LA DESCONCENTRACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN: ¿Cómo se aplican dichos criterios en la creación de los SAT al interior de las municipales?

Mario Alva Matteucci

1. INTRODUCCIÓN

En el Perú un número mayoritario de municipalidades han decidido en los últimos años enfrentar los problemas de la baja recaudación de tributos que administran, bien sea respecto de los que fueron creadas por ellos mediante Ordenanza (como es el caso de las Tasas: Arbitrios, Derechos y Licencias y las Contribuciones por Obras Públicas); como también respecto de aquellos tributos cuya recaudación le fuera encargada, como es el caso del Impuesto Predial, el Impuesto Vehicular, el Impuesto de Alcabala, el Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos, entre otros.

El problema que los Gobiernos Locales han procurado elevar la recaudación de los diversos tributos municipales, asumiendo en muchos casos una actitud más activa, ya sea efectuando mejoras en la propia Administración, incorporando profesionales más calificados, al igual que aprobando las Ordenanzas y Decretos de Alcaldía cumpliendo las formalidades que se le exijan las normas pertinentes.

Hemos sido testigos en muchos casos existe una mejora en la atención al público de algunas municipalidades, al igual que se han actualizado los procesos de recaudación y cobranza, lo cual redunda en un incremento ostensiblemente de la recaudación.

Es por esa razón que el presente Informe se analizarán dos conceptos básicos aplicables en este proceso de mejoramiento, nos referimos la descentralización y a la desconcentración y procurar relacionarlos con la creación de los denominados “Servicios de Administración Tributaria – SAT”.

2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN: CONCEPTOS

2.1 LA DESCENTRALIZACIÓN

La Descentralización constituye un concepto que engloba distintos elementos como proyectos, expectativas, determinados anhelos, al igual que incorpora ciertos descontentos y en muchos casos saltaban a la luz reclamos respecto a temas que no fueron resueltos (reclamos, por parte de las poblaciones que se ubican en una posición de desventaja, comparado con un centro de tipo totalizador.

Gabino Fraga precisa con respecto a la descentralización lo siguiente “Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía”1

Si revisamos adicionalmente el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la apreciaremos que la palabra descentralización significa acción y efecto de descentralizar y con respecto de esta última: “Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”.2

De este modo, la Descentralización para el Derecho Administrativo califica como una de las formas jurídicas a través de la cual se organiza la Administración Pública, ya sea que se manifiesta en la creación de determinados entes públicos por el legislador, los que se encuentran dotados de personalidad jurídica y a la vez de patrimonio propios, sin dejar de mencionar que son responsables de una actividad específica de interés público.

2.2 LA DESCONCENTRACIÓN

La Desconcentración constituye una forma jurídico-administrativa en cual la administración centralizada con organismos o dependencias propias, cumple con prestar servicios o desarrollar acciones en distintas zonas de un determinado territorio (distrito, provincia, región, departamento o país). Persigue así un doble objeto: Por una parte, permite acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y a la vez pretende descongestionar al poder de tipo central.

De este modo, los órganos desconcentrados forman parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional o local, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central.

Al consultar la doctrina observamos que para el jurista español, De la Vallina Velarde, la desconcentración es “aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma”3.

3. LA CREACIÓN DE LOS DENOMINADOS SERVICIOS DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – SAT

Desde el año 1996 en adelante algunas Municipalidades del país han creado organismos descentralizados de su estructura orgánica, a los cuales se les ha denominado “Servicio de Administración Tributaria”4, reemplazando a las Direcciones de Rentas que se encontraban en la estructura orgánica de las diferentes Municipalidades.

Parte de la decisión de crear el Servicio de Administración Tributaria en algunas municipalidades obedece a mejorar su sistema de recaudación, además de contar con una institución especializada en materia de administración de tributos5.

Surge una pregunta sobre el tema ¿Por qué se crean los SAT? Y la respuesta la encontramos en el Informe Nº 35 de Ciudadanos al Día, la cual da respuesta de la siguiente manera. Allí se menciona que:

“Los SATs (sic) surgen como una alternativa a la administración tradicional a través de las Oficinas de Rentas. El diagnóstico era que los niveles de recaudación en estos órganos eran bajos y las tasas de morosidad elevadas; por otro lado, existían focos de corrupción de algunos funcionarios que imposibilitaban un adecuado registro y la consiguiente fiscalización; adicionalmente los sistemas informáticos para la sistematización eran obsoletos o inexistentes. La creación de un SAT implica la modernización drástica de estos sistemas e implica también personal capacitado que tenga conocimientos técnicos y tributarios.”6

Así como los Servicios de Administración Tributaria han sido creados para mejorar la recaudación de las distintas municipalidades y ofrecer un mejor servicio a los propios contribuyentes, también es cierto que en otros casos han incurrido en abusos, lo cual ha motivad a la propia Defensoría del Pueblo a redactar un Informe Defensorial. De este modo, la Defensoría aprobó el Informe Defensorial Nº 115 titulado: “SERVICIOS DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA: HACIA UNA CULTURA DE SERVICIO AL ADMINISTRADO”7.

En atención a dicha situación, la Defensoría del Pueblo consideró necesario realizar una evaluación acerca de la actuación de los SATs, partiendo de quejas tramitadas ante las Oficinas Defensoriales que funcionan en las ciudades donde se ha adoptado la figura de los SATs, pero abarcando también los efectos generados en el resto de la Administración Pública. Se trata de hacer evidente el problema y proponer medidas correctivas destinadas a proteger el derecho de impugnación, así como el derecho a ser atendido que tienen los contribuyentes frente a las actuaciones de los SATs.

