¿CONOCE USTED LA CONTRIBUCION ESPECIAL DE OBRAS PÚBLICAS?

MARIO ALVA MATTEUCCI

1. INTRODUCCIÓN

Los predios ubicados en una determinada jurisdicción municipal, sea ésta provincial o distrital se encuentran inmersos dentro de una estructura de obras compleja que los conecta con el exterior de los mismos, como es el caso de la infraestructura vial representada en pistas, pasos a desnivel, puentes y túneles; al igual que las vías de tránsito personal como las veredas, bermas, calzadas, puentes peatonales, entre otros.

Esta compleja infraestructura puede ser construida por la propia municipalidad, el gobierno regional o el gobierno nacional, de acuerdo con sus competencias, utilizando para ello partidas presupuestales destinadas a ese fin.

Sin embargo, puede existir el caso en el cual sea necesario contar con parte del financiamiento de una obra a través de la participación de los propietarios de los predios, por donde exista una determinada zona de influencia sobre los mismos.

El cobro que puede efectuar la municipalidad al propietario del predio ubicado en la zona de influencia calificaría como una contribución por obras públicas, conocida en años anteriores como contribución de mejoras.

El motivo del presente informe es revisar la legislación tributaria actual que regula la contribución de obras públicas, efectuando además una revisión de los antecedentes normativos sobre el tema.

2. ¿QUÉ ES UNA CONTRIBUCIÓN?

En la tradicional clasificación tripartita de los tributos se indica que estos pueden ser impuestos, contribuciones o tasas. Además dentro del rubro de tasas se subclasifican en arbitrios, derechos y licencias.

En igual sentido opina RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN cuando precisa que en “En América Latina es muy difundida la famosa clasificación tripartita de los tributos, según la cual el tributo es un género que tiene tres especies: Impuesto, Contribución y Tasa”[1].

Sin embargo, cuando se hace referencia al término contribución casi por inercia se relaciona con las contribuciones sociales, las cuales tienen una finalidad de tipo previsional, totalmente distinto al tema materia del presente informe, el cual está relacionado con la ejecución de una obra de naturaleza pública que tendrá como beneficiarios a cierta parte de los predios. En este sentido, el objeto materia de estudio está fuera del ámbito de aplicación de las contribuciones sociales y no guarda relación directa o indirecta con el tributo recaudado a favor de la Oficina de Normalización Previsional – ONP.

En la doctrina PITHA CRI indica que las contribuciones de mejoras “es aquella contribución obligatoria, motivada en la obtención de un beneficio para el sujeto pasivo, que se origina en la realización de obras públicas. Esta contribución se legitima en el incremento de valor del patrimonio del sujeto pasivo, como consecuencia directa de la realización de dicha obra. Ejemplo de ella es la contribución que se cobra a los frentistas por el incremento del valor de los inmuebles ante la pavimentación de una calle”[2].

MABARACK indica con respecto a la contribución de mejoras que “son las que corren a cargo de las personas tanto físicas como morales, que obtienen un beneficio directo de las obras públicas que realiza el Estado”[3].

En un curso de Derecho Financiero se indica con respecto al tema de la contribución lo siguiente “consideramos que la contribución especial es la prestación en dinero establecida por el Estado conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de personas físicas y morales por el beneficio especial que supone para ellas la realización de una actividad estatal de interés general o porque ellas han provocado cierta actividad, que debe destinarse a sufragar los gastos de esa misma actividad”[4].

Es interesante revisar la información de las mejoras planteadas por FLORES LÓPEZ al precisar que las características de las Contribuciones de mejoras son:

1. Presentación personal.
2. Beneficio derivado de la obra.
3. Proporción Razonable.
4. Destino del producido[5].

3. LA REGULACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS EN EL DECRETO LEGISLATIVO N° 184 (vigente hasta el 31 de diciembre de 1993)

Para efectos de poder efectuar un análisis mucho más completo, consideramos pertinente revisar los antecedentes legislativos sobre la contribución especial de obras públicas, por lo que analizaremos el texto del Decreto Legislativo N° 184.

A manera de historia, indicamos que en el segundo gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry se publicaron varios Decretos Legislativos al amparo de las facultades legislativas otorgadas por el Congreso a favor del Poder Ejecutivo mediante Ley N° 23230.

CALDERON COCKBURN precisó que “En la búsqueda del fortalecimiento financiero de los gobiernos locales, el 12 de junio de 1981 el Decreto Ley 184 creó el tributo de Contribución de Mejoras aplicable a aquellas propiedades que obtengan beneficios diferenciables por la construcción de obras públicas. El D.L. definió como sujetos activos del tributo a las entidades del sector público (salvo las empresas públicas) y como sujeto pasivo a los propietarios y poseedores comprendidos en la zona de beneficio, a excepción de los predios del gobierno e instituciones públicas, organismos internacionales, universidades e iglesia. Se estableció que la obligación tributaria era individual, como pago único y considerando las dimensiones y beneficio de las propiedades. Sin embargo, el tributo no tuvo aplicación por no haberse establecido su reglamento, que sería un producto de la reforma tributaria de 1984 y 1985”[6].

