¿CUÁNDO UTILIZAR LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y DE APELACIÓN EN MATERIA ADMINISTRATIVA?: A propósito del ingreso como recaudación de los fondos de las cuentas de detracciones.

Mario Alva Matteucci
1. INTRODUCCIÓN

En las últimas semanas nos hemos percatado que la Administración Tributaria ha ingresado como recaudación los fondos de las cuentas de detracciones de diversos contribuyentes, argumentando que en muchos casos existieron inconsistencias entre la información declarada por el contribuyente y los montos que se encuentran depositados en las cuentas de detracciones que mantiene en el Banco de la Nación.

El procedimiento que ha seguido la Administración es casi una constante, ella: (i) ha verificado el cumplimiento de las condiciones señaladas en el numeral 9.3 del artículo 9º del TUO del Decreto Legislativo Nº 940, aprobado por D.S. Nº 155-2004-EF1 ; (ii) ha utilizado como medio de comunicación el buzón electrónico de la página web de SUNAT; (iii) ha emitido la Resolución de Intendencia que ordena el ingreso como recaudación de los montos de las cuentas de detracción, la cual ha sido notificada en el buzón electrónico en mención; (iv) se otorga un plazo de 15 días hábiles para poder impugnar dicha Resolución, debiendo interponerse un recurso de reconsideración o de apelación (ello lo decide el titular de la cuenta corriente que se ha visto afectado).

El presente informe pretende dar a conocer información relacionada con la presentación de los recursos de reconsideración y apelación en materia administrativa2 por parte del titular de la cuenta corriente de las detracciones que mantiene en el Banco de la Nación.
2. LOS RECURSOS IMPUGNATIVOS EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL APROBADA POR LA LEY Nº 27444

Esta norma busca regular el proceder de la Administración Pública en el cumplimiento de sus funciones y dentro de su estructura se encuentran regulados los recursos impugnativos, dentro de los cuales está la posibilidad de impugnar los actos administrativos, ello a través de los recursos de reconsideración, apelación y revisión3

Cabe indicar que la Ley del Procedimiento Administrativo General en su artículo 206 señala que “frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos”.

En este mismo orden de ideas, NORTHCOTE SANDOVAL precisa que “Los recursos administrativos constituyen entonces un mecanismo de defensa de los derechos de los administrados, permitiéndoles cuestionar los actos de la administración pública que hubieran sido dictados sin cumplir con las disposiciones legales o sin efectuar una adecuada apreciación de los hechos y fundamentos expuestos por los administrados”.4

3. EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN: CONSIDERACIONES INICIALES

Conforme lo dispone el artículo 208º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley Nº 27444, el Recurso de Reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y se precisa que deberá sustentarse necesariamente en una nueva prueba5.

Por su parte, ELOY LARES MARTÍNEZ, sobre el Recurso de Reconsideración, señala que “Es el recurso denominado de reposición en la doctrina española, y gracioso entre los autores franceses, o sea, la solicitud dirigida al propio autor del acto, para que lo revoque o reforme. Claro está que la autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada.”6

De manera obvia, la nueva prueba que se presente debe servir para demostrar algún nuevo hecho o circunstancia, idea que es perfectamente aplicable a la finalidad del recurso de reconsideración, la cual es “controlar las decisiones de la Administración en términos de verdad material y ante la posibilidad de la generación de nuevos hechos. La Administración, en consecuencia, debe resolver analizando nuevos elementos de juicio.”7

En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación, a diferencia del proceso tributario en el cual no se podrá interponer un recurso de apelación si es que previamente no se ha resuelto un recurso de reclamación.

El fundamento del recurso de reconsideración en palabras de MORÓN URBINA “… radica en permitir que la misma autoridad que conoció del procedimiento revise nuevamente el caso y pueda corregir sus equivocaciones de criterio o análisis. Como se trata de la autoridad que ya conoce del caso, antecedentes y evidencia, presupone que podrá dictar resolución con mayor celeridad que otra autoridad que recién conozca de los hechos. Presume que si la autoridad toma conciencia de su equivocación a partir del recurso del administrado, procederá a modificar el sentido de su decisión para evitar el control posterior al superior”8.

En este mismo orden de ideas debemos tener en cuenta que “para habilitar la posibilidad del cambio de criterio, la ley exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no evaluado con anterioridad, que amerite la reconsideración”9.

