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CNM: cuando legisla el juzgador

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Renzo Cavani
Martes, 10 de enero de 2017
LAS NUEVAS CAUSALES DE DESTITUCIÓN DE JUECES “CREADAS” POR EL CNM

CNM: cuando legisla el juzgador

El profesor Renzo Cavani, luego de criticar la vulneración a la garantía de tipicidad en que incurre la Ley de Carrera Judicial, cuestiona que el CNM, en vez de remediar esta inconstitucionalidad, se exceda en sus competencias y, a través de “precedentes administrativos”, busque crear nuevas causales de destitución para jueces que no están previstas en la ley. Con ello, según el autor, se viola la separación de poderes por concentrar al legislador y juzgador en una misma persona.

 

La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y la Ley de Carrera Judicial (Ley N° 29277) son los cuerpos normativos infraconstitucionales con rango de ley más importantes que tienen que ver con la regulación del ejercicio de la función jurisdiccional y, para lo que aquí interesa, con las sanciones que pueden aplicarse a los órganos jurisdiccionales por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones. Por ello, los órganos administrativos competentes para sancionar a jueces, tales como la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) deben sujetarse estrictamente a ellas.

Los jueces que son investigados pasan a ser parte en un proceso y, por tanto, tienen el derecho fundamental a un debido proceso tal como lo reconoce el art. VII de la Ley de Carrera Judicial. Además de esta garantía –consustancial en cualquier proceso o procedimiento– hay otras que son de la más alta importancia, tales como la tipicidad legalidad, tal como reconoce el propio art. VII y el art. 20, LOPJ.

Esto, lamentablemente, no fue respetado por el legislador al establecer diversas infracciones disciplinarias en los artículos 46, 47 y 48 de la Ley de Carrera Judicial. Veamos rápidamente algunas de ellas: “incurrir en negligencia en el cumplimiento de los deberes propios de su cargo” (artículo 46, inciso 10), “causar grave perjuicio al desarrollo de las incidencias y diligencias del proceso” (artículo 47 inciso 2), “acumular indebida o inmotivadamente causas judiciales” (artículo 47 inciso 19), “incurrir en acto u omisión que, sin ser delito, vulnere gravemente los deberes del cargo previstos en la ley” (artículo 48, inciso 12), “no motivar las resoluciones judiciales o inobservar inexcusablemente el cumplimiento de los deberes judiciales” (artículo 48, inciso 13), etc.

Todas estas normas son inconstitucionales porque no poseen un grado mínimo de cognoscibilidad (seguridad jurídica) que se exige para ejercitar válidamente la potestad sancionatoria. En efecto, la conducta no está adecuadamente precisada, plasmándose, por el contrario, términos demasiado vagos y ambiguos. ¿El resultado? La posibilidad de una aplicación discrecional por parte del CNM al momento de evaluar la permanencia de los jueces en sus cargos. En una palabra, si tales tipos estuviesen en el Código Penal, no hay duda de que su inconstitucionalidad ya habría sido declarada por el Tribunal Constitucional.

Peor aún, muchas veces se presenta una clarísima contradicción entre la prohibición de sancionar por criterio jurisdiccional (artículo 44, § 2 de la propia Ley de Carrera Judicial) y la sanción por errar en la procedencia de la acumulación de procesos, el cumplimiento de los deberes judiciales (son muchísimos) y la adecuación de la motivación, todo lo cual viene a fundarse en criterios jurisdiccionales.

Deben ser incontables los procedimientos disciplinarios iniciados con base en aquellas causales y que terminaron en suspensión o destitución, en donde el órgano de control y el propio CNM, inevitablemente, tuvieron que dotar de contenido a normas con un supuesto de hecho tan amplio, todo ello en desmedro de las garantías mínimas de los magistrados. Se trata, a mi juicio, de un caso de estado de cosas inconstitucional que bien ameritaría una demanda de amparo.

