MARIO ALVA MATTEUCCI
1. INTRODUCCIÓN
Comúnmente se le conoce como “Mesa de Partes” pero en realidad ésta constituye la denominada “Unidad de Recepción Documental” y calificaría como el punto de inicio de atención al cliente en muchas entidades. En el tema tributario el equivalente a cliente sería el contribuyente.
Esta unidad dentro de una organización se encuentra siempre ubicada en la recepción de las oficinas y tiene por finalidad la recepción de documentos que son presentados a la entidad de la cual depende y en el caso de la Administración Pública depende orgánicamente de la Oficina de Trámite Documentario o sus equivalentes de acuerdo a la propia forma de organización de la entidad.
La Mesa de Partes tiene como objetivo principal ser el centro a través del cual se canaliza la recepción de documentos, quejas y/o sugerencias presentadas por los administrados; e incluso, para recibir el pago de un servicio determinado o derivado del cumplimiento de una obligación a cargo del ciudadano. También la mesa de partes puede recibir el pago de un servicio determinado o derivado del cumplimiento de una obligación a cargo del ciudadano.
Cabe indicar que los encargados que atienden a los administrados deberían estar preparados para poder brindar la atención necesaria en lo relacionado con la presentación de la documentación que se dirige a la entidad, siendo indispensable que conozcan los requisitos exigidos, los plazos que deben cumplirse para determinar la admisibilidad o no de los expedientes, entre otros hechos.
Lo que no puede realizar el funcionario que labora en la mesa de partes de una institución tributaria, es condicionar la entrega de la documentación a una previa calificación, a efectos de negar o diferir su admisión.
El objeto del presente informe es analizar si realmente se deben aceptar los expedientes presentados por el contribuyente ante una Administración Tributaria, aún cuando les falte el cumplimiento de algún requisito o el funcionario que labora en la mesa de partes tiene la potestad de rechazar la admisibilidad de los expedientes presentados.
En la doctrina extranjera apreciamos que ATAHUALPA PEREZ manifiesta que el derecho de petición es “una solicitud verbal o escrita que se presenta ante un órgano o individuo con el fin de requerir su intervención en un asunto concreto. Ésta hace referencia esencialmente a las súplicas que dirigían los ciudadanos del pueblo de Inglaterra a su rey con el ánimo de obtener una respuesta de éste, y que por cierto, va a permitir su evolución hasta ser un derecho”2.
Debemos precisar que el derecho de Petición no necesariamente asegura que se otorgue una respuesta por parte de la Administración Pública favorable o que inclusive ésta responda en los tiempos reglamentarios. De allí que resulta razonable la opinión de SAGUÉS cuando precisa que “Tal derecho de respuesta –independientemente del contenido de ella–, en un término razonable, resulta obligado en un régimen republicano, donde las autoridades son responsables ante la comunidad, y ésta es fuente del poder de aquellos”2.
Al consultar la doctrina nacional apreciamos que el constitucionalista BERNALES BALLESTEROS precisa que el Derecho de Petición es “una relación administrativa entre la autoridad y la persona y, por consiguiente, asume en el tipo de relación, la naturaleza de procedimiento administrativo” 3
3. EL SUSTENTO DE PODER ACUDIR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL DERECHO DE PETICIÓN
A efectos de poder dar respuesta a la consulta formulada en el título del presente Informe, requerimos necesariamente hacer una revisión de la normatividad que regula el Derecho de Petición.
3.1 LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ RECONOCE AL DERECHO DE PETICIÓN
Es interesante la evocación del Derecho de Petición en las tres últimas Constituciones Políticas del Perú que realiza BARTRA CAVERO al precisar que “mientras en la Constitución de 1933, estaba considerado dentro del Capítulo de Garantías Individuales (Capítulo II) del título sobre Garantías Constitucionales (título II), tras las precisiones doctrinarias sucedidas en las cinco décadas siguientes, la Constitución de 1979 ubica al referido derecho en el Capítulo De la Persona (Capítulo I), del Título de los Derechos y Deberes fundamentales de la Persona (Título I). Pero en ambos casos es prácticamente indudable que el Derecho de Petición está considerado como un derecho fundamental de la Persona. Este criterio es continuado por la Constitución de 1993 que ubica al Derecho de Petición dentro del Capítulo sobre Derechos Fundamentales de la Persona (Capítulo I), del Título de la Persona y la Sociedad.
