El CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS EN TIEMPOS DEL COVID-19

MARIO ALVA MATTEUCCI

RESUMEN

En la coyuntura actual que nos encontramos por el COVID-19, la recaudación tributaria ha sufrido una rebaja considerable, ello por el hecho que las empresas, al no haber podido realizar actividades económicas, no han generado los ingresos suficientes para poder cumplir con sus obligaciones tributarias, dentro de las cuales encontramos el pago de los tributos a su cargo. En este sentido, la administración tributaria al haber visto reducido sus ratios de recaudación tributaria, seguramente buscará ejecutar acciones que busquen revertir esta situación, como es el caso de fiscalizaciones, emisión de valores, cobranzas coactivas, entre otras acciones.

Sin embargo, en la presente coyuntura el fisco puede variar de esquema de trabajo, orientando su accionar a fortalecer el cumplimiento voluntario de las referidas obligaciones por parte de los contribuyentes, generando la suficiente confianza en el trabajo de la administración tributaria.

PALABRAS CLAVE

Cumplimiento voluntario / fiscalización tributaria / combate al fraude / gestión del riesgo / fiscalización selectiva / riesgo tributario

INTRODUCCIÓN

Como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19, decretada por muchos gobiernos en el mundo, concatenada con la inmovilización social obligatoria, muchas empresas se han visto perjudicadas por no realizar actividades económicas, no han concretado ventas de bienes ni tampoco han podido prestar servicios, lo que las ha forzado a dejar de generar ingresos, además de haberse producido el quiebre de la cadena de pagos. Ello ha determinado que no puedan cumplir con sus obligaciones tributarias, dentro de las cuales encontramos el pago de los tributos a su cargo frente al fisco.

Frente a este hecho, las administraciones tributarias han visto reducidos sus ratios de recaudación tributaria, en tiempos que los recursos obtenidos son importantes, habida cuenta que los gobiernos hoy en día cuentan con mayores demandas de asistencia médica y social por parte de la población. Por ello, las estrategias para realizar actividades relacionadas con la recaudación se incrementarán posteriormente, ya sea a través de fiscalizaciones, emisión de valores, cobranzas coactivas, entre otras acciones.

Sin embargo, si la administración tributaria busca aplicar estas acciones frente a una coyuntura totalmente diferente, ello podría no generarle los resultados que esperarían en cuanto a levantar los niveles de recaudación. Lo interesante en esta coyuntura es que la administración tributaria puede variar de esquema de trabajo, en lugar de generar mayor presión al contribuyente para que cumpla con cierto temor sus obligaciones tributarias, se puede ir orientando al mismo a lograr el cumplimiento voluntario de las referidas obligaciones por parte de los contribuyentes, generando la suficiente confianza en el trabajo de la administración tributaria.

1. El CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO

Bajo el concepto de cumplimiento voluntario, podemos entender a aquella política desarrollada por la administración tributaria, que involucra programas y estrategias orientadas a otorgar al contribuyente una comunicación transparente, servicios de mejor calidad y asistencia permanente, ya sea de manera presencial en las oficinas de servicios o remota a través de plataformas digitales, con la finalidad que el contribuyente pueda cumplir con sus obligaciones tributarias.

En este contexto, el propio contribuyente evaluará a través de un esquema costo –beneficio, la oportunidad que se le está otorgando para que cumpla de manera voluntaria sus obligaciones tributarias, sin esperar de por medio algún mecanismo coercitivo.

Aparte de ello, el contribuyente también observará que es más conveniente cumplir con sus obligaciones, ya que el riesgo del incumplimiento puede ser muy alto, aparte que puede acarrearle la generación de sanciones e intereses, además de medidas relacionadas con el proceso de cobranza coactiva.

Sobre este tema GUILLERMO GARCÍA indica que “el cumplimiento voluntario como una institución componente de la reforma del sistema tributario, donde el énfasis en prescribir dicha conducta del contribuyente responde en estos tiempos a la necesidad de procurar eficiencia mediante una reducción de los costos que supone la fiscalización y la cobranza para la administración tributaria”[1].

En la doctrina mexicana, encontramos que MOLINA indica lo siguiente “El cumplimiento voluntario es un comportamiento individual que por su significación social debe ser considerado un valor social. Quien cumple sus obligaciones sin ser forzado o violentado sino por una íntima convicción realiza un comportamiento valioso que el Estado debe reconocer y alentar. Por consiguiente, la administración tributaria está comprometida a estimular el cumplimiento voluntario y abrirles los medios, tiempo, espacio y formas de cumplirse”[2].

En un interesante trabajo académico, apreciamos que ASTETE RIVAS indica que el “Cumplimiento fiscal voluntario es el acto por el cual el contribuyente cumple con sus obligaciones tributarias sustanciales y formales, generado por la voluntad inherente del contribuyente de contribuir con la finalidad del Estado”[3]

La propia SUNAT ya lo venía indicando en el año 2001, específicamente en el mes de julio del 2001. Nos referimos de manera específica a la revista Tributemos correspondiente a dicho período. En un artículo titulado “El cumplimiento voluntario es la voz” se indicaba lo siguiente[4]:

“Factores para el cumplimiento voluntario

La aceptación de los impuestos depende de diversos factores, que pueden ser, sicológicos, sociales, organizativos, económicos y legales que están estrechamente vinculados entre sí.

a) Sicológicos

Para que los contribuyentes acepten los impuestos, deben considerar que el sistema tributario es justo. Esto ocurre cuando en forma generalizada aceptan que son tratados individualmente con justicia tanto por las normas como por las instituciones que administran los tributos.

Los contribuyentes que se sientan tratados injustamente, aun cuando ello no responda a la realidad, tendrán una actitud contraria y de resistencia al pago de impuestos.

b) Sociales

El grado de aceptación del sistema tributario también estará en función a la calidad de los servicios que brinda el Estado y a en qué grado éstos responden a las necesidades de la población. En la medida que es la actuación de la Administración Tributaria la que el contribuyente relaciona con los impuestos que paga, una atención rápida, amable y eficiente propiciará un mayor cumplimiento.