DELGADO opina sobre el carácter redistributivo de la contribución lo siguiente “Se consideraba que esta contribución, por gravar al predio que incrementa su valor por efecto de la realización de una obra pública, tenía un definido carácter redistributivo, haciendo que contribuyan los que realmente son beneficiados y en proporción a sus propiedades”[7].

Dentro de la materia tributaria el Poder Ejecutivo publicó el Decreto Legislativo N° 184, a través del cual se dictaron las normas tributarias sobre la Contribución de Mejoras, norma que estuvo vigente hasta el 31 de Diciembre de 1993, toda vez que fue derogada por el literal s) de la Primera Disposición Final de la Ley de Tributación Municipal, aprobada por el Decreto Legislativo N° 776.

Veamos a continuación como era su regulación para poder realizar una comparación con la legislación actual.

3.1 ¿CUÁL ERA EL HECHO IMPONIBLE DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

El texto del artículo 1° del Decreto Legislativo N° 184 indicaba que el mayor valor que adquieren los predios ubicados dentro de una zona de beneficio, por la construcción de obras públicas estará afecto a la contribución de mejoras.

Ello determinada que se debía primera identificar cual era la zona del beneficio de la obra, para luego afectar la contribución.

3.2 ¿QUÉ ES LA ZONA DE BENEFICIO?

De acuerdo a  lo indicado por el artículo 2° de la normatividad que reguló la contribución de mejoras, se indica que la misma se aplicará en el área territorial constituida por los predios que reciban beneficios diferenciales en razón de la construcción de obras públicas, área que, para efectos de este Decreto Legislativo, se denomina zona de beneficio.

3.3 ¿QUIÉNES ERAN LOS SUJETOS DE LA CONTRIBUCIÓN POR MEJORAS?

Conforme lo precisaba el texto del artículo 3° de la normatividad relacionada con la cobranza de la contribución por mejoras, se indicaba que son sujetos activos del tributo las entidades del Sector Público, que tengan a su cargo la ejecución de obras públicas, con excepción de las Empresas Públicas.

Dentro de las entidades del sector público se encontraban las municipalidades, sean estas distritales o provinciales.

3.4 ¿QUIÉNES ERAN LOS SUJETOS PASIVOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

El texto del artículo 4° precisaba que eran sujetos pasivos de la contribución de mejoras los siguientes:

1) Los propietarios de los predios comprendidos en la zona de beneficio.

Tengamos en cuenta que el propietario puede disponer del bien, puede por ejemplo venderlo, enajenarlo, etc. y si lo pierde puede recuperarlo a través de la acción reivindicatoria, la cual solo puede ser ejercida por el propietario más no por el poseedor. Repasando entonces las facultades que tiene el propietario serían las siguientes:

(i) Uso.

(ii) Goce.

(iii) Disfrute.

(iv) Enajenación.

(v) Reivindicación.

2) Los poseedores de los predios comprendidos en la zona de beneficio en los siguientes casos:

a) Cuando el propietario del predio sea desconocido o exista controversia judicial acerca de la persona que tenga tal carácter; o

b) Cuando reciban la posesión por motivo de un contrato que en el futuro obligue a transmitir la propiedad del inmueble[8].

Recordemos que el poseedor solo puede ejercer los siguientes poderes:

(i) Uso.

(ii) Goce.

(iii) Disfrute.

En sí el poseedor es un propietario en potencia, toda vez que en la mayoría de casos se comporta como propietario frente al común de las personas.

3.5 ¿QUIÉNES NO ERAN SUJETOS PASIVOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

Al revisar el texto del artículo 5° del Decreto Legislativo N° 184, apreciamos que allí se indicaba quienes no eran sujetos pasivos de la contribución de mejoras, entre los que se mencionan a los siguientes:

a) El Gobierno Central, Regiones y Concejos Municipales.

b) Las Instituciones Públicas

c) Los Organismos Internacionales y Gobiernos Extranjeros.

d) Las Universidades y los Centros Educativos y Culturales.

3.6 ¿QUIÉNES SE ENCONTRABAN EXONERADOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

El artículo 6° de la norma en comentario indicaba los supuestos en los que se concedía la exoneración al pago de la contribución. Estos eran:

1.- Las entidades religiosas por sus predios destinados a templos, conventos, o a asistencia social u hospitalaria no remunerada.

2.- Las Compañías de Bomberos respecto a los predios que tienen destinados a sus funciones institucionales.

3.7 ¿CÓMO SE DETERMINABA LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA?

Al apreciar el artículo 7° del Decreto Legislativo N° 184, observamos que los sujetos activos del tributo al disponer la realización de cada obra pública deberán estimar si su ejecución redundará en un mayor valor de los predios ubicados en la zona de beneficio, a los efectos de aplicar la correspondiente contribución de mejoras, la que será determinada de oficio en cualquier fecha anterior a la terminación de la obra.

Se indicaba además que en ningún caso la contribución de mejoras será exigible antes del inicio de la obra.