Por tanto, el Derecho de Petición en el Perú actualmente es un derecho fundamental de la persona consagrado constitucionalmente. En tal sentido, es susceptible de ser protegido mediante acción constitucional”4.
Según se aprecia de la revisión de los derechos fundamentales en el texto de la Constitución Política del Perú de 1993 (actualmente vigente), específicamente en el numeral 20) del artículo 2º, se menciona que toda persona tiene derecho a formular peticiones de manera individual o colectiva, por escrito ante la autoridad competente, la cual estará obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Ello en realidad es la consagración constitucional del Derecho de Petición.
En ese mismo orden de ideas, debe entenderse que dentro del concepto petición que es un término totalmente genérico se pueden incluir documentos y declaraciones, frente a los cuales el Estado deberá cumplir con recepcionarlos en las mesas de partes de las distintas instituciones, sin poder realizar algún tipo de cuestionamiento y/o condicionamiento que puedan impedir su presentación.
3.2 EL DERECHO DE PETICIÓN SEGÚN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Al revisar la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional al resolver el expediente N° 0941-2001-AA/TC, observamos que en el Fundamento Nº 2 de la misma se precisa con respecto al Derecho de Petición lo siguiente:
“En doctrina se admite que el derecho de petición es de dos clases: el derecho de petición simple y el derecho de petición calificado. El primero, bien como instrumento de participación ciudadana y muy cerca de la libertad de expresión u opinión, se refiere a la formulación de denuncias sobre irregularidades administrativas, alguna iniciativa, quejas, súplicas u otras manifestaciones en las que no se encuentre en juego un derecho subjetivo o interés legítimo directo del peticionante, y en las que, en todo caso, la decisión de la autoridad tenga un amplísimo margen de discrecionalidad o sea graciable (cf. González Navarro, Francisco y Alenza García José, Derecho de Petición, Editorial Civitas, Madrid 2002, pág. 118 y ss.). En cambio, el llamado derecho de petición calificado implica la adopción de un acto o decisión concretos por parte de la autoridad, basado en la solicitud o reclamo planteados por el peticionante. Contrariamente a lo que ocurre con el anterior, lo que resuelva la autoridad tendrá consecuencias sobre algún derecho subjetivo o interés legítimo del actor”5.
En otra Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional al resolver el Expediente Nº 1042-2002-AA/TC, se menciona que el Derecho de Petición “se constituye así en un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho. Así, todo cuerpo político que se precie de ser democrático, deberá establecer la posibilidad de la participación y decisión de los ciudadanos en la cosa pública, así como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean estos particulares o colectivos en su relación con la Administración Pública”6.
3.3 EL DERECHO DE PETICIÓN EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL – LEY Nº 27444
La Ley Nº 27444 aprobó la Ley del Procedimiento Administrativo General, la cual regula el Derecho de Petición en el texto del artículo 124º. Si observamos con detalle el numeral 124.1 del mencionado artículo apreciaremos que allí se establece que las unidades de recepción documental orientan al administrado en la presentación de las solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningún caso pueda calificar, negar, diferir su admisión.
En ese orden de ideas el texto del numeral 125.1) del artículo 125º del citado cuerpo legal señala que deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente Ley, que no estén acompañados de los recaudos correspondientes o se encuentren afectados por otro defecto u omisión formal prevista en el TUPA, que amerite corrección. En un solo acto y por única vez, la unidad de recepción al momento de su presentación realiza las observaciones por incumplimiento de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado a subsanarlas dentro de un plazo máximo de dos días hábiles.
