LA IMPORTANCIA DE LA RATIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS Y LOS ARBITRIOS MUNICIPALES

MARIO ALVA MATTEUCCI

RESUMEN

Las distintas municipalidades distritales del país cumplen con aprobar el régimen tributario vinculado con los arbitrios municipales, los cuales incluyen a los servicios de limpieza pública y recolección de residuos sólidos; mantenimiento de parques y jardines públicos; y, seguridad ciudadana, conocida también como serenazgo. Dichas ordenanzas requieren de un proceso de ratificación por parte de las Municipalidades Provinciales donde se encuentran ubicadas. El citado proceso es de obligatorio cumplimiento para que la ordenanza entre en vigencia y se posibilite el cobro de los citados tributos a los contribuyentes de cada jurisdicción municipal.

Cabe indicar que el proceso de ratificación de ordenanzas que aprueban el régimen tributario de los arbitrios municipales, no es de aplicación a las Municipalidades Provinciales, toda vez que éstas entran en vigencia sin necesidad de cumplir con la ratificación mencionada.

PALABRAS CLAVE

Ordenanza / Arbitrios municipales / Ratificación / Municipalidades distritales / Municipalidades Provinciales / Limpieza Pública / Parques y Jardines / Serenazgo

1. INTRODUCCIÓN

Casi siempre el día 31 de diciembre de cada año, el Diario Oficial El Peruano demora su publicación y distribución. La razón principal es el hecho que se espera el último momento para publicar normas que deben entrar en vigencia a partir del 1 de enero del año siguiente, sobre todo en el caso de las normas que regulan los impuestos de periodicidad anual, como es el caso del Impuesto a la Renta, el Impuesto Predial o el Impuesto Vehicular, por nombras solo algunos, ello en aplicación de lo señalado por el tercer párrafo del artículo 74° de la Constitución Política del Perú.

Sin embargo, la demora en la impresión de las Normas Legales que forma parte de la publicación del Diario Oficial El Peruano, tiene además otro motivo, el cual está relacionado con la publicación de los Acuerdos de Concejo de las Municipalidades Provinciales que ratifican las Ordenanzas Distritales que aprueban tasas, con la finalidad que entren en vigencia a partir del 1 de enero del año siguiente, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF.

El presente informe tiene como objetivo, analizar el proceso de ratificación de las ordenanzas municipales, determinar si es o no obligatoria para que entren en vigencia las mismas, al igual que analizar los efectos que se presentan si una ordenanza distrital no ha sido ratificada por la respectiva Municipalidad Provincial.

2. LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LAS MUNICIPALIDADES

Como primer punto de revisión en el análisis que efectuaremos en el presente trabajo, revisaremos el bloque constitucional que sustenta la potestad tributaria de las municipalidades.

Cabe indicar que el poder impositivo, poder tributario o potestad tributaria, forma parte de las prerrogativas propias del Estado. Su ejercicio ha sido distribuido por la Constitución entre el Congreso, el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Locales.

Al momento que se cumpla con la creación de tributos, se deben respetar los principios constitucionales señalados en el artículo 74 de la Constitución Política del Perú de 1993. Aquí existen dos tipos:

Principios explícitos[1]: (i) reserva de ley; (ii) igualdad; (iii) respeto de los derechos fundamentales de la persona y (iv) no confiscatoriedad.

Principios implícitos[2]: (i) capacidad contributiva; (ii) economía en la recaudación; (iii) deber de contribuir con los gastos públicos; (iv) equidad; (v) publicidad; (vi) justicia tributaria; (vii) seguridad jurídica, entre otros.

A la potestad tributaria también se le conoce en la doctrina como Poder Tributario. Aquí revisemos la opinión de CALVO ORTEGA cuando precisa que “Si el Poder Tributario es, por definición, un Poder Jurídico todas sus manifestaciones están sometidas a un control de esta naturaleza. Desde su manifestación más importante (establecimiento de tributos a través de un acto con valor de ley) sometido al control de constitucionalidad, hasta cualquiera de las otras exteriorizaciones (sujetas a la jurisdicción y a los tribunales correspondientes)”[3].

En términos del profesor DE BARROS CARVALHO al hacer referencia a la competencia legislativa, que se asimila a la potestad tributaria, menciona que esta “…es la aptitud de la cual son dotadas las personas políticas para expedir reglas jurídicas, innovando el ordenamiento positivo. Se opera por la observancia de una serie de actos, cuyo conjunto caracteriza el procedimiento legislativo”[4].

En la doctrina nacional, observamos que BRAVO CUCCI indica con respecto al tema lo siguiente “Puede afirmarse que la potestad tributaria o, si se quiere, la competencia legislativa en materia tributaria, es la aptitud de la cual son dotadas las entidades estatales, la cual las habilita a expedir normas jurídicas con relación a lo que hemos denominado el fenómeno tributario; con el objeto de que las mismas se inserten en el ordenamiento jurídico, siendo tal competencia una consecuencia lógica de la soberanía del Estado”[5].

Por su parte, ROBLES MORENO indica que “La Potestad Tributaria, llamada por algunos, Poder Tributario, es aquella facultad que tiene el Estado de crear, modificar, derogar, suprimir tributos, entre otros, facultad que le es otorgada a diferentes niveles de gobierno o entidades del Estado, exclusivamente en la Constitución”[6].

