LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS Y EL IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO

MARIO ALVA MATTEUCCI

RESUMEN

Las actividades que se desarrollan en el mundo tienen costos privados entre las partes que intervienen, sin embargo, pueden presentarse casos en los cuales las actividades desarrolladas perjudican a terceros, generando costos a éstos últimos que no fueron tomados en cuenta inicialmente. Ello da pie a lo que los economistas denominan “externalidades negativas”, tema que será materia de análisis en el presente informe desde el punto de vista impositivo.

PALABRAS CLAVE

Externalidad negativa / Impuesto selectivo al consumo / contaminación / costo social /  costo privado / combustibles

1. INTRODUCCIÓN

Toda actividad genera un costo, el cual tradicionalmente calificaría como un costo de tipo privado y está orientado básicamente a influir en la toma de decisiones por parte de personas, familias o empresas, las cuales están relacionadas con el consumo de bienes, la producción de los mismos, la prestación de servicios, la inversión, entre otros.

Estas decisiones al igual que los costos, están vinculados con las partes que intervienen en las transacciones antes mencionadas. Sin embargo, pueden presentarse casos en los cuales estas decisiones generarían costos de terceros que pueden verse perjudicados y que no son tomados en cuenta inicialmente en el momento de la transacción pactada.

Si los costos de terceros son mínimos, no serían notorios los perjuicios y ello no generaría dificultades en su aceptación, bajo un nivel de tolerancia en la convivencia. Pero si los costos de terceros son elevados, ello delimitaría una situación de perjuicio, lo cual en términos económicos calificarían como una externalidad de tipo negativo.

El motivo del presente informe es analizar las externalidades de tipo negativo y relacionarlas con el tema impositivo, específicamente en el caso del Impuesto Selectivo al Consumo.

2. LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS ENTRE LOS PARTICULARES

Las actividades económicas realizadas por las personas o las empresas están orientadas al cumplimiento de prestaciones entre las partes involucradas. Ello determina que la actividad desarrollada necesariamente genera un costo, el cual como indicamos califica como un costo de tipo privado.

Es pertinente indicar que el costo privado siempre estará orientado a influir en la toma de decisiones, ya sea en la forma de la prestación, las reglas a cumplir, la forma de pago o el propio intercambio, reglas a aplicar en caso de incumplimiento, entre otros; ya sea entre personas naturales, grupos familiares o personas jurídicas, las cuales están relacionadas con la compra venta y/o producción de bienes, al igual que el cumplimiento de la prestación de servicios, la inversión, entre otros.

Anteriormente precisamos que estas decisiones al igual que los costos, necesariamente guardan relación con las partes que intervienen en las transacciones antes mencionadas. Pero pueden presentarse situaciones en los cuales estas decisiones generarían costos de terceros que pueden verse perjudicados y que no son tomados en cuenta inicialmente en el momento de la transacción pactada.

En el caso que los costos de terceros se incrementan, ello implicaría que se ha generado un perjuicio y califica como una externalidad negativa, toda vez que los terceros asumirían un costo que nunca tuvieron posibilidad de prever, toda vez que no participaron en las transacciones que dieron origen a las trata

Ello genera un impacto en los terceros, el cual no es compensado por las personas que realizaron una determinada actividad, perjudicando en cierto modo su bienestar.

En este orden de ideas, apreciamos la opinión de ROSALES, AVITIA y RAMIREZ cuando mencionan que “Toda actividad económica (producción) tiene un fin concreto: obtención de bienes  (productos o servicios), sin embargo, generan externalidades ya sean positivas y negativas en las dimensiones de corte económico, social o ambiental. Las actividades no reflejan adecuadamente los precios de mercado de los bienes o servicios (que pagan los consumidores). Ya que no reflejan las externalidades negativas generadas que estas pueden provocar”[1].

3. LAS EXTERNALIDADES

Cuando intentamos analizar el concepto de externalidades, debemos relacionarlo necesariamente con la posibilidad de efectuar una toma de decisiones, en donde se ven involucradas el consumo de bienes y/o servicios, la producción de los mismos e inclusive la inversión que se encuentre involucrada.

Este tipo de decisiones nos lleva a identificar costos propios de las actividades, que son conocidos por las partes intervinientes en las tratativas. Sin embargo, existen situaciones en la que las decisiones tomadas por las partes contratantes pueden perjudicar a terceros y por ende, a generar también costos que no son asumidos por ellos y que se recargan en los terceros, perjudicándolos por alguna actividad en la cual no tienen participación.

De acuerdo con BRICEÑO se define a las externalidades de la siguiente manera “Las externalidades son las decisiones de consumo, producción e inversión que toman las personas, los hogares y las diferentes empresas que afectan de una manera u otra a terceros que no tienen participación directa en las transacciones. Cuando estos efectos pasan de ser pequeños a grandes implican una serie de problemas en contra de la producción de las empresas produciendo lo que conocemos en el nombre de externalidades. Podemos decir entonces, que son los efectos secundarios que tienen las actividades económicas y que actúan sobre los costes directos de una actividad, aunque no reflejan los beneficios o costos totales generados por dicha actividad. Las externalidades provocan que el Estado tenga que intervenir en el campo de la economía”[2].