3.8 ¿CÓMO SE EFECTUABA LA LIQUIDACIÓN INDIVIDUAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

Conforme lo indicaba el artículo 8° del Decreto Legislativo N° 184, la liquidación de la obligación tributaria individual se efectuará por el método de repartición, estableciéndose un contingente financiero en base al costo de la obra que se distribuirá entre los sujetos pasivos en proporción directa a los beneficios diferenciales de acuerdo con los métodos que establezca el reglamento[9].

El contingente a financiar podrá ser inferior al costo de la obra pero en ningún caso, podrá superar el costo de la misma.

3.9 ¿EXISTÍA UN MONTO MÁXIMO DE LA OBLIGACIÓN INDIVIDUAL?

De conformidad con lo indicado por el artículo 9° se mencionaba que el monto máximo de la obligación tributaria individual estará determinada por el beneficio diferencial que corresponde al predio, consistente en el aumento del valor que experimente por encima del que corresponde a predios comparables situados fuera de la zona de beneficio.

3.10 ¿QUÉ PREDIOS ESTABAN EXCLUIDOS DE LA CONTRIBUCIÓN?

Aquí hay que revisar el texto del artículo 10° el cual precisaba que los predios de dominio público del Estado serán excluidos de la repartición.

En concordancia con este criterio, el artículo 11° precisaba que los predios que, no obstante hallarse beneficiados por las obras, pertenezcan al dominio privado de entes excluidos como sujetos pasivos por esta Ley o que se encuentren exonerados, serán incluidos en la repartición, pero el gravamen no se hará efectivo (lo cual implicaba que no se les cobraba la contribución).

3.11 ¿EXISTÍA RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN EL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

De acuerdo a lo indicado por el artículo 12°, si el predio fuese transferido después de la determinación de la obligación tributaria, el vendedor deberá pagar el monto del tributo, salvo que el comprador asuma el pago del mismo, de conformidad con los planes de pago que se establezcan.

En todos los casos, existirá responsabilidad solidaria frente al tributo si éste quedara impago.

En los casos de transferencia de predios, los Notarios Públicos quedarán obligados a verificar la inclusión de una cláusula por la que los contratantes se obliguen solidariamente al pago de la contribución.

3.12 ¿CÓMO SE EFECTUABA EL PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

Al efectuar una revisión del artículo 13° de la norma materia de revisión, se precisaba que el pago se efectuará en la forma y dentro de los plazos que establezca la Junta de Determinaciones[10].

El importe de cada cuota tendrá adicionados los intereses correspondientes al período que medie entre la fecha de notificación de la determinación y la de pago. La tasa de interés será la tasa de redescuento aplicada por el Banco Central de Reserva dentro del período que medie entre la determinación y el pago[11].

3.13 ¿CUÁL ERA EL DESTINO DE LOS FONDOS RECAUDADOS?

En aplicación de lo indicado por el artículo 14° del Decreto Legislativo N° 184, los sujetos activos del tributo constituirán cuentas especiales para obras públicas cuyos recursos serán:

a) El producto de la contribución de mejoras, intereses y sanciones;

b) Los aportes presupuestarios, donaciones, el producto de la venta de tierras y otros recursos de diversa naturaleza que sean destinados a esta finalidad.

Los fondos serán destinados a sufragar las erogaciones que resulten necesarias para la realización de obras públicas.

Los sujetos activos que no proyecten realizar nuevas obras públicas, podrán transferir los fondos pertinentes a otra entidad que los utilice para fines de igual naturaleza.

3.14 ¿CUÁLES ERAN LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS ORIENTADOS A LA RECAUDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE MEJORAS?

Aquí debemos concordar con lo señalado por los artículos 15°, 16° y 17°, los cuales indicaban que los órganos administrativos de la contribución de mejoras, son los siguientes:

a) Consejo de Contribución de Mejoras

b) Junta de Determinaciones.

Se precisaba las funciones del Consejo de Contribución de Mejoras al igual que la Junta de Determinaciones, las cuales estaban orientadas a la determinación de la obligación tributaria por la Contribución de Mejoras, al igual que la recaudación de la misma. Finalmente el artículo 17° otorgaba a la Junta de determinaciones atribuciones relacionadas con la determinación de las liquidaciones individuales, señalar los planes de pago, efectuar notificaciones de deuda, resolver las reclamaciones que se interpongan, entre otras.

3.15 ¿ANTE QUIEN SE INTERPONÍAN LAS RECLAMACIONES?

El texto del artículo 19° del Decreto Legislativo N° 184 precisaba que dentro del término de 30 días contemplado en el Artículo 121 del Código Tributario[12], los contribuyentes podrán interponer reclamación ante la Junta de Determinaciones, de la liquidación individual que se le haya notificado.

El artículo 20° precisaba que los contribuyentes que consideren que la contribución pagada supera el mayor valor adquirido por el predio afectado, podrán interponer reclamación para la devolución del pago en exceso ante la Junta de Determinaciones, en el plazo de seis meses desde la terminación de la obra. Transcurrido dicho plazo, la contribución determinada se considerará consentida.

