Como puede apreciarse de la siguiente imagen, la volatilidad en la regulación de las contrataciones del Estado es alta. Eso, además de la dispersión que sigue acentuándose, afecta directamente la necesidad de contar con políticas públicas congruentes y sólidas de contratación pública.
En su última edición dominical, el diario La República, ha publicado un artículo de César Romero en el que se pone en evidencia una mala práctica de empresas brasileras a cargo de la ejecución de las obras de la Interoceánica Sur.
Se trata de una modalidad de inflar los costos de la obra, incluyendo en las valorizaciones (y seguramente también en la liquidación de la obra) mayores metrados de algunas partidas específicas. En este caso, se trata de las partidas de “voladura, remoción de roca y material suelto” que, aunque estuvieron a cargo de un subcontratista, son incluidas en las valorizaciones y posterior liquidación de la obra a cargo del contratista. Por tanto, el consorcio conformado por las empresas Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa y Queiroz Galvão habrían inflado los costos de las partidas realmente ejecutadas (señalando que se habría tenido que ejecutar las mismas respecto a un “metrado” bastante mayor al que realmente se consideró).
Un tema que me preocupa es que , desde la perspectiva mediática, se presenten estos casos como si estas prácticas tuvieran su punto de partida en las empresas brasileras. ¿Se habrá incluido en las auditorías de las obras en general estos criterios al analizar las prestaciones adicionales o incluso los mayores metrados?
Esta denuncia es sumamente seria y debería dar lugar a una auditoría seria y profunda de las obras, especialmente de las de mayor significación económica, pero sobre todo, debería dar lugar a que las Entidades y los funcionarios tengan mayores cuidados al evaluar los metrados realmente ejecutados. En ese sentido, no se trata de un asunto de nacionalidad, sino de transparencia en la gestión contractual.
Aumentaron tamaño de cerro para estafar al Estado por US$ 1,1 millones
César Romero
El dedo de Dios. En la construcción del tramo 4 de la carretera Interoceánica Sur, a cargo de Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa y Queiroz Galvão. Al sobredimensionar las medidas, cobraron por un trabajo no realizado.En la construcción del tramo 4 de la Interoceánica Sur, a cargo de Intersur Concesiones –Andrade Gutierrez, Construcoes e Camargo Corrêa y Constructora Queiroz Galvão–, se habrían exagerado las medidas de diversos puntos geográficos por donde pasa la carretera para cobrarle más al Estado.
En el engaño también habrían participado el Consorcio Supervisor Interoceánica Sur, Hos Consultores y CPS Ingenieria SAC, y Ositran, según las primeras indagaciones del Equipo Especial del Ministerio Público que investiga los actos de corrupción de las empresas brasileñas en el Perú.
Hasta el momento se ha verificado el sobredimensionamiento en las medidas de un cerro en Carabaya, Puno, al comparar la liquidación de obras declaradas por Intersur Concesiones con los planos del Instituto Geográfico Nacional.
Se sospecha que esta situación se podría repetir en al menos 11 puntos de los 305,9 kilometros que tiene de extensión el tramo 4, que recorre los departamentos de Puno y Madre de Dios.
El dedo de Dios
El cerro denominado “El dedo de Dios” tenía una altitud de 131,21 metros, pero se reportaron y cobraron al Estado trabajos de voladura, remoción de roca y material suelto como si hubiera tenido una altitud de 185 metros.
Los 54 metros de exceso generaron un perjuicio al Estado de 1’188.707,31 dólares. Este fue el dinero que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) le pagó a Intersur Concesiones por trabajos de remoción de roca, que nunca se realizaron.
Así concluye el peritaje realizado, a pedido del Ministerio Público, por el ingeniero civil Víctor Raúl Villanueva Villanueva.
Denuncia
Este hecho fue descubierto a partir de una denuncia presentada por el gerente de la empresa “Voladura y Chancado de Rocas Chanchani SRL”, Luis Fernández Abarca, subcontratado por Intersur Concesiones, el 13 de mayo del 2006, para la voladura y remoción de “El dedo de Dios”.
Se trataba de un cerro que se encuentra ubicado entre las ciudades de Macusani y Olaechea, en la provincia de Carabaya, Puno.
“Voladura y Chancado de Rocas Chanchani SRL” realizó el trabajo y retiró unos 64.978,83 metros cúbicos de material. Intersur Concesiones canceló una parte y quedó un saldo pendiente de aproximadamente 27 mil metros cúbicos, que a la larga permitió que se descubra el engaño en perjuicio del Estado.
Diferencias
Luis Fernández refiere que al acercarse a cobrar a Intersur Concesiones, en diciembre del 2010, le pidieron firmar diversos documentos, consistentes en planos de progresiva, valorización mensual y cierre de contratos, donde el recuadro para sustento de metrados trabajados estaba en blanco.
