LA GESTION DEL RIESGO Y EL MEJORAMIENTO DEL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO DE LOS CONTRIBUYENTES: ¿Qué debe hacer la SUNAT?

MARIO ALVA MATTEUCCI

1. INTRODUCCIÓN

De manera ideal se podría pensar que el contribuyente debe cumplir con sus obligaciones ante el fisco de forma voluntaria y sólo por excepción, se deberían utilizar medios de fuerza para lograr ese cumplimiento. Sin embargo, en nuestro país parece ser lo contrario.

La manera como el fisco ha estado actuando en los últimos años está orientada a procurar un incremento de la recaudación tributaria, priorizando en algunas situaciones acciones de cobranza, imposición de multas y creación de algunos mecanismos de colaboración como las detracciones, retenciones y percepciones, que pueden generar sobrecostos en los contribuyentes y a veces una pérdida de liquidez, tan importante en estos días.

Actualmente parece ser que la Administración Tributaria está decidida a modificar este patrón de conducta y permitir que el cumplimiento voluntario sea la regla general. Pero para llegar a este ideal se debe generar confianza en el contribuyente, proporcionarle facilidades tanto en los medios utilizados para cumplir con la presentación de sus declaraciones, como en la forma de realizar los pagos, buscar darle apoyo al contribuyente cumplidor en las formas y plazos, entre otros. Buena parte de este trabajo es identificar a los contribuyentes y segmentarlos para poder ofrecerles un tipo de tratamiento distinto, lo cual se refleja en una mayor confianza de parte de éstos últimos hacia el fisco.

En contrapartida el fisco debe combatir la evasión, elaborar y aplicar estrategias y políticas relacionadas con la mejora en la recaudación, ampliar la base tributaria e incluir nuevos contribuyentes que antes no lo eran.

El motivo del presente informe es poder revisar la posibilidad interesante que tiene el fisco para incrementar la recaudación, promoviendo para ello el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, siendo necesario para ello el análisis de la gestión del riesgo que existe para llegar a cambiar un paradigma.

Es pertinente indicar que este tipo de informe está orientado a un tema de política de gestión interna de mejoramiento en la propia Administración Tributaria.

2. LA DELIMITACION DE ALGUNOS CONCEPTOS PREVIOS

Antes de iniciar el análisis del presente informe debemos realizar una delimitación de conceptos. Lo cual nos permitirá enmarcar de un mejor modo nuestra investigación. Nos referimos de manera específica por un lado a la gestión del riesgo y por otro al cumplimiento voluntario de parte de los contribuyentes hacia el fisco de sus obligaciones.

2.1 LA GESTION DEL RIESGO

Este concepto proviene del término “risk management” del idioma ingles que al ser traducido al español, sería “gestión del riesgo” o también “administración del riesgo”. Su finalidad es poder identificar las amenazas futuras que representan los riesgos que se pueden presentar en todo tipo de actividad, con la finalidad de poder evitar que éstos impidan el desarrollo de la misma.

Al existir estos riesgos que califican como peligros para el desarrollo de las actividades, la organización debe identificarlos para poder así neutralizarlos, no solo en el contexto actual sino evitar que en el futuro generen algún problema o dificultad.

El “risk management” o “gestión del riesgo” califica como un tipo de disciplina que prioriza el análisis para evitar la incertidumbre en el futuro bajo la figura de amenazas. Precisamente en el descubrimiento de estas amenazas y la forma como enfrentarlas, es parte del trabajo que se desarrolla en la gestión del riesgo.

Tengamos presente que “La Administración del Riesgo Empresarial (Enterprise Risk Management-ERM) es el proceso por el cual la dirección de una empresa u organización administra el amplio espectro de los riesgos a los cuales está expuesto (tanto sean de mercado como operacionales) de acuerdo al nivel de riesgo al cual están dispuestos a exponerse según sus objetivos estratégicos”[1].

Coincidimos con una publicación colombiana que encontramos en internet, cuando se precisa que “La política de administración del riesgo es un elemento que contribuye al control interno de la entidad, fomentando la cultura del autocontrol al interior de los procesos, la cual debe ser aplicada por todos los líderes y funcionarios de la Comisión, de acuerdo con las responsabilidades definidas en el presente documento.

El desarrollo de la política de administración del riesgo implica establecer el contexto estratégico que es la base para la identificación del riesgo para cada proceso, los factores internos y externos del riesgo, determinar las posibles causas internas y externas, establecer los efectos, definir el riesgo y consolidar la información en una matriz que permita visualizar la relación de dichos riesgos con los procesos institucionales”[2].

La finalidad por la cual se utiliza la política de administración de riesgos es porque “permite, a través de un proceso iterativo, el perfeccionamiento de los procesos. De acuerdo a la metodología, para cada proceso se deben identificar los riesgos y los controles para evitarlos o mitigarlos, todo lo cual se plasma en una matriz de riesgos”[3].

2.2 LA GESTION DEL RIESGO EN MATERIA TRIBUTARIA

Si aplicamos este concepto dentro de la materia fiscal observamos que la gestión del riesgo está orientada a “La probabilidad de que en un momento dado un contribuyente no cumpla con sus obligaciones tributarias”[4].

