LA COACCIÓN Y LA COERCIÓN: ¿CUÁNDO SON UTILIZADAS EN MATERIA TRIBUTARIA?
MARIO ALVA MATTEUCCI
1. INTRODUCCIÓN
En el actuar diario toda persona realiza diversas actividades, muchas de ellas de carácter voluntario y otras por indicación de terceros, representados por la familia, un jefe, un profesor, una autoridad, entre otros.
En el caso del cumplimiento de tareas o desarrollo de conductas a veces se utilizan mecanismos de presión, sobre todo para que las mismas se lleven a cabo. En ese sentido resultan aplicables en cierto modo la coacción, como mecanismo de mayor presión hacia una persona directamente identificable.
Sin embargo, a veces resulta necesario “ejercer una presión” no a una persona o entidad sino que se pretende que una colectividad o un grupo mayor de personas de manera indirecta adopten un determinado patrón de conducta. En este último caso se aplicaría la coerción.
Tanto la coacción como la coerción son utilizadas en diferentes oportunidades y situaciones, pero estos mecanismos también son utilizados en materia tributaria. El motivo del presente artículo intentará primero desarrollar estos conceptos a través de varios ejemplos y luego se relacionarán con el actuar del fisco, sobre todo para ver cómo es que resultan aplicables para efectos tributarios.
Cuando nos referimos a la coacción debemos verificar que la misma es directa y objetiva, ello porque constituye un mecanismo de presión sobre un determinado individuo, que puede ser en nuestro caso el contribuyente. Es el Estado quien pone énfasis a su poder de Autotutela para lograr poner orden.La coerción es en cambio indirecta y subjetiva, también constituye un mecanismo de presión pero específicamente va dirigido al resto de contribuyentes. A través de la coerción se procura generar una sensación de riesgo en el contribuyente, con la finalidad que realice el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza tributaria. Podemos citar como ejemplos de coerción el hecho que la Administración Tributaria realice acciones de cobranza coactiva con la media cautelar de extracción de bienes, sobre los contribuyentes que son deudores, utilizando para ello camiones con grandes banderolas que contienen frases como “Aquí se transportan bienes embargados”.
3. ALGUNOS EJEMPLOS EN LOS QUE SE PUEDE DISTINGUIR EL USO DE LA COACCIÓN Y LA COERCIÓN
3.1 LA REBELIÓN DE 1780 Y POSTERIOR SACRIFICIO DE TUPAC AMARU II
El 4 de noviembre de 1780 José Gabriel Condorcanqui, curaca de Surimana, Pampamarca y Tungasuca se levantó en contra de la dominación española y adoptó el nombre de Túpac Amaru II en honor a un antepasado que tenía. En esa fecha se apresa al corregidor de Tinta, el español Antonio de Arriaga por los constantes abusos contra los indígenas y es ejecutado seis días después.
Su rebelión intentó en un primer momento ir en contra de los abusos de los corregidores reconociendo a la corona española, posteriormente su sublevación tomó otro cariz llegando a radicalizarse y tener intenciones independentistas.
Luego de la victoria que logró en la localidad de Sangarará ante un ejército de 1,200 españoles en lugar de atacar el Cusco se regresó a Tungasuca, siendo posteriormente apresado en los primeros meses de 1781, al perder la batalla de Checacupe.
El 18 de mayo de 1781 es obligado asistir a la Plaza del Cusco donde presencia la ejecución de toda su familia, que estaba integrada por su esposa Micaela Bastidas y sus dos hijos, además de sus colaboradores y aliados. A él lo sentencian a la pena del descuartizamiento, para lo cual atan sus extremidades a cuatro caballos para poder descuartizarlo vivo. Como no pudieron hacerlo debido a su fortaleza optaron por decapitarlo y su cabeza colocada en una lanza llegándose a exhibir en Cusco y Tinta 1. Sus brazos son enviados a Tungasuca 2 y Carabaya 3, y sus piernas, a Livitaca 4 y Santa Rosa 5.
Luego de esta referencia histórica apreciamos que la violencia y el castigo se realizaron contra los que se consideraban los promotores de la revuelta, los cuales estaban representados por Túpac Amaru II, su familia y colaboradores. Esto representó un mecanismo de coacción, toda vez que la violencia estaba orientada a personas perfectamente identificables.
El hecho de haber realizado el sacrificio de Túpac Amaru II en la Plaza del Cusco ante numerosas personas y el posterior envío de sus extremidades a distintos lugares, califica como un mecanismo de amedrentamiento para evitar posibles revueltas, ello es considerado como un mecanismo de coerción, ya que resulta una amenaza que en cierta medida indica que si alguien intenta realizar un acto igual al realizado sufrirá idéntica pena.