Cabe precisar que la interposición de este recurso es opcional, debido a que el administrado puede, si es que así lo considera por decisión o estrategia jurídica, presentar el recurso de apelación a efectos que sea el superior jerárquico quien resuelva la situación controvertida.

Al recurso de reconsideración se le conoce también en la doctrina española como “recurso de reposición”, el cual “… recoge las facilidades y la esencia del recurso administrativo: la finalidad de garantía para el sujeto pasivo y la posibilidad de rectificación por la administración de sus propios actos. Su naturaleza ha estado ligada a la atribución de competencia al propio órgano que produjo el acto recurrido”10.

Siguiendo la consulta a la doctrina ELOY ESPINOZA-SALDAÑA precisa que: “Estamos pues frente a lo que en doctrina se conoce como un recurso impropio, cuya interposición tiene como requisito en principio de ineludible cumplimiento para su sustentación el de la presentación de nueva prueba (y ya no solamente nueva prueba instrumental, como señalaba la normativa anteriormente vigente), requisito que puede dejarse de lado en el caso de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia.

Sin embargo, en lo que nadie hace excepciones o diferencias, es en anotar el carácter optativo, opcional o de no obligatoria interposición que tiene este recurso en el Perú. Es más, y a diferencia de lo que ocurre en otros Estados, en nuestro país la no interposición de un recurso de reconsideración no impide el inicio de un recuso de apelación contra el acto administrativo supuestamente violatorio o lesivo de nuestros derechos.”11

4. ¿EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN DEBE ESTAR INCORPORADO EN EL TUPA DE LA SUNAT?

El recurso de reconsideración estuvo incorporado dentro del Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA de la SUNAT hasta el año 2007, toda vez que a raíz de la publicación de la Resolución Ministerial Nº 728-2007-EF/10 en el Diario Oficial “El Peruano” el 2 de diciembre de 2007, se determinó en su artículo 1 la supresión del TUPA de la SUNAT los procedimientos señalados en el Anexo I de dicha norma.

Al revisar el Anexo I de la Referida Resolución Ministerial se aprecia que se retiró del TUPA a los recursos de reconsideración, apelación y revisión. El sustento del retiro para los tres recursos es el siguiente:

“No debe permanecer como procedimiento en el TUPA, por cuanto su interposición va vinculada con el procedimiento que lo origina, el cual es de naturaleza administrativa.

En este sentido, la materia del recurso en cada caso es distinta una de otra, siendo su tratamiento según el procedimiento que corresponda.

La omisión en el TUPA no implica afectación al derecho de defensa del administrado, puesto que está recogido en la Ley Nº 27444.”

Como observamos, el hecho que tanto el recurso de reconsideración como el de apelación no se encuentre en el TUPA de la SUNAT no impide al administrado que pueda interponerlos ya que la base de sustento se encuentra en la propia Ley Nº 27444.

A manera de antecedentes podemos mencionar que dicho procedimiento estuvo descrito con el Nº 65 del TUPA de la SUNAT, aprobado por el D.S. Nº 005-2007-EF, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de enero del 2007.

Asimismo, otro antecedente más remoto es el procedimiento Nº 72 del TUPA de la SUNAT, aprobado mediante D. S. Nº 012-2005-EF, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 27 de enero del 2005.

El actual TUPA de la SUNAT aprobado por el D.S. Nº 057-2009-EF, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 08 de marzo del 2009, no considera al procedimiento de reconsideración, apelación y revisión dentro de su contenido, con lo cual respondemos a nuestra pregunta del presente numeral.

5. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

El recurso de reconsideración debe presentarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la resolución impugnada. En el caso puntual de la notificación de la Resolución de Intendencia que ordena el ingreso como recaudación de los fondos de la cuenta de detracciones, la misma generalmente ha sido notificada en el buzón electrónico del contribuyente. Por lo que la fecha a partir de la cual se deba considerar el plazo de los quince días sería a partir del día siguiente de recepcionado el mensaje en el buzón electrónico.

6. ¿CÓMO SE PRESENTA EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN?