2.1 LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

Las municipalidades en ejercicio de la Potestad Tributaria que les otorga el texto del artículo 74° de la Constitución Política del Perú de 1993, tienen la posibilidad de crear, modificar, suprimir y exonerar dentro de su jurisdicción tasas y contribuciones.

Dentro del género tasas, se encuentran una sub especie denominada arbitrios, y que en el Perú se manifiestan en los arbitrios de limpieza pública; parques y jardines públicos; y, serenazgo, conocido también como seguridad ciudadana.

2.2 EL CODIGO TRIBUTARIO

Dentro del marco normativo relacionado con la creación de la tasa denominada ARBITRIOS, observamos la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario.

En dicha norma se menciona que la TASA “Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.  

No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual”.

En la misma norma se precisa que los ARBITRIOS “son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público”.

Para la creación de las tasas, las Municipalidades cuentan con el instrumento normativo denominado ordenanza. Ello se refleja en el segundo párrafo de la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario cuando precisa que “Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la Ley”.

Es interesante revisar un criterio diferenciador dentro de los propios arbitrios. En este sentido, para BRAVO, ROBLES, RUIZ DE CASTILLA y VILLANUEVA indican que “El arbitrio de limpieza pública encaja dentro de la definición de tasa porque en este existe un servicio individual prestado a favor de cada ciudadano en concreto que tiene la posibilidad de eliminar sus residuos a través del servicio municipal organizado con ese propósito. Los servicios de seguridad ciudadana y mantenimiento de parques y jardines no encajan en la categoría de las tasas por cuanto no se aprecia un servicio individualizado a favor de los ciudadanos en concreto sino antes bien de un colectivo de personas, por lo que se trata de contribuciones especiales”[7].

2.3 LA LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES

La actual Ley Orgánica de Municipalidades fue aprobada por la Ley Nº 27972[8], la cual fuera publicada en el Diario Oficial El Peruano el 26.05.2003 y vigente a partir del 27.05.2003.

En concordancia con las normas reseñadas anteriormente, conforme lo señala el texto del segundo párrafo del artículo 40° de la Ley Orgánica de Municipalidades, las Ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia.

En este punto, coincidimos con el profesor RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN cuando precisa, con respecto al proceso de ratificación de las Ordenanzas que “Los objetivos de esta norma son: a) Posibilitar el apoyo técnico de la Municipalidad Provincial; y, b) Dotar de un control de calidad para que el diseño del tributo creado responda a los criterios más racionales y técnicos posibles”[9] .

En la misma publicación, RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN resume lo dicho anteriormente de la siguiente manera “Por esta razón el art. 74 de la Constitución de 1993 establece que los Gobiernos Locales detentan potestad tributaria para regular contribuciones y tasas con los límites que señala la ley.

Al respecto entendemos que estas instancias de gobierno, cuando van a crear, estructurar, modificar o suprimir contribuciones y tasas, deben tomar en cuenta diversos dispositivos legales muy importantes.

En este sentido, el legislador municipal debe tener presente el Código Tributario, pues aquí se encuentran las reglas básicas aplicables a cualquier tributo.

Además, el legislador municipal tiene que considerar las normas pertinentes establecidas en la LOM. Por ejemplo, en el art. 40 de la LOM se encuentran reglas sobre la validez de la Ordenanza en materia tributaria, que viene a ser el instrumento legal válido para regular contribuciones y tasas municipales.

Así también el legislador municipal tiene que atender al texto de la LTM, sobretodo en la parte que regula a las contribuciones y tasas municipales. Por ejemplo, en el art. 69 de la LTM se han establecido límites para el incremento de arbitrios dentro del mismo ejercicio fiscal”[10].

2.4 LA LEY DE TRIBUTACIÓN MUNICIPAL

Finalmente, conforme lo dispone la Ley de Tributación Municipal, aprobada por el Decreto Legislativo N° 776 y cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF, se establece en el literal a) de su artículo 68° que las municipalidades pueden imponer Tasas por servicios públicos o arbitrios; determinando que éstas son las tasas que se paga por la prestación o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente.

3. LAS TASAS QUE SE COBRAN POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: LOS ARBITRIOS

3.1 LOS ARBITRIOS MUNICIPALES

En la doctrina se conoce a las tasas también como “tributos vinculados”, toda vez que existe una prestación por parte del contribuyente frente al Estado (representado por una erogación dineraria) y la contraprestación del Estado hacia el contribuyente (prestación de un determinado servicio).

Una característica propia de la tasa – conforme lo determina VILLEGAS – es que al constituir una contraprestación por los servicios públicos que el Estado brinda, su cuantía debe guardar una “razonable equivalencia” con el costo que realmente demanda al Estado organizar y prestar dichos servicios[11].

Nuestro Código Tributario cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 133-2013-EF[12], establece en su Norma II del Título Preliminar que la tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente”.

En la Ley de Tributación Municipal, cuyo texto fue aprobado mediante el Decreto Legislativo Nº 776, se establece en el artículo 68 la definición de tasa por servicio público o arbitrio como “las tasas que se debe pagar por la prestación o mantenimiento de un servicio público individualizado en el contribuyente”.