3.2 LA PELICULA “CORAZÓN VALIENTE” Y EL SACRIFICIO DE WILLIAM WALLACE
Para los amantes del cine seguramente recordarán la película “Corazón Valiente” que tuvo como título original en inglés “Braveheart”, en donde se narra la historia de William Wallace, quien fue un héroe nacional escocés que “… dirigió a su país contra la ocupación inglesa y contra el Rey Eduardo I de Inglaterra en las Guerras de independencia de Escocia” 6.
Según se aprecia en la cinta cuando William Wallace es llevado al cadalso para ser sacrificado se aprecia a una gran muchedumbre que pugnaba por observar todas las atrocidades que harían con él, como se trataba de un delito que en esa época era considerado de gran traición para la corona inglesa el ensañamiento contra él tuvo como finalidad impedir que otras personas sigan su conducta o traten de imitar sus gritos libertarios. En momentos que le solicitan que pida clemencia para salvar su vida él hace oídos sordos y emite un grito donde solicita “Libertad”. Al final de todo, William Wallace es sacrificado.
Si se aprecia la escena observaremos que frente a William Wallace se está produciendo un acto de coacción, es decir que la violencia está ligada a que él sufra y que posteriormente sea sacrificado. En cambio, frente al resto de la población que aprecia la escena del sacrificio es como una amenaza en la cual debe saber que si realiza un acto de similar naturaleza el castigo posterior será de la misma forma, con lo cual nos percatamos que se está presentando un supuesto de coerción. Esto se ver confirmado con la manera de amedrentamiento hacia la población escocesa al verificarse que “Sus extremidades fueron repartidas por distintas partes de Inglaterra: su brazo derecho lo enviaron a Newcastle, su brazo izquierdo a Berwick, su pie derecho a Perth y su pie izquierdo a Aberdeen; su cabeza fue colgada en el Puente de Londres para atemorizar a otros enemigos de Inglaterra”7.
3.3 LA LUZ ROJA Y LA LUZ VERDE EN LOS AEROPUERTOS
En los aeropuertos existe una luz roja y una luz verde cada vez que los viajeros pasan por los arcos de seguridad rumbo a las salas de embarque. La luz verde permite determinar que la persona pase y una luz roja señala que la misma se detenga ya que de manera aleatoria ha sido seleccionada para la revisión de su equipaje.
Al momento de elaborar este punto viene a mi mente los años en los que trabajaba en la Municipalidad de Miraflores entre 1995 y 1997, en los cuales una practicante de la oficina viajó a la ciudad de New York y prometió a cada uno de los integrantes de la misma traerles un presente. De este modo ella empezó a preguntar qué era lo que deseaban por lo que su lista empezó a llenarse con llaveros, polos discos, un centavo de dólar encerrado en una botellita y cuando llegó mi turno le solicité que me trajera tierra del “Central Park” de New York. El insólito pedido fue porque un amigo había viajado a Jerusalén y había traído tierra santa de Belen, por lo que creí conveniente iniciar como hobby una colección de “tierras del mundo”.
Cuando la practicante retornó a Lima luego de su viaje, empezó a entregar los presentes a cada persona y cuando llegó mi turno me contó que casi pierde el vuelo de retorno a Lima toda vez que a ella le correspondió de manera aleatoria la luz roja, motivo por el cual procedió a abrir su equipaje y la policía le llamó la atención que llevara tierra en un frasco, por lo que empezaron las averiguaciones, primero de migraciones, luego el personal de narcóticos, después la seguridad en el aeropuerto, posteriormente el FBI, hasta que finalmente al filo del cierre del vuelo pudo abordarlo.
Cuando ella llegó a Lima cumplió con entregarme el regalo no sin antes explicarme casi todo el perjuicio que le ocasionó el pedido de la tierra.
En este caso, apreciamos que cuando en los aeropuertos se enciende la luz roja y se escoge a un pasajero al azar producto de la luz roja y éste es obligado a abrir su equipaje allí se está produciendo un acto de coacción, toda vez que está directamente vinculado a una persona en particular. En cambio, frente al resto existe una amenaza de poder revisar el contenido de los equipajes, toda vez que ellos observan que esa posibilidad puede existir, en este punto apreciamos que se trataría de un mecanismo de coerción.