El 15 de octubre del 2011, al subsistir un saldo pendiente volvió a requerir el pago, momento en que le respondieron que debía esperar que el MTC cancele el avance de obra para que le puedan pagar y que si había una controversia se sometería a arbitraje.
Ante esa respuesta, el 14 de setiembre del 2012 solicitó a Ositran que le muestre los documentos de los volúmenes ejecutados y reconocidos por el MTC a favor del consorcio. Y observa que en la copia del expediente que le entregan ya no había casillas en blanco y que se había pagado por 135.861,70 metros cúbicos de remoción de roca fija y material suelto, mucho más de lo que había trabajado.
En busca de aclarar lo que estaba pasando, Fernández pidió a Ositran los planos de levantamiento topográficos realizados por Intersur Concesiones antes de la voladura del cerro.
En los documentos que le entregaron encontró que las medidas no eran las reales, no solamente respecto a “El dedo de Dios”, sino en otros 11 diferentes puntos de la carretera Interoceánica.
Fernández refirió en la Fiscalía que en la Contraloría y el MTC quisieron justificar las diferencias a favor del consorcio, antes que esclarecer lo que había sucedido y recuperar el dinero pagado de más. Ositran llegó a emitir nuevos documentos con las medidas reales. Fernández, entonces, los llevó a la Fiscalía.
Vuelvo a afirmar categóricamente que la introducción del arbitraje en el ámbito de las contrataciones del Estado fue una decisión de mucha relevancia para la solución efectiva de controversias. Y esta decisión se dio con la Ley Nº 26850, Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado, la misma que entró en vigencia en setiembre de 1998. Independientemente del periodo gubernamental en que se aprobó esta norma, debe evaluarse con mayor serenidad y sin pretender falazmente que la solución administrativa y judicial de estas controversias fuera mejor.
La crisis de la justicia administrativa y judicial es de antigua data. Ya Manuel González Prada, el célebre anarquista peruano, escribió en su libro Horas de Lucha, una drástica sentencia contra los magistrados —lamentablemente vigente—, manifestando que “Nada patentiza más el envilecimiento de una sociedad que la relajación de su Magistratura. Donde la justicia desciende a convertirse en arma de ricos y poderosos, ahí se abre campo a la venganza individual, ahí se justifica la organización de maffias y camorras, ahí se estimula el retroceso a las edades prehistóricas. Y tal vez ganaríamos en regresar a la caverna y al bosque, si lo realizáramos sin hipocresía ni términos medios; porque vale más el estado salvaje donde el individuo se hace justicia por su mano, que una civilización engañosa donde los unos oprimen y devoran a los otros, dando a las mayores iniquidades un viso de legalidad”
Tampoco se trata de defender el arbitraje escudándose en los defectos y problemas de la administración de justicia en los ámbitos judicial y administrativo. Lo que pretendo en estas líneas es señalar que el arbitraje resulta una herramienta muy importante para la solución de controversias efectivas en la contratación pública, destacando entre sus ventajas la posibilidad de tener como árbitros a profesionales especializados y la posibilidad de resolución célere de los conflictos (esta podría ser una de las mayores ventajas y en algunos casos los funcionarios públicos se sienten amenazados por esto, ya que, al menos en el caso de los funcionarios de elección por períodos específicos, las consecuencias de sus decisiones podrían ser conocidas dentro de sus propios periodos de gestión). Por otro lado, las empresas proveedoras más serias encuentran en el arbitraje un incentivo a participar en la contratación pública, pues si no tendrían que acudir a la vía judicial (sumamente lenta e imprevisible) para resolver eventuales controversias. Y esto en el terreno de las obras públicas (un campo altamente conflictivo per se) es de mucha importancia. Por tanto, eliminar el arbitraje generaría, probablemente, que las empresas más serias en las diferentes actividades económicas se abstengan de participar, quedando aquellas más predispuestas al litigio.
Sin embargo, también en este blog he señalado en múltiples oportunidades que el arbitraje tiene una serie de riesgos que lo amenazan y que en muchos casos son consecuencia de los propios actores u operadores arbitrales. En ese sentido, uno de los temas recurrentes a los que he dedicado mis reflexiones es la conducta de algunos árbitros y la presencia innegable en el arbitraje de prácticas corruptas (casos podrían señalarse varios).