Frente a este problema, la Administración Tributaria debe evaluar las causas por las cuales un determinado contribuyente no cumple con el pago de sus tributos, lo cual implica una labor de análisis detallado.

En este sentido el hecho de realizar un análisis del riesgo determina a futuro una definición de estrategias que debe aplicar el fisco, relativas al tratamiento que debe seguir frente al contribuyente, ya sea a nivel de administración, recaudación, control, fiscalización hasta las labores de asistencia que se le ofrece así como la atención debida que le corresponda.

“El CRM es importante para pasar de un enfoque de producción (outputs) a un enfoque de resultados (outcome). Implementar la gestión de riesgos de cumplimiento enfatiza cómo nuestros tratamientos afectan los riesgos identificados. Como consecuencia, tenemos que vigilar no sólo que “hagamos bien las cosas” (outputs) sino también a “hacer las cosas correctas” (resultados). No es suficiente vigilar solamente indicadores de salida como la cantidad de auditorías, los ingresos recaudado etc. – también necesitamos evaluar cómo nuestros programas de cumplimiento afectan los riesgos y el comportamiento del contribuyente a largo plazo”[5].

2.3 TENER CLARIDAD EN LA MISIÓN Y VISIÓN DE LA INSTITUCIÓN PARA PODER INCORPORAR UNA POLÍTICA DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS

En caso que una Administración Tributaria intente considerar el desarrollo de una política de administración de riesgos, resulta necesaria la revisión de la misión y visión de la misma, con la finalidad que el planteamiento que se busque establecer al elaborar dicha política, guarde coherencia con la misma y no resulte contradictoria o existan diferencias.

En este sentido, para formular nuestra política de administración de riesgos, tanto la misión como la visión constituyen en cierto modo en las directrices hacia donde se debe apuntar, calificando también como una especie de contexto estratégico.

En este sentido “para la formulación y operacionalización de la política de administración del riesgo es fundamental tener claridad de la misión institucional, sus objetivos y tener una visión sistemática de la gestión, de manera que no se perciba esta herramienta gerencial como algo aislado del mismo accionar administrativo. Por ende, el diseño se establece a partir de la identificación de los factores internos o externos a la entidad que pueden generar riesgos que afecten el cumplimiento de los objetivos”[6].

2.4 LA MISION Y LA VISION DE LA SUNAT

De acuerdo con la consulta realizada a la propia página web de la SUNAT, la MISIÓN que tiene la administración tributaria es la siguiente:

“Servir al país proporcionando los recursos necesarios para la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica, contribuyendo con el bien común, la competitividad y la protección de la sociedad, mediante la administración y el fomento de una tributación justa y un comercio exterior legítimo”.

Con respecto a la VISIÓN se indica lo siguiente:

“Convertirnos en la administración tributaria y aduanera más exitosa, moderna y respetada de la región.

• Exitosa, porque lograremos resultados similares a los de las administraciones de los países desarrollados.
• Moderna, porque incorporaremos en nuestros procesos las tecnologías más avanzadas y utilizaremos los enfoques modernos de gestión de riesgo y fomento del cumplimiento voluntario para enfrentar con éxito los desafíos.
•  Respetada por:
•  El Estado: por mantener niveles bajos de evasión y de fraude en la tributación interna y el comercio exterior, y contribuir a financiar los programas sociales y el desarrollo del país.
• Los contribuyentes y usuarios de comercio exterior: porque aquellos que son cumplidores se sienten respetados; reciben todas las facilidades para el cumplimiento de sus obligaciones y tienen confianza en la capacidad de la institución de detectar y tratar los incumplimientos.
• Sus trabajadores: porque laboran en una institución con mística, modelo dentro del estado; orgullosos de pertenecer a la organización y comprometida con su misión.
• Sus trabajadores potenciales: porque es una institución atractiva para trabajar, que compite de igual a igual con las instituciones más atractivas del Estado y con las más respetadas empresas por los mejores egresados de las más prestigiosas instituciones educativas; y es capaz de atraer gente con experiencia que se destaque en el sector público o el privado.
• Otras administraciones: porque la consultan y la toman como referente”.

 2.5 DELIMITACION DEL CONTEXTO ESTRATEGICO

Sobre la base de la misión y la visión que tiene la Administración Tributaria, se debe empezar a delimitar el contexto estratégico donde se desarrollan sus actividades.

En este sentido, se procurará revisar información ligada a situaciones del entorno social donde actúa, al igual que un análisis de elementos de orden económico, político, cultural, uso de la tecnología, legal, estructura organizacional, planes y programación internas, financiamiento estatal y de recursos propios, entre otros. Es como una especie de retroalimentación de información que es útil para un desarrollo posterior en diversas tareas.

2.6 IDENTIFICANDO LOS RIESGOS

El término “riesgo” alude a todo aquello que pueda afectar en menor o mayor grado la habilidad de la propia organización, de tal manera que ésta no pueda alcanzar sus objetivos trazados[7].

Una vez que se ha logrado analizar el contexto donde se desarrollan las actividades propias de la Administración Tributaria, lo siguiente que debe realizarse es la identificación de los riesgos, clasificándolos, estudiando los mismos, entre otros.

2.7 ¿CUALES SON LAS CLASES DE RIESGOS QUE PUEDEN PRESENTARSE AL INTERIOR DE UNA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA?