Otro tema que se puede vincular a la aplicación de la coacción y la coerción en los aeropuertos es la famosa caja transparente que se encuentra en la zona de los arcos de seguridad antes del abordaje de los aviones, en donde se aprecia que si se encuentra algún objeto punzocortante en el equipaje del pasajero el mismo es confiscado y depositado en la caja transparente. Frente a la persona que sufre la confiscación se está produciendo un acto coactivo y frente al resto de personas que presencian ese hecho un acto de coerción, inclusive la sola ubicación de dicho contender en la zona anterior al abordaje determina que se tenga por seguridad que no se deben portar ese tipo de objetos.
4. SUPUESTOS EN LOS CUALES LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA APLICA LA COACCIÓN Y LA COERCIÓN
En el actuar propio de la Administración Tributaria también existen situaciones en las cuales se aplica tanto la coacción como la coerción, a continuación apreciaremos algunos ejemplos.
4.1 EL USO DE LOS CAMIONES QUE TRANSPORTAN BIENES EMBARGADOS
En los procesos de recuperación de deuda tributaria como son los procesos de cobranza coactiva, la Administración Tributaria, encabezada por el Ejecutor Coactivo como director del proceso, procura la recuperación de la misma a través de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva al deudor tributario. Ello representa una figura de apremio 8 que busca intimidar al contribuyente para que pague su deuda.
Parte de la estrategia que en cierta medida obligará al contribuyente deudor a cancelar su deuda es el uso de los camiones en donde se transportarán bienes embargados, con lo cual se aprecia que el Ejecutor Coactivo ha determinado en el desarrollo de una cobranza la opción del embargo en forma de extracción de bienes.
Se observa que el camión lleva unas banderolas a ambos lados que señalan en letras de gran tamaño la frase “AQUÍ TRANSPORTAMOS BIENES EMBARGADOS”, además del logotipo de la institución tributaria que realiza el embargo. Al estacionarse el camión frente al negocio donde se llevará a cabo la diligencia nos percatamos que frente al negocio donde se llevará a cabo la diligencia de embargo en forma de extracción de bienes, se está realizando un acto de coacción contra el contribuyente deudor, toda vez que sobre él se está realizando una acción de fuerza al retirarse los bienes de su local o domicilio como medida de fuerza ante la negativa del pago del tributo adeudado ante el fisco.
Sin embargo, frente a los negocios vecinos y la población cercana al establecimiento se estaría generando una idea de cuidado y alerta, toda vez que ellos apreciarán que si no se cumplen con el pago de los tributos existirá la posibilidad que también a ellos se les aplicará una medida de similar características. Lo antes mencionado implicaría que frente a estas personas o negocios cercanos se estaría generando un acto de coerción.
Ello también puede apreciarse en el caso de las cobranzas coactivas, en donde muchas empresas apenas ven que un camión se aproxima a llevarse bienes de su local porque se trabará un embargo en forma de extracción de bienes, procuran realizar la cancelación inmediata de la deuda u ofrecer bienes a manera de pago parcial, ello para evitar que su prestigio e imagen se vea mellado.
4.2 LOS OPERATIVOS DE FISCALIZACIÓN MASIVOS: EL CASO DE MESA REDONDA EN 1990
Los operativos de fiscalización masiva tienen una finalidad y es precisamente la de crear riesgo entre la población, de tal manera que ésta observe que no resulta beneficioso el evadir o dejar de pagar tributos, ya que las sanciones y la posibilidad de una acotación es relativamente cierta y oportuna.
En la medida que la sensación de riesgo se relaje o que sea imperceptible, la recaudación también caerá, al igual que el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, tanto las que correspondan al pago de los tributos como a la presentación de las declaraciones juradas o el llevado de los libros y registros contables, entre otras obligaciones.
“La generación de riesgo es uno de los aspectos claves para propiciar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Esto se debe a que cuanto mayor es la posibilidad de detectar y sancionar a los infractores, mayor es el grado de cumplimiento y, por ende, mayor es la recaudación.
Esta razón justifica el establecimiento de mecanismos de fiscalización y control que sirven tanto para propiciar que se regularicen los incumplimientos, como para desalentar a los posibles evasores. Para conseguir este efecto de disuasión es imprescindible la existencia de un régimen sancionador que penalice al evasor” 9.
