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CONTRATACIÓN PÚBLICA, DESARROLLO Y CONTROL

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El día de hoy se publicó un artículo mío en la página 13 del Diario Oficial El Peruano.  Aborda el tema de la difícil relación entre la gestión pública y el control, centrándose en la contratación pública de manera especial. Esta cuestión ha estado en la agenda mediática de estas semanas e incluso lo ha abordado el prestigioso Carlos “Carlín” Tovar.

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En este artículo hago una crítica, además, de la dispersión del sistema de contratación pública. Lo comparto con ustedes para su lectura, crítica y comentarios.

Artículo contratación pública

En un contexto de ralentización de la economía mundial y nacional como el actual, el impulso de los proyectos públicos resulta esencial para la reactivación económica. El sistema de contratación pública peruano cuenta hoy con un mejor marco regulatorio, que, al menos en teoría, ha pasado de un enfoque legalista a uno de gestión por resultados. Sin embargo, presenta una serie de debilidades que es necesario plantear para su evaluación y mejora.

1. Hay una dispersión normativa e institucional de regímenes de contratación (concesiones, APP, obras por impuestos, etc.), lo que hace más compleja e ineficiente la actividad contractual del Estado. Además, determinadas entidades pueden contratar fuera de la Ley de contrataciones del Estado. Conforme al Diagnóstico del Sistema de Adquisiciones Públicas del Perú “la buena práctica internacional supone que todas las contrataciones se realicen mediante un único régimen general, ya que la multiplicidad de regímenes dificulta la aplicación de la normativa para los operadores así como su supervisión y control”. Regular un sistema unitario es un reto impostergable.

2. La contratación estatal está descentralizada con esquizofrenia, lo que hace que el Estado pierda su potencial como mayor contratante y no obtenga beneficios por volúmenes de contratación; a través de contrataciones centralizadas podría orientar positivamente el mercado con criterios sociales y medioambientales. Se requiere fortalecer una eficiente y transparente agencia central de compras que permita alcanzar estos objetivos.

3. La normativa se hace profusa en detalles irrelevantes de procedimientos formales que aparejan, además, innumerables responsabilidades para los funcionarios. No se sigue un criterio propio de abastecimiento, que promueva competencia en el mercado público, sino criterios legales destinados a perseguir posibles infracciones. Y el Sistema Nacional de Control centra su objetivo en buscar conductas que infrinjan esas formalidades, para determinar responsabilidades administrativas, civiles y penales; no busca promover una contratación transparente, competitiva y eficiente, lo que se podría lograr si ejerciera sus facultades de control previo y concurrente; el control preferido es el posterior, por el cual simplemente se trata de ir a la caza perversa de errores de los funcionarios para recomendar su sanción.

La Ley N° 30225 ha planteado de manera ambiciosa que la contratación se orienta con criterios de “gestión por resultados”, pero su Reglamento no ha aterrizado esto, razón por la que podría quedarse en letra muerta sino se impulsa de manera concreta su aplicación en la gestión y en el control, toda vez que un control formalista no coadyuva a una contratación transparente y menos eficiente y, por el contrario, obstruye a los buenos funcionarios y ahuyenta a los buenos proveedores.

La necesidad de mayor transparencia en las obras públicas

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Copio el brochure del Seminario Taller organizado por The International Governance / Risk Institute, titulado “Combatiendo la corrupción en procesos de contrataciones de Obras Públicas” y un enlace de Cristhiam León respecto a dicho evento que se desarrollará en Lima del 4 al 6 de marzo de 2013.

Perú – 4 al 6 de Marzo de 2013

Debido a la gran acogida y éxito logrado en el evento organizado en el mes de agosto del año pasado, junto al OSCE, la CAN y el Ministerio Público, con orgullo GovRisk presenta el curso de capacitación ‘Combatiendo la Corrupción en Procesos de Contrataciones en Obras Públicas’, que se realizará en Lima, del 4 al 6 de Marzo próximo. En este curso innovador, donde participarán expertos nacionales y mundiales, se analizará los temas más importantes y candentes en las agendas de los profesionales vinculados al tema de las contrataciones de obras públicas en el Perú.

