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Contrataciones directas y exoneraciones

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La Ley N° 30225 resulta técnicamente mejor elaborada también en lo que refiere a las antes denominadas “exoneraciones”. Claro que fieles a la tradición de complicar las cosas por puro gusto, los legisladores excluyeron las contrataciones de montos menores a 8 UITs de la aplicación de la Ley, generando con ello un limbo jurídico en el que no se sabe qué normativa se aplica, cuando en puridad deberían ser también supuestos de contratación directa dentro de la normativa de contrataciones.

Es importante recoger el concepto que Dromi (en Licitación Pública, Gaceta Jurídica y Ciudad Argentina) plantea para las “contrataciones directas”, cuando precisa que son “el procedimiento por el cual el Estado elige directamente al contratista sin concurrencia, puja u oposición de oferentes”. Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado refiriéndose a las exoneraciones señaló que son la excepción “al procedimiento licitatorio fundado en cuestiones de imposibilidad legal, de naturaleza o de hecho, o por motivos de conveniencia administrativa, o, en otros supuestos, por atendible razón de Estado y seguridad pública”, que responde “a una necesidad concreta, manifiesta e impostergable, la misma que deber ser satisfecha de manera oportuna, evitando la demora normal que se genera de la realización de procedimientos selectivos regulares, la misma que podría producir mayores daños al interés público”.

Por su parte, el OSCE, como parte de su función de capacitación ha elaborado documentos instructivos. Respecto a las exoneraciones ha señalado que “constituyen medidas de excepción adoptadas ante supuestos de hecho donde el proceso de selección no cumple función alguna; toda vez que, por razones coyunturales, económicas o de mercado la Entidad sólo puede o debe satisfacer sus requerimientos a través de una propuesta que, a su vez, será ofrecida por un sólo proveedor”. Por ello, esos casos de excepción, las exoneraciones, responden a supuestos de hecho valorados por nuestro legislador en los cuales ha apreciado que la concurrencia de postores a través de un proceso de selección:

  • Se torna en un imposible físico y/o jurídico; por ejemplo, cuando existe un solo proveedor en el mercado nacional.
  • Puede resultar perjudicial para la atención de las necesidades de la Entidad; por ejemplo, cuando ocurre un desastre natural.

Frente a esa realidad, “se prefiere sacrificar dos principios de la contratación pública, el de Libre Concurrencia y Competencia de Postores así como el de Trato Justo e Igualitario, para privilegiar el de Eficiencia”.

Debe recordarse que la contratación pública se desarrolla, de manera ordinaria, a través de tres fases, que son las que corresponden a la etapa precontractual o de formación del contrato (fase de actos preparatorios y fase de selección) y a la etapa contractual (fase de ejecución del contrato).

En el caso de la fase de actos preparatorios, esta se caracteriza por ser fundamentalmente de carácter interno, pues la Entidad desarrolla lo que son actividades y actos de administración, destinados a organizar la contratación. Durante esta fase se van a dar cuestiones de mucha relevancia para una adecuada contratación, tales como la determinación de las necesidades y su priorización con cargo al presupuesto institucional, se va a desarrollar la interacción con el mercado, se va a formular el requerimiento, debiendo adjuntarse los términos de referencia o las especificaciones técnicas, se designará al Comité de Selección, se elaborará las Bases Administrativas. Se trata de una fase en que, además de preparar todo lo necesario para una determinada contratación, debe cumplirse con lo que se ha planificado en la Entidad.

En la fase de selección nos encontraremos, por lo general, con actividades como las del registro de participantes, la absolución de consultas y observaciones, la integración de Bases Administrativas, la calificación y evaluación de propuestas, el otorgamiento de la Buena Pro. Estas actividades ya implican la relación de la Entidad con los administrados.

Finalmente, la fase de ejecución del contrato, durante la cual el proveedor seleccionado pasa a ser contratista y a ejecutar las prestaciones a las que se obligó. Prestaciones que darán cumplimiento o servirán para atender las necesidades de la Entidad.

