¿CONOCE USTED EL FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL – FONCOMUN?

MARIO ALVA MATTEUCCI

RESUMEN

El Fondo de Compensación Municipal, cuyas siglas son FONCOMUN, constituye un fondo que reúne el rendimiento de tres impuestos: (i) El Impuesto de Promoción Municipal, (ii) el Impuesto al Rodaje y (iii) el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Dicho fondo es repartido entre las distintas municipalidades del Perú a través de unos índices que anualmente publica el Ministerio de Economía y Finanzas. Se analizará la legislación pertinente para explicar la manera como se distribuye este fondo mediante transferencias a favor de los gobiernos locales.

PALABRAS CLAVE

Concejo Municipal / Transferencias económicas / Municipalidades / Gobierno Central / Ministerio de Economía y Finanzas

ABSTRACT

The Municipal Compensation Fund, whose acronym is Foncomún, constitutes a fund that gathers the return of three taxes: (i) The municipal
promotion tax, (ii) the tax on taxiing, and (iii) the tax on recreational
boats. This fund is distributed among the different municipalities of Peru
through indexes published annually by the Ministry of Economy and
Finance. Relevant legislation will be analyzed to explain how this fund
is distributed through transfers in favor of local governments.

KEYWORDS

City council / economic transfers / municipalities / Central
Government / Ministry of Economy and Finance

TITLE

Do you know the Municipal Compensation Fund (FONCOMUN)?

1. INTRODUCCIÓN

Las distintas municipalidades del país, sean éstas Provinciales o Distritales reciben diversas transferencias del Gobierno Central, dentro de las cuales se encuentra el FONCOMUN, el cual constituye una fuente de ingresos que es utilizada en el desarrollo de sus actividades al interior de su jurisdicción.

Se ha observado en algunos casos que la sola percepción de este ingreso permite a algunas municipalidades contar con ingentes recursos, desincentivando en cierto modo la posibilidad de generar mayores recursos propios, producto de la cobranza de tributos en su jurisdicción, lo cual incita de algún modo una cierta inacción en el ejercicio de la potestad tributaria.

También se ha observado que algunas municipalidades no le otorgan el correcto uso de los fondos y los destinan a gasto corriente como prioridad, dejando de lado los gastos relacionados con la inversión tan necesaria, perjudicando de este modo a su propia comunidad.

El motivo del presente informe es analizar la normatividad que regula el Fondo de Compensación Municipal, conocido por sus siglas FONCOMUN, a nivel constitucional, legal y reglamentario.

2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN: Delimitando conceptos

Antes de iniciar el desarrollo del presente trabajo, resulta necesario efectuar una delimitación de conceptos, los que se desarrollarán a continuación.

2.1 LA DESCENTRALIZACIÓN

La Descentralización constituye un concepto que engloba distintos elementos como proyectos, expectativas, determinados anhelos, al igual que incorpora ciertos descontentos y en muchos casos saltaban a la luz reclamos respecto a temas que no fueron resueltos (reclamos, por parte de las poblaciones que se ubican en una posición de desventaja, comparado con un centro de tipo totalizador.

En la doctrina apreciamos que FRAGA precisa con respecto a la descentralización lo siguiente “Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía”[1].

Si revisamos adicionalmente el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, apreciamos que la palabra descentralización significa acción y efecto de descentralizar y con respecto de esta última: “Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”.[2]

De este modo, la Descentralización para el Derecho Administrativo califica como una de las formas jurídicas a través de la cual se organiza la Administración Pública, ya sea que se manifiesta en la creación de determinados entes públicos por el legislador, los que se encuentran dotados de personalidad jurídica y a la vez de patrimonio propios, sin dejar de mencionar que son responsables de una actividad específica de interés público.

2.2 LA DESCONCENTRACIÓN

La Desconcentración constituye una forma jurídico-administrativa en cual la administración centralizada con organismos o dependencias propias, cumple con prestar servicios o desarrollar acciones en distintas zonas de un determinado territorio (distrito, provincia, región, departamento o país). Persigue así un doble objeto: Por una parte, permite acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y a la vez pretende descongestionar al poder de tipo central.

De este modo, los órganos desconcentrados forman parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional o local, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central.

Al consultar la doctrina observamos que para el jurista español, DE LA VALLINA VELARDE, la desconcentración es “aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma”[3].

3. LAS MUNICIPALIDADES COMO MUESTRA DE UN PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Al efectuar una revisión del capítulo XIV de la Constitución Política del Perú de 1993, apreciamos que allí se recogen los lineamientos relacionados con la Descentralización, los cuales están contenidos en los artículos 188° al 199°.

El primer artículo de dicho capítulo es el 188°, que indica el tema de la descentralización. En este sentido, se menciona lo siguiente:

“La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley”.