Ante esta situación, lo correcto sería que la OCMA y el CNM sean conscientes de esta grave falencia del legislador y, por tanto, que asuman su deber de interpretar la ley de conformidad con la Constitución (lo cual dista mucho de “inaplicar” la ley). No estamos hablando de sancionar a contratistas que violaron su deber de veracidad para con la Administración Pública, sino de personas que imparten justicia a los ciudadanos y que están sometidas a serias presiones.

La tipicidad, que ya es esencial en cualquier proceso administrativo sancionador, lo es más aún por tratarse de uno seguido contra una persona que detenta la función jurisdiccional, cuya independencia e imparcialidad deben ser preservadas de cualquier agente externo. El hecho que ambas garantías estén consagradas con tanta efusividad en nuestra carta fundamental ofrece el mayor de los respaldos a la labor jurisdiccional. Por ello, cualquier tipo de procedimiento disciplinario que pueda terminar en una sanción (que bien puede llegar a una suspensión o destitución), además del necesario respeto al debido procedimiento, debe sustentarse en causales taxativas de la ley y, además, que tales causales sean interpretadas de forma restrictiva.

Además, la imposición de la sanción en este contexto debe poseer un grado de motivación calificada y estar sustentada en pruebas contundentes, cumpliendo un estándar de prueba también calificado. Contra una ley mal redactada, se requiere órganos que estén a la altura de las circunstancias que sepan cómo adecuarla a la Constitución y a los derechos fundamentales.

No obstante, en el caso específico del CNM no parece estar enfrentando adecuadamente la problemática dejada por la Ley de Carrera Judicial, al menos a juzgar del comunicado de fecha 13 de diciembre de 2016 que emitió dicho órgano, anunciando un precedente administrativo en materia de procesos disciplinarios. Se trata de la instauración de “nuevos criterios” que orientan la potestad sancionatoria del CNM, pasible de ser ejercitada contra jueces.

Transcribo a continuación el fragmento más relevante del comunicado:

(…).

4. En virtud a dicho precedente administrativo se ha establecido que, en el contexto de un procedimiento disciplinario ante el Consejo Nacional de la Magistratura, vulnerará el debido proceso y, por consiguiente, configurará una falta muy grave merecedora de sanción de destitución, aquel juez que de forma arbitraria desarrolle alguna de las siguientes conductas u omisiones:

i.       Avocarse al conocimiento de casos que, por mandato legal, son de exclusiva competencia de los órganos administrativos del Estado;

ii.      Dar trámite irregular, por vías distintas a la contencioso administrativa, a demandas que pretendan impugnar en todo o en parte, en forma directa o indirecta, la validez y/o eficacia de actos administrativos firmes, sea que se haya agotado o no la vía administrativa;

iii.    Conceder medidas cautelares en el ámbito de dichos procesos irregulares, omitiendo emplazar a la entidad pública demandada para conocer sus alegaciones sobre el particular;

iv.     Omitir emplazar a la entidad pública con la respectiva demanda, aun cuando no sea demandada pero alguna de las pretensiones principales o cautelares tengan impacto en su ámbito funcional;

(…).

Tras leer el nuevo “precedente” (rectius: reglas jurisprudenciales), cabe preguntarse (a) si es que se trata apenas de una interpretación de la ley, desarrollando algunas de las causales de la Ley de Carrera Judicial, o, en todo caso; (b) si es que el CNM pretende asumir un papel que no le corresponde (el de legislador) al ir más allá de sus competencias, quebrando la separación de poderes. Veamos.

Dado que el comunicado habla de “falta muy grave” entonces necesariamente tendríamos que ubicarnos en el artículo 48 de la Ley de Carrera Judicial.

En primer lugar, en el caso del supuesto (i), tenemos que aquel ya está contemplado en el inciso 4 de dicho artículo 48: “Interferir en el ejercicio de funciones de los otros órganos del Estado, sus agentes o representantes (…)”. Con ello, el “precedente” del CNM no hace más que repetir la ley. Por tanto, es inútil.