El task force de Latinoamérica de GovRisk ha trabajado diligentemente con la Contraloría General de la Republica, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y la Cámara de Comercio – Lima y para armar un robusto programa que estoy seguro será de gran valor para usted y su equipo.

Este imperdible curso reunirá cinco expertos con un conocimiento inigualable de los problemas y retos actuales asociados con garantizar la integridad de los procesos administrativos y una verdadera competencia entre los proveedores. La capacitación le brindará una oportunidad única de conocer las mejores prácticas nacionales e internacionales y mantenerse a la vanguardia de su profesión. Los participantes también recibirán un manual para instructores, que les permitirá replicar el programa de manera independiente en sus respectivas instituciones.

Aquí, algunos de los temas más destacados que se analizarán en la capacitación:

• Enseñanzas que dejaron recientes casos emblemáticos
• Las Modalidades más comunes de corrupción y fraude en las compras públicas
• El régimen de denuncias en el marco de los procesos de selección y ejecución contractual
• Paso a paso la implementación de las ultimas herramientas para detectar y probar actos de corrupción y fraude en las compras 
públicas
• Mitigando los riesgos y estrategias de prevención

Y mucho mas…

Los invito especialmente para que forme parte de este evento. Puede contactar la oficina central al +44 203 174 0358 o a registrations@govrisk.org para asegurar hoy su lugar en el curso. Cualquier duda o consulta un agente de GOVRISK se pondrá en contacto con ustedes.

No pierdan la oportunidad de llevar esta capacitación a cargo de especialistas en la materia. Michael Kramer y José Carlos Ugaz son destacados expertos internacionales muy reconocidos. Yo llevé este curso. Muy pocas veces este tipo de capacitaciones se volverán a repetir en nuestro país.

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Un artículo de interés

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Hoy en el suplemento Domingo del Diario La República se ha publicado el artículo titulado El negocio del Vaso de Leche, en el que se presenta una serie de evidencias que dan cuenta de los malos manejos de los recursos públicos destinados al Programa del Vaso de Leche. Estos malos manejos tendría como autores a malos funcionarios públicos de las Entidades Municipales, pero también a seis empresas privadas.

Transcribo el reportaje:

El negocio del Vaso de Leche

Los estudios sobre el Programa del Vaso de Leche (PVL) concluyen que hay graves problemas de distribución y que los grandes perdedores son los más pobres. Pero, ¿quiénes son los ganadores? Un puñado de compañías proveedoras que controlan mayoritariamente el mercado.

Por Ángel Páez

El negocio del Vaso de Leche

En un escueto comunicado de la Contraloría General de la República difundido el tres de mayo de este año, el organismo informó que seis compañías controlaban poco más del 50 por ciento de la venta de insumos para el Programa del Vaso de Leche (PVL) en todo el país. Pero no ofreció nombres ni cifras. El dato es relevante porque los 1,263 municipios provinciales y distritales gastan un promedio de 270 millones de soles al año en componentes para cocinar el vaso de leche.

¿Qué empresas son las que alude pero no identifica la Contraloría? NIISA Corporation, que facturó en el año 2009 un total de 45.4 millones de soles; Soluciones Alimenticias, 35.5 millones; Deprodeca, 25.1 millones; Fouscas Trading, 13.3 millones; Nutrial Soluciones Nutricionales, 12 millones de soles; y Agroindustria Santa María, que vendió 5.8 millones; de acuerdo con el Sistema Electrónico de Adjudicaciones y Contrataciones del Estado (Seace). En total, más de 137 millones de soles, lo que representa el 50.7 por ciento del total que gastaron los municipios de todo el país en insumos para el PVL.

La “lista de oro”
Al revisar las cifras de las ventas de los proveedores del PVL entre 2005 y lo que va del 2010, se consolida la percepción de que existe un grupo de empresas que tiene una posición de dominio en este mercado en particular. En efecto, en el citado periodo de 5 años NIISA Corporation vendió 281 millones de soles; Soluciones Alimenticias 111.9 millones; Nutrial Soluciones Nutricionales 68.4 millones de soles; Fouscas Trading 57 millones; y Deprodeca, 44.6 millones de soles. Son empresas que al parecer integran una “lista de oro”, porque siempre son elegidas por los compradores. Además, todas son, coincidentemente, compañías limeñas que despachan sus productos a municipios de los más increíbles rincones del territorio nacional, según el Registro Único de Contribuyentes (RUC).

