MARIO ALVA MATTEUCCI
1. CONCEPTOS GENERALES
El Estado por el solo hecho de serlo tiene facultades muy amplias y para desempeñarlas tiene una especie de monopolio de las funciones del poder.
Estas llamadas funciones del poder se subdividen en:
(i) Función legislativa.
(ii) Función administrativa.
(iii) Función jurisdiccional.
1.1 FUNCIÓN LEGISLATIVA
Consiste en legislar, es decir, crear, modificar, regular o derogar la normatividad existente en el Estado a fin de adaptarla a la realidad cambiante.
Su ejercicio le corresponde por derecho al Congreso, no pudiendo entregarlo a otro poder del Estado, salvo que así esté previsto, caso típico de los decretos legislativos, en donde necesariamente opera mediante una delegación del Poder Legislativo al Ejecutivo.
Implica necesariamente un ejercicio de poder. Es ejercida por la Administración Pública en general, que incluye tanto al sector estatal como al no estatal, según el concepto de Administración Pública adoptado por el artículo I del Título Prelimimar de la Ley Nº 27444, y que se manifiesta dentro de cinco aspectos fundamentales, a saber:
(i) Reglamento.
(ii) Acto administrativo.
(iii) Contratos.
(iv) Simples actos administrativos.
(v) Los hechos administrativos.
Quienes ejercen la Función Administrativa son los llamados Organismos, Órganos y Persona-Órgano.
ORGANISMO es aquel ente, sea estatal o privada que cumple una función determinada y que goza de personería jurídica. Por ejemplo la SUNAT.
ÓRGANO es aquel ente que necesariamente debe pertenecer a la estructura de un organismo. Ejemplo la antigua Dirección General de Contribuciones – DGC.
PERSONA-ÓRGANO es aquella persona que para efectos de la Administración Pública ejerce determinadas funciones. Ejemplo, el Superintendente de Banca y Seguros.
También son de importancia los conceptos de “descentralización” y la “desconcentración”.
LA DESCENTRALIZACIÓN: Consiste en la transferencia de funciones y competencia a nuevos organismos públicos. No existe el carácter de subordinación entre el organismo que otorga la transferencia de funciones y aquel que la recibe. Tiene cierta relación de autonomía.
GABINO FRAGA precisa con respecto a la descentralización lo siguiente “Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía”1.
LA DESCONCENTRACIÓN: Es un proceso micro administrativo, se asimila a la descentralización porque se transfieren funciones y competencias se diferencia aquí porque se la entrega a un órgano del propio organismo. Además se mantiene la relación de subordinación.
Al consultar la doctrina observamos que para el jurista español DE LA VALLINA VELARDE, la desconcentración es “aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma”2.
También son de utilidad explicar en qué consisten cada una de estas dependencias.
La DEPENDENCIA FUNCIONAL alude a funciones, es decir que un órgano depende de un organismo funcional cuando acata mandatos, resoluciones de carácter obligatorio, circulares referidas al desarrollo de ciertos criterios unificadores, etc.
La DEPENDENCIA ORGÁNICA refiere a que un órgano depende jerárquicamente de un superior, en este caso puede ser un organismo u otro órgano mayor, no existe autonomía y se deben respetar los márgenes y límites que le imponen las directivas dictadas por el sector correspondiente.
La DEPENDENCIA ECONÓMICA es quizás la de mayor importancia, se requiere de un análisis para determinar si existe o no autonomía. Si no hay fondos que solventen los gastos necesarios de un determinado órgano u organismos, no puede hablarse de libertad para el libre ejercicio de las funciones que le correspondan realizar.
1.3 FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Es exclusiva del Poder Judicial y de algunos tribunales especiales. Consiste en administrar justicia y resolver un conflicto de intereses o eliminar una incertidumbre jurídica, ambos con relevancia jurídica. Esta función es indelegable, es más bien un monopolio constitucionalmente establecido.
2. LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONTRIBUCIONES – D.G.C.
2.1 RESEÑA HISTÓRICA
Antiguamente existía la Caja de Depósitos y Consignaciones 3, como ente recaudador que es el antecedente del Banco de la Nación. Siempre se trató de confundirlo con la Dirección General de Contribuciones – DGC, pero no eran iguales porque ejercían funciones distintas. La primera únicamente recaudaba, mientras que la segunda solo administraba los tributos. Esta separación de funciones impedía el logro eficaz de una buena administración y recaudación que era lo ideal. Durante los gobiernos de los años 60’ la economía dependía básicamente de las exportaciones de materias primas, el alto valor que recibíamos por las ventas de productos en el extranjero otorgaba al Estado grandes ingresos. Como consecuencia de estos ingresos, al Estado no le interesaba tener como fuente primaria de sus ingresos a la tributación; esto debido a lo fácil con que se conseguían los préstamos internacionales a bajos intereses.