Frente a ello, planteé, entre otras medidas necesarias, la incorporación de causales de anulación del Laudo Arbitral específicas, por ejemplo para los casos en que se vulnerara normas de orden público nacional o, siguiendo el Reglamento de Arbitraje del CIADI, cuando existiera corrupción o fraude. Además, una pregunta clave era quién controla a los árbitros; para ello desde este blog se propuso que se formara una institución similar al Consejo Nacional de la Magistratura, pues el Tribunal de Contrataciones o las Comisiones formadas no cuentan con el respaldo institucional o la jerarquía requeridos. Es más, ahora que la Ley de contrataciones del Estado ha optado porque el arbitraje sea exclusivamente institucional, ¿qué rol más allá de la simple organización y administración de los procesos corresponde a las instituciones arbitrales?, ¿qué filtros deben establecer para lograr laudos cuantitativa y cualitativamente mejores?, ¿se reducirán sus mecanismos de control al simple “derecho de admisión” de los árbitros que formen sus listas?
Desde la órbita arbitral, la mayoría de especialistas se niegan a aceptar la conveniencia de estas medidas. Aunque, claro está, hoy la situación está cambiando a gran velocidad porque los escándalos de corrupción destapados por la justicia brasilera han generado un terremoto tal que ha remecido diferentes países latinoamericanos, entre ellos el Perú. Ahora se hace crítica del arbitraje más frecuente, cuando antes su defensa era cerrada.
A raíz de ello, IDL Reporteros publicó un breve artículo titulado Arbitrajes a la Odebrecht. En él, Leslie Moreno y Ernesto Cabral, luego de la investigación realizada, concluyen que “el arbitraje, terminó siendo un sifón a través del cual la transnacional brasileña sacó decenas de millones de dólares más a un Estado inerme, incompetente o cómplice”. Ahora bien, aunque no existen seguramente estudios sobre el particular, los resultados económicos para el Estado en épocas en que la solución de controversias suscitadas en relación con sus contratos era administrativa y judicial, seguramente no eran mejores, pero eran resultados que se daban muchos años después; por tanto, el sifón no se inaugura, en todo caso, con el arbitraje. De sobra encontraremos casuística en el estudio de Alfonso Quiroz (Historia de la corrupción en el Perú) que destaca cómo los poderes ejecutivo, legislativo y judicial confabulaban para permitir y hasta garantizar la impunidad de las prácticas corruptas. Afirma Quiroz que “Parlamentarios y jueces, juntamente con las autoridades del ejecutivo, participaron de modo más amplio en el tráfico de influencias y corruptela”; un caso destacado es el del denominado contrato Dreyfus, conocido por su carácter enormemente lesivo de los intereses del Perú.
Ahora bien, en efecto, el Estado ha actuado frente a los arbitrajes en general de las tres maneras señaladas:
Estas tres razones identificadas en el artículo de IDL Reporteros explican por tanto los malos resultados que muestra el Estado en los arbitrajes en general, pero también, seguramente, lo explicarían en otros ámbitos como el administrativo y el judicial.
El artículo de los investigadores de IDL Reporteros es bastante contundente en cuanto a los resultados que expone: 42 arbitrajes en los que era parte Odebrecht, de los que se emitieron laudos favorables a esta empresa en 35 casos, pues solo en 7 “ganó” el Estado. Una primera pregunta aquí es si en estos 7 casos realmente ganó el Estado o solamente no perdió, que es distinto; más aun cuando solo uno de los 42 arbitrajes fue iniciado por el Estado, pero se perdió al final. Resulta interesante que se destaque que SEDAPAL fue la única Entidad que no perdió ningún arbitraje, lo cual muestra que la defensa de dicha Entidad debe ser de mayor efectividad en comparación con las otras Entidades (debe destacarse que los contratos de SEDAPAL incluyen normalmente unas cláusulas de solución de controversias bastante draconianas, en el sentido de que cargan todos los costos al proveedor que quiera iniciar un arbitraje).
No obstante que el artículo de Moreno y Cabral es prolijo, incurre en un error respecto al marco normativo que regula el arbitraje, pues confunde la Ley Nº 26572 y el Decreto Legislativo Nº 1071. Dichas normas regulan el arbitraje en diferentes momentos y no conviven como pareciera que se entiende en el texto analizado. Es más, uno de los mayores problemas desde mi punto de vista es la dispersión normativa de las contrataciones públicas, lo que afecta también la regulación del arbitraje según se trate de:
Finalmente, cuando refieren al caso de un arbitraje entre la misma empresa y el Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo, señalando que el arbitraje “lo pasaron” a la vía judicial, y que “se encuentra actualmente en la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Lima para ver si procede o no su anulación”, lo que se quiere informar es que estamos frente al caso de la interposición del recurso de anulación de Laudo Arbitral; es decir, seguramente en ese caso el arbitraje terminó y el Laudo Arbitral emitido fue favorable a la referida empresa y la Entidad está cuestionando (por aspectos específicos y fundamentalmente de forma) dicho Laudo Arbitral; no significa esto que se cuestione el fondo del mismo. Por ello, habrá que esperar el resultado de ese proceso de anulación para conocer si el laudo es declarado válido o nulo.