No obstante, es otro el caso de las conductas mencionadas en (ii), (iii) y (iv). A mi juicio, ellas están claramente vinculadas a una cuestión de interpretación/aplicación del derecho y, por tanto, tienen que ver con criterios jurisdiccionales, lo cual está expresamente prohibido por ley. Respecto del supuesto (ii), tiene que ver con interpretar los precedentes del TC, el Código Procesal Constitucional y la Ley del Proceso Contencioso Administrativo respecto de las reglas de agotamiento de la vía administrativa para la procedencia del amparo. Respecto de la conducta (iii), se trata de evaluar la situación de urgencia del administrado para otorgarle tutela sumaria, así como la factibilidad de que se difiera o no el contradictorio. Finalmente, respecto de la conducta (iv), estamos ante el examen de la legitimidad para obrar de una entidad pública no demandada a efectos de que integre la relación jurídica procesal o, en todo caso, conforme un litisconsorcio.

Si bien estas conductas pueden decantar en una afectación al debido proceso de las entidades públicas, cabe preguntarse si cualquier afectación a este derecho fundamental implica una falta muy grave y, por tanto, si amerita destitución. Los remedios contra la afectación al debido proceso pueden ser denunciados a fin de que sean constatados y tutelados en el propio proceso judicial o en un proceso judicial autónomo, y no por el CNM en ejercicio de su potestad sancionatoria, más aún cuando este órgano, al final del día, no deja ser uno de naturaleza administrativa. Y como tal –nótese bien– sus actos están sujetos al control de los propios jueces.

Aun peor, las conductas mencionadas por el CNM no parecen tener respaldo directo en la Ley de Carrera Judicial, salvo que se entienda que serían “desarrollo interpretativo” de la inobservancia del cumplimiento de deberes del cargo (inciso 12) o los deberes judiciales (inciso 13). Como hemos visto, estas causales son extremadamente vagas y son inconstitucionales por no respetar garantías mínimas de tipicidad. Pero ello no parece hacer mella en los consejeros del CNM: al fin y al cabo –pensarán ellos– es un “deber” del juez interpretar adecuadamente el derecho, y si no lo hace, entonces cabe sancionarlos (= destituirlos).

De hecho, si es que en algo interesa el Estado constitucional y las garantías de los ciudadanos inmersos en un proceso disciplinario, entonces el órgano competente de interpretar y aplicar las normas que consagran infracciones disciplinarias está completamente prohibido de crear nuevas infracciones. A fin de cuentas, es una conquista histórica de nuestra civilización que el legislador no sea la misma persona que el juzgador. ¿Habrán pasado esos siglos en vano?

Finalmente, vale la pena indicar que, a la fecha de publicación de este artículo, la resolución que contiene este “precedente” aún no ha visto la luz. Esto, por cierto, ya ha generado bastante zozobra entre los magistrados, puesto que está en juego nada menos que su carrera profesional y el sustento para su familia. La gran pregunta es, por tanto, cuál es rol que el CNM pretende desempeñar: el de un órgano administrativo responsable y consciente del difícil papel de equilibrio que le ha encargado la Constitución, o el de uno que, obnubilado en sus delirios de poder, busca imponer sus propios criterios aplastando las garantías procesales de los jueces.

 

 

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(*) Renzo Cavani es profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), la Academia de la Magistratura (AMAG) y la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL). Doctorando UdG, Magíster UFRGS, Abogado U de Lima. Asociado en el Estudio Javier Valle-Riestra Abogados.

En http://laley.pe/not/3731/cnm-cuando-legisla-el-juzgador

 

Ejecución inmediata de las resoluciones de no ratificación y destitución

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LEY N° 30270

Ley que modifica el artículo 21, inciso b), y el artículo 34, numeral 4 de la Ley 26397, Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura

Normas legales: 29-11-2014

 

20141201-ley30270.pdf

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Caso Walde Jáuregui

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Sentencia del Tribunal Constitucional

EXP. N.° 01873-2009-PA/TC
LIMA
VICENTE RODOLFO
WALDE JