PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ¿SE APLICARÁN EN LAS ACTIVIDADES ADUANERAS?
Recientes cambios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, permitiría la aplicación del Derecho Administrativo Sancionador en las infracciones y sanciones aduaneras.
El día de hoy se ha publicado en el diario oficial “El Peruano”, el Decreto Legislativo 1272 mediante el cual se modifican diversos artículos de la Ley del Procedimiento Administrativo General – LPAG, Ley 27444; y se deroga la Ley del Silencio Administrativo Positivo – Ley 29060. Dentro de los cambios normativos efectuados, nos referiremos a los Principios del Derecho Administrativo, los cuales se encuentran contemplados en los artículos IV y 230 de la LPAG.
Al respecto, y como veremos más adelante, si bien las recientes modificaciones pueden considerarse positivas en la medida que procura que dichos Principios sean respetados por toda Entidad Pública, también es cierto que en la práctica la Administración Aduanera de la SUNAT y el Tribunal Fiscal han interpretado que los Principios contemplados en la LPAG no se aplican cuando se tratan de infracciones y sanciones aduaneras con incidencia tributaria. En ese sentido, las modificaciones vigentes a partir del día 22 de diciembre de 2016 -la norma no indica un plazo de vigencia de los Principios Generales- nos lleva a tratar este tema.
Los Principios del Derecho Administrativo en la LPAG
Con respecto a los Principios Generales del Derecho, se han postulado una serie de teorías jurídicas acerca de su definición, no siendo nuestro propósito entrar a discutirlas. Únicamente decimos que los Principios Generales del Derecho son fuentes jurídicas, pudiendo tratarse de principios superiores de justicia o de parámetros que deben ser considerados en los ordenamientos legales de cada Estado y de cada Organismo Internacional.
Por su parte, el Artículo IV contiene ahora un total de 19 Principios, algunos de los cuales han sido redefinidos como es el caso de los Principios de Debido Procedimiento, Buena Fe Procedimental, Predictibilidad o Confianza Legítima. Asimismo, se han incorporado en la Ley los Principios de Responsabilidad, Ejercicio Legítimo del Poder, así como el Principio de Acceso Permanente. Las definiciones de cada uno de los Principios señalados son las siguientes:
- Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
- Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.
- Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.
- Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades, evitándose especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.
- Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a responder por los daños ocasionados contra los administrados como consecuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa, conforme lo establecido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios o servidores asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
- Principio de acceso permanente.- La autoridad administrativa está obligada a facilitar información a los administrados que son parte en un procedimiento administrativo tramitado ante ellas, para que en cualquier momento del referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en dicho procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se ejerce conforme a la ley de la materia.
Los Principios del Derecho Administrativo Sancionador
En el artículo 230 de la LPAG, se encuentran establecidos un total de 11 Principios aplicables al Derecho Administrativo Sancionador, incorporándose el Principio de Culpabilidad y redefiniéndose los Principios de Debido Procedimiento, Razonabilidad y Tipicidad. Los Principios contenidos en el artículo 230 son los siguientes:
Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario
Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.”
¿La Administración Aduanera deberá aplicar los Principios Generales del Derecho a las infracciones y sanciones de su competencia?
Con el propósito de formular la respuesta, es necesario considerar los siguientes argumentos:
- Dentro de los considerandos que amparan las modificaciones efectuadas a través del Decreto Legislativo 1272, se señala resulta necesario modificar la LPAG, a efectos de optimizar la regulación de los principios del procedimiento administrativo con el fin de tutelar el derecho de los administrados.
- La LPAG establece en su artículo II que los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo (numeral 2). Asimismo, establece que las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento administrativo (numeral 3).
- Existe solo un caso en el cual resulta inaplicable los alcances de la LPAG en el ámbito aduanero: el artículo 34, numeral 3 de la LPAG, modificado por el Decreto Legislativo 1272, regula los procedimientos de evaluación previa con silencio administrativo, señalando expresamente que “En materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se rige por sus leyes y normas especiales. Tratándose de procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación de la obligación tributaria o aduanera, se aplica el Código Tributario”.
- Cabe agregar que la Ley General de Aduanas y la Tabla de Sanciones Aduaneras regulan las infracciones y sanciones aduaneras, las cuales tienen un carácter administrativo. Y el hecho de que las sanciones sean aplicadas teniendo en cuenta si la infracción cometida ha incidido o no en la determinación de la obligación tributaria aduanera, no significa que se traten de infracciones tributarias excluidas de los alcances de la LPAG, como erróneamente vienen interpretando la Administración Aduanera de la SUNAT y la Sala de Aduanas del Tribunal Fiscal, máxime si sabemos que las infracciones tributarias están reguladas en una Tabla anexa al Código Tributario.
Considerando los argumentos expuestos, podemos concluir que la optimización de los Principios Generales de Derecho se evidenciará cuando sean observados por los órganos resolutores de controversias en las vías administrativa y judicial; pero lo más importante es que los funcionarios aduaneros de las Intendencias operativas cumplan la exigencia impuesta por las reformas de la LPAG, cuando efectúen los controles de ingreso y salida de mercancías. De ese modo, los agentes operadores y los usuarios del comercio exterior podrán verse beneficiados y sus derechos tutelados gracias a los cambios positivos contemplados por la citada Ley.
Se adjunta el Decreto Legislativo 1272DLeg 1272 Modifica Ley Procedimiento Administrativo General
