MARIO ALVA MATTEUCCI
1. INTRODUCCIÓN
La manera en la cual un país o Estado tiene presencia en otro es a través de las representaciones diplomáticas, ya sea a nivel de embajador, cónsul, agregado comercial, entre otros niveles.
En muchos casos las representaciones diplomáticas tienen una función de apoyo a los connacionales del Estado al cual representan, otras determinan un mecanismo de presencia comercial, otras de intercambio cultural, científico, económico y es una señal que determina las buenas relaciones entre los Estados.
Las representaciones diplomáticas ocupan normalmente un espacio territorial donde se encuentran las oficinas consulares y la residencia del embajador o del funcionario que representa al país, por lo que al existir un predio se debe determinar si el mismo estaría o no afecto al pago de los tributos que gravan la propiedad de los predios, que en el caso del Perú se denomina “Impuesto Predial”. El presente informe pretende analizar si existe o no afectación al pago del referido tributo en el Perú a cargo de las representaciones diplomáticas, respecto de los locales de su propiedad que destina para tal finalidad.
En la antigüedad no existen elementos que permiten verificar la presencia de algunos representantes de naciones o Estados de manera permanente como hoy las conocemos, sino más bien de manera esporádica o por alguna circunstancia muy específica.
En este orden de ideas resulta pertinente citar a WECKMANN el cual menciona que “… los historiadores de la diplomacia están de acuerdo en que no se encuentran en el mundo antiguo y medieval sino relaciones ocasionales – más o menos frecuentes – entre los príncipes. Ni los egipcios, los chinos, los indios, los caldeos, los asirios o los judíos de la época clásica conocieron las embajadas permanentes, aunque al Oriente le fuera familiar el envío y la recepción de embajadores, la correspondencia diplomática, la redacción de tratados y ya se consideraba a la diplomacia como el arte de evitar la guerra y mantener la paz, noción que será cara a los fundadores del derecho internacional moderno. Las relaciones diplomáticas revistieron en el mundo grecorromano una cierta estabilidad de forma, es cierto; pero ni los “keruks” o los “angelos”, por una parte, ni los “legati”, “oratores”, “feciales” y “caducatores”, por otra, alcanzaron jamás un estatuto permanente, ni fueron nunca funcionarios especializados en las relaciones entre los pueblos” (1).
El primer rastro de la diplomacia permanente se encuentra en Italia, específicamente en la época del Quattrocento(2) , ello por el hecho que el Duque de Milán, Don Francisco Sforza fue la persona que instituyó la primera forma de la Diplomacia Permanente, como más o menos la conocemos actualmente.
Cabe referir que los “estadistas italianos del Quattrocento concibieron la diplomacia permanente como el complemento más preciado de las fuerzas militares, sin el cual no podría mantenerse el equilibrio político general”(3).
Tan importante era la diplomacia en aquel momento que ésta era preferible a contar con ejércitos y hombres para pelear, de allí la importancia de dicha institución que inclusive es reconocida por Machiavello dentro de su obra “El Príncipe”(4). Desde Italia se difundió la figura de la “representación permanente” hacia toda Europa y en tiempos contemporáneos se completó hacia todo el mundo.
Esta figura de la representación permanente se presenta en las Embajadas, Consulados y Agregadurías, que cada país o Estado mantiene en el territorio.
Es pertinente precisar que en la actualidad el establecimiento de las relaciones diplomáticas entre Estados, al igual que el intercambio de misiones diplomáticas tiene como fuente principal el consentimiento de ambas partes, lo cual no determina la imposición de una embajada(5).
3. ¿QUÉ ACTIVIDADES DESARROLLA UNA DELEGACIÓN DIPLOMÁTICA CON CARÁCTER PERMANENTE?
Para poder responder esta consulta debemos realizar una revisión al texto de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, de fecha 18 de abril de 1961 y que entró en vigor a partir del 24 de abril de 1964.
El artículo 3º de la referida Convención determina lo siguiente:
“1. Las funciones de una misión diplomática consisten principalmente en:
a) Representar al Estado acreditante ante el Estado receptor.
b) Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales, dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional.
c) Negociar con el gobierno del Estado receptor.
d) Enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al gobierno del Estado acreditante.
e) Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.
2. Ninguna disposición de la presente Convención se interpretará de modo que impida el ejercicio de funciones consulares por la misión diplomática”.
Si observamos con detalle, no existe la posibilidad que una misión diplomática realice, por ejemplo, actividades políticas o realizar intervención en asuntos internos del país dentro del cual se encuentran.
Debemos concordar lo dispuesto en este artículo con lo señalado por el artículo 1º de la presente Convención, el cual contiene las definiciones que servirán para comprender de una mejor manera el objeto del presente informe.
