¿LA SUNAT PUEDE MEJORAR LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO DE ALCABALA?

MARIO ALVA MATTEUCCI

RESUMEN

En el Perú existen cerca de dos mil municipalidades, sean éstas provinciales, distritales o de centro poblado menor. Cada una de ellas tiene la calidad de ser una administración tributaria que procura recaudar tributos dentro de su territorio en donde tiene competencia.

Las metas de recaudación que cada entidad municipal proyecta, no son cumplidas en un porcentaje elevado, ya sea por dificultades económicas, falta de información en la base de datos que administra, insuficiencia de personal calificado, entre otros temas.

Pese a las carencias descritas anteriormente, las municipalidades ejercen sus facultades otorgadas por la potestad tributaria, la cual está consagrada en la Constitución Política del Perú y el marco legal que desarrolla el marco constitucional.

Sin embargo, consideramos posible que la recaudación se incremente a través de la formación de una alianza estratégica entre las Municipalidades y la propia SUNAT, ya sea a través de pasantías de sus funcionarios, intercambio de información sin que se viole la reserva tributaria, mejoramiento de las acciones de control, el cual podría ser llevado de manera conjunta en algunos aspectos puntuales, sobre todo con los operativos de formalización, entre otros.

El motivo del presente informe es poder revisar el Impuesto de Alcabala en el cual puede presentarse una colaboración entre las distintas municipalidades y la SUNAT.

PALABRAS CLAVE

Municipalidades / recaudación / alianza estratégica / Impuesto de Alcabala / Impuesto Predial / Declaración Jurada

1. INTRODUCCIÓN

Las Municipalidades del país constituyen la administración tributaria más cercana a los ciudadanos, ya sea porque cuentan con elementos mucho más visibles para ellos, como es el caso de la prestación de servicios ligados a la recolección de residuos sólidos y disposición final de los mismos, por el cual se cobra a los vecinos el denominado arbitrio de Limpieza Pública.

Del mismo, modo se aprecia en el caso del Impuesto Predial, el cual constituye un tributo que grava al propietario de predios que se encuentren ubicados en la jurisdicción territorial del distrito.

El problema que las municipalidades tienen dentro del país, es que la expectativa de recaudación de los tributos que administra, no siempre cumple con llegar a la meta programada, ya sea por falta de recursos humanos calificados, dificultades con la información de la data que tienen, problemas logísticos relacionados con los pocos recursos que destinan a la administración y cobro de los tributos, entre otros.

A través del presente trabajo se plantea la posibilidad que las municipalidades y la SUNAT puedan formar una alianza estratégica, con la finalidad de poder intercambiar experiencias, además de información que permitirá incrementar la recaudación de los tributos que cada administración tributaria tiene a su cargo.

En este informe se analizará específicamente el caso de la recaudación del Impuesto de Alcabala.

2. LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERÚ SON ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

En palabras de REMY “Las municipalidades, en el Perú, constituyen la instancia de gobierno democrático más antigua y cercana de la población; además, para muchos poblados del país, particularmente para las poblaciones fuera de las grandes ciudades, son la única instancia”[1].

En nuestro país existen cerca de dos mil municipalidades, las cuales pueden ser provinciales, distritales o de centro poblado menor[2].

Cada una de ellas califica como una administración tributaria, la cual en ejercicio de sus potestades procura recaudar tributos, dentro de su territorio en donde tiene competencia.

Existen tributos que la propia municipalidad, en ejercicio de la potestad tributaria consagrada en el artículo 74 de la Constitución Política del Perú, puede crear, modificar, suprimir o exonerar, dentro de su jurisdicción, como es el caso de las tasas, que involucran a los arbitrios, las licencias, los derechos, al igual que la contribución de obras.

También las municipalidades tienen competencia para administrar, recaudar y fiscalizar impuestos que les han sido asignados como fuente de recursos económicos. Nos referimos a los siguientes impuestos: Alcabala, Predial, Vehicular, Espectáculos Públicos No Deportivos, Juegos y Apuestas.

La recaudación de estos tributos tiene problemas, no solo por las dificultades logísticas propias de las municipalidades, sino también por los propios contribuyentes, los que en muchos casos no presentan información real que determine una correcta determinación del monto del tributo por cancelar a la municipalidad respectiva.

3. ¿ES POSIBLE INCREMENTAR LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERÚ?

Lo primero que deben hacer las municipalidades es determinar indicadores, los cuales constituyen referentes, que permitirán posteriormente hacer un seguimiento de los alcances de las políticas llevadas a cabo para administrar los tributos a su cargo.

Si no es posible medir, a través de los indicadores, se estaría trabajando a ciegas y no permitiría poder contar con información necesaria para poder evaluar el desempeño edil.

Dentro de los indicadores más comunes, es posible identificar a los siguientes:

• Recaudación actual.
• Proyección de meta de recaudación.
• Cumplimiento voluntario.
• Valores en cobranza coactiva.
• Número de operativos de fiscalización.
• Medidas cautelares trabadas.
• Medidas cautelares levantadas.
• Expedientes tributarios de reclamación presentados.
• Expedientes tributarios de reclamación resueltos.
• Indicadores financieros y no financieros[3].

Los indicadores mencionados anteriormente no son taxativos sino enunciativos, por lo que pueden incorporarse posteriormente otros, al igual que retirar algunos.

Un segundo punto por desarrollar, constituye el equipo humano que debe trabajar al interior de la administración tributaria municipal, el mismo debe ser calificado, tener conocimientos en el rubro donde se desempeñará, al igual que probidad y honradez en el desempeño de sus labores.

Deben instalarse mecanismos que puedan detectar atisbos de corrupción para poder neutralizarlos. Lo peor que le puede pasar a una administración tributaria de gobierno local es tener enquistada la corrupción en sus oficinas.

Un tercer punto, es poder contar con información relevante que permita conocer con exactitud la manera correcta del cálculo de los tributos que administra, sobre todo aquellos en los cuales existe la autodeterminación del propio contribuyente[4].

Es precisamente en este último punto en el cual las municipalidades deben realizar operaciones de fiscalización para poder verificar la real determinación del tributo por cancelar, sobre todo porque el contribuyente en muchos casos oculta información o lo más grave, presenta información no conforme con la realidad, como es el caso de contratos simulados, sobre todo en el tema del cálculo del Impuesto de Alcabala.

4. EL IMPUESTO DE ALCABALA: un tributo que puede incrementar su recaudación utilizando las reglas del valor de mercado

A continuación, revisaremos algunos problemas que se presentan con la forma de valoración existente en la aplicación del Impuesto de Alcabala, con la finalidad de poder efectuar una propuesta de modificación normativa, la cual a futuro permita una mejor administración y recaudación del mismo.

4.1 ¿QUÉ ES LO QUE GRAVA EL IMPUESTO DE ALCABALA?

Según lo indica el texto del artículo 21 de la Ley de Tributación Municipal[5], el Impuesto de Alcabala es un tributo que grava las transferencias de propiedad de bienes inmuebles urbanos o rústicos, a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de dominio.

Tengamos en consideración que “El impuesto de alcabala revela una capacidad contributiva de parte del comprador o adquirente del bien inmueble, razón por la cual el legislador decidió afectarlo con el pago de dicho tributo. Tengamos presente que el vendedor del bien inmueble no se encuentra afecto al pago del alcabala”[6].

El profesor BRAVO CUCCI indica que “en el caso del Impuesto de Alcabala, si bien lo que se pretende gravar es un acto de consumo o de disposición de riqueza, lo cierto es que en la arquitectura de la norma se requiere de la existencia de un negocio jurídico en virtud del cual, se acuerde la transferencia de propiedad de un bien inmueble, tanto así que su inexistencia o no realización no permiten la incidencia tributaria”[7].

4.2 ¿CUÁL ES LA BASE IMPONIBLE QUE SE UTILIZA EN EL IMPUESTO DE ALCABALA?

Según se aprecia del texto del artículo 24º de la Ley de Tributación Municipal considera que la base imponible del Impuesto de Alcabala está constituido por el valor de transferencia, el cual no podrá ser menor al valor de autovalúo del predio correspondiente al ejercicio en que se produce la transferencia ajustado por el Índice de Precios al por Mayor (IPM) para Lima Metropolitana que determina el Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Lo antes expresado implica que se debe realizar una comparación entre:

(i) El valor de transferencia por el cual se adquiere el bien inmueble, que como sabemos puede ser:

– A título oneroso (aplicable solamente cuando la transacción determina un precio o valorización); o

– A título gratuito (en donde no existe de por medio algún desembolso de dinero para que se produzca la transferencia de propiedad), como puede ser el obtener el inmueble como premio en un sorteo, rifa o lotería.

(ii) El valor del autovalúo del predio registrado en la respectiva municipalidad de la jurisdicción donde se encuentra ubicado, el cual deberá ser reajustado[8] con la aplicación del Índice de Precios al por Mayor (IPM).

Es pertinente indicar que la propia legislación precisa que el reajuste se aplica sobre el valor del autovalúo, lo cual determinará que no se debe realizar ajuste al valor de transferencia.

Con respecto al ajuste, debemos precisar que éste es aplicable a las transferencias que se realicen a partir del 1 de febrero de cada año y para su determinación, se tomará en cuenta el índice acumulado del ejercicio, hasta el mes precedente a la fecha que se produzca la transferencia. Ello determina que si la transferencia de los inmuebles se hubiera realizado en el mes de enero no existiría necesidad de realizar el ajuste respectivo.

4.3 PROBLEMAS SE PRESENTAN EN LA DETERMINACIÓN DEL VALOR DE TRANSFERENCIA QUE SE COMUNICA A LA MUNICIPALIDAD

El valor de transferencia es uno de los componentes que se toman en cuenta para poder realizar el cálculo del Impuesto de Alcabala. Dicho valor es proporcionado por el propio comprador del bien inmueble, quien es el obligado al pago de dicho impuesto.

El problema que se puede presentar es que el obligado al pago del tributo, presenta un documento contractual, en el cual consigna un valor disminuido de adquisición, por lo que está realizando un proceso de subvaluación del valor de transferencia del inmueble, ello con la finalidad que al realizar la comparación con el valor del autovalúo la diferencia sea mínima y por ende el cálculo del Impuesto de Alcabala sea relativamente menor.

Sobre este tema el profesor RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN precisa que “en economías con alta tendencia a la evasión de impuestos, es frecuente la realización de maniobras de subvaluación con la finalidad de disminuir la carga tributaria.