En este orden de ideas, apreciamos el texto del artículo 194° de la Constitución Política del Perú que indica con respecto a las municipalidades lo siguiente:

“Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.

La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley”.

En complemento con lo indicado anteriormente, encontramos la Ley N° 27783, que aprobó la Ley de Bases de la Descentralización[4], en cuyo artículo 40° se recoge una definición de las municipalidades, conforme se expone a continuación:

“Artículo 40.- Definición de municipalidades

Las municipalidades son órganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitución Política, la Ley Orgánica de Municipalidades y la presente Ley.

En la capital de la República el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima. En los centros poblados funcionan municipalidades conforme a ley”.

Continuando con este análisis, apreciamos que la Ley Orgánica de Municipalidades[5], aprobada por la Ley N° 27972, contiene en el artículo 2° los tipos de municipalidades, conforme se indica a continuación:

“Artículo 2.- Tipos de municipalidades

Las municipalidades son provinciales o distritales. Están sujetas a régimen especial las municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas conforme a la presente ley”.

4. ¿CUÁLES SON LOS BIENES Y RENTAS QUE LES CORRESPONDEN A LAS MUNICIPALIDADES EN LA CONSTITUCIÓN POLITICA?

Al efectuar una revisión del capítulo XIV de la Constitución Política del Perú de 1993, apreciamos el texto del artículo 196°, el cual indica de manera expresa cuáles son los bienes y rentas que le corresponden a las Municipalidades, conforme se menciona a continuación:

1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.
2. Los tributos creados por ley a su favor.
3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas Municipales, conforme a ley.
4. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley.
5. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, que tiene carácter redistributivo, conforme a ley.
6. Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.
7. Los recursos asignados por concepto de canon.
8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.
9. Los demás que determine la ley.

En el caso del numeral 5 del citado artículo observamos como una parte de los ingresos de las municipalidades a los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal, conocido por sus iniciales de FONCOMUN. Siendo estos entregados a través de una transferencia a favor de las municipalidades por parte del Ministerio de Economía y Finanzas.

5. ¿QUÉ ES EL FONCOMUN?

Conforme lo indica el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas – MEF “El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es un fondo establecido en la Constitución Política del Perú, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país”[6].

Otra referencia al FONCOMUN la encontramos en una publicación efectuada por TELLO GODOY y PAREJA CABREJO cuando mencionan que “El Fondo de Compensación Municipal (en adelante FONCOMUN) es una renta edil reconocida en el numeral 5 del artículo 196 de la Constitución Política del Perú, para promover la inversión de los Gobiernos Locales, ya sean municipalidades provinciales o distritales, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país.

Dichos recursos pueden ser destinados a gastos corrientes y a gastos de inversión pública”[7].

6. ¿QUÉ RECURSOS CONSTITUYEN EL FONCOMUN?

Para poder responder esta pregunta resulta necesario revisar la legislación tributaria municipal. Nos referimos de manera específica a la Ley de Tributación Municipal, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF.

Allí observamos el Título V que contiene la regulación del Fondo de Compensación Municipal, específicamente en los artículos 86°, 87°, 88° y 89°.

El artículo 86° es el que indica de manera expresa cuales son los componentes del Fondo de Compensación Municipal. Ello se aprecia a continuación:

“Artículo 86°

El Fondo de Compensación Municipal a que alude el numeral 5 del Artículo 196 de la Constitución Política del Perú, se constituye con los siguientes recursos:

a) El rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal[8].

b) El rendimiento del Impuesto al Rodaje[9].

c) El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo[10]”.

Lo antes mencionado implica que los rendimientos de los tres tributos antes mencionados, forman parte del Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN.

En la doctrina nacional observamos a RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN quien al explicar los impuestos recaudados por la SUNAT a favor de las municipalidades indica lo siguiente:

“Impuestos recaudados por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT

A continuación vamos a hacer referencia a los típicos impuestos que constituyen ingresos para los Gobiernos Locales y que son recaudados por la SUNAT.

En primer lugar tenemos al Impuesto a los Juegos de Casinos y Máquinas Tragamonedas.

En segundo lugar debemos referirnos al Impuesto de Promoción Municipal que básicamente grava las ventas de bienes y prestaciones de servicios que realizan las empresas así como las importaciones de bienes.

En tercer lugar apreciamos al Impuesto de Rodaje que afecta la importación y venta en el país de combustibles para vehículos.

En cuarto lugar contamos con el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo que incide sobre la propiedad de yates deslizadores etc.

Es importante advertir que estos tres últimos impuestos una vez recaudados pasan a formar parte de un fondo llamado Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN.

Este fondo es repartido entre todas las Municipalidades Provinciales y distritales del país, según criterios tales como pobreza inversión en infraestructura, etc.”[11].