De acuerdo con el diccionario de economía de IE BUSINNES SCHOOL se define a las externalidades del siguiente modo “Consecuencias que la acción de un agente económico tiene sobre el bienestar de otro. También conocidas como efectos externos, economías externas y utilidades (o desutilidades) externas. Son efectos económicos colaterales de las acciones de unas personas sobre otras que no se expresan en un precio, es decir, que son externos al mercado. Si una empresa contamina el ambiente, arrojando residuos a un río, por ejemplo, su actividad produce entonces una externalidad negativa sobre quienes habitan cerca del mismo o utilizan sus aguas para pescar; si una persona coloca una obra de arte en su jardín, a la vista de todos los que pasen por la calle, produce entonces en los transeúntes una externalidad de signo positivo, pues éstos podrán disfrutar del bien sin haber tenido que pagar por ello. Las externalidades surgen en los casos en los que no existe un mercado para el intercambio de bienes o servicios: si existieran derechos de propiedad definidos sobre el río del ejemplo anterior, la empresa contaminante se vería en la obligación de pagar a su dueño una cantidad determinada por el uso de sus aguas como vertedero. Pero, dado que no existen derechos de propiedad sobre una gran cantidad de bienes y no se genera un mercado alrededor de ellos se producen entonces efectos externos al mercado que no son compensados por intercambios mercantiles. En este sentido el tratamiento económico de la externalidad se aproxima, por lo tanto, al de los bienes públicos”[3].

En la doctrina observamos que CARVALHO precisa con respecto al concepto de externalidades lo siguiente “La expresión “externalidades” se refiere a los costos o beneficios que alcanzan terceros, no integrantes de la relación jurídico-económica. Las externalidades pueden ser negativas o positivas: en el primer caso, son costos solventados por terceros. Un ejemplo común es la contaminación causada por una fábrica, donde el costo es solventado por la población y no “internalizado” en el precio del producto que fabrica.

Las externalidades positivas son beneficios no previstos que alcanzan individuos que no pagaron por ellos, generando también fallas en el mercado”[4].

“Las externalidades se dan con mayor frecuencia en actividades relacionadas con temas ambientales. Los activos ambientales son no mercadeables; es decir, no existe un mercado para ellos, por lo tanto, no existen unos derechos de propiedad definidos. Como consecuencia de lo anterior, el mercado tampoco puede generar compensaciones económicas a los afectados por las externalidades. La acción de las instituciones y una regulación ambiental clara aparecen como las soluciones para el problema de las externalidades negativas de origen ambiental”[5].

En la medida que los costos que afectan a terceros son realmente grandes, ello da pie a la acuñación del término “externalidades”, las cuales pueden ser de dos tipos:

• Externalidades positivas, o
• Externalidades negativas.

3.1 LAS EXTERNALIDADES POSITIVAS

Cuando al efectuar las comparaciones entre los beneficios privados versus los beneficios sociales, notamos que el resultado es positivo a favor de los beneficios sociales, ello determina que nos encontramos ante una externalidad de tipo positiva. Ello por el hecho que se produce un aumento en el bienestar de las personas, que finalmente son agentes en la economía.

Un ejemplo nos puede dar mayores luces al respecto. En un determinado valle se encuentra un pueblo que está ubicado al costado de la margen derecha del rio, rodeado de predios destinados al sembrío de productos agrícolas y árboles frutales. La población vive junto a los terrenos donde desarrolla la actividad agrícola, la cual es el único sustento de vida para ellos.

Rodeando al valle donde se encuentra el pueblo existen las laderas de los cerros, los cuales no cuentan con la vegetación arbórea suficiente que permita servir como cobertura vegetal que sirva de freno a las lluvias y deslizamientos de lodo en las épocas de mayor carga pluvial. Sin embargo, se conoce que en las laderas crece de manera natural el musgo, el cual forma grandes capas entre las rocas y el suelo, sirviendo como una especie de alfombra vegetal que amortigua los efectos de las lluvias.

La población explota el musgo arrancándolo y posteriormente procede a su venta a compradores foráneos que les exigen cada vez mayores cantidades a los pobladores quienes deben adentrarse cada vez más en dicha zona para poder recolectar el musgo sin dejar posibilidad de regeneración, lo que determinaría la total extinción de la fuente de trabajo que genera para la comunidad, aparte del daño ecológico que se genera y que altera el ecosistema.

Sin embargo, debemos indicar que una organización no gubernamental ha visitado el pueblo y ha efectuado labores de capacitación a los pobladores, en donde se les ha informado que el musgo puede cosecharse sin destruirlo. A través de cursos y prácticas en el propio sitio, los pobladores aprendieron que el musgo puede ser recolectado sin destruir sus raíces, por lo que nuevamente se puede regenerar para poder seguir produciendo nuevamente, lo cual permite contar con una fuente de ingresos inagotable.

Es pertinente indicar que el musgo es utilizado como combustible una vez que se seca, como parte de los componentes en la mezcla de tierra preparada para los viveros, al igual que la horticultura. También se utiliza como material relacionado con el cultivo de las orquídeas al tener propiedades para poder retener el agua. Como referencia podemos indicar que el musgo “se extrae en el sur de Chile para ser exportado a países desarrollados donde es procesado y convertido en pañales, toallas higiénicas, material de empaque, etc.”[6].

Como se observa, las labores de capacitación que fueron llevadas a cabo por la organización no gubernamental a los pobladores permitió que puedan conservar el ecosistema que rodea las laderas de los cerros que circundan el pueblo, además de poder realizar una actividad generadora de recursos económicos para la comunidad. Ello podría observarse como una externalidad positiva.

Sobre el tema AGUIRRE manifiesta con respecto a la externalidad positiva lo siguiente “Por otro lado, una externalidad positiva es un beneficio que genera una empresa para la sociedad por el cual no puede cobrar, o al menos no puede hacerlo fácilmente por no poder identificar claramente quiénes están siendo beneficiados con dicha externalidad. Este es el caso de las instituciones educativas.