Los contratantes pueden establecer –de modo voluntario- cualquier valor de transacción que estimen adecuado”[9].

Por su parte, DURÁN ROJO y MEJÍA ACOSTA indican que “El valor del autoavalúo, que se establece como base imponible mínima para el cálculo del impuesto, consolida una forma de elusión tributaria, si consideramos que la norma no prevé la presentación de declaraciones tributarias de autoliquidación del impuesto, a efectos de establecer la base sobre la cual se debe realizar el proceso de fiscalización, con posterioridad a la fecha de realizada la transferencia”[10].

En el mismo tema, se precisa que “Uno de los problemas que, usualmente, se presenta con este impuesto es la forma de eludirlo o disminuir su monto, mediante la fijación de precios de transacción muy por debajo del real o casi simbólicos. Esta ha sido una de las motivaciones para establecer límites mínimos en el valor de la base imponible, fijándose el utilizado para la determinación del impuesto predial o el valor catastral. Sin embargo, el problema adicional que se presenta es que, por lo general, el valor utilizado para efectos del impuesto predial o el valor catastral casi siempre se encuentra por debajo del precio del mercado inmobiliario”[11].

En una publicación en internet, la Municipalidad Distrital de Miraflores indica que “Si el valor declarado del inmueble se encuentra por debajo del valor real del mismo, nos encontramos ante la figura de la subvaluación tributaria, lo cual acarrea un impacto negativo sobre la recaudación del Impuesto Predial e Impuesto de Alcabala”[12].

Apreciamos que el Diario Correo en la región de Ayacucho, publicó una entrevista al funcionario encargado de la recaudación tributaria municipal, el cual indicó con respecto al Impuesto de Alcabala lo siguiente “…hay muchos que venden sus predios a un precio más bajo que el (sic) fluctúa en el mercado. Peor aún venden el precio a menos de las 10 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), con tal de evadir el pago de la alcabala”[13].

Sin embargo, en paralelo, el comprador del inmueble tiene otro documento que contiene el real acuerdo de compraventa[14], en donde sí se consigna el valor correcto de la transacción por la adquisición del viene inmueble, pero no es presentado como prueba ante la municipalidad respectiva, sobre todo para reducir la carga impositiva, al efectuar el cálculo del Impuesto de Alcabala.

Con respecto a la subvaluación del Impuesto de Alcabala existe una Sentencia de vista emitida por la Corte Superior de Ayacucho que analiza este tema. Nos estamos refiriendo  la Sentencia que resuelve el expediente N° 271-2010 de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho, de fecha 24.09.2014, en donde el fundamento 4.8 indica lo siguiente:

“Finalmente, conforme al artículo 25 del TUO de la Ley de Tributación Municipal (D.S. N° 156-2004-EF) y teniendo en consideración que el monto real objeto de la venta del predio asciende a la suma de US$ 35,000, el mismo que para evitar pagar el Impuesto de Alcabala, declararon las partes como precio de la venta la suma de S/ 20,000 y de esta manera evadir obligaciones tributarias; debe comunicarse a la Municipalidad Distrital de San juan Bautista por ser renta de la Municipalidad en cuya jurisdicción se encuentra ubicado el inmueble materia de la transferencia, a efectos de que mediante su órgano coactivo respectivo efectivice el pago del Impuesto de Alcabala conforme al monto que corresponda; sin perjuicio de remitirse los partes al representante del Ministerio Público de conformidad con el artículo 3 del Código de Procedimientos Penales, por cuanto en la sustanciación del presente proceso civil aparecen indicios razonables de la comisión de un delito perseguible de oficio como es la evasión de impuesto, para que entable la acción penal correspondiente”.

Este tipo de conductas puede dar pie a una infracción de naturaleza penal, siendo pasible de investigación por parte del Ministerio Público, el cual puede actuar de oficio y ejercer la acción penal[15] correspondiente, al amparo de lo señalado por el texto del artículo 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, aprobada por el Decreto Legislativo N° 52.

4.4 NO EXISTE OBLIGACIÓN DE PRESENTAR UNA DECLARACIÓN JURADA EN EL IMPUESTO DE ALCABALA

Es pertinente indicar que en la legislación que regula el Impuesto de Alcabala, no existe ningún dispositivo que señale la obligatoriedad de presentar una declaración jurada para efectos de la determinación y pago del citado impuesto.

A diferencia de otros tributos municipales como es el caso del Impuesto Predial, el Impuesto Vehicular, el Impuesto a los Espectáculos Públicos no deportivos, el Impuesto a los Juegos o el Impuesto a las Apuestas, en donde si existe una obligación legal de presentar una declaración jurada por parte del contribuyente.

Hace un tiempo indicamos lo siguiente: “Nótese que en ninguna parte de la norma se hace referencia al cumplimiento de la presentación de alguna declaración jurada, motivo por el cual si no se cumple con el pago del Impuesto de alcabala en la fecha indicada y se realiza en fecha posterior, solo se afectará dicho pago más los intereses moratorios respectivos”[16].

En la doctrina peruana, los autores DURAN y MEJÍA indican que “Respecto a deberes formales, resulta claro que históricamente el sujeto pasivo estaba obligado a presentar una declaración jurada o a recabar de la Administración Tributaria un documento (denominado como “comprobante de pago” o formulario), lo que fue modificado a partir de 1994, no existiendo hoy día –cuanto menos formalmente la obligación de declarar”[17].