El referido artículo 1º precisa lo siguiente:
“A los efectos de la presente Convención:
a) Por “JEFE DE MISIÓN”, se entiende la persona encargada por el Estado acreditante de actuar con carácter de tal.
b) Por “MIEMBROS DE LA MISIÓN”, se entiende el jefe de la misión y los miembros del personal de la misión.
c) Por “MIEMBROS DEL PERSONAL DE LA MISIÓN”, se entiende los miembros del personal diplomático, del personal administrativo y técnico y del personal de servicio de la misión.
d) Por “MIEMBROS DEL PERSONAL DIPLOMÁTICO”, se entiende los miembros del personal de la misión que posean la calidad de diplomático.
e) Por “AGENTE DIPLOMÁTICO”, se entiende el jefe de la misión o un miembro del personal diplomático de la misión.
f) Por “MIEMBROS DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO Y TÉCNICO”, se entiende los miembros del personal de la misión empleados en el servicio administrativo y técnico de la misión.
g) Por “MIEMBROS DEL PERSONAL DE SERVICIO”, se entiende los miembros del personal de la misión empleados en el servicio doméstico de la misión.
h) Por “CRIADO PARTICULAR”, se entiende toda persona al servicio doméstico de un miembro de la misión, que no sea empleada del Estado acreditante.
i) Por “LOCALES DE LA MISIÓN”, se entiende los edificios o las partes de los edificios, sea cual fuere su propietario, utilizados para las finalidades de la misión, incluyendo la residencia del jefe de la misión, así como el terreno destinado al servicio de esos edificios o de parte de ellos.
4. LA NECESIDAD DE CONTAR CON UN PREDIO PARA DESARROLLAR LAS ACTIVIDADES DE REPRESENTACIÓN PERMANENTE
Para poder desarrollar las actividades propias de una representación Diplomática con carácter permanente se requiere de manera necesaria un local donde se desarrollen las mismas. En este tema, el local puede ser adquirido directamente por la delegación diplomática, con lo cual la representación permanente tendría la calidad de propietario o también puede ser alquilado, en cuyo caso asumiría la calidad de poseedor.
4.1 ¿QUÉ ATRIBUTOS TENDRÍA LA REPRESENTACIÓN DIPLOMÁTICA SI SOLO TIENE LA POSESIÓN DEL PREDIO QUE OCUPA?
La POSESIÓN de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española es el “acto de poseer o tener una cosa corporal con ánimo de conservarla para sí o para otro”(6).
Tanto la posesión como la propiedad son Derechos Reales Principales establecidos en el Código Civil Peruano de 1984. La Posesión de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 896º del referido Código establece que es el ejercicio de uno o más poderes inherentes a la propiedad.
El poseedor solo puede ejercer los siguientes poderes: (i) uso; (ii) goce y (iii) disfrute. En sí el poseedor es un propietario en potencia, toda vez que en la mayoría de casos se comporta como propietario frente al común de las personas.
4.2 ¿QUÉ ATRIBUTOS TENDRÍA LA REPRESENTACIÓN DIPLOMÁTICA SI TIENE LA PROPIEDAD DEL PREDIO QUE OCUPA?
La Propiedad de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española es el “derecho o facultad de poseer alguien algo y poder disponer de ello dentro de los límites legales”(7).
La PROPIEDAD se encuentra regulada en el artículo 923º del referido Código y se establece que es aquel poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien.
A diferencia del posesionario, el propietario puede disponer del bien, puede por ejemplo venderlo, enajenarlo, etc. y si lo pierde puede recuperarlo a través de la acción reivindicatoria, la cual solo puede ser ejercida por el propietario más no por el poseedor.
5. EL IMPUESTO PREDIAL GRAVA LA PROPIEDAD DE LOS PREDIOS
Conforme lo determina el texto del artículo 8º de la Ley de Tributación Municipal, cuyo TUO fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 156-2004-EF y normas modificatorias, se señala que el Impuesto Predial grava el valor de los predios urbanos y rústicos. Dicho artículo también determina que se considera predios a los terrenos, incluyendo los terrenos ganados al mar, a los ríos y a otros espejos de agua, así como las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes que constituyan partes integrantes de dichos predios, que no pudieran ser separadas sin alterar deteriorar o destruir la edificación.
El Impuesto Predial constituye un tributo cuya recaudación está a cargo actualmente de las Municipalidades, sean estas Provinciales o Distritales, en cuya jurisdicción se ubique el predio, siendo necesario que se presente una declaración determinativa por parte del propietario de los predios, a efectos que cumpla con cancelar el referido tributo.