A través de la educación se generan externalidades positivas para la sociedad por diferentes mecanismos de transmisión, entre los cuales podemos mencionar que i) personas más educadas votarán mejor en las elecciones, y por lo tanto tendremos mejores autoridades elegidas y ii) personas mejor preparadas harán empresas más competitivas resultando en mayores exportaciones, mayor empleo y por ende en un mayor pago de impuestos”[7].

En el caso de la supervisión que realiza OSINERMING sobre la producción de combustibles en el proceso de refinación indica que “Adicionalmente, hay un tercer componente de beneficio social asociado a la supervisión del contenido de azufre en el diésel y se traduce en una externalidad positiva, que es un efecto indirecto, vinculado a la reducción de infecciones respiratorias agudas (IRAs) que se traducen en un menor gasto de tratamiento”[8].

En el caso de las externalidades positivas, el Estado procura mantenerlas. Prueba de ello es la información que aparece en un informe donde se justifica que se mantenga la inafectación del IGV a la educación. Ello se refleja del siguiente modo “Dado que la inafectación del IGV a servicios educativos está respaldada por la Constitución Política del Perú y la presencia de importantes externalidades positivas asociadas a la inversión en capital humano, se recomienda mantener este beneficio tributario”[9].

3.2 LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS

En el caso de las externalidades negativas, apreciamos que el costo privado es mayor que el costo social, con lo cual se está generando un sobre costo en la población, la cual inicialmente no tuvo posibilidad de participar en alguna actividad relacionada con la prestación de algún servicio, la venta de un bien, o la explotación de algún recurso.

El ejemplo más claro de una externalidad negativa es el de la contaminación ambiental, como puede ser el de la explotación de una mina, en donde los relaves mineros son enviados sin algún tratamiento químico a las aguas de un río[10], el cual es utilizado aguas abajo en el regadío de los sembríos. Lo antes indicado permite apreciar que la población que utiliza las aguas del rio se ve perjudicada al no poder utilizarlas para los propósitos de riego.

Coincidimos con HUANCA AYAVIRI al señalar como “Ejemplos clásicos de las externalidades negativas son la contaminación de ríos o lagos producidos por los extractores de minerales y otros ajenos a la práctica común como puede ser la pesca excesiva o medios no adecuados (dinamita, envenenamiento); como consecuencia los pescadores o agricultores que aprovechan las aguas río abajo, ven reducido o afectado la pesca o la producción agrícola”[11].

La opinión de LIPTON precisa que “En un régimen impositivo eficiente, la energía debería gravarse con impuestos de la misma manera que cualquier otro producto de consumo, más un ajuste por externalidades negativas, como el efecto del consumo de energía en el cambio climático, la contaminación local y la congestión”[12].

4. ¿CÓMO ES POSIBLE REVERTIR LOS EFECTOS DE UNA EXTERNALIDAD NEGATIVA?

Si es posible revertir los efectos de una externalidad negativa, pero ello implicaría poder llevar a cabo proceso de diálogo entre las partes que están produciendo un daño y aquellos que sufren las consecuencias del mismo. Ante la falta de esta posibilidad es donde interviene el Estado a través de la imposición de tributos que gravan específicamente la actividad que genera le daño.

Es en este punto donde puede entenderse la afectación impositiva diseñada por PIGOU. Sobre el tema debemos recordar que “…en 1920, Arthur Cecil Pigou pregonó la idea de adoptar impuestos para internalizar externalidades negativas causadas, por ejemplo, por la polución[13]. Según Pigou, los impuestos permiten incorporar en el precio de producción el costo de las externalidades negativas que de otra manera no sería soportado por la parte que los generó”[14].

Estamos de acuerdo con lo indicado por HELBLING cuando precisa lo siguiente “En la obra The Economics of Wefare, el economista británico Arthur Pigou sugirió en 1920 que los gobiernos sometieran a los contaminadores a un impuesto por un monto equivalente al costo del perjuicio causado a terceros. Este impuesto produciría el resultado de mercado que habría ocurrido so los contaminadores hubieran internalizado debidamente todos los costos. Siguiendo la misma lógica, los gobiernos deberían subsidiar a quienes generen externalidades positivas, en la misma proporción en que otros se benefician”[15].

En la doctrina extranjera observamos que CARVALHO precisa que “Hasta mediados del siglo pasado la solución económica considerada más eficiente para solucionar las externalidades, tales como la contaminación referida anteriormente, era la tributación pigouviana, propuesta por el economista inglés Arthur Pigou, cuya función era justamente desestimular la producción de externalidades negativas. En esa situación, se le impondría el impuesto al agente contaminador a efectos de forzarlo a corregir su comportamiento. Al internalizar el costo de la contaminación al contaminador, el tributo entonces crea incentivos que corrigen la falla de mercado”[16].

Es interesante la reflexión de COASE cuando menciona que “El gobierno es, en cierto sentido, una súper empresa (pero de una clase muy especial), ya que es capaz de influir en el uso de los factores de producción mediante decisiones administrativas. Pero la empresa ordinaria está sujeta a controles en sus operaciones debido a la competencia de otras empresas que pueden administrar las mismas actividades a un costo más bajo, y también porque siempre existen las transacciones de mercado como alternativa a la organización dentro de la empresa si los costos administrativos se hacen demasiado grandes. El Gobierno puede, si lo desea, evitar el mercado; lo que una empresa nunca puede hacer. La empresa debe realizar acuerdos de mercado con los propietarios de los factores de producción que usa. Así como el Gobierno puede reclutar o determinar el tamaño de la propiedad, también puede decretar que los factores de producción deben usarse de tal y cual forma. Tal método autoritario evita muchos problemas (para quinees realizan la organización). Además, el Gobierno tiene a su disposición la policía y otros organismos para la observancia de la ley, de modo de asegurarse de que sus medidas son llevadas a cabo”[17].