El problema que las municipalidades enfrentan al momento que quieran fiscalizar el Impuesto de Alcabala, es que no existe una declaración jurada por revisar, ya que solo se exige una liquidación de pago del tributo.

Estamos de acuerdo con lo señalado por DELGADO RATTO cuando precisa lo siguiente “Finalmente, el valor de transferencia del inmueble como equivalente al valor de la contraprestación fijada entre las partes a propósito de su enajenación también ha sido recogida por el Tribunal Fiscal, conforme consta en la RTF No. 124-2-2000, de 9 de febrero de 2000, donde se estimó que el precio pagado por la recurrente era el valor de transferencia del inmueble”[18].

Pese a que normativamente no existe obligación de presentar una declaración jurada para el pago del Impuesto de Alcabala, existen en el país, algunas municipalidades que proporcionan formularios que llevan el rótulo de “Declaración jurada del Impuesto de Alcabala”. Es más, frente al “incumplimiento de su presentación”, determinan la comisión de la infracción tipificada en el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario, por “no presentar la declaración jurada”, sancionando con una multa pecuniaria, lo cual a todas luces es claramente arbitrario.

Sería pertinente que, a través de una modificación normativa, se incorpore dentro del texto de la Ley de Tributación Municipal, un artículo que señale la obligación de presentar una declaración jurada a cargo del adquirente del inmueble, quien califica como contribuyente del Impuesto de Alcabala, a efectos que el mismo realice una determinación del tributo y quede huella de esa información ante la municipalidad respectiva, la cual podrá fiscalizar en fecha posterior y dentro del período de prescripción si la determinación del tributo ha sido realizada de manera correcta o no.

Como muestra de lo antes mencionado, consignamos las direcciones web de algunas municipalidades, en donde se puede apreciar que presentan formularios que contiene la liquidación del Impuesto de Alcabala, pese a que no existe ningún formato aprobado en la Ley de Tributación Municipal, la que tampoco tiene reglamento[19] que lo regule con relación a este tributo.

• Municipalidad Distrital de La Esperanza (Trujillo)

Formato para la Declaración Jurada del Impuesto de Alcabala.

http://muniesperanza.gob.pe/uploads/FORMATO_ALCABALA_2018.pdf

• Municipalidad Distrital de Cerro Colorado (Arequipa)

Formato Impuesto de Alcabala

http://www.mdcc.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/Formato-impuesto-de-alcabala.pdf

• Municipalidad Distrital de Yarinacocha (Ucayali)

Indicaciones para el llenado del formulario del Impuesto de Alcabala

http://www.muniyarinacocha.gob.pe/pdf/adm_tributaria/IMPUESTO%20ALCABALA/INSTRUCTIVO/INSTRUCTIVO%20PARA%20EL%20LLENADO%20DE%20FORMATO%20DE%20IMPUESTO%20DE%20ALCABALA.pdf

• Municipalidad Distrital de Baños del Inca (Cajamarca)

Modelo de liquidación del Impuesto de Alcabala

http://www.mdbi.gob.pe/sites/default/files/EJEMPLO-DE-LIQUIDACION-DEL-IMPUESTO-DE-ALCABALA-2018.pdf

• Municipalidad Provincial de Chanchamayo (Junín)

Formato de liquidación del Impuesto de Alcabala.

http://www.munichanchamayo.gob.pe/trib_muni/doc/formularios/5_Alcabala_2018_(Formato).jpg

En una publicación efectuada por el Congreso de la República se indicó que “La normatividad no prevé la presentación de declaraciones  juradas para determinar y autoliquidar el impuesto de alcabala. La ausencia de esta obligación formal dificulta el proceso de verificación del correcto cumplimento de la obligación tributaria, y de la aplicación de sanciones por subvaluaciones que se detecten.  Esta  situación es aún más crítica para el caso de las municipalidades provinciales que cuentan con Fondos de Inversión y que, conforme a la legislación vigente, deben recaudar y fiscalizar el impuesto de alcabala de las municipalidades distritales de su  jurisdicción”[20].

4.5 ¿ES POSIBLE PROPONER LA UTILIZACIÓN DEL VALOR DE MERCADO EN LA DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO DE ALCABALA?

Dentro de la legislación del Impuesto de Alcabala, existe una comparación entre el valor de transferencia y el valor de autovalúo, eligiendo el más alto en una comparación. En líneas anteriores ya mencionamos las dificultades que se pueden presentar con la figura de la subvaluación efectuada por el propio contribuyente al momento de efectuar la liquidación del pago del Impuesto de Alcabala.

Pero, nos preguntamos si sería posible que se pueda establecer en lugar del valor de transferencia señalado por las partes, el valor de mercado que señala la Ley del Impuesto a la Renta, el cual se encuentra consignado de manera expresa en el texto del artículo 32 de dicha norma.

Como recordaremos, en todas las operaciones que se realizan en materia tributaria la SUNAT[21] exige que se deba tomar en cuenta el VALOR DE MERCADO.

Esta exigencia se encuentra sustentada en el texto del artículo 32º de la Ley el Impuesto a la Renta, el cual determina que:

 “En los casos de ventas, aportes de bienes y demás transferencias de propiedad, de prestación de servicios y cualquier otro tipo de transacción a cualquier título, el valor asignado a los bienes, servicios y demás prestaciones, para efectos del Impuesto, será el de mercado. Si el valor asignado difiere al de mercado, sea por sobrevaluación o subvaluación, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT procederá a ajustarlo tanto para el adquirente como para el transferente”.

