¿SE APLICA EL ITF A LAS CUENTAS QUE LOS CAFAE MANTIENE EN LOS BANCOS Y FINANCIERAS?

MARIO ALVA MATTEUCCI

1. INTRODUCCIÓN.

En casi todas las dependencias de las instituciones públicas existen los CAFAE, cuyas siglas significan la denominación del Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo del Personal Civil.

La mayoría de estas entidades se financian con la percepción de ingresos a través de los descuentos, las tardanzas y algunos ingresos autogenerados. En otros casos perciben transferencias de las propias instituciones en las cuales estas se han constituido.

Al existir montos de dinero que estas entidades perciben, surge entonces la necesidad de colocarlos en las instituciones financieras, motivo por el cual resulta importante tener en cuenta averiguar si los movimientos de ingresos y salidas de dinero de los montos de dinero en las cuentas que administra dentro de los bancos y financieras estarán sujetas a la aplicación del Impuesto a las Transacciones Financieras, o si por el contrario las mismas se encuentran exoneradas del pago del referido tributo.

A efectos de poder responder esta inquietud respecto del ITF, es menester, en primer término, determinar la naturaleza jurídica del CAFAE.

2. ¿CUÁL ES LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CAFAE?

Sobre el particular, debemos precisar que los Comités de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo de las Entidades Públicas, conocidos a nivel nacional por sus siglas CAFAE, son asociaciones sin fines de lucro que se constituyen con la finalidad de brindar asistencia a los trabajadores.

En este sentido los CAFAEs son asociaciones que se constituyen en cada entidad estatal en aplicación de lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 006-75-PM/INAP y está destinado a brindar asistencia, reembolsable o no, a los trabajadores de la entidad pública correspondiente y por acuerdo del Comité de Administración.

Precisamente la propia SUNAT menciona en el Informe Nº 053-2001-SUNAT/K00000 con respecto a los CAFAE lo siguiente: “… debe establecerse una distinción entre el Fondo de Asistencia y Estimulo y el Comité Administrador de dicho Fondo, dado que la norma bajo comentario crea al Fondo con la finalidad de otorgar a los trabajadores del Sector Público Nacional determinados beneficios, los cuales se consiguen con los recursos que para tal efecto se les asigna; mientras que el Comité Administrador tiene la calidad de órgano encargado de administrar dichos recursos para la consecución de sus fines”(1).

Ya entrando al análisis del aspecto organizacional de los CAFAE podemos precisar que el mismos está compuesto por tres (3) personas representantes de la institución pública, los cuales son designados por el titular del pliego, siendo uno de ellos el Presidente, el Secretario (Jefe de Personal o quien haga sus veces) y el Tesorero (el Contador General o quien haga sus veces) y tres representantes de los trabajadores (tres miembros titulares), teniendo el Presidente en caso de empate cuando existen votaciones para la toma de algún acuerdo el voto dirimente.

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 2º del Decreto de Urgencia Nº 088-2001-EF (norma que otorga una serie de lineamientos para la Administración de los CAFAES), la asistencia se efectúa respecto de los siguientes rubros:

• ASISTENCIA EDUCATIVA, en la medida que se busca otorgar capacitación o perfeccionamiento al trabajador público, su cónyuge e hijos.
• ASISTENCIA FAMILIAR, a fin de atender gastos imprevistos no cubiertos por la Seguridad Social.
• APOYO DE ACTIVIDADES DE RECREACIÓN, educación física y deportes, artísticas y culturales del servidor público y sus familiares.
• ASISTENCIA ALIMENTARIA.
• ASISTENCIA ECONÓMICA, en la medida que incluye aguinaldo, incentivos o estímulos, asignaciones o gratificaciones al trabajador.

A manera de análisis histórico podemos determinar que desde el primer momento que se creó el CAFAE en el ámbito del sector público, el mismo fue orientado para poder administrar los fondos recaudados por los descuentos de tardanza e inasistencia al centro de labores del personal que labora bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 “Régimen Laboral del Personal de la Administración Pública”, actualmente mediante Decreto de Urgencia N° 088-2001 (2) , en su artículo 3° se establece que “Constituyen recursos del Fondo de Asistencia y Estímulo” los siguientes:

a) Los descuentos por tardanzas e inasistencias al centro de labores.
b) Las donaciones y legados.
c) Las transferencias de recursos que por cualquier fuente reciban de la propia entidad, autorizadas por su titular.
d) Las rentas generadas por los activos propios y/o bajo su administración.
e) Los demás ingresos que obtenga por actividades y/o servicios.

