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¿Panamericanos en la reconstrucción con cambios?

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La experiencia que se vivió con el desarrollo de los Juegos Panamericanos fue reconfortante para el Perú y los peruanos. Nos mostró que somos capaces, a pesar de todas nuestras limitaciones, de llevar a cabo eventos de esa dimensión con niveles de éxito y de eficiencia realmente sorprendentes. Y resulta claro, además, que esas experiencias deberían ser replicadas en otros ámbitos.

A partir de esa experiencia, resulta muy interesante la entrevista que le hacen a Amalia Moreno, abogada designada en octubre como Directora Ejecutiva de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, en el diario Gestión, en la que señala expresamente que “se tomará el modelo de los Panamericanos para acelerar las obras”, razón por la que se “apostará por la suscripción de un acuerdo gobierno a gobierno (a más tarde en quincena de abril del 2020) para el desarrollo de las grandes obras de infraestructura entre las que ubican 76 colegios y 20 hospitales”.

La misma Moreno afirma que la estrategia diseñada implica “convenios gobierno a gobierno; acuerdos con organismos internacionales; procesos por encargo; Obras por Impuestos; así como aplicar la Ley de Contrataciones del Estado”. Precisa, además, que en el caso de los convenios gobierno a gobierno, “Lo que viene el país a brindarnos –a través de este convenio gobierno a gobierno– es la asistencia técnica, pero quien lo ejecuta son los peruanos”.

Ahora bien, además de desearle a Amalia Moreno y su equipo, éxitos en la gestión compleja que ha asumido, creo conveniente, a partir de sus reflexiones, formular algunas interrogantes que entiendo son de interés para la gestión integral de la contratación pública:

  1. ¿El sistema de contratación pública debe seguir siendo tanto disperso tanto en lo normativo, en lo económico como en su gestión?
  2. ¿Es adecuado, eficiente, que se desarrollen en paralelo contratos con toda esa dispersión, usando los regímenes de “gobierno a gobierno”, de “organismos internacionales”, de “obras por impuestos”, de “contrataciones del Estado”?, ¿de qué depende que se opte por uno u otro régimen?, ¿quién decide cuándo es conveniente y posible aplicar uno u otro régimen?
  3. Si la gestión de la contratación pública eficiente y transparente muestra beneficios con esa “diversificación” de regímenes, ¿debería abrirse todas esas opciones a las Entidades públicas contratantes?
  4. ¿Puede seguirse sosteniendo que el régimen general de contrataciones del Estado es eficiente y constituye una herramienta válida para la eficiente gestión estatal? Si fuera afirmativa la respuesta a esta interrogante, ¿por qué el Poder Ejecutivo opta por regímenes “innovadores” cuando se trata de contrataciones que entiende de “interés nacional”?, ¿no cree en su Ley de contrataciones del Estado?
  5. ¿No debería trabajarse por fin una norma que regule adecuadamente la contratación pública de manera unitaria comprendiendo en esa norma los tipos contractuales diversos a los que puede acudir el Estado de manera específica?
  6. ¿Resulta conveniente mantener el sistema actual de “descentralización esquizofrénica” de la gestión de la contratación pública por las diferentes Entidades a nivel nacional o resultaría mejor una centralización por criterios de especialización a cargo de una Entidad nacional con presencia en las 24 regiones del país?

Transcribo a continuación la entrevista efectuada por Gestión a Amalia Moreno.

 

La fórmula de los Panamericanos se aplicará para acelerar la reconstrucción del norte

Amalia Moreno, nueva directora de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, reconoció que este año no se va a llegar a la meta de S/ 9,000 millones de ejecución prometida. Pese a ello, ¿qué se alista para acelerar las obras?

Han pasado tres años desde la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) –con el propósito de implementar el plan integral de reconstrucción de las 13 regiones que fueron afectadas por el fulminante Niño Costero del 2017– y hasta el momento la ejecución de los S/ 25,000 millones (presupuestado para la reconstrucción) no llega ni al 50% e incluso tampoco se logrará los S/ 9,000 millones anunciado para este año.