Es pertinente anotar la mención que sobre el tema de la prestación efectiva hizo la DEFENSORIA DEL PUEBLO, al señalar que “en vista que el arbitrio es una tasa, debe existir una prestación efectiva por parte de la municipalidad, que dé origen el cobro de dicho tributo. Al respecto nos parece interesante que algunas municipalidades decidan suspender el cobro de arbitrios en su jurisdicción cuando consideran que no están prestando el servicio respectivo de manera adecuada y por ello están cobrando por algo que no brindan. A manera de ejemplo, la Municipalidad Distrital de Bellavista mediante Ordenanza Nº 011-99/MDM, publicada el 20 de marzo de 1999, procedió a suspender la cobranza del arbitrio de serenazgo de los años 1997 y 1998, indicando en los considerandos de dicha norma que el servicio había sido prestado de manera deficiente”[13].

3.2 EL ARBITRIO DE LIMPIEZA PÚBLICA

El Arbitrio de Limpieza Pública comprende el servicio de recolección, transporte, descarga y disposición final de los residuos provenientes de los predios de un determinado distrito, entendiéndose como predio a toda vivienda o unidad habitacional, local, oficina o terreno.

Además, se incluye el servicio de barrido y lavado de calles y locales públicos. Finalmente comprende el mantenimiento del espacio geográfico acondicionado para el tratamiento final de los residuos (relleno sanitario).

En todo el país, las distintas municipalidades aprueban el régimen tributario de sus arbitrios a través de ordenanzas. Para efectos del presente informe, hemos decidido revisar al azar en la legislación peruana una ordenanza que recoja el concepto del arbitrio de limpieza pública. En este caso hemos considerado la Ordenanza Municipal N° 010-2016-MDCH, correspondiente a la Municipalidad Distrital de Chontabamba, perteneciente a la provincia de Oxapampa de la Región Pasco, que aprobó el Régimen Tributario de los Arbitrios Municipales de Limpieza Pública, Parques y Jardines y Serenazgo 2017[14].

El literal a) del artículo 2 de la citada norma define al servicio de Limpieza Pública del siguiente modo:

“a. Servicio de Limpieza Pública: Comprende la organización, gestión y ejecución del servicio de recolección domiciliaria de residuos sólidos, transporte y disposición final de los residuos sólidos generados en la jurisdicción del distrito de Chontabamba”.

3.2 EL ARBITRIO DE PARQUES Y JARDINES

El Arbitrio de Parques y Jardines Públicos comprende los servicios de implementación, mantenimiento y mejoras de parques y jardines de uso público; y, no debe entenderse como el mantenimiento de los jardines privados o al interior de las casas.

Inclusive algunas municipalidades permiten un mejor servicio al establecer dentro de los parques o jardines públicos zonas en las cuales los vecinos puedan hacer la descarga de la maleza de la poda de sus jardines privados.

Continuando con la información de la Ordenanza aprobada por la Municipalidad Distrital de Chontabamba, apreciamos que el literal b) del artículo 2 de la citada norma indica lo siguiente:

“b. Servicio de Parques y Jardines Públicos: Comprende la organización, gestión y ejecución del servicio de mejora y mantenimiento de los parques públicos y áreas verdes o jardines de la jurisdicción municipal”.

3.3 EL ARBITRIO DE SERENAZGO

El Arbitrio de Serenazgo comprende el mantenimiento y mejora del servicio de vigilancia pública y protección civil en procura de la seguridad ciudadana. No pretende reemplazar a la seguridad brindada por la Policía Nacional del Perú, pero sí colabora con ella.

Aquí es pertinente citar a RUIZ – ELDREDGE RIVERA quien señala que “…es importante otro carácter del servicio público: la difusión, es decir que quien presta el servicio debe hacerlo llegar a todos los que lo necesitan. Este elemento de difusión se hace más necesario en realidades como la de nuestro país y otros de América Latina y el Tercer Mundo”[15]. Por ello, el servicio de Serenazgo no solo es utilizado por los contribuyentes del distrito sino por las personas que requieran de su ayuda dentro de la jurisdicción territorial de determinada municipalidad en donde se brinde dicho servicio.

Finalmente, de acuerdo con la Ordenanza aprobada por la Municipalidad Distrital de Chontabamba, apreciamos que el literal c) del artículo 2 de la citada norma indica lo siguiente:

“c. Servicio de Serenazgo: Comprende la organización, gestión y ejecución del servicio de apoyo a la seguridad ciudadana de la jurisdicción municipal de Chontabamba”.

4. EL INSTRUMENTO NORMATIVO UTILIZADO PARA APROBAR LOS ARBITRIOS MUNICIPALES: LA ORDENANZA

Al revisar el texto del primer y segundo párrafos del artículo 40º de la Ley Orgánica de Municipalidades, apreciamos que allí indican que “Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.

Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley”.

Cabe precisar que hasta antes que se dicte la Constitución Política del Perú de 1993 y entre en vigencia la actual Ley Orgánica de Municipalidades, las diversas Municipalidades, sean Distritales o Provinciales utilizaban al Edicto como norma por la que se aprueban las tasas, ello hoy día no es válido.