Conforme puede apreciarse en el Gráfico que incluyo a continuación, estas fases se desarrollan de manera consecutiva, es decir una luego de concluida la otra. Ahora bien, la normativa de contrataciones del Estado ha previsto, como excepción para la elección del contratista por parte de la Administración Pública, algunas causales que permiten que la Entidad correspondiente contrate de manera directa a un determinado proveedor, sin necesidad de realizar el procedimiento de selección que correspondería en situaciones normales. Sin embargo, estos casos son excepcionales y, por ello, conforme a la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, en esos casos, dado lo delicado de una decisión de ese tipo, corresponde que el Titular de la Entidad (aunque ahora esta facultad es delegable en algunos casos) apruebe los casos en que puede prescindirse del desarrollo de un procedimiento de selección, debiendo la Entidad efectuar la contratación directa del proveedor. Por tanto, debe quedar absolutamente claro que los casos de contratación directa se circunscriben a la facultad que se otorga a la Entidad de omitir la obligación de realizar un procedimiento de selección, razón por la cual la fase de actos preparatorios y planificación y la fase de ejecución contractual sí deben desarrollarse conforme a la normativa de contrataciones del Estado, al margen de su propia complejidad y duración, especialmente en el caso de los actos preparatorios, los que determinarán el tiempo que demorará una contratación directa. Por lo tanto, la celeridad con que puede desarrollarse una contratación directa se ve limitada porque tiene que cumplirse, necesariamente, con las actuaciones preparatorias. Y esto debe ser, necesariamente, considerado por cualquier auditoría desde una perspectiva técnica.

Fases del procimiento de contratación pública

Exoneraciones en la normativa de contrataciones del estado

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La normativa de contrataciones del Estado ha previsto, como excepción para la elección del contratista por parte de la Administración Pública, algunas causales que permiten que se exonere a la Entidad del desarrollo de un proceso de selección.

Para esos casos, el Titular de la Entidad aprobará, cuando corresponda, la exoneración de procesos de selección para la contratación de bienes, servicios u obras, por las causales previstas en la normativa de contrataciones del Estado o en normas con rango de Ley que aprueben expresamente exoneraciones específicas (verbigracia, el Decreto de Urgencia N° 004-2009, publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 10 de enero de 2009, con la finalidad de implementar el Programa Nacional de Recuperación de las Instituciones Educativas Públicas Emblemáticas y Centenarias). La resolución mediante la cual el Titular de la Entidad apruebe la exoneración del proceso de selección requiere obligatoriamente de un Informe Técnico y un Informe Legal, que sustenten la procedencia y necesidad de la exoneración, y, además, debe precisar el tipo y descripción básica de los bienes, servicios u obras objeto de la exoneración, el valor referencial, la fuente de financiamiento, la cantidad o el tiempo que se requiere contratar o adquirir mediante exoneración (este Informe no sería necesario cuando la exoneración se ha dispuesto por norma con rango de Ley).

Esta Resolución y los Informes serán publicados en el SEACE y comunicados a la Contraloría General de la República y al Órgano de Control Institucional del ENTIDAD, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la emisión de la Resolución.

Lo que debe quedar absolutamente claro es que la exoneración se circunscribe a la facultad de omitir la obligación de realizar un proceso de selección, pero la fase de actos preparatorios y planificación y la fase de ejecución contractual se deben desarrollar conforme a la normativa de contrataciones del Estado.

El Titular de la Entidad [o funcionario en quien este haya delegado tal función] deberá determinar, de manera expresa, el órgano encargado de desarrollar la contratación objeto de la exoneración, función que puede recaer en la Unidad de Logística u otro órgano designado de manera específica para cumplir con tal función. Previamente a tal determinación, deberá aprobarse el Expediente de Contratación; este asunto es particularmente relevante, pues suele confundirse el “Expediente de Contratación” con el “Expediente Técnico” en el caso de obras.