En ese mismo orden de ideas COASE indica que “Un sistema de impuestos que se confinara a un impuesto sobre le productor por el daño causado llevaría a costos indebidamente altos para evitar el daño. Por supuesto, esto podría prevenirse si fuera posible basar el impuesto, no en el daño causado, sino en la baja del valor de producción (en su sentido más amplio) resultante de la emisión de humo. Pero hacerlo así requeriría un conocimiento detallado de las preferencias individuales y no puedo imaginar cómo sería posible lograr la información necesaria para el sistema de impuestos. En realidad, la proposición para resolver el problema del humo y otros similares mediante el uso de impuestos abunda en dificultades: el problema del cálculo, la diferencia entre el daño medio y marginal, las interrelaciones entre el daño sufrido en diferentes propiedades, etc.; pero es innecesario examinar estos problemas aquí”[18].

No olvidemos que “Los impuestos son los instrumentos principales para internalizar las externalidades negativas. Las subvenciones son los instrumentos principales para interiorizar las externalidades positivas”[19].

Apreciamos la opinión de FALLA con respecto a los tributos al indicar que “Bien diseñados y correctamente aplicados, usar los impuestos para reducir o desincentivar ciertas conductas pueden ser más eficaces que otro tipo de instrumentos regulatorios (multas). Usar impuestos para elevar el precio de productos y así forzar a quien los consume a internalizar el costo que su consumo genera a oros es una práctica común. Para reflejar el mayor costo generado al medio ambiente, en algunos lugares, se ha optado por gravar con impuestos el uso de bolsas plásticas en los supermercados o elevar los impuestos a los vehículos con más años de antigüedad”[20].

Por lo que se observa, el tributo al que la doctrina alude en los párrafos anteriores y que podría revertir la externalidad negativa, sería el Impuesto Selectivo al Consumo, conocido en nuestro país por sus iniciales ISC.

5. ¿CUÁL ES EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO – ISC?   

El Impuesto Selectivo al Consumo conocido como por sus siglas ISC, se encuentra regulado en el título II de la Ley del Impuesto General a las Ventas, específicamente en los artículos 50º al 67º y en los artículos 12º al 14º del Reglamento de la Ley del Impuesto General a las Ventas.

Al efectuar la revisión del texto del artículo 50º de la Ley del Impuesto General a las Ventas, observamos que allí se indica que el Impuesto Selectivo al Consumo grava los siguientes tipos de bienes y actividades:

a) La venta en el país a nivel de productor y la importación de los bienes especificados en los Apéndices III y IV;

b) La venta en el país por el importador de los bienes especificados en el literal A del Apéndice IV; y,

Nótese que en el caso particular del importador que realiza la venta de los bienes señalados en el literal a del Apéndice IV de la Ley del IGV se afecta al ISC dicha operación, los cuales están nombrados en el literal anterior.

c) Los juegos de azar y apuestas[21], tales como loterías[22], bingos, rifas, sorteos y eventos hípicos[23].

Si se observa, el legislador ha determinado que las operaciones que se encuentran gravadas con el referido tributo son aquellas que están señaladas en los Apéndices que como complemento forman parte de la Ley del Impuesto General a las Ventas, los cuales se han descrito anteriormente.

6. EL PAPEL DEL IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO EN EL PERÚ Y LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS

Lo primero que corresponde revisar es la regulación del Impuesto Selectivo al Consumo para poder analizar el papel que cumple en la reversión de las externalidades negativas, sobre todo en el tema de la contaminación.

En el caso del Impuesto Selectivo al Consumo se aprecia que las tasas del tributo son elevadas en el caso de la comercialización de bebidas alcohólicas[24], al igual que en el caso del consumo de cigarrillos.

Mención aparte merece la aplicación del Impuesto Selectivo al Consumo a los combustibles y desde mediados del año 2016 se aplica el ISC al carbón.

“Las medidas compensatorias deben tener por objetivo mejorar la equidad y eficiencia del sistema tributario, ampliando la base imponible, simplificando las exenciones, promoviendo la formalización, fomentando la recaudación de los impuestos inmobiliarios locales y revisando los impuestos selectivos al consumo a fin de abordar externalidades negativas”[25].

El economista PARODI precisa al respecto que “Un elemento crucial en la solución de una externalidad es la credibilidad de los actores involucrados, en particular del gobierno. Si nadie cree en el otro, no hay solución posible, pues resulta imposible su implementación. No debemos olvidar que la confianza y el orden son los pilares de una sociedad”[26].

En la doctrina nacional YACOLCA ESTARES indica que “Este impuesto no genera una pérdida en la eficiencia de los mercados, dado que internaliza los costos de la externalidad a los productores o consumidores, en vez de modificarlos.

Muchos países han adoptado estos impuestos como forma de solucionar los denominados fallos de mercados, como por ejemplo la contaminación (como el impuesto sobre el carbono), o el problema del tabaco”[27].

Resaltamos la opinión de NAVARRO cuando se pregunta “¿Cómo se solucionan las externalidades? En el caso de las externalidades negativas la solución suele ser imponer un impuesto al producto, por ejemplo los impuestos a la gasolina. En teoría este impuesto debería de redistribuirse entre aquellos agentes sufridores, pero ¿cómo podemos calcular a quien le afectan más los humos de los coches? En la práctica los impuestos se los acaba quedando el Estado”[28].

De acuerdo con las observaciones realizadas por el Fondo Monetario Internacional por el período 2015 al Perú, se indicó con respecto al ISC lo siguiente:

“Impuestos selectivos sobre el consumo de bienes.