En este punto, también cabe destacar el papel de los derechos de las personas. Dado que los impuestos son obligatorios y teniendo la Administración Tributaria, facultades para su cobranza, es imprescindible tener en cuenta los derechos y garantías de los contribuyentes. En caso contrario, se producirá un rechazo social.

c) Organizativos

La conciencia tributaria se ve condicionada además por la forma en que los contribuyentes perciben su funcionamiento. Así, la complejidad de las normas, la utilización de un lenguaje poco comprensible para el ciudadano y las dificultades de los contribuyentes para entender el funcionamiento de la Administración Tributaria influyen negativamente en el cumplimiento voluntario.

d) Legales

La existencia de un sistema tributario justo, simple, de aplicación masiva, con tasas moderadas y que no distorsione la asignación de recursos, además de facilitar la recaudación, también contribuye a la aceptación de los tributos.

En ese sentido, la complejidad de un sistema puede contribuir a su rechazo en la medida que genera una desigualdad de oportunidades por la información con que cuentan los contribuyentes. Aquéllos mejor informados estarán en mejores condiciones para cumplir con sus obligaciones, otros deberán gastar en asesoramiento externo y los de menores recursos se verán inducidos al incumplimiento.

Sobre el particular, debemos indicar que la existencia de exoneraciones e incentivos tributarios es un elemento de distorsión y complejidad del sistema tributario. En la mayor parte de países de la región, éstos son utilizados como instrumentos de política económica y se fundamentan en:

• Promover la descentralización productiva, incentivando actividades industriales en regiones deprimidas, principalmente selva y frontera.
• Promover el desarrollo de la pequeña empresa.
• Abaratar los bienes y servicios de primera necesidad, por medio de la exoneración del IGV.
• Promover el desarrollo de determinadas actividades económicas, tales como la agricultura, la agroindustria y la minería.

Sin embargo, la aplicación de estos incentivos da lugar a sofisticaciones en la legislación, por ejemplo, inclusión de tasas diferenciales, exoneraciones y el uso de créditos fiscales y compensaciones, que a veces son utilizados inadecuadamente a través de formas de elusión y evasión tributaria.

e) Económicos

Una persona que no paga sus impuestos, puede seguir disfrutando de los servicios del Estado, lo que resulta negativo para una cultura de aceptación de los impuestos. Sin embargo, si esta persona es descubierta, su situación económica se verá afectada por la regularización tributaria que deberá efectuar, además de la probable sanción que se le aplicará.

De allí que la decisión de cumplir con sus obligaciones tributarias está en relación directa con el riesgo de ser descubierto. Es por ello que las acciones de la Administración Tributaria no pueden centrarse únicamente en proporcionar información, orientación o brindar una atención eficiente, sino que debe enfatizar también en las acciones de fiscalización y control.

Medidas necesarias

Las acciones contra la evasión y la desincentivación económica del fraude son parte esencial de la actividad de la Administración Tributaria. Asimismo, los factores organizativos requieren iniciativas directas.

No obstante, difícilmente puede actuar con respecto al gasto público y a la eficacia general de la Administración Pública, pues trasciende a su campo de acción. Lo mismo ocurre con los factores sicológicos y de percepción individual de los contribuyentes. Aunque cabe indicar que si alguna de las barreras derivadas de esos factores tiene su origen en una información insuficiente o incorrecta, una política activa de comunicación puede dar resultados positivos.

A continuación detallamos medidas que permitirían promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, algunas de las cuáles ya vienen siendo implementadas en nuestro país.

• Campañas informativas institucionales
• Reforzamiento de los derechos y garantías de los contribuyentes
• Simplificación del sistema tributario
• Información y asistencia al contribuyente
• Lucha contra la evasión
• Gestión eficaz del sistema tributario”.

Por su parte, el especialista TONITELLI en un trabajo publicado para las 44ª Asamblea General del CIAT en el año 2010, indicaba que “El cumplimiento voluntario se potencia en determinado Clima Fiscal. El mantenimiento de un clima fiscal proclive al cumplimiento voluntario es un trabajo dinámico y permanente. Y ello es debido a que la percepción de los contribuyentes no está conformada tan solo por las acciones de la Administración Tributaria, sino que se alimenta de diversos factores del clima político y económico de cada país; clima que además -globalización mediante- es cruzado por las tendencias políticas y económicas del orbe.

La Resolución de la 43ª Asamblea General del CIAT “Una visión moderna de la Administración Tributaria”, alertaba sobre la necesidad de poseer suma agilidad para adaptar la Administración Tributaria a los cambiantes entornos que se observan en la actualidad. Para ello entre otras cosas recomendaba el diseño e implementación de mecanismos y herramientas que incentiven y faciliten el cumplimiento de las obligaciones, a través del reconocimiento del buen comportamiento de los contribuyentes – “Beneficio Subjetivo”[5].

En esa misma línea apreciamos que ROJAS MARTÍNEZ precisa que “En consecuencia las Administraciones Tributarias modernas han ampliado su misión recaudatoria y fiscalizadora, hacia un rol destinado a la promoción del cumplimiento voluntario mediante la adopción de acciones de educación tributaria cuyo objetivo es motivar al ciudadano para que adopte actitudes favorables al cumplimiento voluntario y contrarias a las conductas fraudulentas o evasoras”[6].

Por su parte AGUILAR ESPINOZA indica con respecto al cumplimiento voluntario lo siguiente “Como es de conocimiento, la Administración Tributaria tiene como objetivo recaudar los impuestos de manera eficaz, cautelando los derechos fundamentales de las personas con los menores costos posibles, por ello dentro de las estrategias fiscales se busca fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes y a la vez, esto exige que la Administración Tributaria ejerza un control de este cumplimiento mediante la verificación o fiscalización de la autoliquidación, en base a criterios de perfil de riesgo, importancia económica del contribuyente, entre otros, toda vez que todos los ciudadanos deben contribuir al pago del impuesto según su capacidad económica, considerando que se busca la equidad del sistema tributario”[7].