Ante ello, Amalia Moreno –la nueva directora ejecutiva de la ARCC– en diálogo con Gestión.pe aseguró que se tomará el modelo de los Panamericanos para acelerar las obras. En concreto, se apostará por la suscripción de un acuerdo gobierno a gobierno (a más tarde en quincena de abril del 2020) para el desarrollo de las grandes obras de infraestructura entre las que ubican 76 colegios y 20 hospitales.

La funcionaria, que laboró hasta octubre como directora en los Juegos Panamericanos, precisó que se ha invitado a nueve países para participar del proceso, pero este no es el único camino que se utilizará. También se esboza la suscripción de acuerdos con organismos internacionales como Naciones Unidas; obras por impuestos y la Ley de Contrataciones con el Estado. Para el 2020 se tiene previsto la ejecución de S/ 4,500 millones.

–¿Cómo encontró la ARCC a un mes de asumir la dirección, convirtiéndose en la cuarta directora de esta entidad?–

En la reconstrucción (del norte) no se ha avanzado como se había planificado, pero hay resultados importantes. Por ejemplo, tenemos 1,800 obras culminadas a nivel de las 13 regiones afectadas por el Niño Costero; poco más de 2,000 obras que están en ejecución y 600 adicionales que están en proceso.

–¿Cuánto se avanzado en la ejecución del presupuesto de la reconstrucción a la fecha?–

De los S/ 25,000 millones ya hemos hecho transferencias de aproximadamente de S/ 10,861 millones (desde el 2017 a octubre) en los tres niveles de gobierno, eso significa que en ejecución financiera estamos en 42% (de avance) a octubre. De esos S/ 10,861 millones transferidos, cerca de S/ 4,931 millones que ya han sido ejecutados.

–¿Lo que implica que todavía la ejecución no llega ni al 50% a tres años de creada la Autoridad para la Reconstrucción?–

La reconstrucción propiamente dicha tiene un presupuesto de S/ 18,000 millones de los S/ 25,000 millones, por lo que el presupuesto restante está pensado para acciones de prevención, fortalecimiento de capacidades y otros componentes. De los S/ 18,000 millones, ya hemos transferido S/ 10,861 millones. De este monto, este año se transfirió S/ 7,790 millones pero lo que se va a ejecutar –según nuestro estimado realista– es de aproximadamente S/ 3,200 millones. Nuestra meta –para el 2020– es que la ejecución sea superior en unos S/ 1,500 millones al de este año con los nuevos mecanismos que vamos a implementar.

–¿Quiere decir que este año no se va a llegar a la meta de S/ 9,000 millones de obras ejecutadas tal como lo prometió a inicios de año el exdirector Edgar Quispe?–

No tengo conocimiento de los indicadores que habrá manejado en su momento el señor Quispe, lo que sí puedo asegurarte es que tras asumir el cargo (en octubre) diseñamos nuestra estrategia que implica: convenios gobierno a gobierno; acuerdos con organismos internacionales; procesos por encargo; Obras por Impuestos; así como aplicar la Ley de Contrataciones del Estado. Otro componente será la asistencia técnica itinerante, lo que implica que los especialistas de la reconstrucción van a tener la obligación de viajar región por región para solucionar problemas de control, de inversiones, de contrataciones públicas, de presupuesto, de lo que fuese. Probablemente no vamos a llegar a esos S/ 9,000 millones porque solo hemos ejecutado S/ 3,200 millones, pero si tenemos una experiencia ganada que la tenemos que aprovechar.

–¿Los convenios gobiernos a gobiernos cuándo se suscribirán? ¿quiénes son los países interesados?–

Hemos invitado a nueve países para iniciar la negociación de los convenios gobierno a gobierno para las obras de reconstrucción Estos países han sido seleccionados por su experiencia y conocimiento en manejo de grandes masas de agua y en la construcción de infraestructura, pero también ha sido un criterio de selección –además del conocimiento técnico– aquellos que estén en el ranking de transparencia e integridad. Estamos invitando a los Países Bajos, Nueva Zelanda, Reino Unido, Alemania; Suecia, Australia, Austria, Canadá y Estados Unidos. La presentación técnica de las obras que se ejecutarán bajo el acuerdo gobierno a gobierno –que son 76 colegios de envergadura; 20 hospitales emblemáticos (que no habían sido ejecutados) y soluciones integrales, que está compuesta del tratamiento de 19 ríos, 5 quebradas y 7 drenajes pluviales– se efectuará el próximo 6 de diciembre.

–En concreto, ¿qué se presentará el 6 de diciembre a los países invitados?–

Le vamos a entregar toda la información técnica del primer paquete de S/ 6,000 millones de obras de reconstrucción que se hará bajo convenio gobierno a gobierno y recién con esa información (ellos) van a ir trabajando. Seguramente vamos a tener reuniones uno a uno, con cada equipo de los nueve países para que –posteriormente– nos hagan una propuesta. Está previsto para abril, específicamente para la primera quincena, la suscripción del convenio gobierno a gobierno.

–A raíz del acuerdo gobierno a gobierno con el Reino Unido en los Panamericanos se estableció el uso del contrato NEC para el desarrollo de las obras deportivas, ¿este tipo de contrato se espera introducir en la reconstrucción?–

El país con la que el Perú suscriba el acuerdo gobierno a gobierno, nos va traerá mecanismos innovadores. El contrato NEC opción F el que aplicamos en los Panamericanos, no es el único ya que hay muchas opciones dentro del contrato NEC y estoy segura que cualquier país tiene el conocimiento de trabajar este tipo de contratos. Estamos –además– abiertos a explorar alguna otra modalidad que no conozcamos. Al inicio de los Panamericanos, no conocíamos como Estado la gran experiencia que había en el mundo con los contratos NEC, entonces siempre hay que estar abiertos a que nos digan podemos aplicar NEC para algunas obras y para las otras bajo otro esquema que aseguren la eficiencia.

–¿Cual será el impacto o aporte a la reconstrucción la suscripción del convenio gobierno a gobierno?–

Lo que vamos asegurar son obras de calidad y que cuando empiecen las obras, no se van a paralizar. Cabe aclarar que eso no depende del país que nos asesore, por el contrario siempre va a depender de los peruanos, especialmente de las autoridades directamente involucradas. Lo que viene el país a brindarnos –a través de este convenio gobierno a gobierno– es la asistencia técnica, pero quien lo ejecuta son los peruanos. Así, lo hemos hecho en los Panamericanos y así debe funcionar en la reconstrucción. Estoy segura que muchísimas obras que se van a inaugurar el 2020 serán producto del convenio a gobierno a gobierno o por los acuerdos con organismo internacionales.

–¿Ya están en conversaciones con organismo internacionales para su apoyo en la reconstrucción del norte?–

La ARCC tiene en la mira –como unidad ejecutora– suscribir convenios de administración de recursos con organismos internacionales para algunos encargos que estamos recibiendo. Estoy segura que Naciones Unidas nos apoyará en este camino, por ejemplo. Básicamente este tipo de convenios es para obras de infraestructura.

-Ley de Contrataciones con el Estado-

El convenio gobierno a gobierno y los acuerdos con organismos internacionales no son el único camino para avanzar las obras de la reconstrucción. Moreno agregó que también se hará uso intensivo de las herramientas otorgadas por el propio Estado a través de su Ley de Contrataciones y de las Obras por Impuestos (OxI).

“En los Panamericanos aplicamos la Ley de Contrataciones con el Estado y si bien es cierto, hemos tenido algunos inconvenientes, son más los aciertos que los desaciertos. Por lo tanto, queremos aplicar en la reconstrucción esta ley de una manera transparente e interpretarlo correctamente. Esta norma incluso nos generó ahorros por S/ 400 millones en los Panamericanos, entonces queremos replicar esta experiencia en la reconstrucción”, precisó.

Sobre OxI, la funcionaria considero que “no importa” si son pocos los proyectos que se hagan bajo este mecanismo, “pero tenemos que pensar en como ir sembrando gestión de manera clara y transparente”. “Con lo que está, vamos a trabajar. Estos mecanismos van a estar al servicio de las regiones, para que si ellos quieren implementarlo, nosotros los podamos asistir”, anotó.