El administrado o su representante legal acreditado en el RUC deberá cumplir con presentar ante la mesa de partes de la Intendencia u Oficina Zonal de su jurisdicción un escrito firmado, detallando lo siguiente12:

1. Dependencia a la que se dirige.
2. Nombres y apellidos completos, domicilio, documento de identidad y/o número de RUC y en su caso, los datos del representante y de la persona a la que representa.
3. Dirección del lugar donde se desea recibir la notificación cuando sea diferente al domicilio señalado.
4. El acto que se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho.
5. Identificación del expediente de la materia tratándose de procedimientos ya iniciados.
6. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
7. Firma de abogado indicando su nombre y número de registro hábil.

 Asimismo, se debe presentar una copia del poder conferido al representante.

 También debe presentarse nueva prueba que sustente la reconsideración.

7. PLAZO PARA EMITIR RESPUESTA

La realización de este trámite no cuenta con aprobación automática, lo cual implica que se requiere una aprobación posterior sujeta a evaluación por parte de SUNAT, aplicándose la figura del silencio administrativo negativo. Como consecuencia de ello, se determina que luego de transcurridos treinta (30) días hábiles de presentado el recurso si la Administración no ha emitido pronunciamiento alguno, se entiende que el pedido del contribuyente ha sido denegado, correspondiendo presentar el respectivo recurso de apelación. El funcionario que firme la resolución que dé respuesta al presente recurso será el Intendente de Principales Contribuyentes Nacionales, el Intendente Regional o el Jefe de la Oficina Zonal, según corresponda.

De este modo, se podrá presentar un recurso de apelación ante el mismo órgano que emitió la respuesta efectos que sea el superior jerárquico quien se encargará de resolver el expediente.

8. EL RECURSO DE APELACIÓN: CONSIDERACIONES INICIALES

JERÍ CISNEROS manifiesta que “Etimológicamente la palabra apelación deriva de la voz latina “appellatio” que quiere decir citación o llamamiento y cuya raíz es “apello”, “appellare”, habiendo conservado dicho origen en la mayoría de los idiomas. Así en francés se dice “appel”, en inglés “Appeal”, en italiano “Apello”, en alemán “appellation”, en portugués “apellacao”13.

En la doctrina se aprecia que GALLINAL apunta que “… por apelación, palabra que viene de la latina appellatio, llamamiento o reclamación, es un recurso ordinario que entabla el que se cree perjudicado o agraviado por la resolución de un juez o tribunal, para ante el superior, con el fin de que la revoque o reforme”.14

En aplicación de lo dispuesto por el artículo 209º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley Nº 27444, el recurso de apelación deberá interponerse cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo para tal caso dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que ésta eleve lo actuado al superior jerárquico.

Tomando en cuenta que lo que se pretende con la interposición del presente recurso es obtener un segundo parecer u opinión jurídica por parte de la Administración Pública con relación a los mismos hechos y evidencias, no se requiere la presentación de nueva prueba instrumental (situación que es distinta del recurso de reconsideración en donde su exigencia si es necesaria).

Para MORÓN URBINA el recurso de apelación “… tiene como presupuesto la existencia de una jerarquía administrativa titular de la potestad de corrección y por eso su finalidad es exigir al superior examine lo actuado y resuelto por su subordinado. De ahí que este recurso podamos ejercerlo únicamente cuando cuestionemos actos emitidos por un órgano administrativo subordinado jerárquicamente a otro y no cuando s trate de actos emitidos por la máxima autoridad de órganos autárquicos, autónomos o carentes de tutela administrativa”15.

Resulta necesario que exista una relación de jerarquía entre la entidad que conoce el recurso y aquella otra que emite el acto que es controvertido y sobre el cual se busca que el superior examine dicho acto materia de la interposición de la apelación, a efecto que se revise el mismo para modificarlo o sustituirlo por otros correctos, suspenderlos o revocarlos, e ser el caso.

Es del caso mencionar, que la realización de este trámite no cuenta con aprobación automática, ello significa que se requiere aprobación posterior sujeta a evaluación por parte del ente administrativo, aplicándose la figura del silencio administrativo negativo. Ello determina que luego de transcurridos treinta (30) días hábiles de presentado el recurso y no ha existido una respuesta por parte de la SUNAT, se entiende que el pedido ha sido denegado.

9. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN

El recurso de apelación se presenta dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la resolución impugnada.