Se ha publicado en el diario El Comercio un interesante artículo de Huascar Ezcurra, Árbitro, hincha y jugador, que en clave futbolera, nos plantea la problemática de la ética y los conflictos de interés en el arbitraje. Sugiero se revise también el post que publiqué bajo el título de Ética y corrupción en el arbitraje, en el que además de hacer una reseña de un evento organizado por el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la PUCP, planteé algunos puntos que me parecen fundamentales para el debate de esos temas.
Uno de los temas que me parecen fundamentales es que ya debe desterrarse la idea, mejor dicho, el dogma de la confidencialidad en el arbitraje que antes se defendía como un “principio absoluto” del arbitraje y hoy ha quedado rezagado solo al ámbito de los arbitrajes entre privados. Este dogma ha sido poderosamente cuestionado no solo a nivel nacional, sino en general a nivel internacional y, con especial énfasis, en el arbitraje relativo a inversiones extranjeras, en que una de las partes (normalmente el demandado) es un Estado. Las reglas de arbitraje del CIADI han incorporado mecanismos de promoción de la transparencia e incluso han abierto la posibilidad para la intervención de terceros (amicus curiae).
La mayor publicidad en las actuaciones arbitrales es sin lugar a dudas un antídoto contra esas malas prácticas; pero no es una fórmula de solución mágica. En el ámbito del arbitraje de contratación pública son varios los casos en que se efectuaban designaciones reiteradas de árbitros, pero no se han establecido los mecanismos que permitan combatir frontalmente eso, pues las recusaciones no han sido una herramienta suficiente. ¿Cuáles son estos?
Hoy, incluso antiguos defensores radicales de la confidencialidad, retroceden en esos postulados y aceptan la conveniencia de que en el arbitraje se requiere también de mecanismos que garanticen la transparencia, pues, como ya lo entendían desde hace muchos años, quienes elaboraron el Código de Ética para los Árbitros en Litigios Comerciales de la AAA/ABA, el arbitraje forma parte del sistema de administración de justicia en una sociedad. En el preámbulo de dicho texto se afirma lo siguiente: “El uso de un arbitraje comercial para resolver una amplia gama de conflictos ha aumentado considerablemente y hoy constituye una parte importante del sistema de justicia al que recurre la sociedad en busca de una determinación ecuánime de los derechos legales. Las personas que actúan como árbitros comerciales asumen, en consecuencia, serias responsabilidades frente al público y frente a las partes“.
Transcribo el artículo de Ezcurra:
Árbitro, hincha y jugador, por Huáscar Ezcurra
“Renegamos de la corrupción del Poder Judicial, pero no damos garantías mínimas de transparencia en el mercado arbitral”.
Ser árbitro e hincha no es posible, pues un hincha no es imparcial ni tiene por qué serlo. La imparcialidad del árbitro, en cambio, es la garantía de una decisión justa.
En nuestro país, sin embargo, es frecuente que la misma empresa que acude al proceso arbitral para resolver sus diferencias con otra empresa (o el Estado) designe repetidas veces, año a año, a los mismos árbitros. Las designaciones repetidas de árbitros son un mal popular que afecta la capacidad del sistema arbitral de constituirse en un medio transparente e imparcial de resolución de conflictos. Una reciente investigación de IDL Reporteros colgada en su web se refiere a un caso (Lava Jato) con casi una veintena de designaciones del mismo árbitro. En la web del OSCE existen casos de cuestionamientos de árbitros por la misma razón. Casos de árbitros designados múltiples veces por la misma empresa (o por el mismo estudio de abogados) son muy frecuentes. Hasta he escuchado casos de árbitros designados más de 70 veces. Sí, 70. Leyó bien.
¿Podría uno sentirse tranquilo de que habrá imparcialidad en este tipo de casos? No existe garantía de imparcialidad cuando el mismo árbitro se benefició tantas veces con designaciones repetidas. El riesgo de las designaciones repetidas es que el árbitro se convierta en hincha del equipo que lo designó y hasta se anime a ser “jugador”. El problema es grave. Sobre todo si se considera que el arbitraje es la alternativa justa e imparcial para la resolución de conflictos ante un Poder Judicial afectado estructural e históricamente por la corrupción.
¿Cómo resolvemos el problema? Las reglas de la International Bar Association (IBA) sobre conflictos de intereses, que contienen las mejores prácticas internacionales en esta materia, disponen que más de dos designaciones por la misma empresa, en un período de tres años, deben ser reveladas. Igualmente, deben revelarse más de tres designaciones por el mismo estudio de abogados. Dichas circunstancias, según el caso, podrían dar lugar a una recusación válida del árbitro. Son reglas aún poco utilizadas. No obstante, ya comienzan a mejorar nuestra práctica. Incluso la Cámara de Comercio Internacional de París, el referente más importante del mundo en arbitraje internacional, ha comenzado a publicar en su página web los nombres de los árbitros que conforman los tribunales arbitrales. Esa información ya está disponible en línea, y constituye un importante avance.