5. LA NORMATIVIDAD QUE SEÑALA LA OBLIGATORIEDAD DE LA RATIFICACIÓN DE LAS ORDENANZAS

5.1 LA LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES

De acuerdo con lo dispuesto por el tercer párrafo del texto del artículo 40º de la Ley Orgánica de Municipalidades, aprobada por la Ley 27972, se determina que “Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia…”

Ello implica que en el caso de las Ordenanzas que son emitidas por parte de las municipalidades provinciales en las cuales se aprueban las tasas indicadas anteriormente, no tendrán ratificación de ninguna autoridad o ente superior.

No olvidemos lo indicado por QUIROGA LEÓN respecto a las ordenanzas municipales, precisando que éstas “…son las normas de mayor jerarquía municipal, y gozan del principio de la reserva de ley; por lo que sólo y únicamente pueden ser modificadas o derogadas por otra ordenanza municipal o ser declaradas inconstitucionales, y en consecuencia, también pueden ser objeto de derogación erga omnes[16] por Sentencia del Tribunal Constitucional”[17].

El punto 2 de la Sentencia que resuelve el expediente N° 00053-2004-PI/TC, sobre un proceso de inconstitucionalidad planteado por la Defensoría del Contribuyente (demandante) contra la Municipalidad Distrital de Miraflores (demandada), precisó que el requisito de la ratificación constituye un elemento esencial para la producción normativa de ordenanzas distritales sobre los arbitrios y el plazo de validez.

De esta manera el “Tribunal Constitucional, con criterio vinculante, ha establecido que es procedente que el legislador imponga un requisito a la producción normativa municipal en materia tributaria: la ratificación, puesto que: “( …) no resulta contrario ni a la garantía institucional de la autonomía municipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; par cuanto, en un estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral puede  perfectamente suponer – sin que con ello se afecte el carácter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la adopción de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí , lo que implica que un mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el artículo 74° de la Constitución”. (STC 0007-2001-AIITC)[18].

Es interesante revisar la opinión de MONTOYA FAJARDO quien indica con respecto a la ratificación de las ordenanzas lo siguiente que “Este requisito de validez de la previa ratificación para que la ordenanza pueda surtir efecto, encuentra su sustento en la necesidad de establecer criterios similares por parte de los distintos Gobiernos Locales en la aplicación de tasas, brindando de esta forma seguridad al administrado que la creación o modificación de las tasas tiene como base un adecuado sustento normativo y se ajusta a criterios de razonabilidad y proporcionalidad”[19].

5.2 LA LEY DE TRIBUTACION MUNICIPAL

Se debe mencionar que para poder realizar el proceso de ratificación primero se debe cumplir con la aprobación de la Ordenanza que establece el arbitrio, indicando de manera necesaria el cálculo de la tasa.

5.2.1 EN EL ULTIMO TRIMESTRE DEL EJERCICIO SE CALCULARÁN LAS TASAS DE ARBITRIOS

En este sentido resulta necesaria la lectura del texto del primero párrafo del artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, el cual indica que las ordenanzas que aprueben el monto de las tasas por arbitrios, en donde se expliquen los costos efectivos que demanda el servicio[20] según el número de contribuyentes de la localidad beneficiada, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso, deberán ser publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio final anterior al de su aplicación.

Este punto indica que, si se deben calcular los costos de los arbitrios municipales del año 2019, el último trimestre a que se refiere la norma es el último trimestre del ejercicio 2018.

5.2.2 EL USO DEL CRITERIO DE RACIONALIDAD, COSTO DEL SERVICIO Y EL BENEFICIO INDIVIDUAL ADEMÁS SI EL SERVICIO ES PRESTADO DE MANERA POTENCIAL O EFECTIVA E INDIVIDUALIZADA

Las determinaciones de las obligaciones referidas en el párrafo anterior deberán sujetarse a los criterios de racionalidad que permitan determinar el cobro exigido por el servicio prestado, basado en el costo que demanda el servicio y su mantenimiento, así como el beneficio individual prestado de manera real y/o potencial.

En la doctrina nacional VILLANUEVA GUTIERREZ precisa que “El costo opera como límite global de carácter inflexible, en tanto la tasa califica como tributo destinado, requiriéndose en consecuencia una razonable equivalencia entre el monto recaudado y el costo de cobertura del servicio respectivo. A nivel individual también opera el costo como principio informador, aunque de un modo más flexible, porque en esta etapa es donde el legislador sin alejarse tampoco excesivamente de una razonable equivalencia, puede tomar elementos indiciarios de capacidad contributiva para el otorgamiento de exoneraciones, tasas preferenciales, alícuotas progresivas”[21].

5.2.3 LOS CRITERIOS DE DISTRIBUCION DEL COSTO DE LAS TASAS ENTRE LOS CONTRIBUYENTES

El tercer párrafo del artículo 69 de la Ley de Tributación Municipal, menciona que, para la distribución entre los contribuyentes de una municipalidad, del costo de las tasas por servicios públicos o arbitrios, se deberá utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio público involucrado, entre otros criterios que resulten válidos para la distribución: el uso, tamaño y ubicación del predio del contribuyente.