Finalmente el artículo 21° indicaba que las resoluciones de la Junta de Determinaciones que recaigan en las reclamaciones podrán ser apeladas ante el Tribunal Fiscal de conformidad con lo establecido en el Código Tributario.

3.16 DEROGACIÓN DEL DECRETO LEGISLATIVO N° 184

Cabe precisar que el Decreto Legislativo N° 184 fue derogado por el literal s) de la Ley de Tributación Municipal, la cual fue aprobada por el Decreto Legislativo N 776.

Esta derogación rige desde el 1 de enero de 1994, en este sentido la contribución de Mejoras solo estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1993.

4. LA REGULACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE OBRAS PÚBLICAS EN LA LEY DE TRIBUTACIÓN MUNICIPAL (vigente desde el 01 de enero de 1994)

4.1 ALGUNAS IDEAS PREVIAS

Antes de empezar la revisión de la legislación actual que regula la contribución especial de obras públicas, debemos indicar a manera de crítica que la legislación anterior que regulaba la Contribución de mejoras (Decreto Legislativo N° 184) era excesivamente reglamentaria, toda vez que procuraba abarcar todas las materias relacionadas con la determinación de la misma, la forma en la cual se establecía la distribución, la interposición de los reclamos, entre otros datos.

Cabe indicar que la Contribución Especial de Obras Públicas, que es la que se encuentra vigente actualmente, está regulada en la Ley de Tributación Municipal, específicamente en los artículos 62° al 65° de dicha norma. La vigencia de esta norma es desde el 1 de enero de 1994.

Apreciamos que esta legislación es puntual, solo determina algunas ideas generales y traslada a los titulares de la potestad tributaria (que pueden ser gobiernos locales o regionales) la posibilidad de desarrollar los pormenores y detalles que la contribución requiera para poder entrar en vigencia.

Ello puede apreciarse en el solo hecho que solo existen cuatro (4) artículos que determinan las reglas a seguir para la creación de la contribución especial de obras públicas, a diferencia de la legislación anterior que tenía veintiún (21) artículos.

En este sentido, cada entidad será la que necesariamente apruebe una ordenanza en donde se cree la contribución. En el caso que se trate de una municipalidad distrital la que apruebe la ordenanza creando la contribución especial de obras públicas, necesariamente deberá cumplir con el proceso de ratificación[13] de la misma ante la Municipalidad provincial respectiva, conforme a los alcances del artículo 40° de la Ley Orgánica de Municipalidades.

4.2 ¿QUÉ ES LO QUE GRAVA LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE OBRAS PÚBLICAS?

Conforme lo indica el texto del artículo 62° de la Ley de Tributación Municipal, la Contribución Especial de Obras Públicas grava los beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la Municipalidad.

Lo antes indicado nos permite observar que el presupuesto de hecho para que se pueda ejecutar algún cobro por parte de la municipalidad respectiva es que se ejecute una obra pública. Ello permite descartar de este mecanismo de afectación a las obras privadas.

Pero ¿qué tipo de obra puede calificar como pública?. Sobre el tema podemos indicar que pueden calificar dentro de este rubro las siguientes obras:

• Pavimentación de calles.
• Ensanchamiento de calzadas.
• Mejoramiento de la iluminación en el alumbrado público.
• Creación de bermas centrales con vegetación y bancas.
• Puentes que mejoran la circulación peatonal.
• Canalización de una acequia.
• Instalación de drenajes de lluvia en las pistas.

Nótese que se requiere de manera obligatoria un beneficio, el cual necesariamente estará enfocado en una zona denominada de influencia, quedando descartado el cobro a todos aquellos contribuyentes propietarios de predios que no se encuentren en la zona de influencia.

La denominada zona de influencia necesariamente deberá ser delimitada por la normatividad que regule la contribución especial de obras públicas, indicando los criterios para poder establecerla.

Puede presentarse problemas cuando las obras a ejecutarse estén en zonas limítrofes entre distritos o ante jurisdicciones distritales y provinciales. En este punto es acertado el comentario de CALDERON COCKBURN cuando indica que “Existen dificultades a nivel de las obras de envergadura metropolitana e interdistrital para estimar el monto de las mayores valorizaciones producidas por las inversiones comunitarias y públicas (grandes obras viales, vías de intercambio, puentes a desnivel, etc.). La determinación del gradiente de beneficiados es complicada y, más aún, lograr que los beneficiarios acepten costearlas. En cuanto a la determinación del beneficio adicional a la propiedad, los problemas son menores, pues puede recurrirse a tasaciones o consultas de mercado”[14].

El segundo párrafo del artículo 62° mencionado determina que las Municipalidades emitirán las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de las contribuciones.

Ello implica que la normatividad reglamentaria y aquella destinada a la aplicación de la contribución especial estarán a cargo de la respectiva municipalidad. En este caso corresponderá la aprobación de la respectiva ordenanza y su reglamento a través de un Decreto de Alcaldía.

4.2 ¿CÓMO SE DETERMINA LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL POR OBRAS PÚBLICAS?

