EL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD Y EL DERECHO TRIBUTARIO
Análisis de la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria

Efectuada en la Revista Análisis Tributario. Volumen XIV – N° 165. Octubre 2001.

Mario Alva Matteucci

INTRODUCCION:

A partir de mediados del mes de octubre del 2001 comenzará a regir la Ley Nº 27444, norma que aprueba la Ley del Procedimiento Administrativo General, la que constituye un extraordinario avance en la instauración de las instituciones modernas del Derecho Administrativo en el Perú.

Entre los objetivos generales de esta norma está el establecer mejores mecanismos de apoyo hacia el administrado frente a los excesos que pudiera tener la Administración Pública.

Así, la Ley ha incorporado diversos principios del Derecho Administrativo, entre los que se encuentra el llamado “Principio de Predictibilidad”.

El presente artículo busca establecer una relación entre el Principio de Predictibilidad y el Derecho Tributario, realizando de este modo un análisis del mismo y su posible aplicación bajo las reglas del Código Tributario, específicamente en el caso de las Jurisprudencias de Observancia Obligatoria que publica el Tribunal Fiscal.

I.- LOS SISTEMAS DEL DERECHO:

Es interesante señalar que dentro del mundo del Derecho existen diversos sistemas jurídicos en el mundo. Algunos de estos les dan extrema importancia a la norma positiva frente a otras fuentes del Derecho. Tal es el caso del Sistema Romano-Germánico, llamado también en la doctrina como el “Sistema de Derecho Continental”.

Otros sistemas por el contrario, restan importancia a la norma positiva y otorgan extrema credibilidad al sistema de precedentes jurisprudenciales. Este es el caso del Sistema Anglo-Sajón, que rige en toda la mancomunidad británica y algunos países de raigambre inglesa.

Con la globalización, se ha acreditado el intercambio de figuras e instituciones, entre ambos sistemas que no siempre han sido correctamente adecuados al entorno social.

1.- EL SISTEMA ROMANO GERMANICO:

Es un sistema que estructura el Derecho en base a las normas jurídicas de carácter general, las cuales son aprobadas a través de la fuente formal denominada “legislación”.

“Por diversas razones de tipo histórico, nuestro sistema jurídico actual pertenece a esta familia y de allí que conceptuemos vulgarmente nuestro Derecho como basado en las leyes”1.

Este sistema tiene tres características bien definidas:

1. La más importante fuente formal del Derecho es la Legislación, y se le otorga un lugar primordial frente a otras fuentes del Derecho, en los diversos campos de la normatividad jurídica.

2. Las demás fuentes del Derecho se encuentran subordinadas a la Legislación.

3. Al ser la legislación un conjunto de normas generales y abstractas, se hace necesaria la ayuda de la doctrina ya que la misma “…adquiere mucha importancia esclareciendo, precisando y concretando contenidos normativos”2.

En este sistema, la jurisprudencia es considerada como una fuente del derecho pero no recibe la importancia debida que en otros sistemas sí se da, conforme lo explicaremos en los próximos puntos.

Su aplicación se da en los países europeos, América latina, África y parte de Asia.

En nuestro país, el Sistema Jurídico que se aplica es justamente el Sistema Romano-Germánico o Derecho Continental, por ello en el Perú se da importancia extrema a la Ley y las normas con rango de Ley, por el contrario, no existe una cultura de apoyo en la jurisprudencia ni tampoco la institución del Jurado.

2.- EL SISTEMA ANGLO-SAJON (COMMON LAW):

Es un sistema que estructura el Derecho en base a la Jurisprudencia, a la que le da una importancia de tal tipo que la mayor parte de elementos de la vida social se resuelven justamente aplicando la jurisprudencia, la cual engloba una serie de “precedentes”.

En la doctrina se conoce a este sistema como el “Common Law” y se la define como aquel “…conjunto de prácticas, costumbres y observancias a que da vida la conciencia jurídica del pueblo inglés, y que, constituyendo la fuente más interesante y copiosa de su Derecho, se exterioriza mediante declaraciones del Parlamento y, más singularmente, de los tribunales de justicia”3.

Este sistema se aplica en países como el Reino Unido, Canadá, Estados Unidos y los países pertenecientes a la Comunidad Británica (Commonwealth).