Otra opinión sobre el tema es la que nos proporcionan DURAN ROJO y MEJÍA ACOSTA cuando indican que “Los impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y recaudados por el Gobierno central son el impuesto de promoción municipal, el impuesto al rodaje y el impuesto a las embarcaciones de recreo. Lo que se recauda a través de estos tributos forma parte del Fondo de Compensación Municipal (Foncomun), que ha sido establecido con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país. El Foncomun es distribuido entre todas las municipalidades distritales y provinciales del país, en el marco razonable del cumplimiento de los criterios de equidad y compensación.

En el marco de la historia republicana del Perú, la estructura de financiamiento local señalada es muy reciente; aunque esta significa solo un paso en la búsqueda progresiva de un modelo de descentralización fiscal que tienda a la equidad y a la justicia presupuestaria, ha recibido importantes críticas, no especialmente en cuanto a su diseño sino al nivel de su práctica efectiva”[12].

6. ¿CÓMO SE DISTRIBUYE EL FONCOMUN?

La respuesta a esta consulta la encontramos en el texto del artículo 87° de la Ley de Tributación Municipal, en donde se menciona que el Fondo de Compensación Municipal se distribuye entre todas las municipalidades distritales y provinciales del país con criterios de equidad y compensación. El Fondo tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las municipalidades.

El segundo párrafo del artículo 87° en mención indica que el FONCOMUN se distribuye considerando los criterios que se determine por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, con opinión técnica del Consejo Nacional de Descentralización[13] (CND); entre ellos, se considerará:

a) Indicadores de pobreza, demografía y territorio.

b) Incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión.

Estos criterios se emplean para la construcción de los Índices de Distribución entre las municipalidades.

El procedimiento de distribución del fondo comprende, primero, una asignación geográfica por provincias y, sobre esta base, una distribución entre todas las municipalidades distritales y provincial de cada provincia, asignando:

a) El veinte (20) por ciento del monto provincial a favor de la municipalidad provincial.

b) El ochenta (80) por ciento restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial.

El desarrollo de estas reglas actualmente lo determina el Decreto Supremo N° 060-2010-EF, por medio del cual se aprueban criterios, procedimientos y metodología para la distribución  del Fondo de Compensación Municipal.

Cabe precisar que a través de esta norma se derogaron los Decretos Supremos N° 06-94-EF, N° 026-2006-EF y N° 114-2006-EF, los cuales habían regulado anteriormente los índices de distribución del FONCOMUN.

Sobre el tema es pertinente citar la opinión de TUESTA CÁRDENAS quien menciona que “La asignación del Foncomun a los gobiernos locales se realiza de la siguiente manera: primero se construye un índice provincial para las 194 provincias del país, considerando la población total y la tasa de mortalidad infantil.

Luego, obtenido el índice provincial, se construyen los índices para las municipalidades distritales, teniendo en cuenta las siguientes pautas: se asigna el 20% del índice provincial a la municipalidad provincial y el 80% restante se distribuye entre todos los municipios distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial (que participa en este rubro como un distrito más). En la asignación distrital priman los criterios cuyo principal objetivo es la búsqueda de asignaciones adecuadas a las zonas de mayor pobreza, tales como población, tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años, hogares con al menos un niño que no asiste a la escuela, hogares sin agua dentro de la vivienda, hogares sin desagüe dentro de la vivienda, hogares sin alumbrado eléctrico, hogares con vivienda improvisada, hogares con 3 o más personas por dormitorio, entre otros. Por último, se procede a multiplicar los 1,828 índices (194 de provincias y 1,634 distritales) por el monto total mensual del Foncomun (bolsa nacional) para obtener, así, la asignación mensual que le correspondería a cada municipio”[14].

6.1 ¿CÓMO OPERA EL PROCEDIMIENTO DE DISTRIBUCIÓN DEL FONCOMUN?

El texto del artículo 3° de la norma reglamentaria precisa que el procedimiento de distribución del FONCOMUN comprende lo siguiente:

a) Cálculo de la asignación geográfica por provincias.

b) Sobre la base de la asignación geográfica por provincias una distribución entre todas las municipalidades distritales incluyendo la municipalidad provincial.

6.2 ¿QUÉ CRITERIOS DE UTILIZAN PARA ESTABLECER LA ASIGNACIÓN GEOGRÁFICA POR PROVINCIA?

El artículo 4° de la norma reglamentaria menciona que la asignación geográfica por provincia se realiza considerando los siguientes criterios de distribución:

a) Demografía[15]: utiliza el indicador de población, definido como el número de habitantes de la jurisdicción.

b) Pobreza: utiliza el indicador de carencias definido como el promedio del porcentaje de población que no cuenta con servicios de agua, energía eléctrica y desagüe[16].