5.2.4 REAJUSTES QUE INCREMENTAN LAS TASAS POR SERVICIOS PÚBLICOS O ARBITRIOS

El cuarto párrafo del artículo 69 de la Ley de Tributación Municipal indica que los reajustes que incrementen las tasas por servicios públicos o arbitrios, durante el ejercicio fiscal, debido a variaciones de costo, en ningún caso pueden exceder el porcentaje de variación del Índice de Precios al Consumidor que al efecto precise el Instituto Nacional de Estadística e Informática, aplicándose de la siguiente manera:

a) El Índice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana se aplica a las tasas por servicios públicos o arbitrios, para el departamento de Lima, Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao.

b) El Índice de Precios al Consumidor de las ciudades capitales de departamento del país, se aplica a las tasas por servicios públicos o arbitrios, para cada Departamento, según corresponda.

5.2.5 PAGOS EN EXCESO DE LAS TASAS POR SERVICIOS PÚBLICOS O ARBITRIOS

Los pagos en exceso de las tasas por servicios públicos o arbitrios reajustadas en contravención a lo establecido en el presente artículo, se consideran como pagos a cuenta, o a solicitud del contribuyente, deben ser devueltos conforme al procedimiento establecido en el Código Tributario.

5.2.6 ¿SE DEBEN EXPLICAR LOS COSTOS EFECTIVOS DEL SERVICIO EN EL CASO DE LOS ARBITRIOS?

De conformidad con lo señalado por el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, se indica que las Ordenanzas que aprueben el monto de las tasas por arbitrios, deben explicar los costos efectivos que demanda el servicio según el número de contribuyentes de la localidad beneficiada, así como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso, deberán ser publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al de su aplicación.

La difusión de las Ordenanzas antes mencionadas se realizará conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de Municipalidades.

5.2.7 ¿QUÉ SUCEDE SI LA MUNICIPALIDAD NO CUMPLE CON LA PUBLICACIÓN DE LA ORDENANZA QUE APRUEBAN LAS TASAS HASTA EL 31 DE DICIEMBRE?

El texto del artículo 69°-B de la Ley de Tributación Municipal indica que en caso que las Municipalidades no cumplan con lo dispuesto en el Artículo 69-A[22], en el plazo establecido por dicha norma, sólo podrán determinar el importe de las tasas por servicios públicos o arbitrios, tomando como base el monto de las tasas cobradas por servicios públicos o arbitrios al 1 de enero del año fiscal anterior reajustado con la aplicación de la variación acumulada del Índice de Precios al Consumidor, vigente en la Capital del Departamento o en la Provincia Constitucional del Callao, correspondiente a dicho ejercicio fiscal.

6. ¿CÓMO SE REALIZA UN PROCESO DE RATIFICACIÓN DE ORDENANZAS QUE APRUEBAN TASAS?

Coincidimos con el profesor RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEON cuando indica que “La Ley Orgánica de Municipalidades no regula el procedimiento para la ratificación de las Ordenanzas Municipales.

Por ejemplo, hoy no sabemos qué requisitos se deben cumplir para que el proyecto de contribución o tasa pueda ser ratificado por la Municipalidad Provincial.

Parece razonable suponer que –entre otros requisitos- la Municipalidad Distrital debe remitir a la Municipalidad Provincial: a) Proyecto de contribución o tasa municipal, con la respectiva exposición de motivos; b) Estudio financiero sobre los costos de la actividad municipal que se pretende cubrir y c) Estudio jurídico sobre la estructura del tributo creado.

Del mismo modo hoy día tampoco sabemos el plazo para que la Municipalidad Distrital envíe el proyecto de tributo, el plazo para que la Municipalidad Provincial se pronuncie, etc.

Sería conveniente que en una norma de alcance nacional se establezcan las reglas de detalle sobre el procedimiento para la ratificación de las Ordenanzas Municipales, de tal modo que sean más consistentes y eficaces.

De esta manera se fortalecería un sistema tributario municipal, uniformizando criterios y procedimientos tributarios”[23].

6.1 LA APROBACIÓN DE LA ORDENANZA A TRAVÉS DEL CONCEJO DE REGIDORES DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL

Resulta de vital importancia que los regidores de una jurisdicción lleguen a un consenso al momento de la aprobación de la Ordenanza que regula determinado arbitrio, ya sea el de Limpieza Pública, el de Parques y Jardines Públicos o el de Serenazgo.

El tener el consenso suficiente determinará que se pueda aprobar la Ordenanza que regula las tasas de los arbitrios municipales, motivo por el cual al momento de presentar el expediente de ratificación de la Ordenanza ante la Municipalidad Provincial no exista dificultad alguna.

Además, al momento de presentar el expediente de ratificación ante la Municipalidad Provincial respectiva se deberá adjuntar el acta donde conste la asistencia y firma de los regidores que han cumplido con aprobar la Ordenanza.

6.2 LA PUBLICACIÓN DE LA ORDENANZA EN EL DIARIO OFICIAL EL PERUANO O EN UNO DE CIRCULACIÓN DE LA PROVINCIA

En el caso que el Diario oficial El Peruano[24] sea el encargado de la publicación de las normas legales en una determinada jurisdicción, ello implica que se publicarán allí las Ordenanzas que aprueban las tasas.

En el caso de las zonas alejadas del país donde en muchos casos el Diario Oficial “El Peruano” no circula ni se reparte de manera física, se puede utilizar la publicación en un diario de la localidad.