2.2 PROBLEMAS
Veamos los principales problemas por los que atravesó la Direcci{on General de Contribuciones – DGC.
2.2.1 PROBLEMAS LABORALES
La DGC al formar parte de la estructura del Estado, soportaba una carga excesiva de personal, al cual muchas veces tenía la condición de “empleados de carrera”; es decir que no necesariamente poseían un nivel de conocimientos universitarios acorde con la labor que realizaban y con el transcurso de su permanencia en el trabajo ascendían a otros puestos.
Esto trajo consigo una falta de fiscalización oportuna, por no decir ineficaz, existiendo casos en los que se producían sobornos a algunos empleados lo cual generó corrupción, llegándose al punto en el que cobraba por “no fiscalizar”.
Las dificultades por no poder pagar sueldos de mercado a sus técnicos determinada que los mejores cuadros se fueran al sector privado, por ello parte del personal que integraba la DGC no resultaba calificado para las tareas que debían cumplir.
2.2.2 PROBLEMAS TECNOLÓGICOS Y DE INFRAESTRUCTURA
Puede mencionarse aquí la falta de infraestructura acorde con la labor que realizaba el fisco. Basta decir que ocupaba ambientes internos del edificio del MEF, los cuales resultaban demasiado estrechos para la función de la DGC. La falta de un centro de cómputo propio obligaba a la DGC a utilizar la Oficina de Información y Estadística (OFINE) que es una dependencia distinta de la DGC y debía prestar sus servicios a todas las áreas del MEF, por ello debía esperar su “turno”, lo cual dificultaba ampliamente la labor de fiscalización. Esta dispersión de funciones acarreaba un ineficaz cumplimiento de las labores de la DGC.
Otro caso de dispersión de funciones se vio reflejado en el hecho que la DGC se encargaba de la fiscalización, la resolución de las reclamaciones y otras más pequeñas. Sin embargo, el Banco de la Nación asumía la función de coordinación entre la DGC y el MEF. Mientras que la DGC se dedicaba a notificar la acotación al contribuyente, el Banco de la Nación demoraba algún tiempo en ejecutar la cobranza coactiva. Esta situación generaba en el medio una pérdida del efecto psicológico de la oportunidad, perdiéndose así la potenciación del riesgo de la evasión sobre el contribuyente, quien no logrará cumplir de manera oportuna y voluntaria la obligación tributaria.
2.2.3 PROBLEMAS DE DIRECCIÓN
Existía una inestabilidad total de la DGC al realizarse de manera frecuente un cambio del Director General. La tarea de la DGC es permanente y debe tener una cierta continuidad en su actuar, al operar estos cambios de dirección lo único que se logró es que los trabajadores estuvieran en una situación de permanente inseguridad, lo que redundaba en un menor rendimiento. De igual manera cada Director General que ingresó realizaba una reforma “total” de la DGC, adaptándola a su manera de proceder. Afectando así el normal desarrollo de la Administración Tributaria.
También se producían la llamada concentración de funciones normativas y operativas, esto debido a que la mayor parte de los trámites se realizaban en Lima, en la sede principal. No existía una diferenciación marcada entre el área operativa y el área de asesoría; por ello las mismas personas que cubrían el área operativa debían diseñar los procedimientos y evaluar los programas ejecutados. No había aquí una desconcentración ni una descentralización. No existían Direcciones Regionales de Recaudación que cumplan las mismas funciones que la DGC.
2.3 LA DEPENDENCIA
El propio nombre de la Dirección General de Contribuciones nos ayuda a poder clasificarla dentro de los conceptos antes estudiados y vemos que le correspondería a un órgano; debido a que forma parte de una estructura mayor (Organismo), que estaba conformada por el Ministerio de Economía y Finanzas.
2.3.1 DEPENDENCIA ORGÁNICA
Al ser la DGC solo un órgano dependía de un superior jerárquico, en este caso del Ministerio de Economía y Finanzas, por este motivo, no tenía la suficiente autonomía necesaria para el desempeño de sus labores y por ello debía respetar los márgenes y límites que le imponían las directivas dictadas por el sector correspondiente.
2.3.2 DEPENDENCIA FUNCIONAL
De igual manera, la DGC dependía funcionalmente del Ministerio de Economía y Finanzas, esto debido a que los lineamientos de la política tributaria la dictaba el Sector Economía. Al no existir autonomía de la toma de decisiones, se debía comunicar un acuerdo al Organismo (MEF) y esperar la respuesta, en caso de ser afirmativa recién se podía tomar la decisión correspondiente, en caso negativo simplemente desecharla.
2.3.3 DEPENDENCIA ECONÓMICA
Esta es quizás la que mayor importancia tuvo para la DGC, al no contar con los fondos necesarios para el desempeño de sus funciones obligó a frenar cualquier ímpetu de avance. Además prácticamente el dinero que le correspondía en la partida del sector servía de manera casi íntegra al pago de salarios.
2.3.4 RECAUDACIÓN
El problema más grande que se encontró en la DGC era la recaudación, si bien ella se realizaba vía el Banco de la Nación, la DGC debía esperar a que éste realizara la transferencia de información y fondos, lo cual ocasionaba un retraso innecesario.
Otro problema que se encontraba era que lo que se recaudaba por impuestos provenía en una mayor proporción de los impuestos a la producción y al consumo, incluido el impuesto a los combustibles; los cuales aportaban aproximadamente el 70% de lo recaudado por los tributos que administraba la DGC. Se trató de evitar que la mayor parte de los ingresos provenga de la recaudación de los tributos convencionales (ejemplo el Impuesto a la Renta), esto debido a que no existía una buena administración que pudiera fiscalizar y recaudar lo que se debía.
La recaudación fue, en los años que existió la DGC, un rubro no tan importante de los ingresos del Estado.
La lista de problemas era grande, así como las dificultades que tuvo la DGC para cumplir sus funciones, por ello la decisión política que el Estado tomó de mantenerla ya no tenía sentido práctico y era necesario un cambio.
3. LA SUNAT
3.1 RESEÑA HISTÓRICA
Con el primer gobierno del presidente Alan García Pérez la estructura del Estado sufrió varias modificaciones, pero la mayor parte de éstas no cumplió fines económicos o sociales, sino más bien políticos, por ello muchas de las llamadas “reorganizaciones”, eran simplemente un pretexto para crear puestos de trabajo para los militantes del partido de gobierno. Es por ello que se dictó la Ley Nº 24829, mediante la cual se creaba la SUNAT, asimismo se dictó el Decreto Legislativo Nº 501 que aprobó la Ley General de SUNAT. Se creaba la SUNAT como institución pública descentralizada del sector Economía y Finanzas con personería jurídica de derecho público, con patrimonio propio y autonomía funcional, económica, técnica y administrativa.
3.2 PROBLEMAS
La lista de problemas expuesto en la DGC se mantienen inicialmente en la SUNAT, esto debido a que en términos administrativos y legales se produjo una descentralización, mediante la cual un órgano (DGC) de una estructura ministerial pasa a convertirse en un organismo (SUNAT).
En la práctica resultaba únicamente un cambio de nombre, debido a que los problemas continuaron, la SUNAT operaba en el mismo local de la DGC, sus empleados eran los mismos (salvo los nuevos trabajadores) existían vicios de corrupción, también parecía incongruente que mientras el gobierno aprista se dedicaba a eliminar impuestos, otorgaba exoneraciones tributarias en mayor grado y la recaudación tributaria heredada en 12% del PBI en 1985, caía hasta el 4% en 1990. Una reacción del contribuyente frente a esta situación consistía en “no pagar” sus impuestos y esperar que lo fiscalicen, lo cual era muy difícil de efectuar por uno u otro “motivo”.
3.3 LA DEPENDENCIA
3.3.1 DEPENDENCIA ORGÁNICA
Si bien operó una descentralización en la legislación y para efectos administrativos se corrobora con la normatividad dictada, en la práctica se seguían los mismos lazos con el Ministerio de Economía.
3.3.2 DEPENDENCIA FUNCIONAL
De la misma manera que la DGC dependía del Ministerio de Economía y Finanzas, en la práctica lo seguía siendo la SUNAT. Además dentro del gobierno aprista era el Ministerio de Economía el rector de la política económica del país. Ningún otro organismo podía ir en contra de las directivas económicas que de allí emanaban, mucho menos la SUNAT que se encontraba en su interior aunque sólo de manera física ya que legalmente no lo estaba.
3.3.3 DEPENDENCIA ECONÓMICA
La propia Ley de creación de la SUNAT señalaba distintas fuentes de ingreso, es decir que ya no dependía económicamente del Ministerio de Economía pero en la realidad económica de aquellos tiempos en que hiperinflación limitaba al máximo el pago de impuestos, sus fuentes de ingresos se veían mermadas al máximo, por lo cual no contaban con los ingresos acordes con las labores que desempeñaban.
3.4 LA RECAUDACIÓN
En materia de recaudación se continuó con el mismo esquema de recaudar, fácilmente, los impuestos al consumo, es decirlos impuestos indirectos.