SAM CHEC considera pertinente el utilizar criterios como pobreza, demografía y territorio son relevantes para el reparto del FONCOMUN. Su opinión en la siguiente “En efecto, dicho fondo se distribuye atendiendo a lo que la norma denomina como criterios de “equidad”, tales como indicadores de pobreza, demografía y territorio, priorización de los recursos en inversión, etc.; lo que se traduce en el empleo del FONCOMUN como una herramienta para lo que en lenguaje cotidiano suele denominarse ‘acortar brechas’, siendo precisamente dichas nociones de equidad algunas de las que tomaremos en cuenta”[17].

6.3 ¿CÓMO SE ESTABLECE LA ASIGNACIÓN PROVINCIAL Y DISTRITAL?

El artículo 5° de la norma reglamentaria indica que sobre la asignación geográfica por provincia se realiza una distribución entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial, asignando:

a) El veinte por ciento (20%) del monto provincial a favor de la municipalidad provincial.

b) El ochenta por ciento (80%) restante entre todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial.

6.4 ¿CÓMO SE ESTABLECE LA ASIGNACIÓN DISTRITAL?

El artículo 6° de la norma reglamentaria considera que en el caso específico de la asignación distrital del FONCOMUN se debe seguir la siguiente regla:

El ochenta por ciento (80%) de la asignación geográfica por provincia se distribuye entre todas las municipalidades distritales de la provincia considerando los siguientes criterios de distribución:

a) Ruralidad: Se obtiene ponderando la población rural por dos (2) y la población urbana por uno (1) de cada distrito.

En el caso de los distritos que pertenecen a las provincias de Lima y Callao, se pondera la población por indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) a nivel distrital, proporcionados por el INEI.

b) Gestión Municipal: Calculada en función a los indicadores por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión.

c) Extensión territorial: Calculada en función a la superficie territorial de cada distrito medida en kilómetros cuadrados.

6.5 ¿QUÉ COMPONENTES INTEGRAN AL CRITERIO DE GESTIÓN MUNICIPAL?

Conforme lo precisa el artículo 7° de la norma reglamentaria, el criterio de gestión municipal está compuesto por el promedio de los siguientes indicadores:

a) Incentivo por generación de ingresos propios: Utiliza la variación de los ingresos propios per cápita.

b) Priorización del gasto en inversión: Utiliza la relación de los gastos en inversión de la fuente FONCOMUN entre los gastos totales de la misma fuente.

Para el caso de las municipalidades cuyo valor del indicador sea cero en los años de evaluación, se considera el 50% del mínimo valor del indicador de gestión municipal distrital registrado a nivel nacional.

6.6 ¿EXISTE UN MONTO MÍNIMO MENSUAL DE DISTRIBUCIÓN DEL FONCOMUN?

De acuerdo al artículo 8° de la norma reglamentaria, los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del FONCOMUN no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) UIT vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año, conforme con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 88 del TUO de la Ley de Tributación Municipal, conforme se aprecia a continuación:

“Ley de Tributación Municipal

Artículo 88.-

(…)

Parte pertinente (segundo párrafo)

Los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año”.

Debemos recordar que para el ejercicio gravable 2018 se ha aprobado la UIT en S/ 4,150, conforme lo precisa el Decreto Supremo N° 380-2017-EF, el cual fuera publicado en el Diario Oficial El Peruano el sábado 23 de diciembre de 2017.

En este orden de ideas, para el año 2018, el monto equivalente a 8 UIT sería de S/ 33,200 Soles. Por lo que no se podría aceptar una transferencia por concepto de FONCOMUN a favor de una municipalidad por un monto menor al indicado anteriormente.

No olvidemos que “Los recursos que se distribuyen por el FONCOMUN están determinados principalmente por la recaudación del IPM. A su vez, el IPM está estrechamente ligado al desenvolvimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV), en virtud de que lo establecido por el artículo 76 del Decreto Legislativo N° 776, el cual dispone que el Impuesto de Promoción Municipal grava con una tasa del 2% las operaciones afectas al régimen del IGV.

Por tanto, la asignación mensual del Fondo de Compensación Municipal está directamente relacionada con el desempeño de la recaudación fiscal del mes anterior; cuando la recaudación se incrementa, la asignación del mes siguiente aumenta y cuando la recaudación se reduce, los municipios reciben una menor asignación”[18].

6.7  ¿QUÉ INFORMACIÓN SE UTILIZA PARA LA ELABORACIÓN DE LOS ÍNDICES DEL FONCOMUN?

Dentro del texto del artículo 9° de la norma reglamentaria aprobada por el Decreto Supremo N° 060-2010-EF, encontramos los detalles de la información que es utilizada para la elaboración de  los índices ligados al FONCOMUN.