Esta presencia recurrente en la provisión de componentes del PVL a los municipios ha generado distorsiones inauditas. Localidades muy alejadas de la capital, a las que más barato les resultaría adquirir los componentes del vaso a empresas con sede en ciudades adyacentes, sospechosamente prefieren comprar a alguna de estas seis compañías limeñas.

Por ejemplo, el distrito de Pazos, de la provincia de Tayacaja, en la región Huancavelica, es uno de los más miserables del país. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), nueve de cada diez pacinos viven en la pobreza, y siete de cada diez en la extrema pobreza. En el 2009, el Ministerio de Economía y Finanzas le asignó 183 mil 309 soles para el Programa del Vaso de Leche. De ese total, gastó el 57 por ciento en compras a la compañía NIISA Corporation, ubicada en Ate-Vitarte. El caso de Pazos no es anecdótico o aislado.

Nueve de cada diez pobladores del distrito de Daniel Hernández, que también pertenece al distrito de Tayacaja, Huancavelica, vive en situación de pobreza, y seis de cada diez en extrema pobreza. El 2009, el MEF le transfirió al municipio 124 mil 761 soles para el PVL. De ese monto, gastó la totalidad en compras a NIISA Corporation, una empresa que se constituyó en el 2001 con un simple capital de 5 mil soles y que solo en lo que va del 2010 ya facturó 44.4 millones de soles.

Lo más irónico es que distritos ubicados en zonas ganaderas prefieran comprar leche enlatada a compañías de Lima en lugar de adquirir leche fresca para la preparación del vaso de leche. En efecto, según la Contraloría, el 44 por ciento de los distritos prefiere leche en tarro y solo el 8 por ciento leche fresca. Sería mucho más barato para los municipios adquirir directamente a las productoras de leche enlatada, a menos que exista un negocio o acuerdo entre estas y las proveedoras de la “lista de oro”.

Gustos que cuestan caro

Lo que también llama la atención es que los distritos limeños con alto presupuesto para el PVL durante varios años prefieren a un solo proveedor, algo que no debería ocurrir porque la ley ordena que los municipios deben convocar a licitación para obtener los mejores precios y productos.

El 2008, Soluciones Alimenticias le vendió a la municipalidad de Ventanilla 2.6 millones de soles en insumos para el PVL, el 2009 facturó 1.5 millones, y en el 2010 un total de 1.1 millones. La misma empresa proveyó al municipio de Ate-Vitarte 1.5 millones de soles en el 2008; un total de 5.1 millones en el 2009; y 5.1 millones en el 2010.

Esta preferencia por una sola compañía proveedora –o por alguna de las seis que controlan este mercado nacional– se repite especialmente entre los distritos limeños, que juntos acumulan el 30 por ciento del total del presupuesto del PVL. De acuerdo con la Contraloría, la falta de pluralidad en las adquisiciones no solo impide obtener mejores precios sino también productos de alta calidad. ¿A qué se debería esta preferencia por cierto grupo de compañías? A que algunos municipios se saltan las licitaciones bajo diversos argumentos y organizan compras directas. Estos mecanismos siempre se prestan a la sospecha, así que el lector puede sacar sus propias conclusiones.

La tendencia a comprar los insumos a solo cierto grupo de corporaciones se registra particularmente en los distritos con mayor presupuesto para el PVL. De los 4.4 millones que recibió como transferencia el distrito de El Agustino, gastó 3.5 millones en compras a la firma Fouscas Trading. En el 2009, el municipio recibió el mismo monto para el PVL, y compró 1.2 millones en insumos a la misma empresa. El 2010, El Agustino recibió una partida de 2.6 millones para el PVL. Por tercera vez consecutiva compró a Fouscas, esta vez por 2.4 millones de soles. Es decir, el 94.3 por ciento de su presupuesto. Una vez más no es el único caso. Corresponde a un patrón.