10. REQUISITOS PARA PRESENTAR EL RECURSO DE APELACIÓN

El administrado o su representante legal acreditado en el RUC, para efectuar el trámite antes señalado deberá presentar ante la mesa de partes de la Intendencia un Oficina Zonal de su jurisdicción un escrito firmado, detallando lo siguiente:

1. Dependencia a la que se dirige.
2. Nombres y apellidos completos, domicilio, documento de identidad y/o número de RUC y en su caso, los datos del representante y de la persona a la que representa.
3. Dirección del lugar donde se desea recibir la notificación cuando sea diferente al domicilio señalado.
4. El acto que se impugna, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho.
5. Identificación del expediente de la materia tratándose de procedimientos ya iniciados.
6. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
7. Firma de abogado indicando su nombre y número de registro hábil.

Asimismo, se debe sustentar la impugnación en diferente interpretación de las pruebas o en cuestiones de pleno derecho.

11. PLAZO PARA QUE SE EMITA RESPUESTA

El plazo es de treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de la fecha de presentación del recurso de apelación, siendo el Superintendente Nacional Adjunto de Tributos Internos o el Intendente Regional, según corresponda quien emita la Resolución que pone fin al recurso de apelación.

En caso que hayan transcurrido los treinta (30) días hábiles y la Administración Tributaria emite pronunciamiento negativo o no haya emitido pronunciamiento, se entenderá que la SUNAT ha denegado el recurso de apelación presentado por el administrado. De este modo, él podrá presentar una demanda contencioso Administrativa ante el Poder Judicial.
_______________________

1 El desarrollo detallado de las condiciones a que hace referencia el numeral 9.3 del artículo 9 del Decreto Legislativo Nº 940 se puede consultar en el informe titulado ¿Sabe usted cuándo los Fondos de las Cuentas de Detracciones del Banco de la Nación ingresan como recaudación?, el cual fue publicado en la revista Actualidad Empresarial de la segunda quincena de agosto de 2009, en las páginas I-4 a I-6.
2 El recurso de reconsideración y el de apelación se encuentran regulados en la Ley del Procedimiento Administrativo General, que fuera aprobada por la Ley Nº 27444.
3 El recurso de revisión solo corresponde interponerlo cuando la entidad estatal tiene presencia a nivel nacional.
4 NORTHCOTE SANDOVAL, Cristhian. “Características de los Recursos Administrativos de Reconsideración y Apelación”. Revista Actualidad Empresarial Nº 146 – Primera quincena de noviembre de 2007. Páginas IV–1 a IV–2.
5 El término “prueba” se entiende como “…Demostración de la verdad de una afirmación, de la existencia de una cosa o de la realidad de un hecho”. Fuente: CABANELLAS, Guillermo. “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Tomo VI página 497. Editorial Heliasta.
6 LARES MARTÍNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Cursos de Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Cuarta Edición, 1978. Caracas, Venezuela. pp. 627.
7 GUZMAN, Christian. “EI Procedimiento Administrativo”. Ara Editores. Lima, 2007. Página 279.
8 MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Editorial Gaceta Jurídica. Tercera edición. Lima, 2004. Páginas 556.
9 MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. Página 556.
10 CALVO ORTEGA, Rafael. Curso de Derecho Financiero. “I. Derecho Tributario: Parte General”. Editorial Thomson Civitas. Octava edición. Madrid, 2004. Página 357.
11 ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Recursos Administrativos: Algunas Consideraciones Básicas y el Análisis del Tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444. Esta información puede consultarse en la siguiente página web de la Asociación Civil Derecho & Sociedad: http://blog.pucp.edu.pe/item/23825 .
12 Si bien es cierto que los requisitos que se consignan aquí son los mismos que los que señalaba el procedimiento cuando SUNAT los tenía incorporado en el TUPA, es perfectamente aceptable que
13 JERÍ CISNEROS, Julián Jenaro. “Teoría General de la impugnación penal y la problemática de la apelación del autote no ha lugar a la apertura de la instrucción por el agraviado”. Serie de Tesis Digitales UNMSM. Puede consultarse en la siguiente página web: http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtualdata/tesis/Human/jeri_cj/Cap3.pdf
14 GALLINAL, Rafael. Manual de Derecho Procesal Civil. T. II. Unión Tipográfica. Editorial Hispano Americana, Buenos Aires. Página 229.
15 MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Editorial Gaceta Jurídica. Tercera edición. Lima, 2004. Páginas 458.