Lo que a continuación se podría preguntar es ¿cómo se determina el valor de mercado?.

Para ello, pueden utilizarse diversas herramientas, como por ejemplo:

• Análisis de las transacciones frecuentes que ocurren en el mercado.
• Precios fijados como bases.
• Informes detallados de peritos en valuaciones.
• Parámetros utilizados por algunas entidades comerciales.
• Parámetros utilizados por la propia Administración Tributaria, en un proceso de fiscalización, cuando considera determinados índices de productividad o de transacciones frecuentes.

Otra pregunta que puede formularse es: ¿Las municipalidades pueden utilizar el valor de mercado al momento de efectuar alguna revisión del pago del Impuesto de Alcabala?

De manera inmediata nuestra respuesta será negativa, toda vez que no existe de por medio algún dispositivo que indique la utilización del valor de mercado, en el Impuesto de Alcabala.

Frente a este hecho, consideramos que solo sería posible la utilización del valor de mercado, señalado en el artículo 32 de la Ley del Impuesto a la Renta, en la determinación del pago del Impuesto de Alcabala, siempre que la legislación así lo establezca y ello solo sería válido en la medida que exista una modificación normativa de la Ley de Tributación Municipal.

El sustento doctrinario aplicable al tema en discusión sería la posibilidad de considerar el principio de unicidad, en el proceso de la valorización de la base imponible del Impuesto de Alcabala.

Para conocimiento, podemos indicar que el principio de unicidad alude al hecho que una regla de valorización utilizada en un determinado tributo por una administración tributaria, pueda aplicarse a otro tributo sin problema alguno. Evitándose de este modo que exista una regla única para cada tributo, como es la situación actualmente existente y descrita en líneas anteriores.

Cuando cada tributo tiene su propia regla de valoración, como es en el caso de la transferencia de un inmueble, apreciamos que la regla del Impuesto a la Renta y la del Impuesto de Alcabala no son iguales, pese a que en ambos existe una única operación que es la transferencia antes indicada, ello implica que se estaría presentando la aplicación del denominado principio de estanqueidad, el cual es opuesto al principio de unicidad.

Sobre el tema, con respecto a los principios de estanqueidad y unicidad, apreciamos que en la doctrina española SEARA PÉREZ indica que “En el sistema fiscal español coexisten dos principios con aplicación diversa en las valoraciones tributarias. Por un lado, está el principio de estanqueidad, que contempla la posibilidad de realizar valoraciones distintas para cada tributo; por otro, el principio de unicidad, según el cual la valoración de la Administración respecto de un tributo vincula para otros impuestos, aunque se trate de administraciones tributarias distintas (estatal, autonómica)”[22].

Por su parte, VALIÑO indica este tema de manera muy sencilla del siguiente modo “Estanqueidad: autonomía de cada tributo; que los actos de valoración, llevados a cabo para determinar la deuda tributaria en un tributo no puedan ser trasladados a otro tributo. Unicidad: plantea lo contrario”[23].

En el Perú, el profesor VILLANUEVA GUTIERREZ había indicado una mención a la aplicación del principio de unicidad, con respecto a la revisión de las reglas de valoración del Impuesto a la Renta y el Impuesto General a las Ventas, del siguiente modo:

“Analizamos la base imponible del impuesto, y destacamos la valoración subjetiva de dicha magnitud en contraposición con el Impuesto a la Renta, en que la regla general de la base imponible es un valor objetivo de mercado independiente del pacto contractual, y se produce un régimen de estanqueidad parcial entre el IVA y el Impuesto a la Renta. Decimos parcial porque en caso que la valoración fuera inferior al valor de mercado, cabe que la Administración Tributaria ajuste el valor contractual al valor de mercado, en nuestro entendimiento, como potestad exclusiva de esta, pero no como regla de valoración al que se encuentre sujeto el contribuyente en sus autoliquidaciones del impuesto”[24].

Por todos los elementos antes indicados, consideramos pertinente recomendar que en el caso de la liquidación del Impuesto de Alcabala, sea posible la aplicación de la regla del valor de mercado contenida en la legislación del Impuesto a la Renta, específicamente en el artículo 32 de la citada Ley.

Para ello proponemos una modificación legislativa a la Ley de Tributación Municipal, específicamente en el texto del artículo 24° del siguiente modo:

“Artículo 24.-La base imponible del impuesto es el valor de mercado, conforme a lo indicado por el artículo 32 de la Ley del Impuesto a la Renta, el cual no podrá ser menor al valor de autovalúo del predio correspondiente al ejercicio en que se produce la transferencia ajustado por el Índice de Precios al por Mayor (IPM) para Lima Metropolitana que determina el Instituto Nacional de Estadística e Informática.” El ajuste es aplicable a las transferencias que se realicen a partir del 01 de febrero de cada año y para su determinación, se tomará en cuenta el índice acumulado del ejercicio, hasta el mes precedente a la fecha que se produzca la transferencia”.

Efectuado el cambio normativo antes propuesto, se limitará los mecanismos utilizados por  los contribuyentes, para subvaluar la base imponible aplicable en el cálculo del pago del Impuesto de Alcabala.