En concordancia con lo indicado por el texto del artículo 63° de la Ley de Tributación Municipal, se precisa que en la determinación de la contribución especial por obras públicas, las Municipalidades calcularán el monto teniendo en consideración el mayor valor que adquiera la propiedad beneficiada por efecto de la obra municipal.

Lo indicado en el párrafo anterior permite formular algunas preguntas:

• ¿Cómo se puede analizar el mayor valor que adquiera una propiedad producto de la obra ejecutada por la municipalidad?
• ¿Se debe acaso considerar solo el frente del predio o el área total construida?
• ¿Cómo determinar la zona de influencia?
• ¿Es posible que exista un decrecimiento del valor del predio en lugar de un incremento de su precio?

La respuesta a todas estas cuestiones deberá ser resuelta por la normatividad que apruebe la contribución especial de obras públicas.

Un ejemplo de ello puede ser el texto del artículo 4° de la Ordenanza municipal N° 017-MDM de la Municipalidad de Miraflores en Arequipa, cuyo artículo 4° indica que “el  beneficio diferencial referido, está constituido por el aumento estimado del valor[15] del predio afecto por la obra que se ejecuta”[16].

Otro ejemplo puede ser lo indicado en el texto del artículo 8° de la Ordenanza N° 1790-2014, emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual indica los criterios que se deben tener en cuenta para establecer la zona de beneficio. Allí se indica que “se aplicarán los siguientes criterios:  

• Características de la obra municipal a ejecutar.
• Magnitud de la obra municipal.
• Área en que se localiza la obra municipal, plan o conjunto de obras.
• Beneficios que genera la obra municipal.
• Distancia que exista entre los predios y la obra municipal.
• Uso actual y potencial de los predios.
• Impacto de la obra municipal.
• Otros criterios, los cuales deberán ser sustentados técnicamente”.

4.3 ¿CUÁL ES EL DESTINO DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE OBRAS PÚBLICAS?

De acuerdo a lo indicado por el texto del artículo 64° de la Ley de Tributación Municipal, en ningún caso las Municipalidades podrán establecer cobros por contribución especial por obras públicas cuyo destino sea ajeno a cubrir el costo de inversión total o un porcentaje de dicho costo, según lo determine el Concejo Municipal.

Lo mencionado en el párrafo anterior permite inferir que no es posible otorgar un destino distinto al monto recaudado por la municipalidad por concepto de contribución especial por obras públicas. Existiendo una prohibición expresa normativa, su incumplimiento puede generar responsabilidad administrativa.

Por ejemplo, no podría destinarse el ingreso que se perciba por concepto de contribución especial de obras públicas al gasto corriente[17], como es el caso de contratación de personal, adquisición de bienes e insumos y servicios que en cierto modo son esenciales para las tareas administrativas.

El segundo párrafo del artículo 64° precisa que para efectos de la valorización de las obras y del costo de mantenimiento, las Municipalidades contemplarán en sus normas reglamentarias, mecanismos que garanticen la publicidad y la idoneidad técnica de los procedimientos de valorización[18], así como la participación de la población.

Cabe indicar que en la medida que no exista publicidad, ni comunicación de los alcances de la obra a ejecutar a la población que se vería beneficiada por la misma, se generaría una situación que la normatividad precisamente prohíbe y no ampara.

El problema que deben enfrentar las administraciones tributarias municipales es como determinar el mayor valor atribuido a los predios dentro de la zona de influencia.

4.4 ¿SE DEBE COMUNICAR PREVIAMENTE A LOS BENEFICIARIOS LOS DETALLES DE LA OBRA?

El texto del artículo 65° de la Ley de Tributación Municipal indica que el cobro por contribución especial por obras públicas procederá exclusivamente cuando la Municipalidad haya comunicado a los beneficiarios, previamente a la contratación y ejecución de la obra, el monto aproximado al que ascenderá la contribución.

No sería correcto que primero se ejecute la obra y luego se formalice la comunicación a la población.

El detalle de la forma en la cual se procederá a la comunicación debe estar especificado en la Ordenanza que para tal efecto apruebe la respectiva municipalidad.

Una de las formas de participación de la población es la convocatoria a cabildo abierto, la cual según lo indica el artículo 119° de la Ley Orgánica de Municipalidades[19], es una instancia de consulta directa del gobierno local, convocada para un fin específico.

5. LA REGULACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA

La Ordenanza 1790 fue emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima y tiene por objeto establecer las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de la Contribución Especial de Obras Públicas en la provincia de Lima, en el marco de lo establecido en el Decreto Legislativo N° 776 – Ley de Tributación Municipal y sus modificatorias, conforme lo indica el artículo 1° de la referida ordenanza.

Cabe precisar que la Ordenanza N° 1790 fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el viernes 13 de julio de 2014[20].

El artículo 2° de dicha ordenanza, indica que el ámbito de aplicación es en la provincia de Lima y es de cumplimiento obligatorio para las municipalidades distritales y los propietarios de los predios beneficiados por efecto de la Obra Municipal correspondiente.