En nuestro país, sin embargo, no sabemos los nombres de las personas que conforman los tribunales arbitrales. La información existe. Sería facilísimo organizarla y publicitarla. La tienen los centros arbitrales como el de la Cámara de Comercio de Lima (CCL), AmCham y la PUCP. Sin embargo, no la publican. La razón es la confidencialidad del arbitraje. El resultado es que la confidencialidad favorece las designaciones repetidas, y los árbitros hincha (y “jugadores”) se consolidan. Renegamos de la corrupción del Poder Judicial, pero no damos garantías mínimas de transparencia en el mercado arbitral.
Para acabar con la cultura de los árbitros hinchas, los centros arbitrales deberían publicar la conformación de sus tribunales. Incluso podría considerarse una disposición en el reglamento arbitral por la que las partes autoricen que se publique el nombre de la empresa y los árbitros que esta ha designado. Podrían igualmente publicarse las resoluciones que resuelven recusaciones de árbitros. Así conoceríamos a los más hinchas y “jugadores”.
Cambiar prácticas que favorecen la corrupción es en este caso, principalmente, una tarea de la sociedad civil. Y, como dijo el juez de la Corte Suprema de Estados Unidos Louis Brandeis refiriéndose a la necesidad de mayor transparencia como antídoto frente a la corrupción, no cabe duda de que “la luz del sol es el mejor de los desinfectantes”.
Mientras en los medios oficiales entrevistan a supuestos “expertos” en contratación pública, medios especializados en temas económicos, como Gestión, parecen querer “descubrir la pólvora” cada cierto tiempo. Hoy se publica un nota en la que descubren que el OSCE no supervisa una serie de regímenes especiales de contratación.
Lo cierto es que esto no resulta posible no solo por temas legales, sino además por la disgregación normativa, que desperdiga los regímenes de contratación en micro universos jurídicos, que no solo complican las cosas para los funcionarios encargados, sino para los fines del control también. Solo ganan los expertos en las argucias y los resquicios legales. Es decir, en río revuelto, …
Por ello, desde este blog he venido propugnando ya desde bastante tiempo atrás por la necesidad de una unificación del sistema de contratación pública. Vale darle una miradita.
Cuelgo aquí la nota de Gestión que me muestra una desinformación increíble para un medio especializado.
Ayer, en separata especial, se publicó el Decreto Legislativo N° 1272, que modifica la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo.
En cuanto a la derogación de la Ley N° 29060, norma que se aprobó de manera demagógica en 2007, me parece que resuelve un tema pendiente y que genera incertidumbre no solo a la administración pública, sino también a los propios administrados. Esto lo advirtió, en su momento, Juan Francisco Rojas Leo en un artículo titulado “El silencio administrativo en el Perú y las debilidades de una ilusión. A propósito de la promulgación de la Ley 29060” (en Jus. Doctrina y Práctica, 7, Lima, 2007). En el artículo 188 se regula ahora de manera más enfática todo lo correspondiente al silencio administrativo y sus efectos, sean positivos o negativos.
Respecto a las numerosas modificaciones efectuadas a la Ley N° 27444, hay que hacer un análisis meticuloso de las mismas, para poder hacer una valoración racional. Aprecio de manera general que se busca un procedimiento administrativo más garantista, con mayor atención de la realidad hacia los administrados y con ánimo de simplificación. Sin embargo, aprecio también un endurecimiento de las consecuencias de errores o decisiones administrativa que pudieran dañar a los administrados, lo que podría generar responsabilidad civil no solo de la administración sino de los funcionarios y/o servidores. Esto, siendo una herramienta válida, va a significar en la práctica que los funcionarios tienen menos incentivos aun para tomar decisiones que, siendo correctas, puedan disgustar o afectar intereses particulares, especialmente de agentes con mayor poder. Profundizaré esto en nuevos comentarios.
Felizmente, se prevé en la Sexta Disposición Complementaria Transitoria, que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos debe aprobar el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Y es que con esta cantidad de modificaciones sea de artículos existentes o incorporación de nuevos artículos, la norma termina siendo más enredada y complicada de lo que ya era. Con ese Texto Único Ordenado la Ley quedará editada de manera más simple y organizada.
Por lo pronto, los dejo con el cuadro comparativo hasta el artículo 7 de la LPAG.