En este sentido, el numeral 9.1 del artículo 9° de la norma reglamentaria precisa que la información de población, urbana y rural, carencia de servicios básicos en la vivienda, NBI y extensión territorial por distritos  y provincias será proporcionada por el  INEI[19].

Es pertinente indica que las siglas NBI aluden a las Necesidades Básicas Insatisfechas. Para poder entender dicho concepto recurrimos a un trabajo elaborado por FERES y MANCERO quienes concluyen que “El método de Necesidades Básicas Insatisfechas, o NBI, es una herramienta creada a fines de los años 70 con el objeto de medir y/o caracterizar la pobreza, mediante un enfoque directo, aprovechando la información censal. A partir de los censos de población y vivienda, se verifica si los hogares satisfacen o no una serie de necesidades elementales que permiten a las personas tener una vida digna de acuerdo con las normas sociales vigentes.

Este método tiene la apreciable ventaja de producir resultados con un altísimo nivel de desagregación geográfica, lo que permite la elaboración de “mapas de pobreza”. Dichos mapas hacen posible identificar espacialmente un grupo de carencias predominantes en un país y, por lo tanto, pueden llegar a ser de gran utilidad para focalizar eficientemente las políticas sociales destinadas a cubrir las carencias individualizadas”[20].

Además, el numeral 9.2 del mismo artículo 9° precisa que la información sobre ingresos propios y gastos de inversión de la fuente  FONCOMUN de las municipalidades para el cálculo  de los índices será la transmitida  por las municipalidades  en el SIAF ‐ GL, hasta el 31 de enero y corresponderá a la ejecución presupuestaria del año fiscal anterior. Dicha información es proporcionada por la Dirección Nacional de Contabilidad Pública[21].

Finalmente, el numeral 9.3 del artículo 9° de la norma reglamentaria menciona que la información señalada en los numerales precedentes será remitida a la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales[22] del MEF hasta  el 10 de febrero de cada año.

6.7 ¿QUIÉN DETERMINA LOS INDICES DE DISTRIBUCIÓN DEL FONCOMUN?

Al revisar el texto del primer párrafo del artículo 88° de la Ley de Tributación Municipal, observamos que allí se indica qué autoridad es la que determinará los índices que son utilizados para poder distribuir el FONCOMUN a las distintas municipalidades del Perú.

El primer párrafo indica lo siguiente:

 “Artículo 88.-

(…)

Parte pertinente (primer párrafo)

Los índices de Distribución del Fondo serán determinados anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución Ministerial”.

Como se aprecia, las municipalidades no tienen ninguna injerencia en la manera como el Ministerio de Economía y Finanzas determina los índices de distribución del FONCOMUN, toda vez que ello se realiza de manera objetiva.

Lo antes indicado está en concordancia con lo dispuesto por el artículo 10° de la norma reglamentaria del FONCOMUN, aprobado por el Decreto Supremo N° 060-2010-EF, que indica lo siguiente:

“Artículo 10° Periodicidad de los índices de distribución

Los índices de  distribución del FONCOMUN serán aprobados anualmente por el MEF  mediante Resolución Ministerial”.

Los Indices de Distribución del FONCOMUN para el 2018 fueron aprobados por la Resolución Ministerial N° 077-2018-EF/50, que fuera publicada en el Diario Oficial El Peruano el 28.02.2018 en separata especial. Si desa consultarlos puede ingresar aquí: INDICES FONCOMUN 2018

6.8 ¿CUÁL ES EL DESTINO DE LOS RECURSOS DEL FONCOMUN?

La respuesta a esta pregunta la encontramos en el texto del artículo 89° de la Ley de Tributación Municipal, cuando indica que:

“Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal FONCOMUN) serán utilizados íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de responsabilidad correspondientes”.

Pero ¿Qué es el Concejo Municipal? De acuerdo a lo indicado por el artículo 5° de la Ley Orgánica de Municipalidades, aprobada por la Ley N° 27972, se menciona lo siguiente:

“El Concejo Municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales.

Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y 5 (cinco) regidores.

El concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras”.

Lo antes indicado permite observar que al interior de las distintas Municipalidades existirá un órgano que se encargará de determinar la forma en la cual se utilizarán los montos transferidos del FONCOMUN.

En este sentido, pueden existir casos en los cuales por diversas coyunturas, el Concejo Municipal determine el uso de los montos transferidos para uso de gasto corriente mayor al de gasto de inversión. Como también puede ser que se priorice el destino del FONCOMUN exclusivamente para el desarrollo de obras de inversión en la jurisdicción y en beneficio de la población.