Cabe señalar que el ámbito de aplicación de los CAFAE ahora alcanza a las entidades del Estado bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 728 “Ley de Fomento del Empleo” quienes tiene como limitación el NO PERCIBIR ASISTENCIA ECONÓMICA, INCLUYENDO AGUINALDOS, INCENTIVOS O ESTIMULOS, ASIGNACIONES O GRATIFICACIONES (sobre el tema recomendamos la lectura del artículo 45° de la Directiva N° 001-2003-EF/76.01, correspondiente al Proceso Presupuestario del año 2003).

Hoy en día los CAFAEs gozan de una personería jurídica distinta al pliego, constituyéndose en un ente contable que lleva su contabilidad de conformidad al Plan Contable General Revisado y tiene su propio RUC (3) ante la SUNAT, existiendo la obligatoriedad de su inscripción en los Registros Públicos.

En lo relacionado con los aspectos de Control, los CAFAEs de conformidad con lo dispuesto en el Comunicado N° 004-2003-CG/SE (08.05.2003) y el artículo 4° del Decreto de Urgencia N° 088-2001, deben presentar a la Contraloría General de la República y a la Contaduría General de la República, sus Estados Financieros auditados al término de cada ejercicio, labor que generalmente corresponde a los Órganos de Control Interno.

En tal sentido, si los CAFAEs pueden obtener número de RUC, se inscriben en los Registros Públicos, informan sobre sus actividades a la Contraloría General de la República y a la Contaduría General de la República y además tiene una manera de llevar su contabilidad, con mayor razón pueden aperturar cuentas en las instituciones del Sistema Financiero Nacional. De este modo, al ser los CAFAEs titulares de cuentas, se les aplicará el Impuesto a las Transacciones Financieras respecto a las operaciones de acreditación (depósito) o de débito (retiro) de fondos.

3. CREACIÓN DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS – ITF

El Decreto Legislativo Nº 939, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 5 de diciembre de 2003, era una norma con carácter temporal y tenía relación con el denominado Impuesto a las Transacciones Financieras (en adelante lo denominaremos ITF), específicamente con la finalidad de erradicar la evasión y ampliar la base tributaria. Este impuesto entró en vigencia a partir del 01 de marzo del año 2004 (originalmente debió entrar en vigencia el 01 de febrero del 2004).

Posteriormente la Ley N° 28194 derogó al Decreto Legislativo N° 939 regulando el mismo impuesto (ITF) y vigente desde el 27 de marzo del 2004 hasta la fecha.

Específicamente grava la mera circulación de la moneda nacional o extranjera que se realicen a través de cuentas abiertas en las Empresas del Sistema Financiero (4).

La alícuota aplicable para este impuesto originalmente era de 0.15% por las operaciones en moneda nacional o extranjera que se detallaban en el artículo 9° del Decreto Legislativo Nº 939, sin efectuar deducción alguna de la base imponible, la cual es el propio valor de la operación afecta.

Posteriormente, cuando se publicó la Ley N° 28194 del 26 de marzo del 2004, se rebajó la alícuota a 0.10%, precisando adicionalmente una rebaja por los tres años de duración del impuesto de la siguiente manera:

Desde la fecha de vigencia de la Ley N° 28194: 0.10%
Desde el 1 de enero de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2005: 0.08%
Desde el 1 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2006: 0.08%(5)
Desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2007 : 0.08% (6)
A partir del 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2008 : 0.07% (7)
A partir del 1 de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2009 : 0.06% (8)
A partir del 01 de enero de 2010 hasta el 03 de abril de 2011: 0.05% (9)

A partir del 04 de abril de 2011 hasta la actualidad : 0.005% En aplicación de lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley N° 29667, publicada en el Diario Oficial el Peruano el 20.02.2011.

El artículo 14° de la Ley N° 28194 determina el nacimiento de la obligación tributaria, siendo pertinente señalar que esta se produce al momento de efectuarse la acreditación o débito en las cuentas (Revisar el artículo 9 literal a). En donde además, será contribuyente para efectos del ITF, el titular de la cuenta, independientemente si se trata de una persona natural o persona jurídica.

4. LA ACREDITACIÓN O DÉBITO EN LAS CUENTAS DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL

Entre las operaciones exoneradas del ITF que se detallan en el Apéndice de la Ley Nº 28194, se verifica aquella consignada en el literal a), que corresponde a la acreditación o débito en las cuentas del Sector Público Nacional incluyendo la acreditación por concepto de obligaciones tributarias, costas y gastos, así como el débito por devolución de tributos mediante cheques o transferencias.