Los riesgos pueden ser clasificados de la siguiente forma:

(i) Riesgo estratégico; (ii) Riesgos de imagen; (iii) Riesgos operativos; (iv) Riesgos financieros; (v) Riesgos de cumplimiento; (vi) Riesgos de tecnología.

Si desarrollamos uno a uno tendríamos la siguiente información:

RIESGO ESTRATÉGICO:

Este tipo de riesgo normalmente se asocia con la forma en la cual la entidad se administra. Aquí están en juego las políticas propias del desarrollo, el diseño de los objetivos estratégicos, la misión y visión de la entidad.

Sobre el tema JPMORGAN indica que “Este riesgo es una función de la compatibilidad de los objetivos estratégicos de la Entidad, las estrategias desarrolladas para alcanzar dichos objetivos, los recursos utilizados en contra de estos objetivos, así como la calidad de su ejecución”[8].

Coincidimos con FRIGO y ANDERSON cuando indican que “Una Evaluación del Riesgo Estratégico es un proceso sistemático y continuo para evaluar los riesgos importantes frente a una empresa. Conducir una evaluación Inicial es una actividad valiosa para la alta administración y el consejo de directores. El pensamiento actual sobre Responsabilidades del gobierno corporativo y del consejo es virtualmente unánime en que una responsabilidad clave del consejo es entender las Estrategias y riesgos asociados de una organización y asegurar que las prácticas de la administración de manejo del riesgo son apropiadas”[9].

MEJIA QUIJANO indica con respecto al riesgo estratégico lo siguiente: “son las perdidas ocasionas por las definiciones estratégicas inadecuadas y errores en el diseño de planes , programas, estructura, integración del modelo de operación con el direccionamiento estratégico, asignación de recursos, estilo de dirección, además de ineficiencia en la adaptación a los cambios constantes del entorno empresarial, entre otros”[10].

RIESGOS DE IMAGEN:

Con relación a este tipo de riesgo debemos precisar que el mismo está relacionado con la manera como la ciudadanía en general percibe a la organización, además del grado de confianza en la misma.

También se le conoce como riesgo reputacional y en el tema tributario nos percatamos que el citado riesgo cual está ligado de manera indisoluble a la forma en la cual los administrados perciben a la organización.

Sobre el tema BELAUNDE nos ilustra al indicarnos que “El riesgo reputacional es toda acción, evento o situación que podría impactar negativa o positivamente en la reputación de una organización.

A veces, puede tratarse de la acción de terceros, que tratan de afectar la reputación de una organización, con rumores o propaganda negativa, a partir de debilidades existentes o de debilidades inventadas. Es un riesgo que tiene también un aspecto positivo-oportunidad, pues  un evento a primera vista desfavorable puede contribuir a confirmar una buena reputación, como la de la capacidad de hacer frente a situaciones críticas”[11].

Para una administración tributaria la posibilidad que se presente un riesgo relacionado con la imagen o riesgo reputacional, es de vital importancia, toda vez que de la percepción que tengan los contribuyentes del actuar propio de la administración dependerá en muchos casos su conducta, sobre todo aquel ligado al cumplimiento de las obligaciones tributarias, dentro de las cuales se incluye el tema de la cancelación de los tributos.

En palabras de MULERO “La reputación es el activo intangible más importante, no figura en libros pero sí en el valor de la acción.

Gestionar la reputación implica identificar cuál es la reputación que queremos tener, definir la estrategia para lograrla y medirla en cada una de sus dimensiones”[12].

RIESGO OPERATIVO:

En este tipo de riesgos quedan comprendidos todos aquellos ligados al funcionamiento y la propia operatividad de la organización.

Se menciona que los riesgos operativos “comprenden riesgos provenientes del funcionamiento y operatividad de los sistemas de información institucional, de la definición de los procesos, de la estructura de la entidad, de la articulación entre dependencias”[13].

Dentro de una administración tributaria el poder identificar este tipo de riesgo permitirá realizar algunos ajustes dentro de su política ligada al cumplimiento de sus fines.

En la misma línea se expresa PEREZ HUALDE al precisar que “El departamento de riesgo operacional de una corporación tiene como misión genérica la identificación y disminución de los riesgos operacionales. La mayoría de las labores que lleva a cabo el departamento de riesgos operacionales serán desarrolladas con la ayuda de otros departamentos, pues estos son los que mejor conocen los riesgos inherentes a su actividad”[14].

RIESGO FINANCIERO:

Este tipo de riesgo se encuentra relacionado con el manejo que tiene la entidad con los recursos que administra, se incluyen también aquellos relacionados con la ejecución de presupuestos, la forma de elaborar los estados financieros, las transferencias que le corresponde efectuar a otras entidades.

Normalmente este tipo de riesgo se asocia a una entidad financiera o bancaria pero puede ser perfectamente considerado para una administración tributaria, sobre todo en el problema que puede existir con el flujo de ingresos relacionados con la recaudación de los tributos y algún incumplimiento en las metas de transferencia programadas hacia el Estado.

RIESGO DE CUMPLIMIENTO:

En este tipo de riesgos hacemos especial énfasis a aquellos relacionados con la capacidad de la entidad para efectos que pueda cumplir con diversos requisitos de orden legal, contractual, ligados también a la ética al igual que se relaciona con su compromiso con la sociedad de la cual forma parte.