El problema que se observa actualmente es que las Municipalidades destinan en muchos casos el monto de la transferencia del FONCOMUN mayoritariamente  al gasto corriente, toda vez que ello determinaría la cancelación de deudas y obligaciones pendientes de pago, casi siempre por el problema de las “deudas heredadas” de la gestión anterior.

A manera de información histórica, podemos afirmar que en la redacción original del texto del artículo 89° de la Ley de Tributación Municipal, que fuera publicada en el Diario Oficial El Peruano el 312 de diciembre de 1993, consideraba el siguiente texto:

“Los recursos que perciban las municipalidades por este concepto no podrán ser empleados en gasto corriente, bajo responsabilidad administrativa del Director Municipal o quien haga sus veces”.

Luego se dictó el Decreto de Urgencia N° 01-94 Texto Original  D.U. Nº 01-94  del 29-01-1994:

“Artículo 2º.- Las Municipalidades podrán aplicar hasta el 20 % del total de ingresos municipales, excluidos los ingresos propios y las transferencias para el Programa del Vaso de Leche, a gastos corrientes”.

Después se dictó la Ley N° 26981, que modificó el texto del artículo 89° de la Ley de Tributación Municipal considerando lo siguiente:

“Artículo 89º.- Los recursos mensuales que perciban las Municipalidades por concepto de Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a cuatro (4) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año.

Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal podrán ser empleados hasta en un 20% en gasto corriente, bajo responsabilidad del Alcalde y el Director Municipal, o quien haga sus veces.”

Posteriormente se dictó la Ley N° 27082, que nuevamente modificó el texto del artículo 89° del siguiente modo:

“Artículo 89°.- De los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de Compensación Municipal se podrá utilizar hasta un máximo del 30% (treinta por ciento) para gastos corrientes bajo responsabilidad del Alcalde y del Director Municipal o quien haga sus veces.

Los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a 4 (cuatro) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de aprobación de la Ley del Presupuesto del Sector Público de cada año. La distribución del monto mínimo, será de aplicación a las transferencias que por dicho concepto se efectúen a partir del mes de febrero de cada año, en base a la recaudación correspondiente al mes anterior”.

La última modificación que se produjo al artículo 89 de la Ley de Tributación Municipal, fue a través de la Ley N° 27616, la que consideró el siguiente texto:

“Artículo 89°.- Los recursos mensuales que perciban las Municipalidades por Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de responsabilidad correspondientes”.

7. ¿SE PUEDE EJERCER LA POTESTAD TRIBUTARIA PARA CREAR TRIBUTOS?

El hecho que una Municipalidad Distrital o Provincial reciba transferencias por concepto de Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN, no le impide ejercer la potestad tributaria que se encuentra consagrada en el texto del artículo 74° de la Constitución Política del Perú, motivo por el cual, tienen la posibilidad de crear, modificar, suprimir y exonerar dentro de su jurisdicción tasas (como es el caso de los arbitrios  de limpieza pública, parque y jardines públicos y serenazgo) al igual que contribuciones (como es el caso de la contribución especial de obras públicas).

Sin embargo, algunas municipalidades no ejercen dicha potestad, teniendo la posibilidad de generar recursos propios por la cobranza de tasas y contribuciones en su jurisdicción. Sin embargo, prefieren esperar las transferencias mensuales de FONCOMUN para sustentar su presupuesto y aliviar su carga de gastos.

En este tema apreciamos en la doctrina que RÜHLING precisa lo siguiente: “Existe una cantidad muy grande de distritos que enfrentan grandes dificultades para tener un desarrollo institucional mínimo, considerando que cerca de 1,000 municipalidades tienen menos de 10,000 habitantes y manejan recursos reducidos. Casi la mitad de las municipalidades tienen como único ingreso el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Programa del Vaso de Leche; es decir, no recaudan ningún tributo. En este contexto, se podría discutir si una reducción de su número fuese necesaria.

Las municipalidades muestran además una alta tasa de morosidad en el pago del impuesto predial y especialmente en los arbitrios, y en un ámbito más general los municipios no emplean la fuerza coactiva. Cada año hay una nueva amnistía tributaria, lo que trae como consecuencia una falta de cultura de pago”[23].

En ese mismo orden de ideas observamos la opinión de ZAS FRIZ quien indica lo siguiente:

“Finalmente, me referiré a la autonomía financiera. Si bien se reconoce a las municipalidades potestad tributaria en materia de impuestos, en la práctica no tienen ninguna posibilidad de definir la base imponible ni todos los elementos que configuran los tributos municipales, pues todo está regulado desde el gobierno central. En el caso de las tasas y contribuciones, teóricamente poseen una mayor autonomía. Sin embargo, también en este tema la legislación establece parámetros muy definidos que no les permite una mayor intervención. En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, no existe ninguna posibilidad de que las municipalidades influyan en la configuración de este fondo, en sus recursos y su distribución, pues prácticamente todo está establecido. En suma, habría que replantearnos el problema financiero para lograr que las municipalidades posean unos parámetros mayores de discrecionalidad”[24].