2. LAS ACCIONES ESPECÍFICAS DESARROLLADAS PARA LOS CONTRIBUYENTES Y SECTORES CON MAYOR RIESGO TRIBUTARIO, DIRIGIDAS PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO

Si la Administración Tributaria quiere cambiar el paradigma de trabajo que ha venido aplicando, necesariamente deberá generar esfuerzos en fomentar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, generando de este modo confianza en ellos y el propio fisco, sobre todo en una coyuntura difícil que nos ha tocado vivir en una pandemia por el COVID-19.

Tengamos en cuenta que, en las actuales circunstancias la mayoría de los contribuyentes, tanto las que generan rentas empresariales como las que obtienen rentas personales han visto mermados sus ingresos y disminuidas sus expectativas de crecimiento o ganancias.

La pregunta entonces que debemos formularnos es ¿Cómo la Administración Tributaria puede desarrollar la cultura del cumplimiento voluntario en el contribuyente?

La respuesta a esta consulta la desarrollaremos a continuación:

• ESTABLECER MECANISMOS DE SIMPLICIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA

En la actual coyuntura y con las dificultades económicas que atraviesan las empresas y las personas, apreciamos que el fisco debe considerar como prioridad, la simplificación de los procedimientos tributarios que tiene aprobados en el Texto Único de Procedimiento Administrativos – TUPA, ya sea reduciendo los requisitos que señala como necesarios para poder llevar cabo el procedimiento, así como los tiempos de respuesta, tratándose de los procedimientos que no sean de aprobación automática, sino que requieren una respuesta por parte de la administración tributaria.

Es importante precisar que la simplicidad no significa en modo alguno la inexistencia de procedimientos, sino que éstos deben contener reglas y trámites más sencillos de cumplir, sobre todo si es posible el uso de la telemática, ya sea en el reemplazo de la documentación físicas por información electrónica, debidamente certificada.

Una prueba que la telemática puede ayudar es la reciente aprobación de la mesa de partes virtual que la SUNAT aprobó mediante la Resolución de Superintendencia N° 077-2020/SUNAT[8]. El artículo 1° de dicha norma indica lo siguiente “Créase la Mesa de Partes Virtual de la SUNAT (MPV-SUNAT), con la finalidad de facilitar a los administrados la presentación, por esa vía, de documentos que se presentan de manera presencial en las dependencias de la SUNAT, así como su consulta a través de esta plataforma que se pone a disposición en el Portal de la SUNAT (www.sunat.gob.pe)”.

La simplicidad puede admitir hasta tres tipos de ámbitos, conforme lo precisa BARRA al indicar que “la simplicidad de un sistema impositivo puede ser observada en tres ámbitos o fases: la simplicidad en la política tributaria, la simplicidad en la legislación tributaria, y la simplicidad en la gestión tributaria”[9].

Por su parte, BONELL COLMENERO menciona que “Las labores de control tributario tienden a realizar una función de fomento del cumplimiento voluntario, no a crear conflictos, sino evitarlos. Las Administraciones tributarias realizan una labor de facilitación de las relaciones económicas, labores de control, con repercusión concreta en día a día de la actividad económica, empresarial, de los ciudadanos, contribuyentes, debiendo buscar soluciones a los conflictos cuando se pueda, que se encuentren en el desarrollo de sus actuaciones, para resolver situaciones complejas, en la medida de lo posible agilizar los procedimientos, buscando soluciones”[10].

3.2 LA SEGMENTACIÓN DE LOS CONTRIBUYENTES

Otro mecanismo que puede ser de extrema utilidad es la segmentación de los contribuyentes, ya sea para identificar a aquellos contribuyentes que cumplen sus obligaciones sin ningún tipo de exigencia de tipo coercitiva, como también de aquellos administrados que cumplen siempre con el pago de sus tributos incluso antes del vencimiento señalado por el fisco.

En este tipo de casos, lo recomendable es verificar el otorgamiento de algún tipo de facilidad a este tipo de contribuyente, bien sea en el caso de una fecha especial de pago[11], como también algún elemento que pueda otorgar mayores facilidades como por ejemplo, un número mayor de cuotas en un aplazamiento y/o fraccionamiento.

En función a la estrategia de segmentación de los contribuyentes, es posible que la Administración Tributaria pueda orientar los recursos que tiene para poder ejercer mejor sus funciones, al igual que establecer mejores estrategias, ya sea a nivel de recaudación como también en procesos de fiscalización.

Tenemos que tener en cuenta que, a nivel de la propia organización de la administración tributaria, observamos que “la segmentación es un proceso dinámico, transversal y de alto impacto, la cual requiere el compromiso por parte dela Alta Dirección, especialmente en apoyo para el cambio del modelo gerencial por procesos al centrado en los clientes”[12].

De este modo, constituiría un cambio grande el hecho de realizar la segmentación de los contribuyentes, de tal modo que se busque diferenciar, por ejemplo a los contribuyentes que cumplen de manera oportuna sus obligaciones tributarias, de aquellos que no lo hacen, ya sea porque no tienen ingresos, se retrasan en el pago por algún motivo, o porque también buscan eludir la normatividad tributaria.

En este punto MONTÁS YAPUR explica que “Segmentar suele ser la salida para que la Administración Tributaria pueda aplicar la Ley de la forma más justa posible, mejorando la relación con el contribuyente y fomentando el cumplimiento voluntario. Segmentar implica la definición de sistemas de atención, políticas y procedimientos en función de atributos que permitan agrupar los contribuyentes”[13].

En el caso de Ecuador, en un documento elaborado ALMEIDA, se indica que “Las estrategias de control han sido desarrolladas en base a una segmentación de contribuyentes. Este proceso ha permitido aplicar estrategias específicas y diferenciadas a cada estrato de contribuyentes, ya sean antes de la presentación o posteriormente en el proceso de regularización, así como también, imple-mentar estrategias generales cuando amerite”[14].