En 1990 la SUNAT realizó un operativo masivo en la zona comercial de Mesa Redonda, la cual quedaba a la espalda precisamente del entonces Ministerio de Economía y Finanzas, fue un mega operativo en donde inclusive participó el ejército. Allí se abrieron las tiendas, se revisó al detalle el origen de las existencias, se verificó si había contrabando, entre otras obligaciones tributarias. Lo interesante del tema es que la prensa casi en su totalidad, a nivel radial, televisiva y al día siguiente por medios escritos tuvieron una cobertura total del operativo. Si nos percatamos, con respecto a los locales que fueron intervenidos se realizó un acto de coacción, en cambio para el resto de la población, dentro de la cual se encuentran inmersos una diversidad de contribuyentes, existe un acto de coerción, ya que la amenaza de una revisión se encuentra latente.
Coincidimos con PUPO KAIRUZ, cuando precisa que se debe “Crear un verdadero riesgo al incumplimiento que sea perceptible en la sociedad y en el contribuyente para que lo compulse a pagar de forma natural” 10.
PABLO ROCANO comenta sobre el tema lo siguiente “La sugestiva frase “SUNAT, cada vez más cerca de ti” usada por dicha institución en sus spots publicitarios, ha impactado en los contribuyentes, debido a que grafica la política del “riesgo”” 11.
Pese a que se hace mención al tema del riesgo, existen muchos contribuyentes que hacen caso omiso a él. Al redactar este párrafo ha venido a mi memoria el dibujo animado del personaje Cool Mc Cool quien tenía como frase típica “Yo amo el peligro”, y es cierto, ya que este tipo de contribuyentes prefieren evadir para no pagar tributos viviendo en muchos casos al margen de la ley o en todo caso en una economía informal, lo cual no resulta correcto.
4.3 EL CONTROL MOVIL DE SUNAT EN LAS CARRETERAS
La SUNAT ejecuta una labor de verificación en el transporte de bienes, para ello ha establecido como un mecanismo de fiscalización al operativo de control móvil, el cual consiste en “verificar que la remisión y el transporte de bienes y/o pasajeros se encuentre sustentado con el respectivo comprobante de pago, guía(s) de remisión y/u otro(s) documento(s) previstos por las normas tributarias.
Se realizan en las garitas en carreteras y en las zonas urbanas mediante las unidades móviles de la SUNAT”12.
Cuando el personal que labora en el control móvil de la SUNAT interviene a un vehículo para verificar si el traslado de los bienes cuenta con la documentación reglamentaria, como es el caso de la Guía de remisión o la factura misma, está realizando un acto de coacción frente a quien realiza el traslado. En cambio, frente a quienes están observando la escena de la intervención o por informaciones periodísticas, se han enterado que existen operativos en determinada carretera o garita de control, saben que existen riesgos de una posible intervención hacia ellos, por lo que procuran no tener fallas en la emisión de los documentos que sustentan el traslado. Ello calificaría como un mecanismo de coerción.
4.4 LA LISTA DE LOS MAYORES DEUDORES TRIBUTARIOS
En este año 2011 la Administración Tributaria publicó en su propia página web una relación conteniendo el ranking de 100 contribuyentes con mayor deuda exigible a una determinada fecha. De manera casi inmediata y con el efecto de una caja de resonancia distintos medios de comunicación, sean estos radiales, televisivos o escritos replicaron esta noticia en sus programas, con lo cual se produjo una especie de efecto dominó en la información propalada por la SUNAT.
Para una Administración Tributaria el objetivo que tiene como máxima es el cumplimiento efectivo de las obligaciones tributarias, permitiendo de algún modo que la recaudación tributaria se incremente y el Estado pueda contar con los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines y logre también satisfacer las necesidades públicas de la población.
La utilización de las listas de deudores y su publicación no significa un menoscabo en los derechos que los contribuyentes ni tampoco implica una violación a la reserva tributaria señalada en el artículo 85º del Código Tributario, solamente se busca hacer pública la relación de aquellos contribuyentes que no han cumplido con cancelar sus obligaciones tributarias.
No es una novedad la publicación de las listas de morosos en nuestro país, ello se puede apreciar en distintos rubros e instancias como es el caso de: (i) las listas de socios deudores de algunos clubes; (ii) la lista de entidades que no han cumplido con la presentación de algún balance ante la Contaduría Pública de la Nación; (iii) la lista de las personas que no han devuelto libros en una biblioteca; (iv) la lista de persona que no han cumplido con sus obligaciones alimentarias; (v) la lista de los que deben las cuotas del mantenimiento en los condominios, entre otros casos.