La ventaja de este sistema es que los operadores del derecho y los administrados, conocen de antemano, antes de iniciar un proceso judicial, las formas de resolución de determinados conflictos entre los particulares, al existir el sistema de precedentes, siendo necesario para poder determinar la solución de un caso, se debe recurrir a un precedente y que haya resuelto un caso parecido, igual o similar, de tal modo que sirva de nexo y permita la solución del caso.

“El sistema del common law se caracteriza por una fuerte incidencia en la decisión judicial y por concederle suma importancia al precedente por encima de la Ley. Aunque últimamente el precedente haya perdido fuerza frente al derecho producido por el Parlamento, es claro que el juez posee el lugar central dentro de la producción del derecho. En el sistema continental ocurre lo contrario; el juez se sujeta a la Ley y las decisiones judiciales constituyen jurisprudencia, que es un simple criterio auxiliar de la interpretación pero no constituye derecho por sí mismo.”4

II.- LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL – LEY Nº 27444:

La Ley Nº 27444, que aprueba le Ley del Procedimiento Administrativo General busca facilitar y establecer un conjunto de pautas, normas, reglas; las cuales serán de aplicación a las relaciones existentes entre los particulares y la Administración pública en general.

Esta norma tiene como principal objetivo reunir en un solo texto normativo, el cúmulo de normas relacionadas con el procedimiento administrativo. De esta manera, reemplaza de manera sistemática a:

• La Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, cuyo Texto Unico Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 02-94-JUS.

• La Ley de Simplificación Administrativa, aprobada mediante Ley Nº 25035.

• Algunos artículos de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 757.

• Algunas disposiciones de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobada mediante Ley N° 26979.

Como su propio nombre lo señala, lo que pretende es ser una norma general que busque ser aplicada en todos los procedimientos administrativos; sin embargo, se debe señalar con claridad que en caso de existir una norma que regule algún procedimiento especial, deberá prevalecer la norma especial sobre la norma general. Adicionalmente, debemos precisar que aún en el supuesto de la existencia de una norma especial, la Ley de Procedimiento Administrativo General se aplicará de manera supletoria.

La propia norma ha establecido un periodo de vacatio legis, según el cual solo entrará en vigencia, luego de cumplirse el plazo de seis meses contados desde la fecha de su publicación, es decir hasta el 12 de octubre del 2001.

Es necesario precisar que en esa fecha dejarán de estar vigentes las normas señaladas anteriormente, lográndose de esta manera que la legislación general sobre procedimientos administrativos se encuentre ubicada en un solo cuerpo normativo, lo que facilitará enormemente su aplicación por parte de los operadores del Derecho, así como de los administrados en general.

La nueva concepción del procedimiento administrativo que plantea la nueva Ley, es justamente cambiar de óptica; si antes las normas que regulaban el procedimiento estaban más vinculadas con la Administración Pública, hoy en día se plantea lo contrario. De este modo, mientras más facilidades se le entreguen al administrado y éste a su vez perciba que la Administración Pública no es un lugar de difícil acceso será un cambio total, permitiendo también generar en el propio administrado un nivel de confianza hacia la Administración.

Parte de esta concepción que se quiere recoger y transmitir está representada por una recopilación pormenorizada de los principales principios del Derecho Administrativo, dentro de los cuales se encuentra el llamado “Principio de Predictibilidad”, materia del presente estudio.

III.- EL PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD:

Se origina en el sistema de derecho Anglosajón (Common Law) y se le conoce dentro de la doctrina del Derecho Administrativo Continental como el Principio de Seguridad Jurídica, también se le conoce como el Principio de Certeza, estas coincidencias también saltan a la vista por la simple comparación de las equivalencias idiomáticas de las palabras “certeza” y “seguridad jurídica”.

Veamos las equivalencias señaladas en algunos idiomas:

IDIOMA EQUIVALENCIA
Alemán Grundsatz der Rechtssicherheit
Inglés Principle of Legal Certainty
Español Principio de Seguridad Jurídica
Francés Principle de la Sécurité Juridique
Italiano Principio della Certezza del Diritto
Portugués Princípio da Segurança Jurídica

La certeza o la seguridad jurídica, como términos que se asocian al principio de Predictibilidad, buscan establecer dos situaciones claramente delimitadas:

• Crear las bases para generar confianza en los administrados frente a las actuaciones de la Administración Pública.