En la parte introductoria del Informe Defensorial Nº 115 se menciona que: “El presente Informe propone, entonces, una revisión de la actual estructura de los SATs y promueve la implementación de una cultura de servicio al interior de su estructura organizativa con el propósito de hacer más eficiente su servicio con el adecuado respeto de los derechos de los contribuyentes. Es de resaltar que una Administración Tributaria moderna y eficiente no sólo debe llevar a cabo acciones de cumplimiento tributario -para lo cual las acciones de fiscalización y de cobranza coactiva juegan un rol importante, sino también debe considerar el rol que cumplen los órganos administrativos responsables del trato directo con el administrado, los cuales deben estar orientados a una atención oportuna, eficaz y de respeto de los derechos de los contribuyentes”.

4. ¿QUIÉN EMITE LAS RESOLUCIONES QUE RESUELVAN LOS RECLAMOS TRIBUTARIOS PRESENTADOS POR LOS CONTRIBUYENTES ANTE LOS SAT?

Un tema que se discute al otorgarse la delegación de facultades de administración, recaudación y fiscalización de las Municipalidades a los Servicios de Administración Tributaria que éstas hayan creado y está relacionado con la emisión de resoluciones que resuelvan los reclamos tributarios (procedimientos contenciosos) o las solicitudes de devolución, compensación, fraccionamiento, prescripción, etc. (procedimientos no contenciosos), a efectos de verificar si se vulnera o no lo dispuesto en el artículo 134º del Código Tributario, el cual determina que la competencia de los órganos de resolución (la SUNAT, los Gobiernos Locales y otros que la ley señale) no puede ser extendida ni delegada a otras entidades.

Un ejemplo de la imposibilidad de delegación sería el caso de una Municipalidad, que permite que una empresa a la cual le ha delegado sus facultades de fiscalización, emita resoluciones que resuelvan expedientes de reclamos tributarios presentados por contribuyentes.

En este orden de ideas, se debe manifestar que si bien es cierto que el Servicio de Administración Tributaria creado por las distintas Municipalidades es una organización autónoma, la misma forma parte de un solo concepto: Gobierno Local. Además la respuesta que recibirá el contribuyente que ha interpuesto un reclamo o ha presentado alguna solicitud no contenciosa siempre será de parte del Gobierno Local.

4.1 PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL FISCAL

Al respecto el propio Tribunal Fiscal al emitir la RTF Nº 04563-5-2003, calificada como jurisprudencia de observancia obligatoria determinó el siguiente criterio:

“Son válidas las resoluciones que resuelven controversias en materia tributaría en el ámbito municipal, emitidas por sujetos distintos al alcalde, tales como el director municipal o el funcionario competente del órgano creado con la finalidad de administrar los tributos municipales”. (entendemos que se está refiriendo al Servicio de Administración Tributaria) el subrayado es nuestro.

En este orden de ideas se menciona que al ser el Servicio de Administración Tributaria el organismo público descentralizado de la Municipalidad Provincial que lo creó y que está encargado, entre otras funciones, de organizar y ejecutar la administración y recaudación de los ingresos tributarios de la Municipalidad, no procede que el alcalde de dicha Municipalidad emitiera una Resolución de Alcaldía que deja sin efecto la Resolución de Gerencia General, la cual fue emitida en cumplimiento de las funciones antes señaladas.

5. CONCLUSIÓN

A manera de conclusión podemos mencionar que si en la creación del denominado Servicio de Administración Tributaria, no se ha establecido el surgimiento de una nueva institución que tenga personería jurídica de Derecho Público Interno y tampoco cuente con autonomía presupuestaria, financiera, económica, etc. no se habría concretado en la práctica un mecanismo de descentralización, sino que se habría considerado solamente una desconcentración de funciones. En pocas palabras, entendemos que se habría “bautizado” a la Dirección de Rentas con el nombre de “Servicio de Administración Tributaria”. Por el contrario, en el caso que en la creación del mencionado organismo sí se haya considerado la autonomía presupuestaria, financiera, económica, etc. no cabría duda que allí si operaría la descentralización y por ende el Servicio de Administración Tributaria gozaría de autonomía pero siempre tendría una dependencia funcional con respecto a la Municipalidad que lo creó.
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1 FRAGA, Gabino. ”Derecho Administrativo”, 13ª edición, México, Editorial Porrúa, 1969.
2 Esta información puede consultarse en la siguiente dirección web: www.rae.es
3 VALLINA VELARDE, Juan Luis de la. “La desconcentración administrativa”, Revista de Administración Pública, Madrid, núm. 35, mayo-agosto de 1961.
4 Se puede mencionar el caso del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima que fue la primera experiencia de descentralización de la organización municipal en 1996, posteriormente han sido creados entidades con el mismo nombre en las Municipalidades Provinciales de Trujillo, Piura, Ica, Pisco, Tacna, Cajamarca, Chiclayo, Tarapoto y Huancayo.
5 Tal es el grado de sofisticación a la que han llegado estos organismos que existe en la actualidad una Asociación de Servicios de Administración Tributaria, la cual tiene su propia página web: www.asat.gob.pe y menciona que ésta es una asociación civil sin fines de lucro, con personería jurídica de derecho privado, debidamente constituida con arreglo a la libertad de asociación que ampara la constitución política y el código civil vigentes; cuya misión fundamental es agrupar a los organismos públicos descentralizados de las municipalidades, independientemente de su denominación, encargadas de recaudar, administrar y fiscalizar los ingresos tributarios y no tributarios, que se encuentren debidamente constituidas.
6 CIUDADANOS AL DÍA. Informe Nº 35 CAD: Eficiencia en la Recaudación Municipal: El caso de los SATs. Transparencia Municipal. –Diciembre 2004.
7 El texto completo del Informe Defensorial Nº 115 puede descargarse de la siguiente página web: http://www.defensoria.gob.pe/accesibilidad/biblio.php