Quizás en este tipo de riesgo es donde se observa una desconexión entre una administración tributaria y la propia sociedad, toda vez que para los ojos del contribuyente no se observa un “compromiso” de parte del fisco hacia ellos.

Para la OCDE “La gestión del riesgo del cumplimiento es, por tanto, un proceso continuo que demanda una acción proactiva y concienciada. Está basada en reducir la probabilidad y las consecuencias de los impactos negativos de objetivos acordados y en incrementar las oportunidades de mejora a través de la innovación. El reto para el futuro es fusionar la gestión del riesgo dentro de la cultura de la organización y el trabajo del día a día incluyendo la planificación, información y liderazgo. El camino en sí mismo es un aspecto importante del desarrollo de la cultura organizativa necesaria para apoyar el enfoque de gestión del riesgo a la gestión del cumplimiento”[15].

RIESGO DE TECNOLOGÍA:

En el caso de los riesgos ligados con la tecnología se busca relacionar la capacidad tecnológica con la que cuenta la institución para poder cumplir con sus necesidades programadas y aquellas que se encuentren en plena marcha para operaciones futuras, además del cumplimiento que se debe realizar respecto de la misión trazada en un inicio.

2.8 LA IDENTIFICACION DE LOS RIESGOS

El siguiente paso que debe seguir una entidad que realiza este tipo de procesos es aquel ligado con la identificación de los riesgos, sobre todo porque en esta etapa se podrá elaborar un plan estratégico que permita combatirlos.

En esta etapa se debe prestar especial atención toda vez que si se realiza una identificación inadecuada o imprecisa, todo el andamiaje que se construya sobre esta base será inútil. De allí la necesidad que se cumplan con un rigor superior a la media en el desarrollo de las tareas.

Se puede identificar el riesgo por la respuesta a una simple pregunta ¿Qué situación afecta el cumplimiento del objetivo trazado en la misión y la visión?, para ello se debe llevar a cabo todo un proceso relacionado con estudios a través de una minería de datos (data mining), revisando los casos más representativos que cuenta en la información de su base de datos.

Aquí también es posible crear un datawarehouse. Los indicadores de información con los que cuenta una Administración Tributaria son múltiples, sin embargo podemos mencionar algunos de ellos:

• Número de contribuyentes.
• Declaraciones Juradas presentadas.
• Declaraciones Juradas Fiscalizadas.
• Porcentaje de contribuyentes omisos.
• Monto de los diferentes tributos por recaudar.
• Monto de los diferentes tributos recaudados.
• Índices de morosidad y de cumplimiento.
• Control de cumplimiento de los grandes contribuyentes.
• Control de cumplimiento de los medianos y pequeños contribuyentes.
• Montos de inversión en mejoramiento de los programas de cobranza.
• Ingresos recaudados por concepto de costas coactivas.
• Pagos efectuados por cada tributo.
• Expediente de reclamos presentados por los contribuyentes.
• Expedientes de reclamos resueltos por la Administración Tributaria.
• Solicitudes presentadas por los contribuyentes.

Los indicadores son múltiples y como se puede apreciar, guardan información valiosa para la propia Administración tributaria. Por ello, si esta logra crear un Datawarehouse tomando como cimientos su propia base de datos, la información que obtenga posteriormente tendrá un valor agregado y permitirá cumplir de una manera más eficiente el manejo de la información, además de evitará la emisión innecesaria de múltiples reportes, de los cuales a veces se requiere solo un dato.[16]

A manera de ejemplo en el cual debe operar la política de identificación del riesgo encontramos a una brecha existente en toda administración tributaria, la cual es la inscripción de los contribuyentes. Este tipo de brecha se denomina “brecha de inscripción” la cual desarrollaremos más adelante.

2.9 LA CLASIFICACION DE LOS RIESGOS

En este punto observamos que los riesgos una vez que fueron identificados se debe establecer una valoración de los mismos, a través de una matriz que permita identificar el impacto con la probabilidad que ocurran.

De este modo, los riesgos pueden ser clasificados de acuerdo a su ocurrencia como raro, improbable, posible o probable. Para una mejor explicación presentamos un cuadro[17] a continuación:

 

NIVEL	CONCEPTO	DESCRIPCION	FRECUENCIA
1	RARO	El evento puede ocurrir solo en circunstancias excepcionales.	No se ha presentado en los últimos 5 años
2	IMPROBABLE	El evento puede ocurrir en algún momento.	Al menos 1 vez en los últimos 5 años
3	POSIBLE	El evento podría ocurrir en algún momento.	Al menos 1 vez en los últimos 2 años
4	PROBABLE	El evento probablemente ocurrirá en la mayoría de las circunstancias.	Al menos una vez en el último año
5	CASI SEGURO	Se espera que el evento ocurra en la mayoría de las circunstancias.	Más de una vez al año

En lo relacionado con el criterio de impacto del riesgo apreciamos en un cuadro[18] como es la manera que se debe medir el mismo.