Como correlato de lo antes indicado, también resultaría conveniente proponer una segunda modificación legislativa a la Ley de Tributación Municipal, y este cambio estaría orientado a considerar la obligación del contribuyente de cumplir con la presentación de una declaración jurada del Impuesto de Alcabala.

Si nos percatamos, existe la obligación de presentar una declaración jurada por parte del contribuyente en los siguientes tributos municipales:

• Impuesto predial[25].
• Impuesto Vehicular[26].
• Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos[27].
• Impuesto a las Apuestas Hípicas y Similares[28].

En el caso puntual del Impuesto de Alcabala, apreciamos que no existe la obligación de presentar una declaración jurada por parte del contribuyente, por ello, lo que se sugiere que se incorpore la obligación de presentarla, dentro de la Ley de Tributación Municipal.

4.6 ¿QUÉ VENTAJAS SE PUEDEN PRESENTAR SI SE APRUEBAN LOS CAMBIOS NORMATIVOS ANTES INDICADOS?

En caso que se puedan aprobar los cambios normativos antes señalados, ello permitirá incrementar la recaudación del Impuesto de Alcabala por parte de las municipalidades, toda vez que existirán menos posibilidades que los contribuyentes puedan utilizar maniobras en la utilización de valores de transferencia muy por debajo del valor de mercado, e inclusive por debajo del valor del autovalúo, lo cual permitirá contar a las municipalidades con mayor información para su posterior revisión y fiscalización.

Lo señalado en el párrafo anterior, constituye una aplicación del principio de unicidad, el cual está reconocido por la doctrina tributaria, dejándose de lado la aplicación actual del principio de estanqueidad.

Con respecto a la obligatoriedad de presentar una declaración jurada, con respecto al Impuesto de Alcabala, entendemos que ello permitirá a las Municipalidades mejorar sus procesos de fiscalización de la información consignada en la declaración jurada presentada por el contribuyente.

4.7 ¿CÓMO PODRÍA APOYAR LA SUNAT A LAS MUNICIPALIDADES EN LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO DE ALCABALA?

Conforme a la propia página web de la SUNAT se puede observar lo siguiente:

“La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT, de acuerdo a su Ley de creación N° 24829, Ley General aprobada por Decreto Legislativo Nº 501 y la Ley 29816 de Fortalecimiento de la SUNAT, es un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, cuenta con personería jurídica de derecho público, con patrimonio propio y goza de autonomía funcional, técnica, económica, financiera, presupuestal y administrativa que, en virtud a lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 061-2002-PCM, expedido al amparo de lo establecido en el numeral 13.1 del artículo 13° de la Ley N° 27658, ha absorbido a la Superintendencia Nacional de Aduanas, asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley, correspondían a esta entidad.

Tiene domicilio legal y sede principal en la ciudad de Lima, pudiendo establecer dependencias en cualquier lugar del territorio nacional”.

La SUNAT tiene competencia de recaudación de los tributos internos, dentro de los que se encuentran el Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas, El Impuesto Selectivo al Consumo, el Impuesto Temporal a los Activos Netos, el Impuesto a la Venta de Arroz Pilado, las retenciones de la Oficina de Normalización Previsional – ONP, entre otros.

También tiene competencia en la recaudación de algunos tributos municipales. En este punto compartimos la opinión de RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, cuando afirma lo siguiente:

“A continuación vamos a hacer referencia a los típicos impuestos que constituyen ingresos para los Gobiernos Locales y que son recaudados por la SUNAT.

En primer lugar, tenemos al Impuesto a los Juegos de Casinos y Máquinas Tragamonedas.

En segundo lugar, debemos referirnos al Impuesto de Promoción Municipal que básicamente grava las ventas de bienes y prestaciones de servicios que realizan las empresas así como las importaciones de bienes.

En tercer lugar, apreciamos al Impuesto de Rodaje que afecta la importación y venta en el país de combustibles para vehículos.

En cuarto lugar, contamos con el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo que incide sobre la propiedad de yates deslizadores etc.

Es importante advertir que estos tres últimos impuestos una vez recaudados pasan a formar parte de un fondo llamado Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN.

Este fondo es repartido entre todas las Municipalidades Provinciales y distritales del país, según criterios tales como pobreza inversión en infraestructura, etc.”

Según observamos, la SUNAT no tiene competencia en la recaudación del Impuesto de Alcabala. Sin embargo, podría permitir a través de la colaboración con las municipalidades del país incrementar su recaudación.

¿De qué manera la SUNAT puede colaborar con las municipalidades?

La SUNAT puede realizar cruces de información con los contribuyentes del Impuesto de Alcabala, de tal manera que las municipalidades puedan conocer con certeza si el contribuyente está declarando correctamente el valor del predio, sobre todo, cuando presentan un valor subvaluado.

Este cruce podría darse utilizando las siguientes fuentes:

• El Impuesto a las Transacciones Financieras – ITF, sobre todo porque las transferencias de dinero se bancarizan y ello queda huella en el sistema financiero. Allí se podría detectar si el monto de la transferencia coincide con la información consignada como valor de transferencia por parte del adquirente del predio.

No olvidemos que la SUNAT tiene información actualizada sobre el movimiento de dinero que el adquirente del predio haya bancarizado.