Hace unos días en el portal web del OSCE se informó lo siguiente: “La Presidenta Ejecutiva del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE, Ana Teresa Revilla Vergara, propuso ante la Comisión de Economía del Congreso de la República, la unificación de la normativa con el fin de que exista “un solo régimen de contratación pública, siguiendo las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)”. Esta es una buena noticia y, en este blog, se ha planteado desde tiempo atrás esa idea, toda vez que resulta necesario tomar medidas que simplifiquen la contratación pública, tanto para las entidades contratantes, como para las que conforman el sistema nacional de control.
Ahora bien, no necesariamente se trata de una sola norma. Quizá lo que convendría es que se establezcan dos regímenes de contratación paralelos, uno general, aplicable a todas las entidades públicas, y otro especial, aplicable a las Entidades o empresas que por la naturaleza de las funciones que cumplen requieren de formas de contratación especiales. Pero la contratación pública debiera sincerarse estableciendo normas más o menos flexibles y no normas a las que les generan tantas excepciones que solo se aplican a las entidades con menos poder en el país.
Planteo la siguiente clasificación inicial del ámbito subjetivo de estas normas, para promover el debate:
Escrito posterior: Franz Kundmüller me hace una crítica que encuentro plenamente razonable, indicándome que sería mejor, primero, hacer un inventario para definir todas y cada una de las figuras que ahora coexisten. Esto es correcto, aunque creo que la simplificación y unificación de los regímenes de contratación podría ir avanzando en paralelo.
El diario Gestión publica una nota en la que informa que el Osce decidió poner límites a las compras por convenio marco.
La modalidad de contratación por catálogos de Acuerdos Marco tiene como un antecedente técnico y legal el del denominado “Convenio Marco” implementado por Chile Compra. Esta modalidad de contratación implica que PerúCompras (antes el OSCE) desarrollan procedimientos de selección mayores (sean Licitaciones o Concursos Públicos) para selecciona a los proveedores que estén en disposición y posibilidad de vender al Estado determinados productos; de ese modo, se adjudica a esos proveedores el derecho a que sus productos estén incluidos en un catálogo virtual. Luego, las miles de entidades públicas desperdigas en el territorio nacional puede acceder a ese Catálogo y comprar directamente, sin ningún tipo de procedimiento de selección, los productos que requieran en la oportunidad y cantidad que decidan. Esto revoluciona el concepto de las compras públicas, pues facilita esta compleja tarea de seleccionar a los proveedores, la que estará a cargo de PerúCompras. Antes que hacer más compleja esta actividad contractual, lo que se requiere es de una efectiva auditoría de resultados; es decir, que se hayan logrado compras más ventajosas para el Estado y, por consiguiente, un uso de los escasos recursos públicos maximizando su valor.
Sobre este particular, debe destacarse, recogiendo lo que señala Trinidad Inostroza, Directora de Chile Compra, en un reciente artículo publicado bajo el título de Mayores ahorros en compras públicas. Ella señala que “comprar bien y a buenos precios constituye un objetivo estratégico para todos los organismos públicos”, destacando además que “la tienda virtual de convenios marco, el mayor catálogo en línea del país que cuenta con 105 mil productos, alcanzó ahorros en precios que superaron el 18% de enero a septiembre, lo que equivale a US$ 331 millones sobre el total transado en este catálogo electrónico”. Esto muestra el gran potencial de las compras vía estos catálogos virtuales, con la facilidad correspondiente para los operadores públicos; claro está, se requiere de catálogos actualizados permanentemente, que ofrezcan las condiciones realmente más ventajosas del mercado y que incluyan mejoras en caso de compras por volúmenes y otros conceptos que hagan más eficientes las compras. Por tanto, el OSCE y Perú Compras debieran tener un rol más protagónico y activo para lograr que las compras públicas se hagan más eficientes, simplificando los procedimientos y no haciéndolos más complejos. Como señala la misma Inostroza, es fundamental “evaluar los precios ofrecidos entre los distintos proveedores; requerir mejores condiciones y ofertas especiales, además de solicitar descuentos por volumen, entre otras medidas”. Limitar el volumen de las compras parece, entonces, una medida aislada que no resuelve problemas más importantes.
Transcribo a continuación la nota aparecida en Gestión:
OSCE pone límites al convenio marco: solo se podrá contratar hasta S/ 400 mil
De esta manera, el OSCE estableció un tope para las compras que realizan las instituciones del Estado bajo la modalidad de convenio marco puesto que hasta ahora no había límite.
El consejo directivo del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) aprobó una directiva que establece S/. 400 mil como tope a las compras que se realizan bajo la modalidad del Catálogo Electrónico de Convenio Marco.
Igualmente, obliga a sustentar dichas contrataciones en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE).
Están comprendidos los accesorios de impresión, computadoras portátiles, consumibles, emisión de boletos electrónicos para transporte aéreo nacional de pasajeros, escáneres, impresoras, proyectores y útiles de escritorio.