Este tipo de impuestos puede aplicarse en cierta medida para desalentar el consumo de algunos bienes (por ejemplo el alcohol y el tabaco), para vincular los pagos de impuestos a la existencia de externalidades negativas (por ejemplo un impuesto sobre la gasolina como medio para reducir la contaminación), y para gravar algunos artículos de lujo. Los impuestos selectivos sobre el consumo de bienes deben aplicarse por igual a la producción nacional y a las importaciones, y especialmente en un entorno de alta inflación, sobre una base ad valórem”[29].

Con respecto a la afectación tributaria del ISC a los combustibles y considerando el índice de nocividad, podemos afirmar que “En el caso del ISC a los combustibles más contaminantes, el MEF explicó que el nuevo monto fijo considera a los Índices de Nocividad de Combustibles publicado por el Ministerio del ambiente, siendo esta una medida que sustituye un paso necesario para establecer gradualmente montos fijos del ISC que reflejen correctamente la nocividad ocasionada por las emisiones de estos combustibles”[30].

En el Perú HERRERA DESCALZI indica que “El agotamiento del modelo energético actual (cimentado en los combustibles fósiles y la energía nuclear de fisión) conduce inevitablemente a una etapa de transición (que cubrirá la mayor parte del presente siglo XXI), en la que conviven fuentes conocidas y desarrolladas (renovables, fósiles, nucleares) mientras se trabajan las tecnologías que permitan un mejor y mayor aprovechamiento de las energías renovables (solar, eólica, geotermal, mareomotriz, biomasa, oceanotérmica, etc.) y el acceso a otras sobre las que se carece de desarrollo suficiente (nuclear de fusión, solar espacial, etc.)”[31].

En el caso de España SANZ GOMEZ nos presenta otro ejemplo de cómo los impuestos procuran cambiar una determinada conducta. Nos menciona el caso de la aplicación de un impuesto por la utilización de las bolsas de plástico de un solo uso.

Ella menciona que “El ejemplo que nos es más cercano: muchas Comunidades Autónomas han creado impuestos sobre las bolsas plásticas de un solo uso. Y con tal de no pagar cinco céntimos la mayoría de la gente ha empezado a llevarse la bolsa de la casa”[32].

Según el Portal OPHELIMOS se menciona que “El alcohol y el cigarro son productos usualmente gravados con altos impuestos. Esto ocurre debido a que la teoría económica reconoce que el precio de dichos productos no refleja el verdadero costo social de su consumo. Así, un impuesto pigouviano es colocado para contrarrestar la externalidades causadas por estos tanto en los consumidores como en la sociedad”[33].

Estamos de acuerdo con la opinión de NIETO GONZÁLEZ al precisar que “Por tanto si queremos que la gente no fume los precios tienen que ser artificialmente altos. Si queremos que la gente no contamine tanto tenemos que subir los precios de combustible. Si queremos que no haya atascos (por la contaminación, ruido, molestias) tiene que ser más caro ir en vehículo privado que en colectivo (precios de combustible vs transporte público, precio de aparcar, tasas por entrar en las ciudades).

Mucha gente no quiere oír hablar de más impuestos. Pero en este caso (y en muchos otros, pero vamos a centrarnos en este) es por una muy buena causa, para desincentivar a la gente. Desincentivar ciertos comportamientos que crean molestias y problemas a la sociedad. Contaminar es uno de ellos y por tanto los impuestos a la contaminación son una buena idea”[34].

La entonces ministra de economía Claudia Cooper Fort declaraba sobre el Impuesto Selectivo al Consumo y su utilidad lo siguiente:

“Se habla de cambiar el ISC. ¿Qué se modificará? Nosotros nos sentamos en el MEF y empezó a aparecer todo el mundo pidiendo algún tipo de exoneración o de devolución. También venían con argumentos válidos de que la aplicación de este impuesto es injusta, se perforó el sistema y nadie sabe para qué se cobra. Uno sabe por qué le cobran IGV, Renta, pero no sabe por qué le cobran ISC, que es para reducir externalidades. A eso vamos a apuntar, y vamos a hacerlo bastante más racionalizado y más claro para evitar que nos perforen el sistema como ha venido ocurriendo.

¿Qué cambio en específico? Enfocarlo en externalidad, en la nocividad de los productos, y la idea es ser lo más parecido al bloque de países que queremos ir como APEC o Alianza del Pacífico.

*¿Cuándo estará listo el cambio? *Es difícil decirlo porque es el impuesto que más nos puede reducir competitividad si no lo hacemos bien, porque va a los sectores específicos. No queremos generar ruido.

¿Se subirá el ISC? No necesariamente, pero sí se va a reenfocar para que esté focalizado donde tiene que estar. Hoy tenemos un ISC totalmente distorsionado, tiene menos impuesto el que contamina más”[35].

En este mismo orden de ideas, la SUNAT esboza una pequeña explicación del papel del Impuesto Selectivo al Consumo dentro de la tributación en el país.

En su propia página web, la SUNAT indica lo siguiente:

“El ISC es un impuesto indirecto que, a diferencia del IGV, solo grava determinados bienes (es un impuesto específico); una de sus finalidades es desincentivar el consumo de productos que generan externalidades negativas en el orden individual, social y medioambiental, como por ejemplo: las bebidas alcohólicas, cigarrillos y combustibles.

Otra finalidad del ISC es atenuar la regresividad del IGV al exigir mayor carga impositiva a aquellos consumidores que objetivamente evidencian una mayor capacidad contributiva por la adquisición de bienes suntuosos o de lujo, como por ejemplo la adquisición de vehículos automóviles nuevos, agua embotellada, bebidas rehidratantes, energéticas, entre otras”[36].