Además, desde el 21 de agosto de 2018 se aplican los efectos de la Ley N° 30730, por medio de la cual se obliga a bancarizar cuando existen operaciones en donde se efectúen operaciones por importes iguales o superiores a las tres (3) UIT, dentro de las cuales se incluyen a aquellas en donde se produzca la constitución o transferencia de derechos reales[29] sobre inmuebles.

• El PDT de Notarios, el cual constituye una importante fuente de datos, que la sunat administra a través de la información que aportan los Notarios, sobre todo en el caso de la compra y venta de bienes inmuebles.

En el año 2000 formulamos un comentario que 19 años después todavía tiene vigencia y está relacionado con el tema del intercambio de información entre la SUNAT y las municipalidades.

Allí precisamos lo siguiente:

“Esta labor de coordinación entre las administraciones tributarias de Gobierno Central y Gobierno Local, debería darse en beneficio de ambas, toda vez que el cruce de información realizado permitirá, por ejemplo, en el caso de una compra-venta de un inmueble, determinar si un contribuyente tiene poder adquisitivo para adquirir bienes y verificar si sus ingresos o gastos guardan relación directa con su declaración jurada del Impuesto a la Renta. Esa misma información, permite a las administraciones tributarias de Gobierno Local, verificar si la compraventa fue registrada en el padrón de contribuyentes del Impuesto Predial e igualmente verificar si le corresponde pagar el Impuesto de Alcabala y los Arbitrios Municipales.

Esta labor coordinada de intercambio de información dentro de las administraciones tributarias de Gobierno Central y de Gobierno Local, solo podrá ser puesta en práctica si existen los elementos de soporte técnico, necesarios para todo proceso informático, la voluntad política de trabajar en conjunto y la confianza depositada de cada uno de los contribuyentes de los diversos tributos en el manejo de la información transparente, sin violar la reserva tributaria”[30].

• Intercambiar información sobre las empresas constructoras que figuran como tales ante la SUNAT, sobre todo para poder detectar de manera clara si realmente les corresponde aplicar la deducción del valor de la edificación en el cálculo del Impuesto de Alcabala, en aplicación de lo señalado por el artículo 22 de la Ley de Tributación Municipal. Ello porque la Ley de Tributación Municipal hace referencia a la “empresa constructora” y la Ley del Impuesto General a las Ventas alude al constructor.

En este punto nos preguntamos “¿Por qué existe esa diferencia de trato?, mientras que para efectos del IGV el “constructor” puede ser una persona natural con habitualidad en la actividad de construcción de edificios o una persona jurídica, en el caso del Impuesto de Alcabala no sucede así.

Consideramos que la misma definición de “constructor” utilizada para efectos del IGV debe ser aplicable para el Impuesto de Alcabala. Si bien la Ley de Tributación Municipal utiliza el término “empresa constructora”, este no debe entenderse en la acepción societaria del mismo, sino como la conjunción de capital y trabajo destinada a realizar una determinada actividad económica. En ese sentido, es empresa constructora, tanto la persona jurídica como la persona natural.

Además, en el caso específico de las personas jurídicas para ser calificado como “constructor” no es necesario recurrir al objeto social de la empresa, toda vez que el mismo no es determinante para la calificación de empresa constructora.

En las municipalidades no existen normas que permitan determinar los criterios antes señalados y más bien existe una posición de verificar el objeto social de la empresa, a efectos de determinar si se encuentra dentro del supuesto de la inafectación del valor de la construcción para efectos del Impuesto de Alcabala”[31].

• Realizar pasantías de los funcionarios municipales, intercambio de información sin que se viole la reserva tributaria, mejoramiento de las acciones de control, el cual podría ser llevado de manera conjunta en algunos aspectos puntuales, sobre todo con los operativos de formalización de propiedades en el registro de predios inmuebles que llevan las municipalidades.

[1] REMY, María Isabel. Los gobiernos locales en el Perú: entre el entusiasmo democrático y el deterioro de la representación política. Trabajo publicado en el libro El Estado está de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia. Instituto de Estudios Peruanos. Lima, 2005. Consejo latinoamericano de ciencias sociales – CLACSO. Página 111.

[2] También se les conoce como Municipalidades delegadas.

[3] Este constituye un sistema de medición estratégico que informe y proporciona datos acerca del avance de la estrategia. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2010/02/24/balanced-scorecard-cuan-importante-es-el-manejo-de-la-informacion-dentro-de-una-organizacion/ (consultado el 04.06.2019).

[4] En este caso el propio contribuyente al momento de efectuar el cálculo tendiente a la verificación del pago del Impuesto a la Renta realiza un proceso de autodeterminación, cumpliendo así lo dispuesto en el artículo 59 del Código Tributario.

[5] El Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal fue aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF, el cual fue publicado en el diario Oficial el Peruano con fecha 15 de noviembre de 2004.

[6] ALVA MATTEUCCI, Mario. “La utilización del IPM en el reajuste de deudas tributarias: alcabala, predial, vehicular, embarcaciones de recreo”. publicado en la revista Actualidad Empresarial N° 351 – Segunda quincena de mayo de 2016. Puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/wp-content/uploads/sites/320/2016/06/informe-IPM-EN-PDF.pdf (consultado el 06.06.2019).