Esta directiva del OSCE entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
La Ley N° 30225 resulta técnicamente mejor elaborada también en lo que refiere a las antes denominadas “exoneraciones”. Claro que fieles a la tradición de complicar las cosas por puro gusto, los legisladores excluyeron las contrataciones de montos menores a 8 UITs de la aplicación de la Ley, generando con ello un limbo jurídico en el que no se sabe qué normativa se aplica, cuando en puridad deberían ser también supuestos de contratación directa dentro de la normativa de contrataciones.
Es importante recoger el concepto que Dromi (en Licitación Pública, Gaceta Jurídica y Ciudad Argentina) plantea para las “contrataciones directas”, cuando precisa que son “el procedimiento por el cual el Estado elige directamente al contratista sin concurrencia, puja u oposición de oferentes”. Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado refiriéndose a las exoneraciones señaló que son la excepción “al procedimiento licitatorio fundado en cuestiones de imposibilidad legal, de naturaleza o de hecho, o por motivos de conveniencia administrativa, o, en otros supuestos, por atendible razón de Estado y seguridad pública”, que responde “a una necesidad concreta, manifiesta e impostergable, la misma que deber ser satisfecha de manera oportuna, evitando la demora normal que se genera de la realización de procedimientos selectivos regulares, la misma que podría producir mayores daños al interés público”.
Por su parte, el OSCE, como parte de su función de capacitación ha elaborado documentos instructivos. Respecto a las exoneraciones ha señalado que “constituyen medidas de excepción adoptadas ante supuestos de hecho donde el proceso de selección no cumple función alguna; toda vez que, por razones coyunturales, económicas o de mercado la Entidad sólo puede o debe satisfacer sus requerimientos a través de una propuesta que, a su vez, será ofrecida por un sólo proveedor”. Por ello, esos casos de excepción, las exoneraciones, responden a supuestos de hecho valorados por nuestro legislador en los cuales ha apreciado que la concurrencia de postores a través de un proceso de selección:
Frente a esa realidad, “se prefiere sacrificar dos principios de la contratación pública, el de Libre Concurrencia y Competencia de Postores así como el de Trato Justo e Igualitario, para privilegiar el de Eficiencia”.
Debe recordarse que la contratación pública se desarrolla, de manera ordinaria, a través de tres fases, que son las que corresponden a la etapa precontractual o de formación del contrato (fase de actos preparatorios y fase de selección) y a la etapa contractual (fase de ejecución del contrato).
En el caso de la fase de actos preparatorios, esta se caracteriza por ser fundamentalmente de carácter interno, pues la Entidad desarrolla lo que son actividades y actos de administración, destinados a organizar la contratación. Durante esta fase se van a dar cuestiones de mucha relevancia para una adecuada contratación, tales como la determinación de las necesidades y su priorización con cargo al presupuesto institucional, se va a desarrollar la interacción con el mercado, se va a formular el requerimiento, debiendo adjuntarse los términos de referencia o las especificaciones técnicas, se designará al Comité de Selección, se elaborará las Bases Administrativas. Se trata de una fase en que, además de preparar todo lo necesario para una determinada contratación, debe cumplirse con lo que se ha planificado en la Entidad.
En la fase de selección nos encontraremos, por lo general, con actividades como las del registro de participantes, la absolución de consultas y observaciones, la integración de Bases Administrativas, la calificación y evaluación de propuestas, el otorgamiento de la Buena Pro. Estas actividades ya implican la relación de la Entidad con los administrados.
Finalmente, la fase de ejecución del contrato, durante la cual el proveedor seleccionado pasa a ser contratista y a ejecutar las prestaciones a las que se obligó. Prestaciones que darán cumplimiento o servirán para atender las necesidades de la Entidad.
Conforme puede apreciarse en el Gráfico que incluyo a continuación, estas fases se desarrollan de manera consecutiva, es decir una luego de concluida la otra. Ahora bien, la normativa de contrataciones del Estado ha previsto, como excepción para la elección del contratista por parte de la Administración Pública, algunas causales que permiten que la Entidad correspondiente contrate de manera directa a un determinado proveedor, sin necesidad de realizar el procedimiento de selección que correspondería en situaciones normales. Sin embargo, estos casos son excepcionales y, por ello, conforme a la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, en esos casos, dado lo delicado de una decisión de ese tipo, corresponde que el Titular de la Entidad (aunque ahora esta facultad es delegable en algunos casos) apruebe los casos en que puede prescindirse del desarrollo de un procedimiento de selección, debiendo la Entidad efectuar la contratación directa del proveedor. Por tanto, debe quedar absolutamente claro que los casos de contratación directa se circunscriben a la facultad que se otorga a la Entidad de omitir la obligación de realizar un procedimiento de selección, razón por la cual la fase de actos preparatorios y planificación y la fase de ejecución contractual sí deben desarrollarse conforme a la normativa de contrataciones del Estado, al margen de su propia complejidad y duración, especialmente en el caso de los actos preparatorios, los que determinarán el tiempo que demorará una contratación directa. Por lo tanto, la celeridad con que puede desarrollarse una contratación directa se ve limitada porque tiene que cumplirse, necesariamente, con las actuaciones preparatorias. Y esto debe ser, necesariamente, considerado por cualquier auditoría desde una perspectiva técnica.