Es interesante observar parte de la regulación de esta ordenanza, sobre todo en la parte relacionada con la aprobación de la Contribución Especial de Obras Públicas, en su artículo 4° que señala “La aprobación de la Contribución Especial de Obras Públicas en relación a una Obra Municipal deberá ser aprobada por Ordenanza y, de tratarse de Ordenanzas distritales, ser ratificada por el Concejo Metropolitano.

A efectos de poder exigir el pago de la Contribución Especial de Obras Publicas tanto la Ordenanza de aprobación como su ratificación, de tratarse de una Ordenanza distrital, deberá ser publicada antes de la contratación y ejecución de la Obra Municipal que genera la referida contribución”.

El artículo 5º señala cuál es el hecho imponible, precisando que “Es el mayor valor que adquieren los predios ubicados dentro de la Zona de Beneficio por la ejecución de Obras Municipales está afecto a la Contribución Especial de Obras Públicas”.

El texto del artículo 6º de la referida Ordenanza precisa que “Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes las personas naturales, las sucesiones indivisas, las asociaciones de hecho de profesionales y similares, las sociedades conyugales y las personas jurídicas propietarias de los predios ubicados en la Zona de Beneficio de la Obra Municipal a ejecutarse.

De producirse la transferencia de propiedad de un predio ubicado en la Zona de Beneficio, el transferente tiene la obligación de cancelar el íntegro de su Contribución Individual adeudada hasta el último día hábil del mes siguiente de producida la transferencia.

El carácter de sujeto pasivo de la Contribución Especial de Obras Públicas en relación a Obras Municipales se atribuirá con arreglo a la situación jurídica configurada en la fecha de la culminación de la Obra Municipal”.

6. PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL FISCAL EN MATERIA DE CONTRIBUCIONES RELACIONADAS CON OBRAS PÚBLICAS

RTF N° 00187-2-1998

Se revoca la apelada que declaró infundado el recurso de reclamación contra la Resolución emitida por concepto de Contribución de Mejoras, debido a que la Administración no cumplió con el procedimiento establecido en el artículo 6° del D.S. 021-85-EF a fin de cobrar por concepto de Contribución de Mejoras por la obra de reasfaltado de calle.

RTF N° 00173-2-1998

Se revoca la apelada que resolvió proseguir con el cobro por concepto de Contribución de Mejoras, debido a que no obra en autos constancia del estudio efectuado por la Administración que determine un mayor valor de los inmuebles que se hallen dentro de la zona de beneficio, tampoco existe documento alguno que señale que el inmueble de la recurrente se halle dentro de la zona de beneficio, ni que se hayan cumplido con los demás pasos previstos en el reglamento de la Contribución de Mejoras, razón por la cual se ordena se deje sin efecto la Cédula de Notificación.

RTF N° 08323-2-2001

Se indica deja sin efecto el cobro de la contribución por mejoras al no encontrarse amparado por una norma legal que observe el principio de legalidad ya que si bien se comunicó a los beneficiarios la contratación y ejecución de la obra de construcción vial, el monto aproximado de ésta, no se dictó la norma de creación del tributo, la cual debía ser previamente pre-publicada y luego, ratificada por la Municipalidad Provincial.

RTF N° 08373-4-2001

Se revoca la apelada. Se establece que la Municipalidad pretende cobrar una contribución por obras públicas sin encontrarse amparada en una norma que creara la contribución, por lo que procede dejar sin efecto la acotación.

RTF N° 07991-5-2001

Se revoca la apelada, emitida por una Municipalidad Provincial, que declaró infundada la apelación contra una resolución de una Municipalidad Distrital, que a su vez declaró no ha lugar la reconsideración contra una resolución que considera al recurrente deudor tributario de la Contribución de Obras Públicas. Se deja establecido que si bien la Municipalidad Distrital alega haber cumplido con difundir la ejecución de la obra y el monto aproximado a que ascendería el tributo, ello no era suficiente para sustentar el cobro del mismo, pues además de los requisitos establecidos en los artículos 62º a 65º del Decreto Legislativo Nº 776, era imprescindible que se dictara la norma que creara la contribución, en este caso, el Edicto que debía ser ratificado por la Municipalidad Provincial y pre-publicado con 30 días de anterioridad, conforme a lo indicado en el art. 60° del referido Decreto Legislativo, lo que no se encuentra acreditado, por lo que se concluye que el cobro que pretende efectuar la Municipalidad Distrital no se encuentra amparado en una norma que observe el Principio de Legalidad consagrado en la Constitución (art. 74°) y en el Código Tributario (Norma IV del Título Preliminar), debiendo dejarse sin efecto.

RTF N° 09546-3-2001

Se confirma la apelada por cuanto la Ordenanza N° 027-MDLV, que crea la Contribución Especial de Obras Públicas no contempla como supuesto de inafectación el hecho que el predio se encontrase desocupado, por el contrario el artículo 2° precisa que la contribución se aplica a todos los predios ubicados en la zona de beneficio.