NIVEL	IMPACTO	DESCRIPCION
1	INSIGNIFICANTE	Si el hecho llegara a presentarse, tendría consecuencias o efectos mínimos sobre la entidad.
2	MENOR	Si el hecho llegara a presentarse, tendría bajo impacto efecto sobre la entidad.
3	MODERADO	Si el hecho llegara a presentarse, tendría medianas consecuencias o efectos mínimos sobre la entidad.
4	MAYOR	Si el hecho llegara a presentarse, tendría altas consecuencias o efectos sobre la entidad.
5	CATASTRÓFICO	Si el hecho llegara a presentarse, tendría desastrosas consecuencias o efectos sobre la entidad.

2.10 EVALUACION DEL RIESGO

Llegado a este punto resulta necesario generar una evaluación del riesgo al interior de una organización, ello con la finalidad de poder realizar una comparación entre el grado de exposición que tiene la entidad al mismo y su capacidad para poder afrontarlo.

En este sentido si el impacto o la consecuencia del riesgo es mayor o menor, la entidad debe tomar una conducta que puede ir desde asumir el riesgo hasta el evitarlo. Ello se puede apreciar en el siguiente cuadro[19]:

PROBABILIDAD		IMPACTO / CONSECUENCIAS
		1	2	3	4	5
		Insignificante	Menor	Moderado	Mayor	Catastrófico
1	Raro	B	B	M	A	A
2	Improbable	B	B	M	A	E
3	Moderado	B	M	A	E	E
4	Posible	M	A	A	E	E
5	Casi seguro	A	A	E	E	E

B	Baja	Asumir el riesgo[20]
M	Moderada	Asumir, reducir el riesgo
A	Alta	Reducir, evitar, compartir o transferir el riesgo
E	Extrema	Evitar[21], reducir, compartir o transferir el riesgo

De acuerdo con la matriz presentada en líneas anteriores es posible que la institución que deba realizar este análisis, debe tomar en cuenta si el riesgo se encuentra en una zona baja o extrema, ello para poder establecer las políticas, ya sea para asumirlo o simplemente para evitarlo.

En todas las situaciones antes descritas la institución deberá necesariamente establecer una serie de controles, los cuales estarán destinados específicamente a establecer prioridades en el manejo de los riesgos, para efectos de coberturarse ante la ocurrencia de los mismos y elaborar o diseñar los planes de contingencia respectivos.

Si se observa, el no realizar un análisis detallado y exhaustivo impedirá a la institución estar mejor preparada para enfrentar los riesgos.

2.11 ALGUNOS EJEMPLOS DE RIESGO

La brecha de inscripción en el RUC

Un claro ejemplo de una situación de riesgo que merece ser analizada por parte del fisco es la denominada brecha de inscripción, en donde se observa casos de contribuyentes que realizan actividades económicas al margen de la legalidad, no contando con la inscripción respectiva en el Registro Único de Contribuyentes – RUC.

En este sentido, se pueden identificar las siguientes contingencias tributarias: (i) omisión a la inscripción en el RUC, (ii) omisión de la presentación del PDT Nº 621 – IGV RENTA mensual por los periodos en los que realizó ventas; (iii) omisión a la presentación de la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta, (iv) omisión a la entrega de comprobantes de pago por la venta de bienes, (v) omisión a llevar contabilidad.

Bajo este supuesto se observa que en muchos casos los posibles contribuyentes consideran que el sistema tributario es abusivo, les resta ganancias o simplemente prefieren trabajar en economías bajo la ley por el mayor margen de ganancia.

El riesgo de no pago de las obligaciones tributarias

Aquí pueden presentarse diversas situaciones en las cuales los contribuyentes si están registrados ante el fisco, pero por diversas razones la recaudación tributaria empieza a decaer. Luego de la investigación necesaria se observa que por una coyuntura económica el país puede entrar a una etapa recesiva, lo cual impediría cumplir las metas de recaudación.

Frente a esta situación lo más razonable sería permitir el otorgamiento de facilidades de pago a través de un mejoramiento de las condiciones de fraccionamiento y/o aplazamiento de la deuda tributaria.

El riesgo del sustento con comprobantes por de operaciones no reales

En ese caso como ya lo mencionamos anteriormente se observa que los contribuyentes procuran justificar una mayor cantidad de gastos y/o la utilización del crédito fiscal a través del uso abusivo de comprobantes de pago que no responden a operaciones reales sino en muchos casos fingidas.

3. EL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO

Como contrapartida de la conducta negativa del contribuyente en muchos casos del no pago de los tributos por diversas razones, el fisco peruano está intentado modificar algunos paradigmas al interior de su organización. Uno de dichos cambios es el que se procurará incorporar dentro de la cultura del propio contribuyente.

GUILLERMO GARCÍA indica que “el cumplimiento voluntario como una institución componente de la reforma del sistema tributario, donde el énfasis en prescribir dicha conducta del contribuyente responde en estos tiempos a la necesidad de procurar eficiencia mediante una reducción de los costos que supone la fiscalización y la cobranza para la administración tributaria”[22].

La propia SUNAT ya lo venía indicando en el año 2001, específicamente en el mes de julio del 2001. Nos referimos de manera específica a la revista Tributemos correspondiente a dicho período. En un artículo titulado “El cumplimiento voluntario es la voz” se indicaba lo siguiente[23]:

“Factores para el cumplimiento voluntario

La aceptación de los impuestos depende de diversos factores, que pueden ser, sicológicos, sociales, organizativos, económicos y legales que están estrechamente vinculados entre sí(1) .

a) Sicológicos

Para que los contribuyentes acepten los impuestos, deben considerar que el sistema tributario es justo. Esto ocurre cuando en forma generalizada aceptan que son tratados individualmente con justicia tanto por las normas como por las instituciones que administran los tributos.