Por su parte el economista CUBA señala con respecto a la aplicación del Impuesto Selectivo al Consumo lo siguiente “La razón de ser de este tipo de impuestos es la corrección de las externalidades negativas (daños) que su producción o consumo generan al resto de la economía y sociedad. Los ISC debería afectar los precios relativos de los bienes gravados y así desalentar su producción y consumo en favor de otros bienes que generen menores externalidades”[37].

7. LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS. UNA EXPERIENCIA EN CHILE

Es pertinente citar la opinión de RIZZI CAMPANELLA quien es un especialista en Economía de Transporte Seguridad Vial, además de Profesor de la Pontificia Universidad Católica de Chile, quien analiza la manera como se puede combatir las externalidades negativas en el caso de los autos.

Dicho profesional menciona lo siguiente:

“Combate las externalidades negativas del auto”

Es el único impuesto que guarda directa relación con el uso del vehículo, permite internalizar las externalidades negativas que produce el parque automotor y permite redistribuir fondos.

En Chile, el único impuesto que guarda directa relación con el uso del vehículo es el impuesto al combustible. Este impuesto cumple fundamentalmente cuatro roles. En primer lugar, funciona como un cobro al consumo de recursos no renovables. En segundo lugar, permite internalizar las externalidades que produce la conducción de vehículos. La congestión vehicular, la contaminación atmosférica local, las emisiones de gases de efecto invernadero, el ruido y los accidentes de tránsito, entre otros, son consecuencias negativas del uso del automóvil. El impuesto a los combustibles funciona como un cobro por estos males. En tercer lugar, el impuesto a los combustibles contribuye a financiar la construcción y mantenimiento de infraestructura vial. Y en cuarto y último lugar, este impuesto es utilizado como un instrumento más dentro de una política impositiva nacional, de manera tal de contribuir a mejorar la equidad y eficiencia del sistema impositivo. En países como Chile con una desigual distribución del ingreso, quienes mayor uso hacen del vehículo son las personas de mayores ingresos. En tal sentido, el impuesto a los combustibles genera cuantiosos ingresos que permiten redistribuir ingresos de personas de altos estratos de ingresos hacia personas de bajos estratos.

Eliminar el impuesto a los combustibles sería una muy mala política, porque ninguno de los restantes impuestos que se cobran hoy día puede cumplir las primeras tres funciones descritas en el párrafo anterior. Si se eliminara este impuesto, tendríamos una sobreinversión en infraestructura vial, un uso desmedido del vehículo privado y finalmente como sociedad, nuestro bienestar disminuiría.

La alternativa que existe al impuesto a los combustibles es la tarificación vial, que apenas es usada en la actualidad tanto en Chile como en el resto de los países. El uso de tarifas viales permitiría internalizar la mayoría de la externalidades (con excepción de las emisiones de CO2), financiar la infraestructura vial y podría también funcionar como instrumento para redistribuir ingreso. De esta manera, pagarían más quienes deciden conducir en las zonas y en las horas con mayor congestión, con mayor ruido, con mayor contaminación. Y ello abarataría el uso del vehículo en horarios o zonas donde los impactos negativos son bajos. Lamentablemente, la tarificación vial es altamente resistida por la ciudadanía no solo en Chile sino también en el resto del mundo y su potencial uso parece aún muy lejano”[38].

8. LAS EXTERNALIDADES NEGATIVAS. UNA EXPERIENCIA EN ARGENTINA

En el actual gobierno del presidente MACRI en la Argentina existe expectativa por la imposición de un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono. Ello puede apreciarse a partir de la transcripción de una noticia aparecida cuyo contenido es el siguiente:

“En Argentina se pondría un impuesto a las emisiones de dióxido de carbono

17/11/2017 | admin | NOTICIAS

Entre la reforma impositiva planteada por el Gobierno de la Nación figura un nuevo impuesto para frenar la contaminación del principal gas responsable del cambio climático. El objetivo es desalentar su utilización para fomentar el desarrollo de energía más limpias.

La reforma tributaria planteada por Mauricio Macri incluye un impuesto a los combustibles fósiles. Según adelantó Juan Carlos Villalonga, diputado de Cambiemos, estará vinculado con la emisión de dióxido de carbono. “De aprobarse, el impuesto, que será un monto fijo, se aplicará inicialmente a los combustibles líquidos para luego, en 2020, extenderse al gas, GLP y carbón” señaló.

El dióxido de carbono (CO2) es el principal gas de efecto invernadero. Un aumento en su concentración atmosférica durante el último siglo es el que ha provocado un calentamiento del planeta que está trayendo y traerá consecuencias muy graves para la civilización. El impuesto viene a acompañar el impulso que la gestión de Macri le está dando a las fuentes limpias de producción de energía, como la solar y la eólica. Los programas RenovAr para la instalación de este tipo de generadores han sido un éxito.

Cómo será

El impuesto establece un precio del carbono mediante la definición de una tasa impositiva sobre las emisiones, o más comúnmente sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles. Según explicó el diputado, la aplicación de este tipo de impuesto busca enmendar una distorsión: la de las externalidades negativas que caracterizan a este tipo de combustibles, no internalizadas en la ecuación económica de los hidrocarburos.

Villalonga también señaló como un problema los subsidios que reciben los combustibles. En 2014 Argentina eran uno de los países de América latina con más distorsiones. Inglaterra, Francia, Portugal, Sudáfrica, Chile, Colombia y México tienen un impuesto al carbono como el que se plantea en Argentina. Según Villalonga, con esta modificación, los impuestos vinculados a la protección ambiental alcanzarán el 1,1 por ciento del PBI”[39].