RTF N° 09612-2-2001

Se revoca la resolución apelada, debido a que la Municipalidad Distrital de Jacobo Hunter de Arequipa no cumplió con el procedimiento de aprobar mediante edicto la creación de una contribución, prepublicarla y ser ratificada por la Municipalidad Provincial. El hecho que la municipalidad cumplió con comunicar a los beneficiarios de la mejora (ejecución de obra) el monto aproximado al que ascendería la contribución, así como el plazo de vencimiento del pago de la misma, no afecta la nulidad incurrida en la creación de la Contribución Especial de Obras Públicas por la ejecución de obra vial.

RTF N° 05642-4-2002

Se revoca la apelada correspondiente a la cobranza de contribución de obras públicas. Se establece que el cobro pretendido por la Municipalidad no se encuentra amparado en norma legal alguna, sino que sólo se sustenta con convenios con los propietarios de los inmuebles beneficiados con las obras, por lo que procede dejar sin efecto la cobranza.

RTF N° 03261-5-2002

Se revoca la apelada que declaró infundada la apelación contra la resolución municipal que declaró no ha lugar la reconsideración interpuesta contra la resolución municipal que consideró al recurrente como deudor tributario de la Contribución por Obras Públicas. Es objeto de controversia determinar si el recurrente adeuda el tributo denominado Contribución de Obras Públicas por una obra vial de interconexión Terrestre. De acuerdo con las normas vigentes en el periodo acotado, los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones o tasas dentro de los límites que fije la ley. En el caso de autos, la Municipalidad pretendía sustentar que ha cumplido con las formalidades legales para el cobro de la contribución, sin embargo, su explicación está referida a que ha cumplido con difundir la ejecución de la obra y el monto aproximado a que ascendería el tributo, lo cual si bien podría ser cierto, no era suficiente para sustentar el cobro del mismo, por lo que procede revocar la apelada tal, como lo ha dejado establecido este Tribunal en la RTF Nº 7991-5-2001, más aun cuando no se ha dictado edicto alguno que regule la referida contribución.

RTF N° 06074-5-2003

Se confirma la apelada, emitida por la Municipalidad de Lima, que declaró nula la resolución emitida por la Municipalidad Distrital de La Victoria, que declaró inadmisible la reclamación contra diversos valores emitidos por Contribución de Obras Públicas, ordenando la Municipalidad de Lima a la Municipalidad Distrital que admita a trámite el recurso, siendo que en el presente caso la recurrente impugna la resolución de la Municipalidad de Lima exponiendo argumentos de fondo en contra de la resolución de la Municipalidad Distrital, como que no se le comunicó previamente la contratación y ejecución de la obra, no obstante que la Municipalidad de Lima no se ha pronunciado sobre el fondo sino que se ha limitado a declarar la nulidad de una resolución por contener irregularidades vinculadas al procedimiento, a fin que la Municipalidad Distrital emita nuevo pronunciamiento.

RTF N° 02001-2-2005

Se revoca la resolución apelada que declaró inadmisible la reclamación formulada contra resoluciones de determinación correspondientes a la Contribución Especial de Obras Públicas por el Damero de Gamarra, ya que si bien la reclamación se formuló en forma extemporánea no habiéndose acreditado el pago previo de la deuda, existen circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza. Asimismo se revoca la resolución que confirmó la inadmisibilidad. En aplicación del principio de economía procesal se emite pronunciamiento sobre el fondo del asunto. De acuerdo con el artículo 64° de la Ley de Tributación Municipal, el cobro de la contribución de obras públicas procede exclusivamente cuando la municipalidad haya comunicado a los beneficiarios previamente a la contratación de la obra, el monto aproximado de la contribución. Por su parte, la Ordenanza N° 094-96 señala que la comunicación de la valorización de la obra debe efectuarse mediante notificación directa a cada uno de los interesados. Si bien la Resolución N° 01-99 de la Junta de Contribución Especial, que aprobó el importe de la contribución, señaló en sus considerandos que se efectuaron comunicaciones constantes a los propietarios sobre los costos y beneficios de la obra, la Administración no ha acreditado haber notificado directamente al recurrente a efecto que pudiera informarse sobre el estudio del presupuesto y la valorización, siendo preciso indicar que este Tribunal solicitó la mencionada acreditación a la Administración mediante reiterados proveídos y las Resoluciones N° 00845-2-2003 y 00081-2-2005, por lo que se dejan sin efecto los valores.

RTF N° 12319-8-2008

Se declara la nulidad de la apelada que declaró improcedente la solicitud presentada respecto de la deuda correspondiente a la Contribución de Obras Públicas, en atención a que mediante un escrito el recurrente cuestionó la determinación y cobro de la Contribución de Obras Públicas a que se refiere el documento denominado “cronograma de pago”, documento que no se encuentra dentro de los supuestos de acto reclamable contemplados por el artículo 135° del Código Tributario ni califica como una solicitud no contenciosa vinculada a la determinación de la obligación tributaria de acuerdo con lo previsto por el artículo 162° y siguientes del Código Tributario; sin embargo, la Administración tramitó dicho escrito como una solicitud no contenciosa, pronunciándose sobre el fondo del asunto, en tal sentido ha infringido el procedimiento legal establecido. En aplicación del artículo 217° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, se declara improcedente la reclamación formulada.

