EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DE INFRACCIONES REGULADO EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Y SU IMPLICANCIA EN EL ÁMBITO TRIBUTARIO
MARIO ALVA MATTEUCCI
Publicado en “JURÍDICA”. Suplemento de análisis legal del diario oficial “El Peruano” correspondiente a la edición del martes 12 de abril del 2005. Número 41. Páginas 6 y 7.
¿Qué es un principio jurídico?
Un principio constituye una máxima o axioma jurídico recopilado de manera histórica o también son dictados de la razón admitidos legalmente, que sirve de fundamento para la aplicación del Derecho.
“… los principios pueden señalar contradicciones en el ordenamiento legal, llenar lagunas, perfeccionar el Derecho, o crearlo, introducir en éste contenidos mayores de justicia, interpretar con más precisión al Derecho, sustituir normas inaplicables o ineficaces, etc.”1
De este modo, los principios jurídicos son pautas sobre las cuales el legislador y los operadores del Derecho buscan aplicar las normas y establecer las reglas señaladas para las distintas situaciones en las cuales el Derecho intervenga.
Existen los llamados Principios Generales del Derecho que son aplicables a todas las ramas del Derecho y existen también los llamados Principios Especiales que son propios de cada una de las ramas. De esta manera existirán principios aplicables al Derecho Laboral, al Derecho Tributario, al Derecho Humanitario, al Derecho Mercantil, etc.
Coincidimos con BRAVO CUCCI cuando señala que “… los principios jurídicos no son en sí normas jurídicas, aún cuando comparten su naturaleza prescriptiva reguladora de conductas. Por ello, violar un principio jurídico implica atentar contra el ordenamiento jurídico positivo en su integridad, y no meramente contra un comando normativo específico.”2
La Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444
Al entrar en vigencia esta norma (el 11 de octubre del 2001) derogó diversos dispositivos de carácter administrativo, entre otros, al Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobada por D.S. Nº 002-94-JUS, a la Ley de Simplificación Administrativa, aprobada por Ley Nº 25035 y el Título IV del Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en todos los casos se incluían las normas modificatorias y reglamentarias.
Esta norma busca regular el proceder de la Administración Pública en el cumplimiento de sus funciones y dentro de su estructura se incorporan principios generales aplicables al procedimiento administrativo, estos están señalados en el artículo IV del Título Preliminar de la mencionada Ley. Dentro de los principios que se recogen se pueden mencionar a: Legalidad, Debido procedimiento, Impulso de oficio, Razonabilidad, Imparcialidad, Informalismo, Presunción de veracidad, Conducta procedimental, Celeridad, Eficacia, Verdad material, Participación, Simplicidad, Uniformidad, Predictibilidad y Privilegio de controles posteriores.
El artículo 230º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada mediante Ley Nº 27444, determina que la potestad sancionadora de todas las entidades de la Administración Pública que aplican la mencionada Ley, se encontrarán regidas además de los principios señalados en el Artículo IV de dicha norma, deben considerar los Principios de la Potestad Sancionadora Administrativa. Dichos Principios son Legalidad, Debido procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad, Concurso de infracciones, Continuación de infracciones, Causalidad, Presunción de ilicitud y Non bis in idem.
Muchos de los principios antes señalados tienen vinculación con el Derecho Penal, de tal modo que como referencia en el Derecho Comparado se puede citar lo manifestado por la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional de España al emitir la STC 18/1981, al señalar que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”.3
Hasta el momento de entrada en vigencia de la Ley Nº 27444, el texto del Código Tributario era una de las pocas normas que había regulado la potestad sancionadora de la Administración. Por ello, no existía una regulación general de las infracciones y sanciones administrativas. Es por ello que la Ley Nº 27444 trajo una novedad y era que se otorgó un tratamiento sistemático al Derecho Administrativo Sancionador.
El Principio de Continuidad de Infracciones
Dentro de los Principios rectores de la Potestad Sancionadora de la Administración Pública, se puede nombrar al Principio de Continuación de Infracciones, el cual determina que: “Para imponer sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo”.
Del contenido de este Principio se puede inferir que el legislador al incorporarlo busca frenar el accionar de la Administración Pública para que imponga sanciones, otorgando una garantía al ciudadano ante el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. Ello se materializa cuando se han cometido infracciones de manera continua; de tal manera que el administrado obtiene una protección al existir la imposibilidad de la administración de aplicarle sanciones siempre que previamente se haya detectado la comisión de la misma y se haya verificado que el infractor ya no comete dicha infracción.
De darse estas condiciones la Administración Pública no podrá aplicar sanciones mientras no transcurra el plazo de los treinta días antes mencionados.
¿Será aplicable este principio a todo tipo de infracciones que imponga la Administración Pública?. En realidad solo sería aplicable cuando se trata de una infracción de tipo continuado, es decir aquellas infracciones cuya realización se prolonga en el tiempo mientras se persista en la condición que establezca el supuesto infractor. Respecto a las infracciones de ejecución inmediata no les sería aplicable este principio, toda vez que la configuración misma de la infracción se dio en un momento determinado, el cual es perfectamente identificable en el tiempo.
La comisión de las infracciones en materia tributaria
Considerando que la Administración Tributaria forma parte de la Administración Pública, a continuación se analizará como se presenta la comisión de las infracciones en materia tributaria.
Para determinar la aplicación de sanciones en materia tributaria, se debe primero configurar la infracción. En materia tributaria es posible encontrar algunas clases de infracciones clasificadas en función a su oportunidad de comisión, en tal sentido se clasifican en Infracciones Continuas e Infracciones de Ejecución Inmediata. Como se observa estas dos modalidades de infracciones la administración tributaria al realizar un proceso de fiscalización y detección de la infracción, impone la sanción.