Con respecto a la observación, el texto del numeral 125.2) determina que esta debe anotarse bajo firma del receptor en la solicitud y en la copia que conservará el administrado, con las alegaciones respectivas si las hubiere, indicando que, si así no lo hiciera, se tendrá por no presentada su petición.
En tanto no se subsane la omisión resultan aplicables las siguientes reglas establecidas en los numerales 125.3) a 125.4) del artículo 125º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, los cuales determinan lo siguiente:
“125.3 Mientras esté pendiente la subsanación, son aplicables las siguientes reglas:
125.3.1 No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el recurso.
125.3.2 No procede la aprobación automática del procedimiento administrativo, de ser el caso.
125.3.3 La unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente para sus actuaciones en el procedimiento.
125.4 Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad considera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles, reembolsándole el monto de los derechos de tramitación que hubiese abonado”.
Como se puede observar de lo antes mencionado, la mesa de partes solo tiene la obligación de recepcionar la documentación que el contribuyente o administrado presente, incluyendo las declaraciones juradas de tributos, no pudiendo la mesa de partes catalogar o calificar previamente ni tampoco condicionar la presentación de los mismos, toda vez que dicha labor debe ser realizada luego por otros órganos distintos a la mesa de partes.
¿Qué sucede si la documentación se presenta de manera incompleta?
Si por alguna razón se presenta un expediente en la mesa de partes con documentación incompleta o que puede faltarle un requisito, apreciamos que lo único que puede hacer la mesa de partes es poner en conocimiento del administrado este hecho, ello con la finalidad que se pueda subsanar la omisión en un plazo que se le otorga para tal efecto, vencido el cual sin que se haya subsanado el requerimiento, se tendrá por no presentada la documentación.
Cabe indicar que la recepción e los documentos en la mesa de partes no implica de modo alguno que se otorgue conformidad a los mismos, por ello es común que se consigne un sello en los cargos de presentación de los expedientes que indica la siguiente frase “La presentación de la presenta documentación no implica la aceptación de lo solicitado por el administrado”.
Resulta de importancia revisar la opinión de MORÓN URBINA con respecto a la mesa de partes, toda vez que él precisa que éstas “…carecen de competencia para pronunciarse sobre la validez del escrito, sobre su fundamento, su corrección, la competencia de la entidad, y sobre cualquier aspecto que pueda significar pronunciamiento de fondo, que corresponde a las direcciones técnicas a las cuales los escritos van dirigidos. Aún cuando el escrito sea manifiestamente infundado, estén los plazos vencidos, esté equivocada la competencia de la entidad, o contengan expresiones inadecuadas, carece de competencia para pronunciarse sobre ello. A lo sumo podrá asesorar al administrado, pero nunca denegar el ingreso y registro del escrito” 7.
3.4 EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL FISCAL
A continuación se consignarán diversos pronunciamientos emitidos por el Tribunal Fiscal en los que precisa el tema del Derecho de Petición relacionado con la mesa de partes.
Tenemos como antecedente más remoto a la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 4119 de fecha 3 de diciembre de 1968. En ella se indica lo siguiente:
“Que la afirmación de la entidad recurrente relativa a que el recurso de revisión interpuesto contra la Resolución Nº 2375, no fue admitido a trámite por exigirse el pago del tributo a que se refiere el artículo 67º de la Ley Nº 16900, debe suponerse cierta, estando a la inexactitud del informe de la Mesa de Partes del Concejo Distrital de San Miguel en el que manifiesta no encontrarse anotada ninguna reclamación de la Feria Internacional del Pacífico, sobre Arbitrios Municipales.
Que además, lleva a esta conclusión las expresiones usadas por el señor abogado del concejo que implícitamente admite la posibilidad de que algún empleado rechazara la admisión del recurso por falta de pago del tributo reclamado por aplicación del artículo 67º de la Ley Nº 16900.
Que de conformidad con el artículo 66º del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, todos los escritos que se presentan en las Mesas de Partes, deben ser recibidos, salvo omisión de exigencias formales”.