En el caso de Chile, se indica con respecto a la segmentación lo siguiente “El objetivo es que el contribuyente reciba y constate una mayor rapidez en la atención, mayores opciones de información y asistencia, más facilidades para acceder a las herramientas de auto atención presenciales y en Internet. Con ello, se busca apoyar el desarrollo de las actividades económicas del contribuyente, a la vez de controlar el registro y cumplimiento de sus responsabilidades tributarias. 

Asimismo, la segmentación establecerá nuevos procedimientos de fiscalización para focalizar el control de las obligaciones a partir de una evaluación permanente del riesgo de incumplimiento, aplicando procedimientos de fiscalización ajustados a las características de los contribuyentes, privilegiando las acciones preventivas para evitar las infracciones tributarias”[15].

Una crítica en Venezuela a la segmentación de contribuyentes, por considerarla incorrecta, la encontramos en la siguiente afirmación:

“Por último, es importante mencionar que esta estrategia de segmentación y diferenciación del universo de contribuyentes, en cuanto a definir a cierto grupo como especiales, expresa de forma obvia una alteración en el tratamiento igualitario del ciudadano contribuyente para la atención y estímulo al pago del tributo. La existencia de áreas exclusivas de la administración destinadas a la gestión tributaria de ciertos contribuyentes denominados como especiales refleja una diferencia en la condición del ciudadano contribuyente para ejercer sus deberes y derechos porque el resto de los contribuyentes —considerados ordinarios por la propia administración— no cuentan con las mismas facilidades y oportunidades de atención en cuanto al derecho a estar informado, escuchado y orientado de manera pronta y oportuna, lo que paradójicamente puede ir en perjuicio de la razón principal que ha segundado las reformas tributarias de los últimos años, la cual ha sido aumentar los niveles de recaudación a partir de una ampliación de la base imponible, que no es otra cosa que incrementar el mayor número de contribuyentes hasta donde más sea posible”[16].

3.3 MEJORAR LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PROCURANDO LA EFICIENCIA Y LA EFICACIA

Si el contribuyente percibe a una administración tributaria organizada, transparente y que tiene sus sistemas organizados, con una tendencia a lograr el cumplimiento de metas trazadas para su mejoramiento, ello inspirará en el contribuyente un mayor apego a mirarla con mayor confianza y no tanto con recelo y suspicacia.

Con respecto a la eficiencia, la administración tributaria deberá tomar especial atención a los medios que tiene y procurar ponerlos en la mayor actividad posible. Deberá cumplir con detectar los problemas y procurar solucionarlos a la brevedad.

La capacitación es un tema de suma importancia, ya que el recurso humano siempre debe contar con la información y conocimiento suficiente para prestar sus servicios de la mejor manera posible.

La principal pregunta que el fisco debería formularse para lograr la eficiencia estaría orientada a cuestionarse ¿cómo lograr la mejora de lo que ya viene realizando?

En lo relacionado con la eficacia, el fisco debería centrase en el cumplimiento de indicadores, como es el caso de los resultados, además de realizar las tareas a su cargo de manera correcta, sin posibilidad de error o que el mismo sea mínimo.

El propio desarrollo de una cultura de mayor trabajo con eficiencia, procurará la creación de valores al interior de la administración tributaria, los que también se reflejará en un mejor trato hacia el contribuyente.

La principal pregunta que el fisco debería formularse para lograr la eficacia estaría orientada a cuestionarse ¿qué es lo que debería estar innovando o creando?

Si se logra desarrollar al interior de la administración tributaria tanto la eficiencia como la eficacia, el objetivo primordial es lograr la efectividad

Coincidimos con VERDI al señalar que “si queremos  administraciones tributarias eficaces y  eficientes, deberíamos primero darle, además de recursos humanos y materiales, las potestades para que pueda realizar su quehacer con máxima plenitud, y esto pasa por modernos métodos de procesamiento de datos y cruces de información, con pleno acceso a todas las informaciones de terceras partes , por el uso de la inteligencia fiscal y estudios tributarios para, junto con las informaciones recibidas de los contribuyentes, poder implementar y trabajar matrices de riesgo, que me permitan garantizar un alto factor de riesgo a los evasores y un bajo costo a los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones de forma voluntaria”[17].

En la doctrina venezolana GUILLERMO GARCÍA indica que “la estructuración de esa convivencia Estado-contribuyente implica la promoción de actitudes y comportamientos basados en ideas y motivaciones propias de una cultura hacia el tributo. Tales motivaciones aunque no son normas escritas determinadas por las Leyes, son activadas por el sistema de incentivos utilizado por la administración tributaria en la interacción con el contribuyente, y en gran medida son ellas las que determinan la forma de cooperación, apoyo y participación de éste, y por ende, definen el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias”[18].

3.4 MEJORAR LOS CANALES DE ATENCIÓN AL CONTRIBUYENTE

Actualmente cuando un contribuyente requiere formular una consulta ante la Administración Tributaria, ésta le ofrece las siguientes vías de acceso:

• CENTRO DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE, ubicados a lo largo del territorio nacional, en donde el contribuyente tiene atención presencial con personal de la SUNAT. Allí puede realizar consultas presenciales, además “para que realice sus trámites, obtenga información puntual e inmediata sobre su situación tributaria, conozca las obligaciones que ésta implica, así como cumplimiento de dichas obligaciones”[19].
• ATENCIÓN VIRTUAL, donde se le permite al contribuyente realizar consultas únicamente en temas aduaneros.
• ATENCIÓN DE CONSULTAS, a través de la Central de Consultas, permitiendo que el contribuyente pueda formular consultas (i) sobre tipo de cambio y otras consultas automáticas, (ii) consultas informáticas, (iii) consultas tributarias, y (iv) consultas aduaneras.