Los contribuyentes que se sientan tratados injustamente, aun cuando ello no responda a la realidad, tendrán una actitud contraria y de resistencia al pago de impuestos.

b) Sociales

El grado de aceptación del sistema tributario también estará en función a la calidad de los servicios que brinda el Estado y a en qué grado éstos responden a las necesidades de la población. En la medida que es la actuación de la Administración Tributaria la que el contribuyente relaciona con los impuestos que paga, una atención rápida, amable y eficiente propiciará un mayor cumplimiento.

En este punto, también cabe destacar el papel de los derechos de las personas. Dado que los impuestos son obligatorios y teniendo la Administración Tributaria, facultades para su cobranza, es imprescindible tener en cuenta los derechos y garantías de los contribuyentes. En caso contrario, se producirá un rechazo social.

c) Organizativos

La conciencia tributaria se ve condicionada además por la forma en que los contribuyentes perciben su funcionamiento. Así, la complejidad de las normas, la utilización de un lenguaje poco comprensible para el ciudadano y las dificultades de los contribuyentes para entender el funcionamiento de la Administración Tributaria influyen negativamente en el cumplimiento voluntario.

d) Legales

La existencia de un sistema tributario justo, simple, de aplicación masiva, con tasas moderadas y que no distorsione la asignación de recursos, además de facilitar la recaudación, también contribuye a la aceptación de los tributos.

En ese sentido, la complejidad de un sistema puede contribuir a su rechazo en la medida que genera una desigualdad de oportunidades por la información con que cuentan los contribuyentes. Aquéllos mejor informados estarán en mejores condiciones para cumplir con sus obligaciones, otros deberán gastar en asesoramiento externo y los de menores recursos se verán inducidos al incumplimiento.

Sobre el particular, debemos indicar que la existencia de exoneraciones e incentivos tributarios es un elemento de distorsión y complejidad del sistema tributario. En la mayor parte de países de la región, éstos son utilizados como instrumentos de política económica y se fundamentan en:

• Promover la descentralización productiva, incentivando actividades industriales en regiones deprimidas, principalmente selva y frontera.
• Promover el desarrollo de la pequeña empresa.
• Abaratar los bienes y servicios de primera necesidad, por medio de la exoneración del IGV.
• Promover el desarrollo de determinadas actividades económicas, tales como la agricultura, la agroindustria y la minería.

Sin embargo, la aplicación de estos incentivos da lugar a sofisticaciones en la legislación, por ejemplo, inclusión de tasas diferenciales, exoneraciones y el uso de créditos fiscales y compensaciones, que a veces son utilizados inadecuadamente a través de formas de elusión y evasión tributaria.

e) Económicos

Una persona que no paga sus impuestos, puede seguir disfrutando de los servicios del Estado, lo que resulta negativo para una cultura de aceptación de los impuestos. Sin embargo, si esta persona es descubierta, su situación económica se verá afectada por la regularización tributaria que deberá efectuar, además de la probable sanción que se le aplicará.

De allí que la decisión de cumplir con sus obligaciones tributarias está en relación directa con el riesgo de ser descubierto. Es por ello que las acciones de la Administración Tributaria no pueden centrarse únicamente en proporcionar información, orientación o brindar una atención eficiente, sino que debe enfatizar también en las acciones de fiscalización y control.

Medidas necesarias

Las acciones contra la evasión y la desincentivación económica del fraude son parte esencial de la actividad de la Administración Tributaria. Asimismo, los factores organizativos requieren iniciativas directas.

No obstante, difícilmente puede actuar con respecto al gasto público y a la eficacia general de la Administración Pública, pues trasciende a su campo de acción. Lo mismo ocurre con los factores sicológicos y de percepción individual de los contribuyentes. Aunque cabe indicar que si alguna de las barreras derivadas de esos factores tiene su origen en una información insuficiente o incorrecta, una política activa de comunicación puede dar resultados positivos.

A continuación detallamos medidas que permitirían promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, algunas de las cuáles ya vienen siendo implementadas en nuestro país.

• Campañas informativas institucionales
• Reforzamiento de los derechos y garantías de los contribuyentes
• Simplificación del sistema tributario
• Información y asistencia al contribuyente
• Lucha contra la evasión
• Gestión eficaz del sistema tributario”.

Dentro de la experiencia colombiana se menciona con respecto al cumplimiento voluntario lo siguiente:

“Lo que cabría esperar de una estrategia orientada a mejorar el cumplimiento tributario voluntario en Colombia es que le permita a la administración reducir la evasión y mejorar la eficiencia del sistema, de tal suerte que los que están en la formalidad cumplan adecuadamente con sus obligaciones tributarias y los potenciales contribuyentes, que por una razón u otra están por fuera del régimen tributario hagan parte del mismo.

En este punto de la presentación es conveniente referirnos a una característica de nuestra economía y que moldea el sistema tributario vigente, la cual debe ser un referente obligado de las acciones de cumplimiento en el corto y mediano plazo: la concentración de los activos de la sociedad y los elevados niveles de informalidad”[24].