Existe la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 03336-5-2002, de fecha 21 de junio de 2002, la cual se pronuncia sobre la mesa de partes de la Administración Tributaria y señala lo siguiente:
“Por lo tanto, las unidades de recepción documental de las entidades administrativas se encuentran obligadas a recibir los escritos presentados por los administrados, no pudiendo limitar su derecho de petición por haber incumplido con algún requisito, ya que en este supuesto se les debe requerir a fin de que cumplan con subsanarlo, conforme con lo antes expuesto”.
En la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 02108-1-2002 de fecha 19 de abril de 2002, se mencionó en uno de sus considerandos lo siguiente:
“Que este Tribunal en la Resolución Nº 9400-5-2001, ha dejado establecido que las unidades de recepción documental se encuentra obligada a admitir los escritos que presenten los interesados sin calificar su contenido, pues ello corresponde a las oficinas competentes, las que siguiendo el procedimiento administrativo pertinente decidirán sobre la admisibilidad y procedencia de lo solicitado, criterio que ha sido recogido en la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 282-5-96, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria”.
En la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 07240-1-2007 de fecha 25 de julio de 2007, se mencionó lo siguiente:
“Que de autos se aprecia copia de la carta notarial correspondiente a la solicitud de suspensión del procedimiento coactivo, en la que el notario certifica que no se efectuó la diligencia de su entrega debido a que una persona que se identificó como dependiente de la Municipalidad se negó a recibirla por encontrarse fuera de plazo, no obstante que la Municipalidad Distrital de Lince no podía negarse a recibirla, por lo que procede declarar fundada la queja en este extremo, y por ende corresponde que la Administración reciba la referida solicitud, considerando como fecha de presentación la que consta en la referida certificación notarial de rechazo”.
En la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 06193-2-2003 de fecha 29 de octubre de 2003, se mencionó lo siguiente:
“Que si bien el quejoso acompaña copia simple de los valores indicados y del escrito de reclamación contra los mismos, no se aprecia que en éstos exista una constancia de la negativa de recepción, ni tampoco obra en autos prueba alguna (como podría ser una constancia notarial) que acredite lo señalado por el quejoso en el sentido que la Municipalidad Provincial del Callao se haya negado a recibir su recurso de reclamación”.
En la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 05472-2-2003 de fecha 24 de setiembre de 2003, se mencionó lo siguiente:
“Que de la revisión que obra en autos se aprecia que no existe constancia que acredite que la quejosa haya presentado el recurso de apelación en fecha anterior al 18 de setiembre de 2003 en la Mesa de Partes de la Ofician Zonal Cañete de la Superintendencia Nacional de Administración y, que ésta se haya negado a recibir el mismo, por lo que no se ha acreditado que la Administración se haya negado a recibir el mencionado recurso y por tanto, haya infringido el procedimiento, correspondiendo declarar infundada la queja en este extremo”.
En la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 02922-5-2005 de fecha 06 de mayo de 2005, se señaló lo siguiente:
“Que el numeral 124.1 del artículo 124 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, establece que las unidades de recepción documental orientan al administrado en la presentación de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos y darles ingreso para inicia o impulsar los procedimientos, sin que en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión, habiendo interpretado este Tribunal en las Resoluciones del Tribunal Fiscal Nº 1635-3-2004 y 3835-1-2004, entre otras, que la aceptación de dicha declaración no acredita la propiedad ni la posesión del inmueble en cuestión.
Que en consecuencia, la quejosa podía determinar y pagar su Impuesto Predial sin necesidad de esperar que la Administración le efectúe la liquidación y cobro, debiendo anotarse que en autos no está acreditado que haya pretendido efectuar el pago y que ésta se haya negado a recibirlo, supuesto en el cual hubiese sido de aplicación el artículo 37º del Código Tributario, que dispone que el órgano competente para recibir el pago no podrá negarse a admitirlo, aun cuando no cubra la totalidad de la deuda tributaria”.