• Reducir los niveles de corrupción, toda vez que al publicarse los lineamientos, la discrecionalidad se reduce, ya que los administrados conocen de antemano la posible respuesta por parte de la Administración Pública.

Es justamente que la aplicación del Principio de Predictibilidad permite que la discrecionalidad de la Administración Pública, al resolver determinados asuntos, no se convierta en arbitrariedad.

De esta manera, se puede señalar que la Administración Pública no podría tener dos pronunciamientos totalmente antagónicos frente a casos idénticos, en los cuales se presentan los mismos argumentos y se aplica igual normatividad. Esta situación si se ha dado en el caso de algunas acciones de amparo resueltas por el Poder Judicial.

La norma IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General recoge los Principios del Procedimiento Administrativo, dentro de los cuales se encuentra el Principio de Predictibilidad. Según este Principio, la Administración debe brindar a los administrados o sus representantes una información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de tal manera que el administrado antes de iniciar cualquier procedimiento o trámite pueda tener una conciencia bastante certera de cual será el resultado final que se obtendrá. En otras palabras, que el administrado sea capaz de percibir o de conocer con cierta capacidad de predicción acerca de la posible solución o resultado que le ofrezca la Administración frente a la resolución de un caso concreto.

Esta posibilidad de intuir cual será el pronunciamiento de la Administración Pública frente a determinados casos o procedimientos, permite al Administrado tener cierta certeza y le permite optar por iniciar o no un determinado procedimiento.

Se puede mencionar que esta capacidad de predicción del administrado, de intuir la posible respuesta o de conocer los lineamientos sobre los cuales basa su argumentación la Administración Pública, puede darse en el caso de la Jurisprudencia, estableciendo un mecanismo de precedentes.

Asimismo, la propia Ley de Procedimiento Administrativo General regula en su artículo V del Título Preliminar, a las Fuentes del procedimiento administrativo y el numeral 2.8 reconoce a las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Del mismo modo, se agrega que estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.

Cabe mencionar que en el artículo VI del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General se ha recogido la institución del Precedente Administrativo.

Respecto de éste se han establecido las siguientes reglas:

• Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley N° 27444.
• Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificadas si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados.
• En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes.

IV.- LA JURISPRUDENCIA DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA:

De conformidad con lo establecido en el artículo 154° del Código Tributario, cuyo Texto Unico Ordenado fue aprobado mediante D. S. N° 133-2013-EF, el Tribunal Fiscal puede emitir Resoluciones que tengan efecto vinculante. Estas resoluciones deben reunir dos requisitos:

• Deben interpretar de modo expreso y con carácter general el sentido de las normas tributarias.

• Deben aplicar las normas de mayor jerarquía, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 102° del Código Tributario.

Al darse estas condiciones, las Resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por Ley.

Se debe señalar que es el propio Tribunal Fiscal quien establece los criterios sobres los cuales una Jurisprudencia adquiere la calidad de Observancia Obligatoria. Esta situación se presenta cuando mediante un Acuerdo de Sala Plena, se busca uniformizar la jurisprudencia en las materias de su competencia, en estricto cumplimiento del numeral 6) del artículo 101º del Código Tributario.

Un elemento importante y que caracteriza a la llamada Jurisprudencia de Observancia Obligatoria, es su publicidad, de este modo, cuando se publica en el Diario oficial El Peruano, se debe dejar en claro que se trata de una jurisprudencia que tenga esta calidad y que se da en cumplimiento expreso del artículo 154º del Código Tributario.

La utilización de la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria crea un sistema de precedentes ya que estas “…resoluciones (…) vienen a enriquecer de manera muy importante, el contenido de los mandamientos de conducta, ya como normas de observancia obligatoria, o ya como importantes precedentes.”5

Cabe precisar entonces, si a través de las publicaciones de la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria, por parte del Tribunal Fiscal, ¿se está dando cumplimiento al Principio de Predictibilidad?.

Al respecto podemos manifestar que este último principio recién se ha recogido de manera positiva en nuestra legislación, a través de la le Ley de Procedimiento Administrativo General. Sin embargo, debemos precisar que dicho principio, junto con sus equivalentes de certeza y seguridad jurídica han venido siendo aplicados en nuestra realidad desde hace algunos años.