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT indicaba que “El cumplimiento voluntario se potencia en determinado Clima Fiscal. El mantenimiento de un clima fiscal proclive al cumplimiento voluntario es un trabajo dinámico y permanente. Y ello es debido a que la percepción de los contribuyentes no está conformada tan solo por las acciones de la Administración Tributaria, sino que se alimenta de diversos factores del clima político y económico de cada país; clima que además -globalización mediante- es cruzado por las tendencias políticas y económicas del orbe.

La Resolución de la 43ª Asamblea General del CIAT “Una visión moderna de la Administración Tributaria”, alertaba sobre la necesidad de poseer suma agilidad para adaptar la Administración Tributaria a los cambiantes entornos que se observan en la actualidad. Para ello entre otras cosas recomendaba el diseño e implementación de mecanismos y herramientas que incentiven y faciliten el cumplimiento de las obligaciones, a través del reconocimiento del buen comportamiento de los contribuyentes – “Beneficio Subjetivo”[25].

4. LAS ACCIONES ESPECÍFICAS DESARROLLADAS PARA LOS CONTRIBUYENTES Y SECTORES CON MAYOR RIESGO TRIBUTARIO, DIRIGIDAS PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO

La Administración Tributaria si quiere cambiar el paradigma de trabajo que ha venido aplicando, necesariamente deberá generar esfuerzos en fomentar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, generando de este modo confianza en ellos y el propio fisco.

De este modo, constituiría un cambio grande el hecho de realizar la segmentacion de los contribuyentes, de tal modo que se busque diferenciar a los buenos de los malos contribuyentes.

En Chile se indica con respecto a la segmentación lo siguiente “El objetivo es que el contribuyente reciba y constate una mayor rapidez en la atención, mayores opciones de información y asistencia, más facilidades para acceder a las herramientas de auto atención presenciales y en Internet. Con ello, se busca apoyar el desarrollo de las actividades económicas del contribuyente, a la vez de controlar el registro y cumplimiento de sus responsabilidades tributarias. 

Asimismo, la segmentación establecerá nuevos procedimientos de fiscalización para focalizar el control de las obligaciones a partir de una evaluación permanente del riesgo de incumplimiento, aplicando procedimientos de fiscalización ajustados a las características de los contribuyentes, privilegiando las acciones preventivas para evitar las infracciones tributarias”[26].

Una crítica en Venezuela a la segmentación de contribuyentes por considerarla incorrecta la encontramos en la siguiente afirmación:

“Por último, es importante mencionar que esta estrategia de segmentación y diferenciación del universo de contribuyentes, en cuanto a definir a cierto grupo como especiales, expresa de forma obvia una alteración en el tratamiento igualitario del ciudadano contribuyente para la atención y estímulo al pago del tributo. La existencia de áreas exclusivas de la administración destinadas a la gestión tributaria de ciertos contribuyentes denominados como especiales refleja una diferencia en la condición del ciudadano contribuyente para ejercer sus deberes y derechos porque el resto de los contribuyentes —considerados ordinarios por la propia administración— no cuentan con las mismas facilidades y oportunidades de atención en cuanto al derecho a estar informado, escuchado y orientado de manera pronta y oportuna, lo que paradójicamente puede ir en perjuicio de la razón principal que ha segundado las reformas tributarias de los últimos años, la cual ha sido aumentar los niveles de recaudación a partir de una ampliación de la base imponible, que no es otra cosa que incrementar el mayor número de contribuyentes hasta donde más sea posible”[27].

 [1] KIT boletín de la empresa ingeniería electrónica SRL de Argentina. ¿Qué es la Administración de riesgos?. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.kit.com.ar/boletines-a.php?id=0000037

[2] CREG – Comisión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Política de administración del riesgo. Colombia, 2014. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.creg.gov.co/index.php/es/creg/nuestra-labor/planes-politicas/politicas?download=781:politica-administracion-riesgos

[3] Gobierno de Chile. Gestión de riesgos (CAIGG). Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.supersalud.gob.cl/568/w3-article-6421.html

[4] Servicio de Impuestos Internos de Chile. Presentación en power point que trata el tema “Implementación de la gestión del riesgo tributario en las Administraciones Tributarias. Establecimiento del contexto para la gestión del riesgo tributario”. Este tema se desarrolló en el Seminario Gestión de Riesgo Tributario organizado por el Servicio de Rentas Internas de Ecuador.

[5] CIAT. 49 asamblea general. CIAT 2015 – Lima. “La gestión del riesgo como una herramienta para mejorar el cumplimiento tributario”. Tema 3: Innovación en la gestión de riesgo de incumplimiento: el camino trazado para los países en desarrollo”. Agencia tributaria de Suecia. Página 4. Esta información se puede consultar ingresando a la siguiente página web: http://www.ciat.org/index.php/es/cooperacion-internacional/actividades-internacionales/conferencias-tecnicas/ponencias/3723-ponencias-49o-asamblea-general-del-ciat.html

[6] CREG – Comisión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Op. Cit.

[7] Ello se puede apreciar dentro de la misión y la visión de la institución.