Existen muchos casos en los cuales se refiere que el CAFAE de las distintas entidades públicas no tiene personalidad jurídica, debido a lo cual la titularidad de sus derechos y obligaciones se adscribe a la persona que lo detenta y administra, es decir, a la Institución. En esa medida, se indicaría que las cuentas del Fondo se consideran como cuentas del Sector Público Nacional.

Sin embargo, pueden presentarse también casos en los cuales la Cuenta Corriente que administran los Sub Comités de Administración del CAFAE en el Banco de la Nación no es una cuenta cuya titularidad corresponda a la propia entidad pública.

Para efectos de poder determinar si los depósitos en las cuentas del CAFAE califican como una operación exonerada del ITF, es menester analizar dos aspectos:

• PRIMERO: Determinar si la cuenta del CAFAE tiene la calidad de cuenta del Sector Público Nacional.

• SEGUNDO: Determinar si la acreditación o débito en dichas cuentas tiene la calidad de obligaciones tributarias.

5. ¿LA CUENTA DEL CAFAE TIENE LA CALIDAD DE CUENTA DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL?

Existen casos en los cuales la propia institución pública informa que la cuenta corriente que se apertura en el Banco de la Nación, no está a nombre de dicha institución sino a nombre del propio CAFAE.

En este sentido, no es posible considerar que la cuenta del CAFAE se adscriba como si fuera de la entidad pública. En efecto, de acuerdo a lo comentado en el acápite de naturaleza jurídica (punto 2 del presente Informe), el CAFAE desde el primer momento en que se creó fue concebido como una asociación independiente de la entidad pública, cuya finalidad es administrar los fondos recaudados por los descuentos e inasistencia del personal que labora bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 –Régimen Laboral del Personal de la Administración Pública-, regulado actualmente mediante el Decreto de Urgencia Nº 088-2001.

En esa medida, el CAFAE tiene una personería jurídica distinta al pliego. La autonomía jurídica del CAFAE se evidencia en los siguientes aspectos:

• ASPECTO TRIBUTARIO. El CAFAE constituye un ente tributario independiente de la entidad pública toda vez que en la mayoría de los casos tiene su propia inscripción en el Registro Único de Contribuyentes de la SUNAT.

• ASPECTO REGISTRAL. El CAFAE es una entidad independiente de la entidad pública a nivel registral. En efecto, de acuerdo al artículo 4 º del Decreto de Urgencia Nº 088-2001, el acto constitutivo y el Estatuto de los Comités de Administración de los Fondos de Apoyo y Estímulo –CAFAE- deben registrarse en el Libro Especial que al efecto se implementa en los Registros Públicos. En otras palabras, ello quiere decir que el CAFAE como tal existe una vez que se haya inscrito en registros, por lo cual se descarta que forme parte integrante de la entidad pública. En otras palabras, si el CAFAE no se registra, no existe como persona jurídica.

El Tribunal Constitucional precisa en el fundamento 4 de la Sentencia del Expediente Nº EXP. N.° 3592-2004-AA/TC que “… la Directiva N.° 001-2002-SUNARP-SN aprobada mediante Resolución N.° 015-2002-SUNARP-SN señala que se trata de organizaciones de personas naturales cuyo objeto es la administración del fondo de asistencia y estímulo de los trabajadores de un organismo determinado, que se constituyen cada dos años, cuentan con un reglamento interno y se inscriben en el Libro de Comités de Administración de Fondos de Asistencia y Estímulo” (10).

• ASPECTO CONTABLE. El CAFAE goza de independencia contable respecto de la entidad pública, pues lleva su propia contabilidad de acuerdo al Plan Contable General Revisado.

• ASPECTO DE CONTROL. Por otro lado, la independencia del CAFAE respecto de la entidad pública se advierte hasta en el control que ejerce sobre el mismo la Contraloría General de la República. En ese orden de ideas, el artículo 4º del Decreto de Urgencia Nº 088-2001 refiere que cada CAFAE presenta al Titular de la entidad, a la Contraloría General de la República y a la Contaduría General de la República sus estados financieros debidamente auditados al término de cada ejercicio.

6. ¿LA CUENTA DEL CAFAE ES UNA CUENTA DEL SECTOR PÚBLICO?