El artículo 9º de la Ley de Tributación Municipal considera como sujeto pasivo del Impuesto Predial a las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza.
En este sentido, si se ejercen los atributos de la propiedad mencionados en el punto anterior entonces se presenta el hecho imponible señalado por la norma tributaria, toda vez que al existir propiedad de un predio su propietario se encontrará en la obligación del pago del Impuesto Predial.
De este modo, nos quedaría averiguar si en el caso de la existencia de predios que pertenezcan a representaciones diplomáticas con carácter permanente, ¿se le des debe considerar o no afectos al pago del Impuesto Predial?.
A primera vista y por el solo cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 8º y 9º de la Ley de Tributación Municipal señalados anteriormente si estarían afectos. Sin embargo, debemos verificar lo dispuesto en el texto del artículo 17º de la misma Ley que determina los supuestos en los cuales se consideran las inafectaciones al pago del referido tributo, el cual será abordado en el siguiente punto.
6. ¿PROCEDE LA AFECTACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL RESPECTO A LOS PREDIOS QUE PERTENECEN A LAS REPRESENTACIONES DIPLOMÁTICAS?
Conforme lo señala el texto del literal b) del artículo 17º de la Ley de Tributación Municipal, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF. Se precisa que se encuentran inafectos del pago del Impuesto Predial los predios de propiedad de los gobiernos extranjeros, en condición de reciprocidad, siempre que el predio se destine a residencia de sus representantes diplomáticos o al funcionamiento de de oficinas dependientes de sus embajadas, legaciones o consulados, así como los predios de propiedad de los organismos internacionales reconocidos por el Gobierno que les sirvan de sede.
De lo señalado en el párrafo anterior, podemos inferir una serie de requisitos que deben cumplirse para que se pueda aplicar el beneficio a favor de las representaciones diplomáticas con carácter permanente.
Los requisitos son los siguientes:
(i) Que la representación diplomática sea propietaria de predios.
En este punto se descartarían los casos de representaciones diplomáticas que alquilen predios para poder desarrollar sus actividades, toda vez que éstas no tendrían la calidad de propietario, sino más bien de poseedor.
Recordemos que el propietario puede usar, gozar, disfrutar, enajenar y reivindicar derechos de propiedad sobre un bien.
(ii) Que los predios se destinen a residencia de sus representantes diplomáticos o al funcionamiento de oficinas dependientes de sus embajadas, legaciones o consulados.
En este punto quedarían descartados aquellos inmuebles que aún cuando sean de propiedad de las representaciones diplomáticas, no estén destinados a los fines anteriormente descritos.
Podría ser el caso de un predio de propiedad de una representación diplomática que es alquilado a una empresa. En este caso, ese predio ya no está siendo utilizado como oficinas dependientes de sus embajadas, legaciones o consulados, ni tampoco como residencia de sus representantes diplomáticos.
Acá tampoco estarían aquellos predios que son de propiedad de los diplomáticos a título personal o de sus familias, aún cuando éstos estén destinados a vivienda de los mismos, toda vez que se exige que para gozar del beneficio el propietario del predio debe ser la propia representación diplomática.
(iii) Que exista una condición de reciprocidad con el Gobierno extranjero, en el sentido que si en el país de dicho Gobierno se inafecta el pago del Impuesto Predial o su equivalente como correlato en el Perú se le aplicaría la misma condición.
Esta condición la debe certificar el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, toda vez que es la institución encargada de elaborar y ejecutar la política exterior del Estado.
Expliquemos brevemente que debemos entender por el término “reciprocidad”.
Si revisamos el Diccionario de la Real Academia Española, allí se menciona como significado del término reciprocidad lo siguiente: “(Del lat. reciprocĭtas, -atis). 1. f. Correspondencia mutua de una persona o cosa con otra” (8). Es aquello que se hace como devolución, restitución o compensación.
Cabe precisar que “a nivel político o gubernamental, la reciprocidad está asociada al trato que las autoridades otorgan a un país extranjero de acuerdo a las condiciones ofrecidas por éste. Existe la reciprocidad en las relaciones diplomáticas (para regular las condiciones de ingresos de los visitantes, documentación requerida, etc.) y en las relaciones comerciales (aranceles o concesiones de acuerdo a lo concedido por la nación extranjera)” (9).
La reciprocidad operaría de la siguiente manera.