Si se logra una mejora en estos canales de atención y se permite incluir nuevas maneras en las cuales el contribuyente puede encontrar un respaldo en la atención de sus consultas, ello implicaría un cambio de paradigma, al igual que un incremento en la confianza del contribuyente en su propia administración tributaria.

Dentro de este punto, recomendamos que se priorice el modelo de Gobierno a ciudadano[20], el cual en el caso peruano se manifiesta en el hecho de estar representado por los portales de las instituciones gubernamentales, en los cuales se provee información al ciudadano o administrado. En el mundo se representa por las siglas A2C y hace referencia a Administration to Consumer. Una de las manifestaciones más claras de esta política la encontramos en la plataforma SUNAT operaciones en Línea.

Coincidimos en el hecho que de acuerdo que esta modalidad “Es un modelo de negocios on-line, es un enlace de comunicación entre el Gobierno y los ciudadanos mediante tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC), también puede incluir correo electrónico, campañas en los medios”[21].

No debemos olvidar que este “modelo de negocio en los últimos años han incorporado el uso de la tecnología permitiendo automatizar muchos procesos y usando internet también, logrando de esta forma agilizar de manera considerable muchos trámites que antes tenían que ser realizados en lugares físicos exclusivamente”[22]

3.5 GARANTIZAR LOS DERECHOS DEL CONTRIBUYENTE

En el Código Tributario tenemos el texto del artículo 92°, el cual regula los derechos de los administrados. El citado artículo reconoce diecisiete (17) derechos a favor del contribuyente, los cuales no pueden verse desprotegidos por la actuación de la administración tributaria, la cual podría generar una situación de indefensión por parte del contribuyente.

En este punto HUAMANÍ CUEVA indica que “los derechos indicados son básicos, no excluyentes y aplicables en la relación con cualquier administración tributaria. Si bien son derechos ya regulados y garantizados, un buen grupo tiene sólo naturaleza programática. Obviamente el listado no tiene carácter exhaustivo; el goce y ejercicio de estos derechos es sin perjuicio del goce y ejercicio de los demás derechos reconocidos por la Constitución y otras normas” [23].

Una opinión crítica sobre el listado de los derechos contenidos en el artículo 92 del Código Tributario la encontramos al revisar lo señalado por SEVILLANO CHAVEZ, cuando indica que “Nuestro Código Tributario ha fortalecido de tal modo a la administración tributaria que siendo casi todopoderosa solo un verdadero y acucioso tratamiento legislativo de los derechos que tienen los contribuyentes podría resultar un contrapeso. Si no el panorama es desolador: ¿de qué sirve una lista de derechos que al querer hacerlos efectivos se topan con las excesivas facultades de quien, justamente, debe respetarlos”[24].

En la misma línea de indicar que la lista de los derechos es referencial, encontramos la opinión de BRAVO CUCCI, quien menciona que “El listado contenido en el presente artículo es simplemente referencial y contiene solo algunos de los principales derechos con los que cuenta un administrado. Este artículo debe ser leído y aplicado conjuntamente con los derechos de los administrados listados en el artículo 55 de la Ley del Procedimiento Administrativo General”[25].

No está demás indicar que en el Perú existe la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero[26], órgano que depende del Ministerio de Economía y Finanzas. En su propia página web, dicha institución indica que “La Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero es una entidad del Ministerio de Economía y Finanzas que está al servicio de los contribuyentes y usuarios aduaneros para garantizar sus derechos ante todas las Administraciones Tributarias del país (SUNAT, administraciones tributarias municipales y otras) y el Tribunal Fiscal.

Como contribuyente, recibirás orientación sobre tus derechos y obligaciones, así como asistencia personalizada y gratuita para presentar una queja o reclamo. Por ejemplo, casos de demora de respuesta de las entidades administradoras tributarias del país o ante el Tribunal Fiscal”[27].

3.6 PERMITIR LA PARTICIPACIÓN EN SORTEOS DE PREMIOS A LOS CONTRIBUYENTES PUNTUALES EN EL PAGO DE SUS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS

Un elemento que en los últimos años ha tomado importancia en la mayor parte de las administraciones tributarias, sobre todo en el caso de las que se encuentran vinculadas con los tributos de gobierno local, es la entrega de premios a los contribuyentes que han efectuado el pago de sus obligaciones tributarias dentro de los plazos establecidos, de manera voluntaria sin ningún tipo de mecanismo coercitivo.

Es común la publicidad de los premios antes de los vencimientos, con la finalidad de poder convencer a éstos de la posibilidad de ganar.

Con referencia a este tema, PUIG indica que “La convivencia entre administración tributaria y contribuyente necesita la promoción de actitudes y comportamientos basados en motivaciones. Y tales motivaciones no son normas escritas, sino mecanismos o incentivos utilizados por la administración para fomentar la cooperación del obligado tributario y, por ende, para que éste tienda al cumplimiento voluntario de sus obligaciones fiscales”[28].

A continuación se muestra, a manera de ejemplo, la información que el Servicio de Administración Tributaria – SAT de la Municipalidad Metropolitana de Lima, publica con referencia a los sorteos que lleva a cabo para premiar la puntualidad en el pago de los tributos que recauda.

La información indica lo siguiente:

“El Servicio de Administración Tributaria realizó el sorteo público de más de 50 premios a los contribuyentes que cumplieron con pagar puntualmente el Impuesto Vehicular, Predial y Arbitrios correspondiente al vencimiento de la 3era cuota. Paquetes turísticos nacionales, televisores 40”, frigobares, tablets, vales de consumo y vales de combustible entre otros premios más.

El Servicio de Administración Tributaria (SAT) realizó el sorteo público con la presencia de veedores y notario de Lima en el primer piso de la sede principal.

Colaboradores del SAT, contribuyentes y público en general disfrutaron de un espectáculo festivo luego del sorteo.