Sin perjuicio de lo antes mencionado, respecto de la naturaleza jurídica del CAFAE diferente de la entidad pública, corresponde analizar si la cuenta del CAFAE como cuenta en sí califica como cuenta del sector público.

Aún en la hipótesis negada que se considere al CAFAE como parte integrante de la entidad pública, debe indicarse que la cuenta corriente del CAFAE en el Banco de la Nación no califica como una cuenta del sector público.

Al respecto, de acuerdo a la Resolución Directoral Nº 087-2003-EF.77.15, que aprueba la Directiva de Tesorería para el año fiscal 2004, refiere que las cuentas bancarias para el manejo de fondos públicos con cargo a recursos ordinarios, recursos ordinarios para Gobierno Regionales y/o recursos directamente recaudados, requieren autorización de la Dirección Nacional de Tesoro Público.

Asimismo, el artículo 3º de la norma en comentario prescribe que, a partir del año 2004, la apertura de cuentas bancarias que las entidades públicas requieran para el manejo de fondos públicos de fuentes distintas de recursos ordinarios, recursos ordinarios para gobierno regionales y/o recursos directamente recaudados, requieren autorización de la Dirección Nacional de Tesoro Público cualquiera que sea la entidad del Sistema Financiero Nacional, para cuyo efecto se presentará una solicitud con indicación de la fuente de financiamiento, modalidades de depósito y tipo de moneda.

Se advierte entonces que esta Directiva de Tesorería refiere que toda cuenta sustentada en fondos públicos, requiere autorización previa, independiente de que proceda de recursos ordinarios, recursos ordinarios para gobierno regionales y/o recursos directamente recaudados.

De acuerdo a lo antes citado si la cuenta corriente aperturada en el Banco de la Nación no ha recibido la aprobación previa de la Dirección Nacional de Tesoro Público, ello significa que no administra en rigor fondos públicos, sino recursos derivados de inasistencias, tardanzas, donaciones y rentas propias.

En la medida que no detenta en rigor fondos públicos, la cuenta corriente no constituye una cuenta del sector público.

7. LOS FONDOS DEL CAFAE NO TIENEN NATURALEZA TRIBUTARIA

Al cotejar el Apéndice de la Ley N° 28194 (11) se observa una larga lista de Operaciones Exoneradas del Impuesto a las Transacciones Financieras, es decir sobre las cuales no se aplicará el referido impuesto.

Precisamente el literal a) determina que se encuentran exoneradas la acreditación o débito en las cuentas del Sector Público Nacional incluyendo la acreditación por concepto de obligaciones tributarias, costas y gastos, así como el débito por devolución de tributos mediante cheques o transferencias.

Pero ¿Las cuentas que pertenecen al Sub-Comité de Administración del CAFAE califican como cuentas del Sector Público Nacional? Para efectos de dar una respuesta podemos señalar que conforme lo determina el artículo 24.2 de la Ley N° 28128, Ley de Presupuesto del Sector Público para el ejercicio fiscal 2004:

“Los recursos públicos transferidos deben ser destinados, única y exclusivamente, para la aplicación de los incentivos laborales del personal administrativo con vínculo laboral vigente, comprendidos en el Decreto Legislativo N° 276, que ha venido percibiendo dicho beneficio en aplicación de los Decretos Supremos números 067-92-EF y 025-93-PCM, quedando prohibida cualquier prestación adicional”.

Asimismo, determina que “…los incentivos laborales comprenden los conceptos de racionamiento y/o movilidad o de similar denominación que se entregan al personal efectivo y que en su oportunidad fueran regularizados de acuerdo a lo dispuesto en la Primera Disposición Transitoria del Decreto de Urgencia N° 088-2001 del 31.12.2001 y/o en el artículo 2 literal b) de la Ley N° 27968 al 21.07.2003. Los incentivos laborales son las únicas prestaciones económicas que se otorgan a través del CAFAE con cargo a las transferencias de recursos públicos y no tienen carácter remunerativo, pensionable ni compensatorio”.

Como se puede observar, los fondos que maneja exclusivamente el Sub-Comité de Administración del CAFAE provienen de transferencias, las cuales no tienen carácter remunerativo, pensionable ni mucho menos compensatorio.

En ese mismo orden de ideas, la Directiva de Tesorería para el año 2004, aprobada por la Resolución N° 087-2003-EF/77.15 del 30.12.2003, señala en su artículo 2° que son fondos autorizados por la Dirección Nacional de Tesorería Pública aquellos cuya ejecución se realiza con cargo a asignaciones presupuestales aprobadas por las fuentes de financiamiento Recursos Ordinarios, Recursos Ordinarios para Gobiernos Regionales, Recursos Directamente Recaudados. Asimismo comprende los provenientes de la Fuente de Donaciones y Transferencias – Tipo de recurso distinto de Donaciones. Como se observa, los descuentos efectuados por las faltas y tardanzas a los trabajadores no califica como cuentas que requieran autorización de la Dirección de Tesoro Público, al no ser Donaciones, tampoco asignaciones presupuestales.

En tal sentido, al no ser cuentas manejadas por la propia institución y existiendo titularidad en la cuenta corriente que administra el Sub-Comité de Administración del CAFAE del Banco de la Nación, ésta no requeriría autorización por parte de la Dirección Nacional de Tesoro Público.

Siguiendo el mismo razonamiento, la cuenta señalada en el párrafo anterior no calificaría como una cuenta del Sector Público Nacional.

Para poder gozar de la exoneración señalada en el literal a) del Apéndice de la Ley N° 28194, que establece las operaciones exoneradas del Impuesto a las Transacciones Financieras, las cuentas además de pertenecer al Sector Público Nacional, deben considerar la acreditación por concepto de obligaciones tributarias, costas y gastos así como lo concerniente al débito por devolución de tributos mediante cheques o transferencias. Es decir que solo en esos casos se considera la exoneración al pago del Impuesto a las Transacciones Financieras – ITF.

Como se aprecia, si la cuenta corriente que administra el Sub-Comité de Administración del CAFAE del Banco de la Nación, no cumpliría los supuestos que señala el literal a) del Apéndice de la Ley N° 28194, se encontrará gravada por cualquier movimiento que se realice (sea acreditación o débito en la cuenta en mención).

8. CONCLUSIÓN

A manera de conclusión podemos manifestar que por los fundamentos expuestos, si determinada cuenta corriente del CAFAE no se adscribe al supuesto de exoneración del ITF previsto en el literal a) del Apéndice de la Ley Nº 28194, no tendrá la calidad de cuenta del Sector Público Nacional, toda vez que sus fondos no se originan en obligaciones tributarias, costas y gastos, ni por devolución de tributos mediante cheques o transferencias.

Por ello, si el Sub-Comité de Administración del CAFAE es titular de cuentas en el Banco de la Nación, le será de aplicación el ITF cada vez que efectúe una acreditación o débito de las mismas, estando afecto a la tasa del 0.05% por cualquier movimiento que efectúe en este sentido.
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1 Dicha información se encuentra redactada en el INFORME N° 053-2001-SUNAT/K00000 elaborado por la propia SUNAT, con fecha 30 de marzo del 2001. Dicha información puede ser consultada en la siguiente página web: http://www.sunat.gob.pe/legislacion/oficios/2001/oficios/i0532001.htm
2 Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 22 de julio del 2001.
3 Basta con efectuar una simple revisión de las organizaciones inscritas en el Registro Único de Contribuyentes (RUC) que administra la SUNAT y que tienen como referencia a Comités de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo de las Entidades Públicas, para ver que éstos órganos tramitan y obtienen un número de RUC.
4 Se entiende por Empresas del Sistema Financiero a las siguientes: Las empresas bancarias, empresas financieras, cajas municipales de ahorro y crédito, cooperativas de ahorro y crédito autorizadas a captar depósitos del público, cajas rurales de ahorro y crédito, cajas municipales de crédito popular y empresas de desarrollo de la pequeña y micro empresa – EDPYMES – a que se refiere la Ley General.
Están igualmente comprendidos el Banco de la Nación, COFIDE, el Banco Agropecuario, el Banco Central de Reserva del Perú así como cualquier otra entidad que se cree para realizar intermediación financiera relacionada con actividades que el Estado decida promover.
5 Según lo dispuesto en la Décimo Quinta Disposición Complementaria de la Ley N° 28653 – Ley de Equilibro Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2006, publicada el 22.12.2005.
6 Según lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley N° 28929 – Ley de Equilibro Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2007, publicada el 12.12.2006.
7 Según lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto Legislativo N° 975, publicado el 15.03.2007.
8 Según lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto Legislativo N° 975, publicado el 15.03.2007.
9 Según lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto Legislativo N° 975, publicado el 15.03.2007.
10 El texto completo de la Sentencia se puede aprecia en la siguiente dirección web: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/03592-2004-AA.html
11 Actualmente existe un Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo Nº 150-2007-EF, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha 23 de setiembre de 2007.