Podemos citar el caso del rubro de las telecomunicaciones, en donde el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios de OPSITEL determinó que era necesario “…contar con un instrumento que permita conocer los criterios que ha venido utilizando el Tribunal para la solución de los reclamos que le han sido presentados. La publicación de estos lineamientos resolutivos se sustenta en la necesidad de Predictibilidad, es decir, de anticipar la forma en que serán resueltos los conflictos que puedan surgir…”6

Otro ejemplo en el que se ha venido aplicando el Principio de Predictibilidad es el caso de la libre competencia.

Al haber apreciado estos ejemplos en los cuales se ha venido aplicando el principio de Predictibilidad, consideramos que el mismo también puede manifestarse en el Derecho Tributario, sobre todo con el caso de las Jurisprudencias de Observancia Obligatoria, toda vez que las mismas son públicas y no podría resolverse en contra de los lineamientos expresados en ellas, salvo que el criterio sea modificado posteriormente.

Adicionalmente, debe señalarse que resulta positivo que el Tribunal haya asumido la técnica de señalar lo que de toda su argumentación debe considerarse como de observancia obligatoria; ello da mayor precisión a la idea del precedente.

Asimismo, es notorio que el uso de la Jurisprudencia Tributaria hoy en día va adquiriendo mayor importancia, de allí la selección de la misma, la propia publicación de las RTF por esta misma revista o mejor aún, realizando un trabajo de Gestión del Conocimiento con los textos de las Jurisprudencias por parte del Tribunal Fiscal7.

V.- ¿EXISTE PREDICTIBILIDAD EN LAS SENTENCIAS DEL PODER JUDICIAL?

El Poder Judicial es una institución jurisdiccional y coercitiva de protección. De esta manera, administra justicia y la ejerce a través de sus órganos jerárquicos, a diferencia de los Tribunales Administrativos, los cuales no tiene naturaleza jurisdiccional.

Asimismo, el Poder Judicial interviene frente a los particulares o el Estado mismo cuando resuelve un conflicto de intereses o elimina una incertidumbre jurídica, ambas, por supuesto con relevancia jurídica.

El Poder Judicial al emitir sus resoluciones, en procesos que tengan vinculación directa con materia tributaria, por ejemplo la acción de amparo, no tiene un criterio definitivo, toda vez que existen sentencias que pueden ser contradictorias entre sí, sin embargo resuelven aspectos y casos perfectamente idénticos, pero con respuestas distintas. En otras palabras, frente a un mismo hecho se puede verificar la existencia de una sentencia que sea declarada fundada y otra que declare infundada8.

Adicionalmente, debemos hacer notar la falta de un mecanismo de predictibilidad en materia del Procedimiento Contencioso-Tributario, sobre todo cuando la Corte Suprema asume criterios distintos a los señalados en las Resoluciones de Observancia Obligatoria9.

Por ello, cabe hacerse la pregunta si ¿realmente existe la aplicación del principio de predictibilidad en las resoluciones que emite el Poder Judicial en materia tributaria?. Nuestra respuesta de antemano deberá ser negativa.

En materia administrativa, con la regulación existente en la Nueva Ley de Procedimiento Administrativo General, notamos que se da más importancia al uso de los precedentes, situación que no se aprecia en el Poder Judicial, o más bien podemos afirmar que en materia administrativa y de acuerdo a la regulación descrita anteriormente, existe una cierta seguridad que el precedente será utilizado.

CONCLUSIONES:

1. En el mundo existen principalmente dos sistemas de aplicación jurídica, el sistema Romano-Germánico, llamado también “Derecho Continental”, del cual el Perú forma parte y el sistema Anglosajón, conocido como el “Common Law”.

2. El sistema Romano-Germánico, presta especial interés en el uso de la legislación como fuente del Derecho, relegando las otras fuentes a esta.

3. El sistema Anglosajón presta especial importancia al uso del Precedente, como elemento que permite la aplicación del Derecho.

4. La Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley N° 27444, ha incluido dentro de sus disposiciones al Principio de Predictibilidad, el cual permite entre otras cosas, el uso del precedente como de observancia obligatoria para la Administración en futuros pronunciamientos.

5. En materia tributaria el uso del precedente se da con la publicación de la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria por parte del Tribunal Fiscal, en aplicación estricta de lo dispuesto por el artículo 154° del Código Tributario.

6. El Poder Judicial no aplica el sistema de precedentes y por ende tampoco el Principio de Predictibilidad; sin embargo, si existen elementos de predictibilidad.

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