Finalmente, en  la doctrina observamos que RÜHLING precisa lo siguiente: “Existe una cantidad muy grande de distritos que enfrentan grandes dificultades para tener un desarrollo institucional mínimo, considerando que cerca de 1,000 municipalidades tienen menos de 10,000 habitantes y manejan recursos reducidos. Casi la mitad de las municipalidades tienen como único ingreso el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Programa del Vaso de Leche; es decir, no recaudan ningún tributo. En este contexto, se podría discutir si una reducción de su número fuese necesaria.

Las municipalidades muestran además una alta tasa de morosidad en el pago del impuesto predial y especialmente en los arbitrios, y en un ámbito más general los municipios no emplean la fuerza coactiva. Cada año hay una nueva amnistía tributaria, lo que trae como consecuencia una falta de cultura de pago”[25].

[1] FRAGA, Gabino. ”Derecho Administrativo”, 13ª edición, México, Editorial Porrúa, 1969.

[2] RAE. Diccionario de la Real Academia Española. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://dle.rae.es/?id=Cdqa2cg (recuperado el 01.02.2018)

[3] DE LA VALLINA VELARDE, Juan Luis. “La desconcentración administrativa”, Revista de Administración Pública, Madrid, núm. 35, mayo-agosto de 1961.

[4] Si desea revisar el texto completo de la Ley de Bases de la Descentralización puede ingresar a la siguiente dirección web:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/8B3C23D0EB9643D605257FD400782856/$FILE/27783.pdf (Recuperado el 02.03.2018).

[5] Si desea revisar el texto completo de la Ley Orgánica de Municipalidades puede ingresar a la siguiente dirección web: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/BF3494A21CC6A2B4052578EF005BE9DE/$FILE/Ley_27972_Ley_Org%C3%A1nica_de_Municipalidades.pdf (Recuperado el 02.03.2018).

[6] MEF. Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN. Esta información se puede consultar ingresando a la siguiente dirección web: https://www.mef.gob.pe/es/transferencias-a-gobierno-nacional-regional-y-locales/base-legal-y-aspectos-metodologicos/fondo-de-compensacion-municipal-foncomun (recuperado el 02.02.18)

[7] TELLO GODOY, Jarek y PAREJA CABREJO, Eduardo. Análisis Jurídico Tributario del mecanismo de retribución por servicios ecosistémicos hidrológicos. Página 38.  Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.derecho.usmp.edu.pe/instituto/Investigaciones_Centros2014/ANALISIS_JURIDICO_TRIBUTARIO_DEL_MECANISMO_DE_RETRIBUCION_POR_SERVICIOS_ECOSISTEMICOS_HIDROLOGICOS.pdf (recuperado el 02.02.18).

[8] Conforme lo precisa el texto del primer párrafo del artículo 76° de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto de Promoción Municipal grava con una tasa del 2% las operaciones afectas al régimen del Impuesto General a las Ventas y se rige por sus mismas normas.

[9] Según lo indica el texto del artículo 78° de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto al Rodaje se rige por el Decreto Legislativo N° 8, el Decreto Supremo N° 009-92-EF y demás disposiciones legales y reglamentarias, con las modificaciones establecidas en el presente Decreto Legislativo.  Cabe indicar que el texto del artículo 2° del Decreto Legislativo N° 8 precisa que el Impuesto al Rodaje se calculará aplicando la tasa de 8% sobre el valor de venta de las gasolinas. Asimismo, precisa que se entenderá como valor de venta el precio Ex-Planta sin incluir el “Impuesto Fiscal” y el Impuesto a los Bienes y Servicios.

[10] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 81° de la Ley de tributación Municipal se indica lo siguiente: “Créase un Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, de periodicidad anual, que grava al propietario o poseedor de las embarcaciones de recreo y similares, obligadas a registrarse en las capitanías de Puerto que se determine por Decreto Supremo”. Son sujetos del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, las personas naturales, personas jurídicas, sucesiones indivisas y sociedades conyugales, propietarias de las embarcaciones afectas a dicho Impuesto, según lo indica el numeral 3.1 del artículo 3º del Reglamento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, aprobado por el Decreto Supremo N° 057-2005-EF.

[11]RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier. Sistema Tributario Peruano. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/2201_02_legislacion.pdf (recuperado el 31.01.2018).

[12] DURAN ROJO, Luis y MEJÍA ACOSTA, Marco. El régimen del Impuesto Predial en las finanzas públicas de los gobiernos locales. Informe publicado en la revista Contabilidad y Negocios. Volumen 10. Número 19. Año 2015. Departamento Académico de Ciencias Administrativas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Página 45. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.redalyc.org/pdf/2816/281642519004.pdf (recuperado el 01.02.2018).