Fuente: http://www.lavoz.com.ar

[1] ROSALES SALINAS, Isidro Guillermo; AVITIA RODRÍGUEZ, Jessica Alejandra y RAMIREZ HERNÁNDEZ, Javier Jesús. Análisis de externalidades medio ambientales generadas por la actividad florícola en el sur del Estado de México. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:  http://ri.uaemex.mx/bitstream/handle/20.500.11799/71034/salinas%20et%20al%202017.pdf?sequence=1 (consultado el 17.04.2018).

[2] BRICEÑO, Gabriela.  Externalidades. Artículo publicado en el Portal web EUSTON 96. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.euston96.com/externalidades/ (consultado el 18.04.2018).

[3] IS BUSINESS SCHOOL. Diccionario de Economía. Compilación del profesor Rafael Pampillón del IE Business School. Versión original de 16 de febrero de 2007. Última revisión, 1 de febrero de 2008 (R.L.) Editado por el Departamento de Publicaciones del IE. María de Molina 13, 28006 –Madrid, España.©2007IE. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://economy.blogs.ie.edu/files/2008/06/Nuevodiccionario_Econ.pdf (consultado el 18.04.2018).

[4] CARVALHO, Cristiano. Teoría de la Decisión Tributaria. Colección Doctrina Tributaria y Aduanera. SUNAT. Páginas 63 y 64. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:   http://repositorio.sunat.gob.pe/bitstream/handle/10000/45/TEOR%C3%8DA%20DE%20LA%20DECISI%C3%93N%20TRIBUTARIA.pdf?sequence=1&isAllowed=y (consultado el 18.04.2018).

[5] Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/economia/externalidad-773374.html (consultado el 11.04.2018).

[6] CRUZ TORRES, Catherine Alexandra. Briofitos: Usos alternativos de los musgos. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://es.slideshare.net/CatherineTorres/usos-alternativos-de-los-musgos (consultado el 19-04.2018)

[7]AGUIRRE, Carlos. La SUNAT y las instituciones educativas. Artículo publicado en el portal Conexión ESAN el día 23 de mayo de 2013. Esta información puede consultarse ingresando a  la siguiente dirección web: https://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/05/23/sunat-instituciones-educativas/ (consultado el 18.04.2018).

[8] OSINERGMIN. La historia de los hidrocarburos líquidos en el Perú. 20 años de aporte al desarrollo del país. Página 161. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Estudios_Economicos/Libros/Libro-industria-hidrocarburos-liquidos-Peru.pdf (consultado el 11.04.2018)

[9] Ministerio de Economía y Finanzas – MEF. Análisis de las exoneraciones e incentivos tributarios y propuesta de estrategia para su eliminación. Documento final elaborado por Apoyo consultoría. 19 de junio de 2003. Página 236. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Anali_incent_exoner_tribut.pdf (consultado el 18.04.2018).

[10] La primera vez que viajé en tren fue a fines del año 1980 a la ciudad de Huancayo desde Lima y en el camino por la ventanilla del vagón apreciaba que el río Mantaro tenía un color marrón y el cauce del mismo no tenía vida. Ello refleja la contaminación severa que ha sido sometido el ecosistema del mencionado río, en perjuicio de la población adyacente al mismo.

[11] HUANCA AYAVIRI, Félix. Estudio del derecho desde la Economía. Artículo publicado en la Revista Jurídica Derecho. Volumen 2 Número 3. La Paz, Diciembre de 2015. Página 112.

[12] LIPTON, David. “Reforma de los subsidios a la energía: El camino por delante”. Presentación de David Lipton, primer subdirector gerente, Fondo Monetario Internacional. 27 de marzo de 2013. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:   http://www.imf.org/es/news/articles/2015/09/28/04/53/sp032713 (consultado el 17.04.2018).

[13] Entiéndase también como contaminación.

[14] PIERA, Alejandro. La internalización de externalidades negativas en materia de medio ambiente. Las medidas de mercado y su aplicación en Paraguay. Informe publicado el 11 de agosto de 2015. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.ghp.com.py/blog/la-internalizacion-de-externalidades-negativas-en-materia-de-medio-ambiente (consultado el 11.04.2018).

[15] HELBLING, Thomas. ¿Qué son las externalidades? Lo que ocurre cuando los precios  no reflejan del todo los costos. Artículo publicado en la revista Finanzas & Desarrollo. Revista publicada por el Fondo Monetario Internacional – FMI.  Diciembre de 2010. Página 48. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2010/12/pdf/basics.pdf (consultado el 17.04.2018).

[16] CARVALHO, Cristiano. Teoría de la Decisión Tributaria. Ob. Cit. Página 64. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://repositorio.sunat.gob.pe/bitstream/handle/10000/45/TEOR%C3%8DA%20DE%20LA%20DECISI%C3%93N%20TRIBUTARIA.pdf?sequence=1&isAllowed=y (consultado el 19.04.2018).

[17] COASE, Ronald H. “El problema del costo social”. Revista de Estudios Públicos N° 45.Santiago de Chile, 1992. Centro de Estudios Públicos.  Página 100.

[18] COASE, Ronald H. Ob. Cit. Páginas  130 y 131.

[19] Clase de fundamentos de la economía. Material de clase. Tema 7. Externalidades  Página 23. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://ocw.uc3m.es/economia/fundamentos-de-la-economia/material-de-clase-1/Economia7.pdf (consultado el 11.04.2018).

[20] FALLA, Alejandro. Impuestos y externalidades negativas.  Nota publicada en la página Opinión del Diario El Comercio en la edición digital del día 01.06.2016. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://elcomercio.pe/economia/opinion/impuestos-externalidades-negativas-opinion-396524 (consultado el 17.04.2018).