Al no darse la importancia a los impuestos directos y los contribuyentes al no percibir un riesgo frente a la evasión, simplemente no pagaban tributos porque sabían que la fiscalización sería tardía y la cobranza casi nula.
4. LA SUNAT QUE CONOCEMOS HOY DÍA
4.1 RESEÑA HISTÓRICA
Es recién en los años 90’ que la SUNAT empieza a ser lo que es hoy en día, sobre todo desde aquel operativo que hubo en el emporio comercial denominado “Mesa redonda”, donde inclusive participó el ejército. El Estado normalmente tenía tres fuentes de ingresos para solventar los gastos en que incurrían, a saber: endeudamiento externo, emisión monetaria (sin respaldo económico) y recaudación tributaria.
Los préstamos internacionales, muy de moda en la década de los 70’ eran difíciles de conseguir en los 90’.
La emisión monetaria nos llevó a tener una hiperinflación de más de 7,000% y por consiguiente el empobrecimiento generalizado del país entero.
Actualmente la recaudación tributaria, tan venida a menos por algunos gobernantes, constituye la principal de las fuentes que se puede utilizar (siempre y cuando se haga de una manera eficiente y capaz). Es por este motivo que el sistema de recaudación ha recibido la importancia debida en los últimos años.
4.2 PROBLEMAS
4.2.1 PROBLEMAS LABORALES
Aquí se trató de reorganizar el personal de la SUNAT, para ello se les entregó dos soluciones: (i) acceden voluntariamente a renunciar o (ii) se someten a un examen de conocimientos. Los trabajadores que renunciaban se acogieron a un sistema de incentivos bastante altos y los que aprobaban su respectivo examen elevaron sus ingresos.
Esto se logró con otro Decreto Legislativo que permitió a la SUNAT pagar sueldos de mercado a sus profesionales, esto debido a que sus trabajadores ya no estarían dentro del régimen público sino privado.
4.2.2 PROBLEMAS TECNOLÓGICOS Y DE INFRAESTRUCTURA
Se dotó a la SUNAT de un nuevo local propio, acorde con la labor que realiza en la actualidad, de igual manera tiene ahora un centro de cómputo propio, con lo cual se elimina de esta manera el hecho de que la antigua DGC acuda a otro órgano para utilizar su centro de cómputo. Esta cierta independencia ayuda a realizar mayores y mejores labores de fiscalización, recaudación y administración.
Las intendencias regionales se han ido equipando en todo lo largo del territorio nacional no solo de bienes sino capacitando a su personal.
4.2.3 PROBLEMAS DE DIRECCIÓN
Ahora están mejor distribuidas y diferenciadas las funciones normativas de las funciones operativas, por ello es mucho más fácil realizar las labores de una verdadera administración tributaria, todos ellos configuran verdaderas personas-órgano con fines determinados.
4.3 LA DEPENDENCIA
4.3.1 DEPENDENCIA ORGÁNICA
Ya no se presenta puesto que a SUNAT no tiene lazos con otro organismo público, lo que quizás se observa es una coordinación con la política económica que lleva a cabo el MEF.
4.3.2 DEPENDENCIA FUNCIONAL
La SUNAT actualmente es casi la rectora de la política tributaria en el país, es ella la que determina sus propias políticas de administración, fiscalización y recaudación; no tiene dependencia funcional de ningún tipo, salvo una coordinación con el MEF sobre la política económica.
4.3.3 DEPENDENCIA ECONÓMICA
Al tener presupuesto propio, le ha permitido mantener una cierta autonomía en materia de ingresos. Esta es quizá la que mayor importancia tiene, pues ha permitido pagar a sus funcionarios sueldos de mercado, obtener una infraestructura que para muchas entidades del Estado les serían necesarias.
4.3.4 LA RECAUDACIÓN
Aquí ha operado un cambio importante, la SUNAT está fiscalizando tanto los tributos indirectos como los directos, prueba de ello es que en los últimos tiempos se están buscando cerrar las brechas de evasión en la recaudación del Impuesto a la Renta, no solo de tipo empresarial sino a nivel de la generación de rentas de las personas naturales. Se espera que en los próximos años la recaudación alcance el 18% del PBI, parte de ello se logrará al ensancharse la base tributaria.
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1 FRAGA, Gabino. ”Derecho Administrativo”, 13ª edición, México, Editorial Porrúa, 1969.
2 DE LA VALLINA VELARDE, Juan Luis. “La desconcentración administrativa”, Revista de Administración Pública, Madrid, núm. 35, mayo-agosto de 1961.
3 La Caja de Pensiones y Consignaciones fue desactivada durante el primer Gobierno del Presidente Fernando Belaunde siendo reemplazada por el Banco de la Nación.