En el 2007, 2008 y 2009, la municipalidad de Los Olivos, por ejemplo, compró a la compañía Nutrial Soluciones Nutricionales –otra de las firmas de la “lista de oro”– insumos para el PVL por 1.1 millones de soles; 1.6 millones y 2.2 millones, respectivamente.

Lo que resulta enervante más que extraño es que los municipios provincianos recurran a las empresas limeñas de la “lista de oro” para surtirse de leche en tarro para el PVL, cuando es evidente que comprarlo en la misma región resultaría a más bajo costo, en especial las localidades alejadas de la capital. El distrito puneño de El Collao, fronterizo con Bolivia, por ejemplo, prefirió comprarle leche en tarro a la empresa Deprodeca, ubicada en la cuadra 24 de la avenida República de Panamá, en La Victoria. Lo mismo hizo otro lejanísimo distrito puneño, San Antonio de Putina, que pagó 148 mil 725 soles por el producto. Quiruvilca, distrito de la provincia de Santiago de Chuco, entre los más pobres de la sierra de La Libertad, también adquirió leche evaporada a Deprodeca por 116 mil 765 soles. El distrito selvático de Pangoa (Satipo, Junín), donde habitan numerosas comunidades ashaninka empobrecidas, y que está más cerca de Huancayo que de Lima, prefirió adquirir leche en tarro por 316 mil 696 soles. Y así, sucesivamente.

¿Por qué ocurren este tipo de perversidades que afectan la buena ejecución del Programa del Vaso de Leche, el más importante de todos para combatir la guerra contra el hambre y la desnutrición? Esto, según los especialistas, se debe a la falta de un organismo fiscalizador eficaz. El Ministerio de Economía y Finanzas transfiere la partida a cada uno de los municipios provinciales y distritales y se sacude las manos.

En realidad, la Contraloría debería hacer un seguimiento del buen uso de los fondos para el Programa del Vaso de Leche. Pero de los 1,834 municipios, solamente en 226 hay una Oficina de Control Institucional (OCI), apenas el 12 por ciento. Por eso, un puñado de empresas controla mayoritariamente la venta y provisión de insumos para este programa social, y malos funcionarios municipales se aprovechan de la ausencia de control para comprar a proveedores de su preferencia. Esto explica por qué la pobreza alimentaria ha crecido en el Perú.

DINERO 2010

El Ministerio de Economía y Finanzas presupuestó para el 2010 la transferencia de 211.7 millones de soles para el PVL. Los distritos limeños que más monto recibirán son Comas (7.2 millones de soles), San Juan de Lurigancho (6.1 millones de soles), Villa El Salvador (4.9 millones), San Martín de Porres (4.4 millones), Villa María del Triunfo (4.3 millones), San Juan de Miraflores (3 millones), Ate-Vitarte (2.9 millones) y El Agustino (2.6 millones de soles), entre otros. Coincidentemente, la mayoría adquiere los productos del PVL a las mismas empresas proveedoras.

AL GUSTO DEL CLIENTE

*En el 2008, los principales clientes de NIISA Corporation fueron los distritos de San Martín de Porres (9.4 millones de soles), Santa Anita (5.1 millones), San Juan de Lurigancho (3.5 millones) , Carabayllo (2.4 millones), San Juan de Miraflores (1.3 millones) y la provincia de Huancayo (1.2 millones).

*Los de Soluciones Alimenticias, Villa El Salvador (5.1 millones de soles), Chosica (2.7 millones), Ventanilla 2.5 millones), Rímac (1.7 millones) y Ate-Vitarte (1.5 millones).

*En el caso de Nutrial Soluciones Nutricionales fueron sus mejores clientes en el mismo año, Ate-Vitarte (3.5 millones de soles), Puente Piedra (2.4 millones), la provincia de Juliaca (2.2 millones), Chorrillos (1.7 millones), Los Olivos (1.6 millones) y La Victoria (1.2 millones). Leer más »