La lista de ganadores se encuentra publicada en las agencias del SAT y página web www.sat.gob.pe  

Para el próximo vencimiento el SAT de Lima seguirá premiando la puntualidad de sus contribuyentes!”[29]

En el caso de SUNAT existió el Sorteo de comprobantes de Pago como mecanismo de participación de los ciudadanos, donde antes se enviaban en un sobre los comprobantes de pago físicos (boletas, tickets y recibos) y depositarlos en las ánforas. Posteriormente se cambiaron las reglas de participación, ya que sería a través del Internet, permitiendo una opción para participar en el sorteo por cada S/ 30 registrados.

3.7 LA SELECCIÓN DE LOS CONTRIBUYENTES A FISCALIZAR

Al igual que se establece una selección de contribuyentes a través de la segmentación de los mismos, también consideramos necesario establecer una selección de los contribuyentes a fiscalizar, de tal modo que los administrados aprecien un cierto nivel de riesgo, de tal manera que indirectamente podrían cumplir con el pago de sus obligaciones tributarias, ello por un tema de prevención.

Recordemos que cuando el fisco realiza la selección de los contribuyentes, lo que se busca es una muestra que busque ser representativa, de allí que coincidimos con lo señalado por TORO cuando precisa que “La selección de Contribuyentes a Fiscalizar es una de las etapas fundamentales del proceso de fiscalización del cumplimiento tributario de los contribuyentes. Esta consiste en la focalización de los esfuerzos de fiscalización de la administración tributaria, en un número reducido de contribuyentes, con el objeto de controlar el cumplimiento tributario, combatir la evasión tributaria y dar señales equitativas y permanentes en la fiscalización de los impuestos”[30].

Dentro de la selección que se puede realizar de los contribuyentes en este proceso el auditor utiliza como criterio aceptable, el hecho de lograr un incremento en la recaudación, lo cual va aunado a la posibilidad de aumentar el riesgo en los contribuyentes, de tal modo que exista a la vez coacción[31] y coerción[32].

En esta misma idea encontramos la opinión de GONZÁLEZ JIMENEZ quien precisa que “… la selección de contribuyentes ha de realizarse sobre la base de dos objetivos bien marcados:

– Maximizar la recaudación.

– Minimizar la evasión por la vía del aumento del riesgo”[33].

Coincidimos con lo señalado por HERNÁNDEZ JOVER y ANDREU AYLA quienes manifiestan que “La Selección de Contribuyentes a Fiscalizar surge en respuesta a la necesidad de las Administraciones Tributarias de asignar los escasos recursos para auditar a un número reducido de contribuyentes, de forma tal que en el proceso posterior de fiscalización se obtenga el máximo impacto. Lo anterior exige un desarrollo eficiente de esta etapa del proceso de fiscalización y de las posteriores a ella, es decir la capacidad de la Administración para conocer y determinar el incumplimiento con precisión y oportunidad, forzar el cumplimiento y sancionarlo adecuadamente de forma tal que el contribuyente tenga la percepción que el cumplimiento voluntario es la mejor opción”[34].

A manera de ejemplo de lo que debe hacer una administración tributaria contra la evasión, sobre todo en la posibilidad de generar riesgo, lo encontramos en una opinión de JORRATT DE LUIS cuando analiza el caso del Servicio de Impuestos Internos – SII de Chile, del cual fue su director durante 14 meses.

El indica que “El rol del SII no es recaudar, el rol del SII es reducir la evasión. Y hoy, con la reforma tributaria, la elusión. Esa idea equivocada de ‘recaudar’ llevó a que durante mucho tiempo el SII se dedicara sólo a liquidar diferencias de impuestos, sin siquiera perseguir pecuniariamente algunos delitos. Lo que el SII tiene que hacer es elevar la percepción de riesgo de los evasores, y para ello debe fiscalizar, detectar, sancionar. Además, tiene que mejorar la aceptación del sistema tributario, facilitando el cumplimento, simplificando, educando. La acción penal es sólo una de las herramientas y la debe usar con criterio”, se explaya”[35].

Sobre el tema COLLOSA nos indica que “Cabe resaltar que algunas AATT han reducido sus actividades de fiscalización y cobro de deuda morosa en atención a las severas presiones financieras que enfrentan muchas empresas e individuos.

Esta reducción debe ser temporal para mitigar el riesgo de que el incumplimiento se arraigue en el sistema tributario y sea difícil de revertir después de que la crisis haya pasado.

No debemos perder de vista que la fiscalización tiene por objetivo maximizar el riesgo subjetivo luchando contra el fraude fiscal y modificando conductas de los contribuyentes de modo que el cumplimiento voluntario sea cada vez mayor, ya que el porcentaje que se obtiene como recaudación directa por las acciones de fiscalización no supera del 2% al 3% de la recaudación total”[36].

Precisamente, dentro de la función fiscalizadora, la propia SUNAT al realizar cruce de información, obtiene datos de los contribuyentes en los que detecta operaciones no declaradas, procurando dirigir sus acciones para que sea el propio contribuyente quien regularice de manera voluntaria sus obligaciones tributarias.

Un ejemplo de ello son los considerandos que sustentan la Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta Operativa N° 040-2016-SUNAT/600000[37], de fecha 25.08.2016, los cuales se consignan a continuación:

“Que en el marco de su función fiscalizadora, la SUNAT realiza acciones orientadas a inducir la regularización de omisiones o inconsistencias detectadas, las cuales son gestionadas mediante cartas y esquelas, siendo que a través de las esquelas se requiere al contribuyente la exhibición de sus libros, registros y documentos con incidencia tributaria, así como su comparecencia ante las oficinas de la Administración Tributaria;

Que toda vez que el objetivo de estas acciones es inducir al contribuyente al cumplimiento voluntario, oportuno y correcto de sus responsabilidades tributarias, y que las sanciones por no exhibir los libros, registros y documentos relacionados con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias o por no comparecer o comparecer extemporáneamente no alienta dicha regularización voluntaria, se considera conveniente no sancionarlos por las infracciones tipificadas en los numerales 1) y7)del artículo 177° del Texto Único Ordenado del Código Tributario;

Que adicionalmente, debe tenerse en cuenta que uno de los objetivos institucionales de la SUNAT es mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias antes que efectuar otro tipo de acciones”.