[8] JP MORGAN CHASE BANK N.A. Sucursal Buenos Aires. Riesgo estratégico. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.jpmorgan.com/cm/BlobServer/argentina_riesgo_estrategico.pdf?blobkey=id&blobwhere=1320641428216&blobheader=application/pdf&blobheadername1=Cache-Control&blobheadervalue1=private&blobcol=urldata&blobtable=MungoBlobs

[9] MARK L. FRIGO Y RICHARD J. ANDERSON. Evaluación del riesgo estratégico: un primer paso para mejorar la administración del riesgo y del gobierno corporativo. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.ccpm.org.mx/veritas/octubre2010/images/Strategic%20Risk%20Assessment%201.pdf

[10] MEJIA QUIJANO, Rubí Consuelo. Definición y tipos de riesgos. Esta información puede ser consultada ingresando a la siguiente dirección web: http://www.eafit.edu.co/escuelas/administracion/consultorio-contable/Documents/notas-clase/nota2-auditoria.pdf

[11] BELAUNDE, Gregorio. El riesgo reputacional y su gestión. Este comentario se publicó en la edición del Diario Gestión del día 22 de abril de 2012. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blogs.gestion.pe/riesgosfinancieros/2012/04/el-riesgo-reputacional-y-su-ge.html

[12] MULERO, Paula. Gestión del riesgo reputacional. Presentación en power point de fecha setiembre 2013. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.iaia.org.ar/files/174-Paula%20Mulero.pdf

[13] CREG – Comisión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Op. Cit.

[14] PEREZ HUALDE, Antonio. Análisis integral de riesgos operacionales y su aplicación en una empresa de ingeniería. Proyecto de fin de carrera. Universidad Carlos III de Madrid. Leganés, julio de 2010. Página 57. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://e-archivo.uc3m.es/bitstream/handle/10016/10056/PFC_Antonio_Perez_Hualde.pdf?sequence=1

[15] OCDE. Documento guía. Gestión del riesgo del cumplimiento: Gestionando y mejorando el cumplimiento voluntario”. Página 17.

[16] http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2009/04/17/puede-una-administracion-tributaria-crear-un-datawarehouse/

[17] CREG – Comisión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Op. Cit.

[18] CREG – Comisión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Op. Cit.

[19] CREG – Comisión de Regulación de Energía y Gas de Colombia. Op. Cit.

[20] Un claro ejemplo de poder asumir el riesgo sería el caso de la categoría especial de los sujetos acogidos al Nuevo RUS. Allí Pueden acogerse a esta categoría los contribuyentes, sujetos del NRUS, que se dediquen: Únicamente a la venta de frutas, hortalizas, legumbres, tubérculos, raíces, semillas y demás bienes especificados en el Apéndice I de la Ley del IGV e ISC, realizada en mercados de abastos; ó, Exclusivamente al cultivo de productos agrícolas y que vendan sus productos en su estado natural. Dichos contribuyentes no pagan cuota mensual. Si se observa, el riesgo de evasión tributaria es mínimo, por una parte en el IGV se comercializan bienes que están exonerados del pago del IGV y en el caso del Impuesto a la Renta, el fisco no les cobra impuesto alguno. En si es una cierta renuncia a recaudar bajo la figura de asumir el riesgo antes indicado.

[21] En este caso podríamos citar a la investigación permanente de parte del fisco de los contribuyentes que buscan evadir el pago de los tributos, utilizando para ello facturas que procuran sustentar operaciones no reales. Sobre el tema de las operaciones no reales recomendamos la lectura de un trabajo que publicamos un tiempo atrás y que puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2013/10/02/entre-la-verdad-y-el-ocultamiento-cu-ndo-se-presenta-la-figura-de-las-operaciones-no-reales-en-materia-tributaria/

[22] GUILLERMO GARCIA, José. El cumplimiento voluntario como institución de la reforma del sistema tributario venezolano. Si desea consultar el presente trabajo puede ingresar a la siguiente dirección web: https://upcommons.upc.edu/revistes/bitstream/2099/2963/1/El%20cumplimiento%20voluntario.pdf

[23] Consideramos pertinente indicar los argumentos expuestos en el artículo en mención aun cuando corresponda al año 2001, toda vez que pareciera ser que la propia administración tributaria se encuentra retornando a lo que en su momento debió dar prioridad.

[24] GORDO G. Miguel Alfonso. El cumplimiento tributario voluntario en Colombia: Notas para la discusión. Página 8. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan006819.pdf

[25] CIAT. Tema 3. Estrategias para mejorar el cumplimiento voluntario y el cobro de los tributos. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.google.com.pe/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=10&ved=0CFUQFjAJ&url=http%3A%2F%2Fwebdms.ciat.org%2Faction.php%3Fkt_path_info%3Dktcore.actions.document.view%26fDocumentId%3D5110&ei=Bp5QVe2HOoioNtnxgLAC&usg=AFQjCNGn4HhUcU6Q-EqtJ-ByVyKYPKJBfg

[26] SII comienza a aplicar segmentación de contribuyentes en la atención al público en sus oficinas territoriales. Si desea consultar esta información puede ingresar a al siguiente dirección web: http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2008/260508noti01jo.htm

[27] GARCÍA CHOURIO, José Guillermo; GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, Dennys. Percepción de los grandes contribuyentes en torno a la administración tributaria venezolana. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0186-10422007000100004&script=sci_arttext