 

Arbitrariedad y justicia

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Es verdad que en este tiempo estamos asistiendo en nuestra sociedad a una lucha encarnizada contra la corrupción, entre un sector, por un lado, que quiere que el statu quo y la lógica de la chacra y la corrupción no se afecten, por sus propios beneficios; y, por otro lado, un sector de nuestra sociedad o, quizá, diversos sectores, que buscan que se impongan criterios republicanos de convivencia, que permitan el imperio de la Ley y la transparencia. En esa lucha no cabe mantenerse al margen; hay que tomar partido de manera clara y apoyar la lucha contra la corrupción y por el establecimiento real del Estado de Derecho en el Perú, dando el respaldo que corresponde a los magistrados y miembros del Ministerio Público que están dando esa batalla.

Sin embargo, se están viviendo también excesos que muestran un rostro absolutamente contrario al de la justicia, que es el de la arbitrariedad. Y que afecta derechos fundamentales de las personas que, por uno u otro motivo, se han visto implicadas en las investigaciones, pues la presunción de inocencia, por ejemplo, se ha dejado de lado.

En esos casos, corresponde, que el Poder Judicial, de manera exclusiva, resuelva esas causas y determine la inocencia o la culpabilidad de esas personas. Eso es lo que debe suceder. Y lo que se espera del sistema de administración de justicia es que, al cumplir tan delicada y compleja función, sea justo, imparcial y autónomo.

Dicho lo anterior, me permito hacer una reflexión (lo que implica emitir mi opinión) sobre lo que se viene suscitando este tiempo.

Prisión preventiva

Un primer supuesto es el de la recurrencia de una medida excepcional como es la prisión preventiva. Los entendidos en temas penales señalan que esta medida es de carácter absolutamente excepcional y que su procedencia será de ultima ratio, pudiendo aplicarse solo cuando otras medidas no resulten efectivas.

Conforme al Acuerdo Plenario Nº 01-2019/CIJ-116, “la libertad representa un papel nuclear en el sistema del Estado Constitucional,  por lo que su limitación debe decidirse con las garantías constitucionales y legales correspondientes”; en ese sentido, los requisitos para que proceda la aplicación de esta medida sumamente gravosa son dos: que exista sospecha fuerte de que se ha cometido un “delito grave” (que implique una pena mayor a cuatro años) y que se presente una situación de “peligrosismo procesal” (peligro de fuga o de obstaculización).

Resulta relevante, a manera de digresión, señalar que, en el ámbito político, cuando se ordenó la prisión preventiva del ex Presidente Ollanta Humala y su esposa, la mayoría de medios e incluso la mayoría de miembros del Congreso disuelto, justificaron esa medida. En ese caso, se apreciaba la concreción en el Perú de lo que se ha denominado en el ámbito internacional como Lawfare, que es el uso político de la justicia. Con un criterio diferente, la aplicación de esta medida tan gravosa se empezó a cuestionar cuando la prisión preventiva afectó a la señora Keiko Fujimori, pues los mismos sectores que antes aplaudieron la medida, empezaron a criticar el trabajo de los Fiscales y del Poder Judicial. La denominada “opinión pública” también se manifestaba favorable a esa medida. Lo que corresponde en un Estado de Derecho es que no se construyan decisiones de la justicia según la persona de quien se trate; los principios de imparcialidad e igualdad debe regir escrupulosamente en todos los casos.

Ahora bien, resulta poco razonable que las prisiones preventivas se apliquen de manera tan amplia y hasta indiscriminada, pues eso derruye pilares básicos de un Estado de Derecho como la libertad y la presunción de inocencia,  y, muchas veces, parece ser más bien que busca saciar una suerte de “sed de sangre” del público, indignado con razón por la impunidad reinante. ¿Quién repara los daños ocasionados a las personas afectadas y a sus familias en caso que, en el proceso judicial, se las exculpara de los delitos que se les imputan? Las decisiones judiciales respecto a los pedidos de prisión preventiva deberían ajustarse a los hechos y dictarse al margen de la opinión pública y/o política vigente.

En las redes sociales se leen puntos de vista y opiniones diferentes; entre especialistas y  entendidos, la opinión unánime es que la prisión preventiva es una herramienta jurídica que se utiliza (de antiguo) de manera excesiva; leí que serían miles las personas que actualmente están afectadas por la disposición judicial de prisión preventiva, afectando fundamentalmente a personas jóvenes, de ingresos bajos y con educación primaria o secundaria, que no cuentan con abogado que ejerza su defensa; en síntesis, a personas de posición económica y social baja. Es cierto que esta situación ha cobrado visibilidad cuando los afectados fueron políticos, empresarios y/o profesionales de renombre y, por tanto, es una evidencia más de la inequidad de nuestra sociedad, pues el mal servicio estatal de justicia afecta fundamentalmente a personas de los sectores desfavorecidos. No obstante, no puede soslayarse el carácter injusto y arbitrario del uso desmedido de esta medida restrictiva de derechos, hoy colocada bajo reflectores.