[1] GUILLERMO GARCIA, José. El cumplimiento voluntario como institución de la reforma del sistema tributario venezolano. Artículo publicado en la revista Intangible capital. Volumen 3, número 16. Año 2007. Página 65. Si desea consultar el presente trabajo puede ingresar a la siguiente dirección web: https://upcommons.upc.edu/revistes/bitstream/2099/2963/1/El%20cumplimiento%20voluntario.pdf (consultado el 25.04.2020)

[2] MOLINA, Clara Elena. Conducta individual y conciencia tributaria. Revista de Administración Tributaria. CIAT. Número 12. Marzo de 1993. Página 89. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.ciat.org/Biblioteca/Revista/Revista_12/conducta_individual_y_conciencia_tributaria_molina_mexico.pdf (consultado el 25.04.2020).

[3] ASTETE RIVAS, Cecilia Noemi. Conciencia tributaria y cumplimiento fiscal bajo el marco de la nueva reforma tributaria 2017. Tesis para optar el título de Contador Público. Facultad de Ciencias Financieras y Contables. Universidad Nacional Federico Villarreal. Lima, 2018. Página 48. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://repositorio.unfv.edu.pe/bitstream/handle/UNFV/2411/ASTETE%20RIVAS%20CECILIA%20NOEMI.pdf?sequence=1&isAllowed=y (consultado el 25.04.2020).

[4] Consideramos pertinente indicar los argumentos expuestos en el artículo en mención, aun cuando corresponda al año 2001, toda vez que pareciera ser que la propia administración tributaria, se encuentra retornando a lo que en su momento debió dar prioridad.

[5] TONINELLI, Rubén. Estrategias para mejorar el cumplimiento voluntario y el cobro de los tributos. Ponencia Tema 3. CIAT. 44ª Asamblea General del CIAT. “El papel de las administraciones tributarias en la crisis global”. Montevideo, Uruguay. 12 al 15 de abril de 2010. Páginas 370 y 371. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.ciat.org/Biblioteca/AsambleasGenerales/2010/Espanol/uruguay_2010_e-book.pdf

[6] ROJAS MARTINEZ, Guadalupe del Socorro. La conciencia tributaria y sus efectos en el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes del Nuevo Régimen Único Simplificado del distrito de Cajamarca en el año 2015. Tesis para optar el grado de maestría en Ciencias con mención en Tributación. Escuela de Posgrado. Universidad Nacional de Cajamarca. 2018. Página 2.

[7]  AGUILAR ESPINOZA, Henry. Fiscalización Tributaria. Cómo afrontarla exitosamente. Entrelineas SRL. Lima, 2014. Primera edición. Página 151. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.fenacrep.org/assets/media/documentos/legislacion/1950-01-01_RLBL.pdf (consultado el 19.07.2020).

[8] La Resolución de Superintendencia N° 077-2020/SUNAT fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el viernes 8 de mayo de 2020. Se puede consultar ingresando a la siguiente dirección web: https://busquedas.elperuano.pe/download/url/aprueban-la-creacion-de-la-mesa-de-partes-virtual-de-la-supe-resolucion-n-077-2020sunat-1866195-1 (consultado el 19.07.2020).

[9] BARRA, Patricio. Simplicidad de los Sistemas de Imposición. El caso de Chile. Versión del 02.05.2006. Documento preparado para el seminario “Estrategias Fiscales y Cohesión Social” de EUROSOCIAL. Buenos Aires, Argentina. Mayo 2006. Página 6. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/simplicidad_sistemas_de_imposicion.pdf (consultado el 03.05.2020).

[10] BONELL COLMENERO, Ramón. Concienciación cívico-tributaria en el S. XXI. Just Culture. Anuario Jurídico y Económico Escurialense, XLVIII (2015) 181-202 / ISSN: 1133-3677. Página 195. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: file:///C:/Users/Mario/Downloads/Dialnet-ConcienciacionCivicotributariaEnElSXXIJustCulture-5009645.pdf (consultado el 26.04.2020).

[11] Este tipo de situaciones ya se aprecia en el cronograma de cumplimiento de obligaciones tributarias, en donde se aprecia que el último día del cronograma de vencimientos está orientado especialmente a los Buenos contribuyentes.

[12] DIAN. Guía metodológica para segmentación de contribuyentes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Servicio y Control. Versión 3. Actualizada con contribuyentes inscritos RUT al 28 de febrero 2018. Elaborado por Coordinación de Gestión de Canales de Servicio. Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente. Agosto 2018. Colombia. Página 7.

[13] MONTÁS YAPUR, Germania. Pymes: la encrucijada de quienes quieren pagar sus deudas impositivas, pero no pueden. Publicado el 16.12.2019 en el Blog CEPD. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.cped.com.do/pymes-la-encrucijada-de-quienes-quieren-pagar-sus-deudas-impositivas-pero-no-pueden/ (consultado el 19.07.2020).

[14] ALMEIDA, José P. El incremento del cumplimiento voluntario: Impuesto a la Renta de Personas Naturales. Informe publicado en Notas de Reflexión. Número 43. Mayo 2017. Centro de Estudios Fiscales del Servicio de Rentas Internas. Ecuador. Página 8. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://cef.sri.gob.ec/pluginfile.php/32891/mod_page/content/93/NR_1743.pdf (consultado el 19.07.2020).

[15] SII online. “SII comienza a aplicar segmentación de contribuyentes en la atención al público en sus oficinas territoriales”. Información publicada en el portal del SII, con fecha 26 de mayo de 2008. Si desea consultar esta información puede ingresar a la siguiente dirección web: http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2008/260508noti01jo.htm

[16] GARCÍA CHOURIO, José Guillermo; GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, Dennys. Percepción de los grandes contribuyentes en torno a la administración tributaria venezolana. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0186-10422007000100004&script=sci_arttext

[17] VERDI, Marcio. Eficacia y eficiencia. Publicado con fecha 06.02.2011 en el portal del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:  https://www.ciat.org/eficacia-y-eficiencia-en-las-administraciones-tributarias/ (consultado el 03.05.2020).