Este tipo de publicaciones siempre va a generar un efecto de bulla en el entorno social y económico donde se realiza y de manera inmediata produce el eco, toda vez que cuando la lista se hizo pública dejó su carácter de secreta y estará en boca de todos y se comentará rápidamente. Esta situación implica que el prestigio que se procura mantener al interior de algunas entidades públicas o privadas se desvanecerá y la imagen corporativa que a veces se logró mantener en muchos años se perderá.
Hoy en día la imagen de una empresa o institución se forja en un tiempo determinado y apunta a mantenerse y consolidarse, por lo que este tipo de publicaciones lo que hace es traer abajo ese trabajo, de allí que es casi seguro que algunos contribuyentes de la lista publicada por la SUNAT empezarán a realizar gestiones para saldar sus deudas y procurar ser retirados de la famosa lista de los 100. Otros de seguro se mantendrán ya que tienen la condición de baja y otros están suspendidos.
Si se aprecia, la publicación de la lista para los contribuyentes que aparezcan en ella significa un acto de coacción pero para los que no están en la lista implica una suerte de alerta y amenaza, por lo que ello constituye acto de coerción.
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1 El Distrito peruano de Tinta es uno de los ocho distritos de la Provincia de Canchis, ubicada en el Departamento de Cusco, perteneciente a la Región Cusco, Perú. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Distrito_de_Tinta
2 Tungasuca pertenecía al Corregimiento de Tinta. Es pueblo de altura, a casi 4000 msnm. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Distrito_de_Tinta
3 La provincia peruana de Carabaya es una de las 13 provincias que conforman el Departamento de Puno, bajo la administración del Gobierno Regional de Puno. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Carabaya
4 El distrito de Livitaca es uno de los ocho distritos de la provincia de Chumbivilcas en la región Cusco. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Distrito_de_Livitaca
5 El distrito peruano de Santa Rosa es uno de los 9 distritos que conforman la Provincia de Melgar, ubicada en el Departamento de Puno, perteneciente a la Región Puno, en el sudeste Perú. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Distrito_de_Santa_Rosa_%28Melgar%29
6 Esta información se puede consultar en la siguiente dirección web: http://es.wikipedia.org/wiki/William_Wallace
7 Esta información se puede consultar en la siguiente dirección web: http://es.wikipedia.org/wiki/William_Wallace
8 En otras legislaciones existe la figura del apremio, que sería un equivalente al proceso de cobranza coactiva. Resulta interesante analizar lo que señala una jurisprudencia del Tribunal Supremo Español sobre el tema, cuando menciona que: “El apremio tiene un primer matiz de intimidación al contribuyente que no procede al pago de la deuda tributaria en el período voluntario y un segundo sentido de garantía y protección de la Administración para el cobro de sus créditos mediante el embargo y subasta de los bienes del sujeto pasivo, de modo y manera que el presupuesto para la incoación del procedimiento de apremio ha de ser siempre la actitud obstruccionista y recalcitrante del contribuyente al abono de sus débitos fiscales”. Jurisprudencia de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La STS 10-12-2003, dictada en el R° 5317/1998 puede consultarse en la siguiente página web: http://books.google.com.pe/books?id=RDBwXBFii2sC&pg=PA33&lpg=PA33&dq=apremio%2Bdoctrina&source=bl&ots=T6L2PTAJCD&sig=V_daG5LANAFQcMXP2o1z2OnztDM&hl=es&ei=ayLeTrzFDMWkgwePkt2ABg&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2&ved=0CCUQ6AEwAQ#v=onepage&q=apremioapremio%20doctrina&f=false
9 SUNAT. “Un marco adecuado para la fiscalización”. Artículo publicado en la revista Tributemos, correspondiente al período setiembre 2001. Se puede consultar en la siguiente página web: http://www.sunat.gob.pe/institucional/publicaciones/revista_tributemos/tribut100/actualidad1.htm
10 PUPO KAIRUZ, Alba Rosa. Los procesos de trabajo en la Administración Tributaria – tendencias de futuro. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.monografias.com/trabajos42/procesos-de-trabajo/procesos-de-trabajo2.shtml
11 PABLO ROCANO, Roberto. Reivindicación de los derechos laborales de los fedatarios fiscalizadores de la Sunat: El TC se pronuncia sobre la naturaleza permanente de sus labores. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://blog.pucp.edu.pe/item/27210/reivindicacion-de-los-derechos-laborales-de-los-fedatarios-fiscalizadores-de-la-sunat-el-tc-se-pronuncia-sobre-la-naturaleza-permanente-de-sus-labores
12 Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://orientacion.sunat.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=682:control-movil&catid=105:acciones-de-fiscalizacion&Itemid=175