RTF N° 09147-8-2009

Se declara la nulidad de la resolución de determinación emitida por la Contribución Especial por Obras Públicas por cuanto en el valor no se ha precisado cuál es el periodo al que corresponde el tributo acotado, aspecto que no ha sido convalidado por la Administración, por lo que el valor no cumple con los requisitos previstos por el 77° del Texto Único Ordenado del Código Tributario. Se declara la nulidad de la apelada.

[1] RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier. Las clasificaciones de los tributos, impuestos, contribuciones y tasas. Revista de la Biblioteca del Colegio de Abogados de Lima. Edición Nº 8 – Octubre 2009. Página 143.

[2] PITHA CRI. Contribuciones de Mejoras. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://prezi.com/uhe2gapfill-/contribuciones-de-mejoras/ (consultado el 7.3.2017).

[3] MABARAK CERECEDO, Doricela, Derecho financiero público, McGraw-Hill, 2ª ed., México, 2000, p. 63.

[4] UNIVERSIDAD AMERICA LATINA. La universidad virtual a tu alcance. Programa de Derecho Fiscal dividido en 18 unidades. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://ual.dyndns.org/Biblioteca/Derecho_Fiscal/Pdf/Unidad_7.pdf (consultado el 07.03.2017).

[5] FLORES LOPEZ, Diego. Contribuciones de mejoras. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://prezi.com/hqvwf_otnnd5/contribuciones-de-mejoras/ (consultado el 6 de Marzo de 2017).

[6] CALDERON COCKBURN, Julio A. Las contribuciones municipales como instrumentos de captura de plusvalor en el Perú. Informe publicado en el libro titulado “Recuperación de plusvalías en América Latina, alternativas para el desarrollo urbano”. MARTIN SMOLKA y FERNANDA FURTADO (editores). Instituto de Posgrado e Investigación. Pontificia Universidad  Católica de Chile. Linconl Institute of Land Policy. Eurelibros. Abril, 2001. Página 178.

[7] DELGADO, Ángel. Decreto Legislativo 776. Atentado a la democracia local. Instituto Sociedad y Desarrollo, Lima, 1995. Página 84.

[8] Este podría ser el caso de la adquisición de un predio bajo la modalidad de un contrato tipo leasing, en el cual se cede la posesión hasta la culminación del contrato en donde se ejerce la opción de compra y se transfiere la propiedad.

[9] Es pertinente indicar que el Reglamento del Decreto Legislativo N° 184 fue aprobado en el año 1985 con la publicación del Decreto Supremo N° 021-85-EF. Ello implica que entre 1981 y 1985 no hubo reglamento de la norma que creó la Contribución de Mejoras.

[10] Ello implicaba necesariamente que ésta se reúne, sesione y señale la forma en la cual se realizará el pago.

[11] Cabe indicar que en esa época no existía la tasa de interés moratorio que actualmente SUNAT aprueba.

[12] El cual se encontraba vigente cuando se aprobó la normatividad sobre la contribución de mejoras. El actual Código Tributario solo concede el plazo de 20 días hábiles para poder presentar el recurso de reclamación.

[13] Sobre el proceso de ratificación de ordenanzas de las municipalidades distritales, para que éstas entren en vigencia, sugerimos revisar un trabajo que publicamos en un tiempo atrás. Se puede consultar el mismo ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2014/01/03/la-ratificaci-n-de-las-ordenanzas-que-aprueban-los-arbitrios-municipales-es-obligatoria-para-que-se-puedan-cobrar/ (consultado el 08 de marzo de 2017).

[14] CALDERON COCKBURN, Julio A.  Ob. Cit. Página 193.

[15] Ese aumento estimado del valor también se le conoce también en la doctrina como plusvalía.

[16] Si se desea consultar el texto completo de la ordenanza emitida por la Municipalidad de Miraflores de Arequipa se puede ingresar a la siguiente dirección web: http://www.munimirafloresaqp.gob.pe/transparencia/datos%20generales/dispociciones_municipales/ordenanzas/2004/OR017-04.pdf (consultado el 7 de Marzo de 2017).

[17] Dentro de este gasto pueden incluirse remuneraciones, abonos por seguridad social, adquisición de herramientas, servicios de entidades financieras y bancarias, seguros, arrendamientos, entre otros.

[18] Los procedimientos de valoración constituyen la parte más compleja que debe enfrentar las municipalidades que decidan aprobar la contribución de obras públicas dentro de su jurisdicción y en la parte correspondiente a la zona de influencia.

[19] Aprobada por la Ley N° 29972.

[20] Si se desea consultar el texto de la Ordenanza N° 1790 se puede ingresar a la siguiente dirección web: https://www.mef.gob.pe/contenidos/servicios_web/conectamef/pdf/normas_legales_2012/NL20140613.pdf (consultado el 8 de marzo de 2017).