[21] Existe el Impuesto a las Apuestas que se encuentra regulado en los artículos 38º al 47º de la Ley de Tributación Municipal, cuyo TUO fue aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF.

[22] Existe el Impuesto a los Juegos que se encuentra regulado en los artículos 48º al 53º de la Ley de Tributación Municipal, cuyo TUO fue aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF. De acuerdo a lo señalado por el Diccionario de la Real Academia Española, la lotería es una “Especie de rifa que se hace con mercaderías, billetes, dinero y otras cosas, con autorización pública”. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://lema.rae.es/drae/?val=loteria 

[23] Existe el Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos que se encuentra regulado en los artículos 54º al 59º de la Ley de Tributación Municipal, cuyo TUO fue aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF.

[24] Referenciadas en función la grado de alcohol que contienen las bebidas alcohólicas.

[25] Perú: Declaración al término de la Misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2015. 1 de abril de 2015. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:  http://www.imf.org/es/news/articles/2015/09/28/04/52/mcs040115a (consultado el 17.04.2018).

[26] PARODI, Carlos. Los conflictos mineros y las externalidades. Artículo publicado en la sección Economía para todos del Diario Gestión el día 29.05.2015. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://gestion.pe/blog/economiaparatodos/2015/05/los-conflictos-mineros-y-las-externalidades.html (consultado el 17.04.2018).

[27] YACOLCA ESTARES, Daniel. Arthur Pigou – Impuesto que internaliza las externalidades negativas como la contaminación ambiental. Blog de Daniel Yacolca Estares. El tributo ambiental hoy y mañana una solución a la contaminación ambiental. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/dyacolca/2010/02/12/arthur-pigou-impuesto-que-internaliza-las-externalidades-negativas-como-la-contaminacion-ambiental/ (consultado el 17.04.2018).

[28] NAVARRO, Javier J. Externalidades. Artículo publicado en El blog salmón con fecha 18 de abril de 2008, actualizado al 12 de enero de 2011. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.elblogsalmon.com/economia/externalidades (consultado el 17.04.2018).

[29] FMI – Fondo Monetario Internacional. Directrices para el ajuste fiscal. Departamento de Finanzas Públicas. Folleto N° 49. Washington 1995. Páginas 37 y 38.

[30] Diario Gestión. Edición digital del día 05.05.2016. MEF duplicó el ISC al petróleo industrial y el carbón empezará a pagar este impuesto. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://gestion.pe/economia/mef-duplico-isc-petroleo-industrial-carbon-empezara-pagar-impuesto-119711 (consultado el 17.04.2018).

[31] HERRERA DESCALZI, Carlos. Matriz energética en el Perú y energías renovables. I. Energías convencionales, combustibles fósiles y sistema eléctrico.  Friedrich Ebert Stiftung. Página 8. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.detrasdelacortina.com.pe/download/matriz_energetica(Herrera_%20Descalzi).pdf (consultado el 11.04.2018).

[32] SANZ GOMEZ, Rafael. Fiscalidad y externalidades: los tributos ecológicos y el impuesto Tobin. Informe publicado en el Blog In dvbio. Sobre derecho con minúsculas el día 23.10.2012. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://indvbio.wordpress.com/2012/10/23/fiscalidad-externalidades/ (consultado el 17.04.2018).

[33] OPHELIMOS. Comunidad económica en Red: Asociación formada por profesionales y estudiantes de economía. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://blog.pucp.edu.pe/blog/ophelimos/2009/08/10/externalidades-negativas-e-impuestos-debate-sobre-la-comida-chatarra/ (consultado el 17.04.2018).

[34] NIETO GONZALEZ, Alejandro. Las externalidades negativas hay que gravarlas. Artículo publicado en el Blog Salmón. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:  https://www.elblogsalmon.com/entorno/las-externalidades-negativas-hay-que-gravarlas (consultado el 17.04.2018).

[35] Entrevista a la entonces ministra de Economía Claudia Cooper Fort publicada en la edición digital del diario Gestión el día 17.09.2017. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://gestion.pe/economia/claudia-cooper-inversion-publica-sera-gatillo-importante-inversion-privada-143668 (consultado el 18.04.2018). NOTA: Cabe precisar que la economista Claudia Cooper Fort fue ministra de Economía durante el gobierno del Presidente Pedro Pablo Kuczynski desde el 18 de setiembre de 2017 hasta el 2 de abril de 2018.

[36] SUNAT. Concepto del Impuesto Selectivo al Consumo. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://orientacion.sunat.gob.pe/index.php/empresas-menu/impuesto-general-a-las-ventas-y-selectivo-al-consumo/impuesto-selectivo-al-consumo-empresas (consultado el 18.04.2018).

[37] CUBA, Elmer. Los ISC y el MEF. Artículo publicado en el diario Gestión el día 13 de julio de 2016 y reproducido en el portal Lampadia el 14 de julio de 2017. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.lampadia.com/opiniones/elmer-cuba/los-isc-y-el-mef/ (consultado el 18.04.2018).

[38] RIZZI CAMPANELLA, Luis Ignacio. Combate las externalidades negativas del auto. Artículo publicado en el portal de la Fundación Casa de la Paz.  Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://acuerdos.cl/columna/no-porque-es-el-unico-impuesto-que-guarda-directa-relacion-con-el-uso-del-vehiculo/ (consultado el 19.04.2018).

[39] Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://energiasolaraldia.com/argentina-se-pondria-impuesto-las-emisiones-dioxido-carbono/ (consultado el 19.04.2018)