Colaboración eficaz o el premio al culpable

Un segundo supuesto es el de los alcances de la colaboración eficaz o denominada también “delación premiada”. Las consecuencias (no pocas veces nefastas) de este tipo de figuras deberían ser evaluadas con mucha rigurosidad. En el caso de los árbitros es paradójico y absurdo que el colaborador eficaz sea justamente el abogado respecto a quien se han comprobado pagos ilícitos y que su información, según puede apreciarse, no verificada en todos los casos, sea la “prueba” fundamental para dictar esas prisiones preventivas. No solo contradictorio e irónico que sea, además, el único respecto al cual ni siquiera han evaluado la prisión preventiva.

Volcándonos a la historia, habría que recordar un caso en el que se aplicó estas medidas, que es el de la denominada Ley de arrepentimiento, aprobada por Decreto Ley Nº 25499, norma por la cual se establecieron “los términos dentro de los cuales se concederán los beneficios de reducción, exención, remisión o atenuación de la pena, a incursos en la comisión de delitos de terrorismo”; en este caso, se concedía estos beneficios “a quienes se arrepintieran de cometer actos terroristas, depusieran definitivamente las armas y proporcionaran información valiosa y oportuna para la lucha contrasubversiva”. El resultado de la aplicación de esta norma y las complementarias fue que se dejara en libertad a confesos miembros de las organizaciones subversivas y que se condene, arbitrariamente, a muchas personas inocentes sobre la base de los dichos de los primeros; esa situación de clamorosa injusticia y arbitrariedad dio lugar a que durante la misma autocracia de Fujimori se aprobara otra Ley para que una Comisión Ad Hoc recomendara la liberación de personas inocentes condenadas. La sociedad peruana enfrentaba la lucha contra la subversión en un tiempo de cruenta guerra, pero eso no justifica las medidas lesivas que afectaron a personas inocentes. ¿Qué se hizo con las personas que sufrieron prisión de manera injusta?, ¿se reparó de alguna manera los daños que el Estado les ocasionó?, ¿cuántos de quienes hoy cuestionan las consecuencias de la colaboración eficaz aplaudieron la ley de arrepentimiento?

Actualmente estamos viviendo una nueva causa social histórica que es la de la Lucha contra la corrupción. La mayor parte de la sociedad peruana respalda estos esfuerzos, por supuesto. Sin embargo, se le ha dado un peso especial a una figura similar a la de los “terroristas arrepentidos”. Esta es la del “colaborador eficaz” que, en términos del propio Ministerio Público, “es la persona sometida o no a una investigación o proceso penal, o que ha sido condenada, que se ha disociado de la actividad criminal y se presenta ante el Fiscal o acepta la propuesta de este para proporcionar información útil, procurando obtener beneficios premiales”.

Epílogo

En el caso de los árbitros, lo primero que puede advertirse es que no se distinguen los casos de las 16 personas a las que se investiga; se generaliza y solo eso ya es un atentado contra la justicia, pues la generalización es el primer paso hacia la impunidad.

En segundo lugar, las investigaciones del Ministerio Público deberían sustentarse con mayor cuidado en un conocimiento razonable del Derecho de Arbitraje.

Por último, se valora como verdad plena, sin mayor filtro, las delaciones de un aspirante a colaborador eficaz, que habría sustentado algunas de sus declaraciones, pero otras habrían quedado en el simple dicho. ¿Son esas declaraciones suficiente fundamento para ordenar la prisión preventiva de los investigados?, ¿se habrá tomado esa decisión con las garantías constitucionales y legales correspondientes?, ¿quien reparará los daños que han sufrido o sufrirán esas personas si en el proceso se demuestra su inocencia?, ¿habrá que constituir una nueva Comisión de Indultos para inocentes?