[7] BRAVO CUCCI, Jorge. El negocio jurídico en fraude a la ley entre el derecho civil y el derecho tributario: una nueva visión para un viejo problema. Informe publicado en el Portal Tributo & Dogma, con fecha 12 de noviembre de 2006. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://tributoydogma.blogspot.com/2006/11/el-negocio-jurdico-en-fraude-la-ley.html (consultado el 10.06.2019).

[8] ALVA MATTEUCCI, Mario. Ob. Cit.

[9] RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier. Impuesto de Alcabala: Estudio de la obligación tributaria. Informe publicado en la revista Foro jurídico. Revista de Derecho, editada por estudiantes de la Pontificia Universidad Católica del Perú. N° 10. Año 2010. Página 215.

[10] DURAN ROJO, Luis Alberto y MEJIA ACOSTA, Marco. El impuesto de alcabala en el Perú. Informe publicado en la revista Derecho y Sociedad N° 43. Año 2014.

[11] CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ. Ob. Cit. Página 31.

[12] MUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.miraflores.gob.pe/Gestorw3b/files/pdf/5029-32443-fiscalizacion_tributaria_2019.pdf (consultado el 06.06.2019).

[13] DIARIO CORREO. Ayacucho. Edición del 17.01.2017. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:  https://diariocorreo.pe/edicion/ayacucho/poblacion-ayacuchana-omite-datos-y-subvalua-predios-para-evadir-impuestos-724690/

[14] En muchos casos es denominado “Declaración de verdadero pacto, pago de precio de venta y compromiso de pago”.

[15] Con respecto a la acción penal recomendamos la lectura de un informe que elaboramos hace algún tiempo titulado ¿Quién ejerce la acción penal en los delitos tributarios?, publicado en la revista Actualidad Empresarial N° 384. Primera quincena octubre 2017. También puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/wp-content/uploads/sites/320/2017/10/QUIEN-EJERCE-LA-ACCION-PENAL.pdf (consultado el 09.06.2019).

[16] ALVA MATTEUCCI, Mario. ¿Qué es lo que debe conocer del Impuesto de Alcabala?. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2014/07/16/qu-es-lo-que-debe-conocer-del-impuesto-de-alcabala/ (consultado el 07.06.2019).

[17] DURAN ROJO, Luis y MEJÍA ACOSTA, Marco. Ob. Cit. Página  351.

[18] DELGADO RATTO, Cecilia. Base imponible e Impuesto de Alcabala en los procesos de reorganización simple de sociedades: ¿Problema de interpretación?. Informe publicado en la revista Derecho & Sociedad N° 28. Año 2007.  Página 262.

[19] El texto del artículo 21 de la Ley de Tributación Municipal, modificado por el artículo 8 del Decreto Legislativo N° 952 indica que “El Impuesto de Alcabala es de realización inmediata y grava las transferencias de propiedad de bienes inmuebles urbanos o rústicos a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de dominio; de acuerdo a lo que establezca el reglamento”. Nótese que la última parte de dicho artículo alude a un reglamento, el cual hasta la fecha no ha sido aprobado.

[20] CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ. Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia financiera. El impuesto de alcabala en el Perú. Serie: Tributos municipales. Página 7.

[21] Son las siglas de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria.

[22] SEARA PÉREZ, Helena. Los principios de unicidad y estanqueidad en las valorizaciones administrativas. Publicado por Roson abogados, con fecha 26.10.2018. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://rosonabogados.wordpress.com/2018/10/26/los-principios-de-unicidad-y-estanqueidad-en-las-valoraciones-administrativas/ (consultado el 07.06.2019).

[23] VALIÑO, Alberto. Principio de unicidad tributaria. Aportación no dineraria SL. Publicado el 05.09.2018. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://impuestos-av.blogspot.com/2018/09/principio-de-unicidad-tributaria.html (consultado el 07.06.2019).

[24] VILLANUEVA GUTIERREZ, Walker. Estudio del Impuesto al valor agregado en el Perú: Análisis, doctrina y jurisprudencia.  ESAN ediciones y Tax editor. Año 2009. Introducción. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.esan.edu.pe/publicaciones/publicaciones/img/2009/estudio-del-impuesto-al-valor-agregado-en-el-peru:-analisis-doctrina-y-jurisprudencia/introduccion.pdf (consultado el 10.06.2019).

[25] La obligación de presentar declaración jurada está consignada en el texto del artículo 14 de la Ley de Tributación Municipal.

[26] La obligación de presentar declaración jurada está consignada en el texto del artículo 34 de la Ley de Tributación Municipal.

[27] La obligación de presentar declaración jurada está consignada en el texto del artículo 55 de la Ley de Tributación Municipal.

[28] La obligación de presentar declaración jurada está consignada en el texto del artículo 45 de la Ley de Tributación Municipal.

[29] La propiedad es el derecho real que se presenta en el caso de la adquisición de propiedad inmobiliaria.

[30] ALVA MATTEUCCI, Mario. El PDT de Notarios aplicado por la SUNAT y la posibilidad de utilización por los Gobiernos Locales. Informe publicado en la revista Análisis Tributario. N° 146. Volumen XII. Marzo 2000. Página 24.

[31] ALVA MATTEUCCI, Mario. El IGV y el Impuesto de Alcabala aplicables en la primera venta de inmuebles ¿Existe relación directa entre ambos impuestos?. Informe publicado en la revista Derecho & Sociedad. N° 21. Año 2003. Página 300.