1. Si el país donde se encuentra la representación diplomática del Perú no afecta el pago del Impuesto Predial
Si en un determinado país con el cual el Perú tiene relaciones diplomáticas se aprecia que a las representaciones diplomáticas que tienen propiedad de los predios que destinan a sus funciones propias no se les afecta con el pago de impuestos que gravan la propiedad, como es el caso del Impuesto Predial; entonces por un criterio de reciprocidad, el Estado Peruano, representado en este caso por la Municipalidad dentro de cuya circunscripción territorial se encuentra el predio de la Representación Diplomática del país extranjero, no efectuará cobro alguno por el Impuesto Predial.
2. Si el país donde se encuentra la representación diplomática del Perú si afecta el pago del Impuesto Predial
Acá ocurriría lo contrario al supuesto planteado en el punto anterior. De este modo, podríamos mencionar que si en un determinado país con el cual el Perú tiene relaciones diplomáticas, se aprecia que a las representaciones diplomáticas que tienen propiedad de los predios que destinan a sus funciones propias si se les afecta con el pago de impuestos que gravan la propiedad, como es el caso del Impuesto Predial; entonces por un criterio de reciprocidad, el Estado Peruano, representado en este caso por la Municipalidad dentro de cuya circunscripción territorial se encuentra el predio de la Representación Diplomática del país extranjero, deberá efectuar el cobro del Impuesto Predial.
7. ¿CÓMO SE PUEDE AVERIGUAR SI UN PAÍS DETERMINADO APLICA LA RECIPROCIDAD EN EL NO COBRO DEL PAGO DEL IMPUESTO PREDIAL?
Debemos precisar que la única entidad que puede proporcionar la información relacionada con el hecho que un gobierno extranjero aplique la reciprocidad, respecto al no cobro del Impuesto Predial a las representaciones diplomáticas peruanas en el exterior, es el Ministerio de Relaciones Exteriores, conocido por sus siglas RR.EE.
El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene por misión el representar, proteger, promover y cautelar los intereses del Estado y de los nacionales en el exterior, mediante políticas de gestión diplomática en los ámbitos bilateral, multilateral y consular. Coordinar con otras instituciones del sector público y entidades no gubernamentales la gestión del Estado en el exterior dirigida a viabilizar en el ámbito externo los requerimientos de las políticas nacionales, en particular aquellas que contribuyan a la superación de la pobreza, el desarrollo social, el fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho (10).
En tal sentido, si la política exterior del país la administra el Ministerio de Relaciones Exteriores, entonces ésta será la entidad que deberá cumplir con verificar, certificar y confirmar o no sobre el tratamiento de los criterios de reciprocidad que se aplican en el extranjero respecto de las representaciones diplomáticas peruanas de carácter permanente.
Por dicha razón, resulta común que en la lista de procedimientos que publicas las distintas Municipalidades en el país en el Diario Oficial El Peruano, al aprobar el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, se aprecie la exigencia de la certificación expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores antes aludida.
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(1) WECKMAN, Luis. “Origen de las misiones diplomáticas permanentes”, Foro Internacional, El Colegio de México, vol 1, oct-dic. 1960, número 2, pp. 268-298. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://codex.colmex.mx:8991/exlibris/aleph/a18_1/apache_media/PXJGU1APLRG7M5CR4TQ5XGJQKYG7UA.pdf
(2) El QUATTROCENTO, es una palabra italiana cuyo significado es cuatrocientos, y es considerado uno de los períodos más importantes del panorama artístico europeo. Cronológicamente abarca todo el siglo XV y se acepta como la primera fase del Renacimiento: denominado por algunos estudiosos de esta época de la historia como El Primer Renacimiento o El Bajo Renacimiento. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.eumed.net/libros/2010c/746/El%20Quatrocentto%20Los%20Inicios%20Del%20Renacimiento.htm
(3) WECKMAN, Luis. Op. Cit. Página 272.
(4) Durante toda su carrera, MAQUIAVELO trató de crear un Estado capaz de rechazar ataques extranjeros y afianzar su soberanía. Sus escritos tratan sobre los principios en los que se basa un Estado de este tipo y los medios para reforzarlos y mantenerlos. En su obra más famosa, EL PRÍNCIPE (1532), describe el método por el cual un gobernante puede adquirir y mantener el poder político. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.epdlp.com/escritor.php?id=1987
(5) Ello también está recogido en el texto del artículo 2º de la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas al mencionar que “El establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones diplomáticas permanentes se efectúa por consentimiento mutuo”.
(6) DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Esta información puede ubicarse en la página web: www.rae.es
(7) DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Esta información puede ubicarse en la página web: www.rae.es
(8) Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=reciprocidad
(9) Esta información se puede consultar el ingresar en la siguiente página web: http://definicion.de/reciprocidad/
(10) Misión del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Esta información se puede consultar en la propia página web institucional de dicha institución en la siguiente página web: www.rree.gob.pe