Las contrataciones derivadas de exoneración de procesos de selección se realizarán de manera directa, requiriéndose invitar a un solo proveedor, cuya propuesta cumpla con las características y condiciones establecidas en las Bases. En tal sentido, las Bases debieran contener en el caso de contrataciones exoneradas de proceso de selección lo siguiente:

• El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el lugar de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según el caso. Este detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso de obras, en un Expediente Técnico.
• Las garantías que corresponda.
• La definición del sistema y/o modalidad a seguir.
• La proforma de contrato, en la que se señale las condiciones de la contratación, salvo que corresponda sólo la emisión de una orden de compra o de servicios. En el caso de contratos de obras, figurarán necesariamente como anexos el Cronograma General de Ejecución de la obra, el Cronograma de los Desembolsos previstos presupuestalmente y el Expediente Técnico.
• El Valor Referencial y las fórmulas de reajuste en los casos que corresponda.

La adjudicación de contratos exonerados no puede hacerse sin contar con las Bases debidamente aprobadas por el Titular de la Entidad [o funcionario en quien este haya delegado tal función]. En el caso de procesos exonerados por la causal de emergencia, se debe contar de manera previa a la adjudicación del contrato con las Bases debidamente aprobadas y con el Expediente Técnico, Especificaciones Técnicas o Términos de Referencia también debidamente aprobados y, de ningún modo, dichos instrumentos podrán adecuarse a los requerimientos del proveedor elegido. Esto conculcaría la norma.

Toda contratación realizada para enfrentar una situación de emergencia debe regularizarse dentro de los 10 días hábiles siguientes de efectuada la entrega del bien o la primera entrega en el caso de suministros, o del inicio de la prestación del servicio o del inicio de la ejecución de la obra, incluyendo el proceso en el Plan Anual de Contrataciones de la Entidad, publicando la resolución o acuerdo correspondientes y los informes técnico y legal sustentatorios en el SEACE, debiendo remitir dicha información a la Contraloría General de la República, así como emitiendo los demás documentos contractuales que correspondan según el estado de ejecución de las prestaciones.

En caso que se requiera de la aprobación de adicionales, el Titular de la Entidad debe emitir una nueva Resolución exoneratoria que apruebe la procedencia de los mismos.

En todo caso, adjunto el esquema de lo que creo debiera ser el desarrollo de un proceso de contratación clásico, en el que lo que puede apreciarse es que, cuando se trate de una exoneración, se prescindirá del proceso de selección, simplemente.

Esquema proceso clasico.jpg

Ahora bien, la realidad nos muestra que muchas veces las Entidades optan por una exoneración, pero desarrollan, de manera “interna” un pequeño proceso de selección, con lo que quedaría claro que, en puridad, no se requería de esa exoneración, salvo por las facilidades que se tienen para contratar (especialmente la inexistencia de riesgo de impugnaciones). Sin embargo, este proceder muestra más una voluntad de no aplicación de la normativa, antes que un criterio de necesidad real de la exoneración.

Así, el OSCE, en cumplimiento de su función de supervisión de la contratación pública, ha planteado diversos criterios que deben regir las exoneraciones, de los que quiero destacar en este caso que las Bases no deben hacer referencia a actos propios de los procesos de selección, tales como “convocatoria” u “otorgamiento de la buena pro”. Tampoco correspondería establecer metodologías de evaluación ni asignar puntaje a las propuestas que se presenten, toda vez que las contrataciones exoneradas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 135 del Reglamento, deben realizarse de forma directa mediante acciones inmediatas, debiendo verificarse únicamente el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos.

Asimismo, el propio OSCE ha observado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 del Reglamento, las contrataciones exoneradas deben realizarse de forma directa mediante acciones inmediatas, por lo que no corresponde realizar un proceso de selección para determinar, entre varios competidores, a aquél que llevará a cabo la prestación exonerada, toda vez que tal procedimiento no concuerda con la naturaleza de una exoneración y podría desvirtuar el carácter urgente de la exoneración invocada.

Los procedimientos seguidos de esta manera podrían graficarse del siguiente modo:

20101112-Esquema proceso exonerado especial.jpg

En todo caso, creo que el desempeño contractual de la Administración Pública peruana debiera sincerarse, pues no resulta idóneo proceder a disponer exoneraciones cuando las mismas no corresponden. Y lo que se aprecia en las cifras del SEACE es que las exoneraciones de han incrementado, en número, pero por sobre todo en montos contractuales. Y en el caso de las exoneraciones lo que tenemos es que se deja de lado principios tan importante como el de libre concurrencia y competencia.

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