[18] GUILLERMO GARCÍA, José. El cumplimiento voluntario como institución de reforma del sistema tributario venezolano. Publicado en la revista Intangible capital. Año 2007. Volumen 3. Número 16  Página 74. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://upcommons.upc.edu/bitstream/handle/2099/2963/El%20cumplimiento%20voluntario.pdf (consultado el 03.05.2020).

[19] SUNAT. Información relacionada con los Centros de Servicios al Contribuyente que se puede consultar en su p{agina web: para ello se debe ingresar al siguiente enlace web: http://www.sunat.gob.pe/institucional/contactenos/index.html (consultado el 04.05.2020).

[20] De allí las siglas G2C que alude a Government to citizen y equivale a Gobierno a ciudadano.

[21] Información publicada en el portal Los ecosistemas con fecha 29.10.2015. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://queesonlosecosistemas.blogspot.com/2015/10/modelos-de-negocio-c2c-a2cg2c-y-b2e.html (consultado el 05.07.2020)

[22] MEZZADRI, Daniels. ¿Qué significan las siglas A2C? Publicado en el portal de su autor. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://dmezzadri.com/que-significan-las-siglas-a2c/ (consultado el 05.07.2020)

[23] HUAMANI CUEVA, Rosendo. Código Tributario Comentado. Jurista Editores. Lima, setiembre de 2007. Quinta edición Página, Página 569.

[24] SEVILLANO CHÁVEZ, Sandra Mariela. Derechos de los contribuyentes y acciones de interés público: hacia una nueva forma de protección ante la actuación estatal”, en el libro multiautoral Ensayos de interés público, Pontificia Universidad Católica del Perú-  PUCP, Lima, 2002. Página 53.

[25] ROBLES MORENO, Carmen del Pilar; RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEON, Francisco Javier; BRAVO CUCCI, Jorge Antonio y VILLANUEVA GUTIERRREZ, Walker. “Código Tributario” Doctrina y comentarios. Volumen I.  Página 744. Lima, 2016.

[26] Para mayor información y referencia se puede ingresar a su propia página web: https://www.mef.gob.pe/es/defensoria-del-contribuyente (consultado el 19.07.2020).

[27] Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.gob.pe/891-defensoria-del-contribuyente-y-usuario-aduanero (consultado el 19.07.2020).

[28] PUIG, Alejandra. La paradoja del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. Publicado con fecha 13 de marzo de 2019 en el portal Expansión, dentro de la sección Tributario. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.expansion.com/juridico/opinion/2019/03/13/5c895746e5fdea61258b45d7.html (consultado el 03.05.2020)

[29] SAT. Sorteo público del SAT entre contribuyentes puntuales. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.sat.gob.pe/WebSiteV9/Inicio/aid/10 (consultado el 04.05.2020).

[30] TORO, Juan. Servicio de Impuestos Internos de Chile – SII. “Selección de Contribuyentes a Fiscalizar: El Control Fiscal”. Conferencia Técnica del Centro Interamericano de Administradores Tributarios – CIAT, llevada a cabo en la ciudad de París – Francia del 6 al 10 de noviembre de 1995. Página 3. Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/tributarios11.htm

[31] La coacción es directa y objetiva, además constituye un mecanismo de presión sobre un determinado individuo, que puede ser en nuestro caso el contribuyente. Es el Estado quien pone énfasis a su poder de autotutela para lograr poner orden.

[32] La coerción es en cambio indirecta y subjetiva, también constituye un mecanismo de presión pero específicamente va dirigido al resto de contribuyentes. Podemos citar como ejemplos de coerción el hecho que la Administración Tributaria realice acciones de cobranza coactiva con la media cautelar de extracción de bienes, sobre los contribuyentes que son deudores, utilizando para ello camiones con grandes banderolas que contienen frases como “Aquí se transportan bienes embargados”.

[33] GONZÁLEZ JIMENEZ, David. “Metodología para la selección del contribuyente a fiscalizar”. Oficina Nacional de Administración Tributaria – ONAT. Cuba. Segundo premio. XV Concurso de monografías CIAT/AEAT/IEF. Página 33.

[34] HERNÁNDEZ JOVER, Dayami y ANDREU AYALA, Belkis Angela. Oficina Nacional de Administración Tributaria – ONAT, Cuba. “Selección de contribuyentes a fiscalizar, a partir de la implementación de un sistema informatizado diseñado al efecto y una propuesta general de procedimiento. Caso cubano”. Segundo Premio. XV Concurso de Monografías CIAT/AEAT/IEF. Páginas 1 y 2.

[35] El contraataque de Michael Jorratt: “Aprendí lo que era meterse con el FUT, pero no me arrepiento”. Nota a cargo de Héctor Cárcamo. Publicado en la sección Mercados del Diario El Mostrador de Chile, en su edición de fecha 04.01.2016. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web:  https://www.elmostrador.cl/mercados/2016/01/04/el-contraataque-de-michel-jorratt-aprendi-lo-que-era-meterse-con-el-fut-pero-no-me-arrepiento/ (consultado el 24.04.2020).

[36] COLLOSA, Alfredo. El coronavirus obliga a las Administraciones Tributarias a reformular sus planes de control tributario. Publicado en el Portal del CIAT. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.ciat.org/el-coronavirus-obliga-a-las-administraciones-tributarias-a-reformular-sus-planes-de-control-tributario/ (consultado el 24.04.2020).

[37] Si se desea consultar esta norma se debe ingresar a la siguiente dirección web: http://www.sunat.gob.pe/legislacion/superAdjunta/rsnao/2016/rsnao-040-2016.pdf (consultado el 19.07.2020).