INFRACCIONES CONTÍNUAS: Son aquellas infracciones cuya realización se prolonga en el tiempo mientras se persista en la condición que establezca el supuesto infractor. Ejemplo de este tipo de infracción sería el no llevar los libros y registros contables de acuerdo a las normas legales pertinentes4.
En el caso de las infracciones continuas la aplicación del Principio de Continuidad de Infracciones es válida, toda vez que se le permite al infractor una oportunidad para que subsane la omisión o cambie su estado. En este tipo de infracciones se requiere para lograr la subsanación de la misma que se produzca una acción o hecho posterior.
Lo que se pretende es evitar un abuso por parte de la Administración Tributaria (la cual forma parte de la Administración Pública), ya que esta podría imponer varias sanciones al infractor.
Se debe aclarar que la limitación que le impone a la Administración Tributaria el principio materia del presente comentario, es con respecto a la aplicación de la sanción y no con respecto a la infracción.
INFRACCIONES DE EJECUCIÓN INMEDIATA: Son aquellas infracciones en las cuales no es necesario verificar que la infracción se cometa de manera continuada en el tiempo sino que la conducta antijurídica se presenta en un solo momento. Ejemplo de este tipo de infracción sería el no otorgar comprobantes de pago5.
En el caso de las infracciones de ejecución inmediata no sería aplicable el Principio de Continuidad de Infracciones, toda vez que la comisión de la infracción se da en un solo momento, independiente de un siguiente hecho.
En el caso planteado anteriormente si una persona no entrega comprobante de pago, se configura la infracción tipificada en el Código Tributario como un hecho Nº 1 y si es detectado por la Administración Tributaria dentro de un proceso de fiscalización, se le impondrá una sanción6. Si nuevamente no entrega comprobante de pago, se produce un hecho Nº 2 y es detectado por la Administración Tributaria, se habrá configurado una nueva infracción sancionada por ésta. En caso de detectarse una nueva infracción el procedimiento descrito anteriormente se aplicaría al existir un hecho Nº 3, de tal modo que si existe un número indeterminado de infracciones cometidas por un infractor, existirá un igual número de sanciones aplicadas por la Administración Tributaria.
Por la propia naturaleza jurídica de este tipo de infracción, no sería aplicable el Principio de Continuidad de Infracciones comentado anteriormente, toda vez que es posible diferenciar cada uno de los hechos de manera independiente.
¿Es posible aplicar el Principio de Continuidad de Infracciones en el ámbito tributario?
Respecto al Derecho Tributario una parte de la doctrina señala que el mismo es autónomo con relación a otras ramas del Derecho, por una cuestión de especialidad éste aplica diversas reglas que para otras ramas del Derecho no tienen idéntico criterio.
Existe una regla contenida en la Norma IX del Título Preliminar del Código Tributario, que señala textualmente lo siguiente: “En lo no previsto por este Código o en otras normas tributarias podrán aplicarse norma distinta a las tributarias siempre que no se les opongan ni las desnaturalicen. Supletoriamente se aplicarán los Principios del Derecho Tributario, o en su defecto, los Principios del Derecho Administrativo y los Principios Generales del Derecho”.
Sin embargo, se debe mencionar que “…desde el punto de vista de las normas jurídicas mismas, el Derecho debe ser siempre considerado un todo armónico (a pesar de que a veces no necesariamente lo sea, por lo menos, que no lo sea a plenitud). La regla básica de aplicación del Derecho en este punto consiste en que siempre debemos buscar la forma aplicativa que armonice hasta donde sea posible las diversas normas jurídicas existentes, y el contenido de todas ellas con los Principios del Derecho. No es correcto, a la primera divergencia entre normas, asumir contradicción y elegir una de ellas. Esto sólo debe hacerse cuando no quede otra posibilidad pero, generalmente, la posibilidad de armonización existe, aunque, desde luego, no siempre nos guste.”7
Consideramos que el Principio de Continuidad de Infracciones solo será aplicable a las infracciones de carácter continuado más no así a las infracciones de ejecución inmediata, por razones de la propia naturaleza de imposición de la misma y no por la autonomía del Derecho Tributario.
Notas:
1 GIORLANDINI, Eduardo y GIORLANDINI, Juan Carlos. Principios del Derecho. Esta información puede consultarse en la página web: http://iderecho2008.blogspot.pe/2008/06/principios-generales-del-derecho.html
2 BRAVO CUCCI, Jorge. Fundamentos de derecho tributario. Palestra Editores. Lima, 2003. Páginas 101 y 102.
3 Esta información puede consultarse en la página web: www.datadiar.com/actual/reformalgt/ilgt005.htm
4 La infracción se encuentra tipificada en el numeral 2) del artículo 175º del Código Tributario que señala: “Llevar los libros de contabilidad u otros libros y/o registros exigidos por las leyes, reglamentos o por Resolución de Superintendencia de la Sunat, el registro almacenable de información básica u otros medios de control exigidos por las leyes y reglamentos; sin observar la forma y condiciones establecidas en las normas correspondientes”.
5 La infracción se encuentra tipificada en el numeral 1) del artículo 174º del Código Tributario que determina: “No emitir y/o no otorgar comprobantes de pago o documentos complementarios a éstos, distintos a la guía de remisión”.
6 Mediante el Acta de Reconocimiento presentada por el infractor ante el fiscalizador de la Sunat al momento de la intervención o posteriormente en la mesa de partes de la administración tributaria, se deja sin efecto la sanción impuesta por la comisión de la infracción, pero si se comete la misma infracción en una segunda oportunidad, se sanciona con el cierre del establecimiento.
7 RUBIO CORREA, Marcial. Interpretación de las Nornas Tributarias. ARA editores. Primera edición. Lima, 2003. Página 75.