A manera de curiosidad, se puede mencionar que en la Provincia Constitucional del Callao[25] existe un diario de circulación llamado “Diario El Callao”, el cual fue fundado en 1883 por lo que tiene el título de Subdecano de la prensa nacional. Si eventualmente se realizan notificaciones por diario se podrían realizar en este medio[26].

6.3 EL INFORME TÉCNICO – ECONÓMICO QUE SUSTENTA LOS COSTOS DE LA TASA

El informe técnico – económico es de utilidad en el proceso de ratificación de una Ordenanza, toda vez que ello implica que el Concejo de Regidores no solo aprueba la ordenanza, sino que observa los topes que tiene esta, los costos del servicio, la indicación de la forma en la que se llegó a establecer el servicio y la manera como se calculó su manutención.

Ello determina que se puede identificar los costos tanto los directos como los indirectos.

En este punto resulta de utilidad una parte del pronunciamiento del Tribunal Constitucional que hace referencia a la necesidad de contar con el informe de los costos del servicio. Ello se puede apreciar en el siguiente párrafo de la Sentencia Nº 00053-2004-PI/TC

“§ 5. Importancia de la ratificación y del informe técnico en la determinación del costo global
 
Por lo antes señalado, este Colegiado considera necesario resaltar la importancia de la ratificación, pues mediante este filtro se constata que todos los montos que se distribuyan entre la totalidad de contribuyentes de una determinada localidad sean sólo aquellos gastos justificados para financiar el servicio.

Como quiera que estos costos se sustentan en un informe técnico financiero, su publicidad como anexo integrante de la ordenanza que crea arbitrios, resulta determinante para la observancia del principio de reserva de ley, dado que será sobre la base de estos cálculos como se determine la base imponible y la distribución de su monto entre todos los vecinos. En tal sentido, el informe técnico financiero constituye un elemento esencial de este tributo.

En el fundamento 29 de la STC N.° 0041-2004-AI/TC, señalamos que “(…) el hecho que sean las municipalidades a quienes les corresponda esta facultad, no las autoriza a considerar de manera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues los mismos –directos e indirectos– deberán ser idóneos y guardar objetiva relación con la provocación del coste del servicio”.

En otras palabras, con el arbitrio no se puede financiar cualquier tipo de actividad estatal u otros gastos que no sean aquellos provocados por la prestación de un servicio específico” [27].

6.4 EL INFORME LEGAL QUE SUSTENTA LA CREACIÓN DE LA TASA

Este es el punto que se debe tener especial cuidado ya que no se pueden crear tasas por parte de las Municipalidades Distritales respecto de tributos no autorizados, toda vez que se debe respetar de manera obligatoria el ejercicio de la Potestad Tributaria al amparo de lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución política del Perú y el Marco Constitucional constituido por el Código Tributario, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal.

6.5 INFORMACIÓN QUE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO VERIFICA EN EL CASO DE LA RATIFICACIÓN DE UNA ORDENANZA DISTRITAL

A continuación, consideramos pertinente citar el parte del pronunciamiento de la Defensoría del Pueblo respecto del proceso de ratificación de las ordenanzas distritales.

“1.2. Aspectos que debe supervisar la Defensoría del Pueblo

Tomando en cuenta lo establecido por el Tribunal Constitucional en sus sentencias recaídas sobre las ordenanzas de Santiago de Surco y Miraflores, han quedado claramente establecidos los requisitos de fondo y forma que deben cumplir las ordenanzas que aprueban arbitrios municipales. Así, a partir de lo señalado por el máximo órgano de interpretación constitucional –como de las normas que forman parte del “bloque de constitucionalidad” o parámetro de control de constitucionalidad que regula la producción normativa municipal en materia tributaria, Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972) y Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo Nº 776)–, ahora una ordenanza distrital será válida y exigible a los contribuyentes cuando se verifiquen los siguientes requisitos:

• Debe ser publicada y ratificada oportunamente

La ordenanza distrital y el Acuerdo de Concejo de la Municipalidad Provincial que la ratifica se deben publicar en el diario oficial “El Peruano”, o en el diario de la localidad que publica las normas legales, antes del 31 de diciembre del año previo al de su aplicación.

Sólo a partir del día siguiente de la publicación de la ratificación, y una vez que empiece el año de aplicación, será exigible a los contribuyentes.

• Debe contener el informe técnico que incluye la estructura de costos en los que incurre el municipio para brindar el servicio (Limpieza Pública, Parques y Jardines, Serenazgo).

Dicho informe debe permitir que se conozca cómo se determinan la base imponible y la distribución de su monto entre todos los contribuyentes del distrito. Además, se debe publicar junto a la ordenanza que crea los arbitrios. No es admisible considerar cualquier criterio para justificar los costos, pues éstos –directos e indirectos– deben ser idóneos y guardar objetiva relación con la provocación del costo del servicio. En este sentido, tampoco es aceptable justificar el costo o mantenimiento del servicio en mayor medida por costos indirectos como, por ejemplo, remuneraciones o dietas de regidores. Lo que se advierte, más bien, razonable es la justificación basada en el valor y mantenimiento de la maquinaria e insumos empleados, así como la frecuencia en la prestación del servicio.