Sobre este tema en otro trabajo habíamos mencionado con relación a la problemáticas de la mesa de partes y la negativa de recepción de documentos lo siguiente: “… este criterio ha sido recogido en la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 282-5-96 de fecha 8 de marzo de 1996, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria y la Resolución Nº 813-3-97 de fecha 18 de setiembre de 1997, a través de las cuales este Tribunal ha establecido que las oficinas de trámite documentario están obligados a admitir los escritos que presenten los interesados sin calificar su contenido, pues ello corresponde a las oficinas competentes, las que se pronunciarán respecto a la admisibilidad y procedencia de los solicitado conforme al procedimiento legal pertinente”. 8
En la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 00403-1-2006 de fecha 24 de enero de 2006, se señaló lo siguiente:
“De acuerdo al numeral 124.1 del artículo 124º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, las unidades de recepción documental de la Administración orientan al administrado en la presentación de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión”.
4. ¿QUÉ HACER FRENTE A LA NEGATIVA Y/O CONDICIONAMIENTO DE LA MESA DE PARTES DE ACEPTAR DOCUMENTACIÓN PRESENTADA POR EL CONTRIBUYENTE?
Para poder acreditar la negativa de recepción de documentos o declaraciones ante el fisco por parte de los funcionarios que laboran en la mesa de partes, con la finalidad de iniciar luego algún procedimiento de queja, se requiere la presencia de un Notario Público, quien dará fe de tal hecho.
Conforme lo determina el texto del artículo 2º de la Ley del Notariado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1049: “El Notario es el profesional del Derecho que está autorizado para dar fe de los actos y contratos que ante él se celebran. Para ello formaliza la voluntad de los otorgantes, redactando los instrumentos a los que confiere autenticidad, conserva los originales y expide los traslados correspondientes.
Su función también comprende la comprobación de hechos y la tramitación de asuntos no contenciosos previstos en las leyes de la materia. (El subrayado es nuestro).”
Como se aprecia, el Notario Público para poder comprobar los hechos que las partes le solicitan, debe emitir un Acta, la cual califica como un Instrumento Público Extraprotocolar conforme a lo dispuesto por el artículo 26º de la Ley del Notariado, en la cual registra y certifica los actos, hechos o circunstancias que él presencie por razón de su función.
Con esta certificación notarial el administrado podrá iniciar acciones legales contra la entidad que se niega a recepcionar la documentación presentada en la mesa de partes. Inclusive esta certificación servirá para plantear una queja ante el Tribunal Fiscal.
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1 ATAHUALPA PÉREZ, Andrés. El derecho fundamental de petición. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.javeriana.edu.co/Facultades/C_Juridicas/pub_rev/univ_est/pdfs/cap.%206.pdf
2 SAGUÉS, Néstor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional, tomo 2, Editorial Astrea, Buenos Aires 1993. Página 164.
3 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. Análisis Comparado. Tercera edición. ICS Editores. Lima – Perú. 1997. Página 159.
4 BARTRA CAVERO, José. El Derecho de Petición. Esta información puede ser consultada en la siguiente página web: http://www.derecho.usmp.edu.pe/instituto/revista/articulos/El_Derecho_de_la_Peticion.pdf
5 Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional que puede consultarse en la siguiente página web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00941-2001-AA.html
6 Este es un texto de parte del considerando 2.2.2 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional y que está relacionada con el expediente Nº 1042-2002-AA/TC, del 06.12.2002, en donde se definen los alcances del Derecho de Petición. El texto de la sentencia puede consultarse en la siguiente página web: http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01042-2002-AA.html
7 MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Agosto 2002. Página 283. Lima.
8 ALVA MATTEUCCI, Mario. ¡Presenté un reclamo tributario! Y ahora ¿Quién podrá resolverlo? En Temas de Derecho Tributario y de Derecho Público. Libro Homenaje a Armando Zolezzi Möller. Palestra Editores. Lima, 2006. Página 635.
Muy ilustrativo este artículo, gracias por la información, ha sido de mucha utilidad.