Como toda actividad, la gestión de las contrataciones públicas requiere que se audite la misma de manera intensa y, al mismo, tiempo seria. Ya la OECD ha señalado en repetidas ocasiones que la contratación pública es a nivel global “la actividad gubernamental más vulnerable a la corrupción”. Por tanto, la actividad de control es indispensable. Pero, lamentablemente, la auditoría muchas veces se pierde en el culto de las formas, cuestión a la larga irrelevante, o simplemente corta la madeja por la parte más débil del hilo, dejando que los casos más relevante queden impunes y enfatizando su actividad en casos realmente irrelevantes.
La Procuraduría Anticorrupción hizo un estudio interesante que culminó en una publicación bajo el título de La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica: Reparaciones civiles/investigación/sistema de información, en la que plantea una clasificación interesante de la carga procesal que tenía a su cargo (casos tipo A, de alta importancia; B, de altos montos de reparación civil; C, de funcionarios de bajo rango; D, con montos escasos de reparación); el 63,8% de su carga eran casos C y D. Con sustento, planteó que no deberían detenerse en casos que no tengan importancia como emblemas o que no tengan importancia debido al cobro posible de la reparación civil relevante. Si bien esto no puede ser aplicado automáticamente a las funciones que cumple la Controlaría General de la República y el Sistema Nacional de Control, sí constituye un elemento fundamental de análisis para racionalizar las intervenciones que realiza y generar mayor eficiencia en sus resultados, sin que eso signifique promover la parálisis del aparato estatal.
Ahora bien, lo primero que debe tenerse en cuenta para una adecuada auditoría de las contrataciones del Estado es que resulta fundamental considerar que la propia Ley N° 27785 establece, en su artículo 6, que el control gubernamental “consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”. Por tanto, la actividad —y en particular la gestión de las contrataciones del Estado— de todos los órganos de control debe estar orientada por estos criterios.
En esa misma línea, la misma Ley N° 27785 tiene entre sus principios rectores los siguientes:
Estos principios son fundamentales, el primero tiene que ver incluso con derechos humanos no disponibles, como el del derecho a un debido proceso. El segundo, tiene que ver con la necesidad de no sucumbir ante las formas, sino plantearse una mirada con cargo a los resultados; esto último cobra importancia central con una norma como la Ley N° 30225, que ha tratado de aterrizar el criterio de gestión por resultados para las compras públicas.
Además, la Ley N° 27444, LPAG, establece el principio de verdad material, por el cual en el procedimiento, “la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas”.
Por último, mediante Resolución de Contraloría Nº 532-2005-CG, se aprobó la Guía de las Auditorías de las Adquisiciones y Contrataciones del Estado, tomando en cuenta que el ejercicio de la función de control, a cargo de la Contraloría General de la República y los órganos que conforman el Sistema Nacional de Control, debe ser desarrollado con criterios técnicos y dada la especialidad y complejidad de las contrataciones públicas. En ese documento se estableció los criterios y procedimientos que debían seguirse para auditar, adecuadamente, la gestión de las contrataciones del Estado. Si bien es cierto se trata de un documento antiguo, se encuentra vigente y resulta de mucha utilidad.
Un punto adicional que debe tenerse en cuenta es que, conforme señala Retamozo (Contrataciones y adquisiciones del Estado y normas de control. Análisis y comentarios. Jurista editores E.I.R.L., Tomo I), en la evaluación de las responsabilidades administativas relacionadas con las contrataciones del Estado, “los auditores determinan las distintas responsabilidades con la genérica frase ‘infracción a la norma’ […]; situación que incrementa la discrecionalidad de quien tiene a su cargo efectuar el control de la legalidad, a lo que se agrega algunas veces […] la indebida presunción de culpabilidad que el Auditor pueda hacerse del rindente” .
Siguiendo al mismo autor, la Contraloría ha considerado como un escenario crítico la denominada “tipicidad genérica”, pues esta, “además de constituir un factor de indefensión de los rindentes, y de incremento de la discrecionalidad del Auditor en la determinación de responsabilidades, dificulta la evaluación que deben hacer los Órganos conformantes del Sistema Nacional de Control, pudiendo, en consecuencia, debilitar el carácter de Prueba Pre-constituida del que están revestidos los informes de control” .