• Los criterios válidos y principales para la distribución del costo de los servicios municipales serán aquellos en donde se constate una vinculación directa o indirecta entre el servicio prestado y la “intensidad de su goce” por parte del contribuyente. En este sentido, constituyen parámetros razonables para Limpieza Pública: el uso del predio, el tamaño (siempre que medie una relación proporcional con el uso) y el número de habitantes del predio. El señalado para Parques y Jardines es la ubicación en función de la cercanía a áreas verdes, en tanto que para Serenazgo se precisan el uso y ubicación en función de zonas de mayor peligrosidad.

No se puede utilizar indistintamente si el predio es utilizado como casa-habitación o local comercial, ya que la presunción sobre qué predio arroja más desperdicios es distinta en cada caso. Es adecuado también para el servicio de barrido de calles en cuanto a la longitud del predio pues, a mayor longitud, mayor necesidad del servicio.

Se podrán utilizar como criterios complementarios el tamaño, uso, valor u otros, tal como se desprende de la resolución aclaratoria del Tribunal Constitucional emitida el 1 de septiembre del 2005, a solicitud de la Defensoría del Pueblo.

• Las municipalidades pueden utilizar reglas de justicia en la imposición de las tasas por arbitrios atendiendo a la capacidad contributiva de los vecinos, la misma que se funda en el “principio de solidaridad”. Ello determinará que se pueda reducir la cuota contributiva de algunos de ellos, siempre que dicho desbalance pueda ser compensado en mayor medida por los recursos propios de cada municipio, en tanto las circunstancias sociales y económicas de éste lo permitan, a fin de evitar su traslado total a otros contribuyentes que sí se encuentran en la capacidad de asumir dicho costo.

De no cumplirse con la publicación, ya sea de la ordenanza distrital como de la ratificación de la municipalidad provincial, los arbitrios sólo se podrán calcular sobre la base de la última ordenanza válidamente emitida, es decir, de aquella que haya cumplido con todos los requisitos formales y sustantivos, y reajustados según la variación del Índice de Precios al Consumidor, conforme lo establece el artículo 69°–B de la Ley de Tributación Municipal.

La Defensoría del Pueblo, atendiendo al marco de su actuación en esta materia y a la invocación formulada por el Tribunal Constitucional en el numeral séptimo de la parte resolutiva de su sentencia recaída en el Expediente Nº 0053-2004-AI/TC, ha convenido en supervisar la verificación de su cumplimiento en lo que respecta a la publicación oportuna de las ordenanzas distritales que aprueban los arbitrios municipales, de los Acuerdos de Concejo de las municipalidades provinciales que las ratifican, así como del respeto a los criterios de distribución de costos establecidos por el órgano constitucional”[28].

6.6 ¿QUÉ MECANISMOS DE DEFENSA TIENE UN CONTRIBUYENTE FRENTE A UNA ORDENANZA NO RATIFICADA?

En este punto resulta importante resaltar un trabajo de la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la República, el cual determina ciertas acciones que le compete ejecutar a aquel contribuyente que se ve afectado por la no ratificación de una ordenanza.

La información es la siguiente:

“CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Comisión de Gobiernos Locales

Asimismo, se dispone que las ordenanzas publicadas antes de su ratificación por el Concejo de Lima, carecen de todo efecto legal y no generan ninguna obligación de cumplimiento por parte de los contribuyentes, residentes en la jurisdicción de la municipalidad distrital que las dictó.

Por otro lado, es importante señalar que los contribuyentes pueden impugnar el eventual cobro que se ampare en ordenanzas no ratificadas, siguiendo el trámite de la reclamación ante la municipalidad distrital respectiva, en caso ser desestimada dicha decisión puede impugnarse ante el Tribunal Fiscal

Una vez agotada la vía administrativa pueden acudir al órgano jurisdiccional en vía de demanda de amparo contra los actos de aplicación de estas normas o mediante demanda contencioso administrativa.

De igual manera cabe la interposición de una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra la ordenanza vigente”[29].

[1] Los principios tributarios explícitos son aquellos que se encuentran normados en el texto del artículo 74 de la Constitución Política.

[2] Los principios tributarios implícitos son aquellos que no se encuentran normados en el texto del artículo 74 de la Constitución Política.

[3] CALVO ORTEGA, Rafael. Curso de Derecho Financiero. I. Derecho Tributario. Parte general. Editorial Thomson – Civitas. Octava edición. Madrid, 2004. Página 112.

[4] DE BARROS CARVALHO. Paulo. Curso de Direito Tributário. 17 edición. Editorial Saraiva. Sao Paolo, 2005. Página 217.

[5] BRAVO CUCCI, Jorge. Los fines extrafiscales de los tributos. Revista Foro Jurídico. Número 13. Año 2014. Página 236.

[6] ROBLES MORENO, Carmen del Pilar. Los principios constitucionales tributarios. Artículo publicado en el Blog de Carmen del Pilar Robles Moreno. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/carmenrobles/2008/09/14/los-principios-constitucionales-tributarios/ (consultado el 17.12.2018)

[7] BRAVO CUCCI, Jorge; ROBLES MORENO, Carmen del Pilar; RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier y VILLANUEVA GUTIERREZ, Walker. Código Tributario. Doctrina y Comentarios. Cuarta edición actualizada y aumentada.  Instituto Pacífico. Lima, 2016. Volumen I.  Página 34.