[13] En lo que respecta al Consejo Nacional de Descentralización – CND, fue una institución “Creada por el Artículo Nº 23 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización de fecha 26/06/2002 como organismo independiente y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que tuvo por función conducir, ejecutar, monitorear y evaluar las transferencias de competencias y funciones del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales.

Conforme a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM se aprobó la fusión por absorción del Consejo Nacional de Descentralización a la PCM transfiriéndose su acervo documentario al Archivo Central de PCM en el segundo semestre del año 2007”. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/archivo/cnd.htm (recuperado el 05.02.2018).

[14] CARRANZA UGARTE, Luis y TUESTA CÁRDENAS, David. Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la experiencia peruana. Revista de Estudios Económicos. BCR. Año 2004. Número 12. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Estudios-Economicos/12/Estudios-Economicos-12-3.pdf (recuperado el 01.02.2018).

[15] RAE. Según el Diccionario de la Real Academia Española, el término Demografía significa lo siguiente: “1. f. Estudio estadístico de una colectividad humana, referido a un determinado momento o a su evolución”. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://dle.rae.es/?id=C9n3LUX (recuperado el 02.02.2018).

[16] En otros países hacen referencia al término desagüe y alcantarillado.

[17] SAM CHEC, Fernando. Ladrillos sin arcilla. La utilidad del “derecho y economía” como herramienta explicativa de las particularidades del diseño y funcionamiento del sistema tributario municipal peruano actualmente vigente, con énfasis en los tributos municipales vinculados con la propiedad predial. Tesis de licenciatura. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2014. Página 71.

[18] MEF. Nota metodológica del FONCOMUN. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: https://www.mef.gob.pe/es/transferencia-y-gasto-social/transferencia-a-gobiernos-locales-y-regionales/150-politica-economica-y-social/transferencia-y-gasto-social/2297-foncomun-metodologia-de-distribucion (recuperado el 05.02.20187).

[19] Son las siglas del Instituto Nacional de Estadística e Informática. Su página web es www.inei.gob.pe

[20] FERES, Juan Carlos y MANCERO, Xavier. El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina. Informe publicado en la revista de la CEPAL – Serie Estudios estadísticos y prospectivos. N° 7. División de Estadística y Proyecciones Económicas. Santiago de Chile, febrero de 2001. Página 35. Esta información se puede consultar ingresando a la siguiente dirección web:  https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Metodo_de_NBIs.pdf (recuperado el 05.02.2018).

[21] Es pertinente indiciar que “La Dirección General de Contabilidad Pública es el órgano de línea del Ministerio, rector del Sistema Nacional de Contabilidad, y como tal se constituye, como la más alta autoridad técnico-normativa en materia contable a nivel nacional encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con su ámbito, para su correcta aplicación de elaborar la Cuenta General de la República y las Estadísticas de las Finanzas Públicas; y de regular la contabilidad del sector privado, a través del Consejo Normativo de Contabilidad. Depende del Despacho Viceministerial de Hacienda”. Esta información se puede consultar ingresando a la siguiente dirección web: https://www.mef.gob.pe/es/quienes-somos/organizacion/organos-de-linea/308-acerca-del-ministerio/organos-de-linea/547-direccion-general-de-contabilidad-publica (recuperado el 05.02.2018).

[22] Si se desea consultar el Manual de Organización y Funciones de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF se puede ingresar a la siguiente dirección web: https://www.mef.gob.pe/contenidos/transparencia/doc_gestion/MOF_DGAES.pdf (recuperado el 05.02.2018).

[23] RÜHLING, Markus. Proceso de descentralización en el Perú: análisis, retos y perspectivas 2002. Publicado en la revista Aportes al debate N° 2. Lima, febrero 2002. Página 14. Fundación Friedrich Ebert. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/peru/02148.pdf (recuperado el 01.02.2018).

[24] ZAS FRIZ, Johnny. Las Municipalidades que queremos. Resumen extraído del libro “Hacia una nueva municipalidad, elementos para una reforma municipal en el Perú”. Asociación SER, Lima, 2001. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://www.ser.org.pe/files/CAT_DOC_Lectu_196.pdf (recuperado el 01.02.2018).

[25] RÜHLING, Markus. Proceso de descentralización en el Perú: análisis, retos y perspectivas 2002. Publicado en la revista Aportes al debate N° 2. Lima, febrero 2002. Página 14. Fundación Friedrich Ebert. Esta información puede consultarse ingresando a la siguiente dirección web: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/peru/02148.pdf (recuperado el 01.02.2018).