[8] La vigésimo quinta disposición complementaria de la Ley N° 27972 derogó la Ley N° 23853, norma que aprobó la Ley Orgánica de Municipalidades anterior.

[9] RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEON, Francisco Javier. Esta información puede ser consultada ingresando a la siguiente página web: http://blog.pucp.edu.pe/item/18473/el-sistema-tributario-regional-y-municipal

[10] RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier. El sistema tributario regional y municipal. Informe publicado en el blog del propio autor. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/franciscoruiz/2008/01/19/el-sistema-tributario-regional-y-municipal/ (recuperado el 17.12.2018).

[11] VILLEGAS, Héctor. “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”. Buenos Aires, 1983. Editorial Depalma. Página 236.

[12] Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 22 de junio de 2013.

[13] DEFENSORIA DEL PUEBLO. “Tributación Municipal y Constitución”. Serie Informes Defensoriales. Informe Nº 33. Lima, febrero 2000. Páginas 50 – 51.

[14] La citada Ordenanza puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ordenanza-que-establece-regimen-tributario-de-los-arbitrios-ordenanza-no-010-2016-mdch-1467544-1/ (consultado el 18.12.2018).

[15] RUIZ-ELDREDGE RIVERA, Alberto. “Manual de Derecho Administrativo: Temática esencial”. Editorial Cuzco S.A. Lima, 1990. Página 210.

[16] “Locución latina que significa «contra todos» o «frente a todos», y se utiliza principalmente para aludir a uno de los rasgos fundamentales de los derechos reales: el de que, careciendo de un sujeto deudor determinado, cuentan con un sujeto pasivo o deudor indeterminado. Es decir, el titular de un derecho de propiedad no tiene frente a sí un deudor u obligado que le deba una prestación que configura el derecho real aludido; lo que sí tiene es el sujeto pasivo, que son todos los demás no titulares, y que están obligados a respetar el derecho de propiedad. Este es válido o puede hacerse valer frente o contra todos. Por ello, el derecho real se extingue cuando el titular se separa de la cosa o bien sobre el que aquel recae”. Esta información se obtuvo de la siguiente dirección web: http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/erga-omnes/erga-omnes.htm (consultado el 18.12.2018)

[17] QUIROGA LEÓN, Aníbal. El rango normativo de las Ordenanzas Municipales. Revista Derecho y Sociedad. Número 15. Año 2000. Página 331.

[18] Sentencia que resuelve el Expediente N° 00053-2004-PI/TC. En un proceso de inconstitucionalidad planteado por la Defensoría del Pueblo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores. Página 15. El texto completo de esta sentencia se puede consultar ingresando a la siguiente dirección web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00053-2004-AI.pdf (consultado el 18.12.2018).

[19] MONTOYA FAJARDO, Carlos Enrique. Las ordenanzas municipales en materia de arbitrios y la vulneración del principio constitucional tributario de no confiscatoriedad. Tesis para obtener el título profesional de abogado. Escuela profesional de Derecho. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Universidad Privada Antenor Orrego. Trujillo, 2017. Página 42. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://repositorio.upao.edu.pe/bitstream/upaorep/3453/1/RE_DERE_CARLOS.MONTOYA_ORDENANZAS.MUNICIPALES_DATOS.pdf (consultado el 18.12.2018).

[20] Aquí se incluyen a los servicios de limpieza pública, mantenimiento de parques y jardines públicos, al igual que el servicio de serenazgo o seguridad ciudadana.

[21] VILLANUEVA GUTIERREZ, Walker. El Principio informador en la tasa: el beneficio, el costo y la capacidad contributiva. Cuadernos Tributarios. Número 22. IFA – Perú. Diciembre 1998. Página 89. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.ifaperu.org/uploads/articles/64_04_CT22_WVG.pdf (consultado el 18.12.2018).

[22] Indicado en el punto anterior.

[23] RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEON, Francisco Javier. Esta información puede ser consultada ingresando a la siguiente página web:http://blog.pucp.edu.pe/item/18473/el-sistema-tributario-regional-y-municipal

[24] Tanto en su versión física que circula y se reparte, como en la versión digital, la cual se puede consultar a través del internet, visitando para ello su página web, cuya dirección electrónica es www.elperuano.pe

[25] “Durante el gobierno del presidente Ramón Castilla, Callao se le dio el nombre de Provincia Constitucional (Provincia Constitucional), el 22 de abril 1857, antes de eso, Callao tenía el nombre de la provincia del Litoral”. Esta información se obtuvo al ingresar a la siguiente dirección web: http://www.regioncallao.gob.pe/regionCallao/Menu?opcion=historia (consultado el 18.12.2018).

[26] Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00053-2004-AI.html

[27] Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00053-2004-AI.html

[28] DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial Nº 106. Informe sobre el proceso de ratificación de las ordenanzas que aprueban los arbitrios municipales en Lima y Callao. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.bvindecopi.gob.pe/colec/informe_106.pdf

[29] Esta información puede consultarse al ingresar a la siguiente página web: http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Informe_de_arbitrios_CGR.pdf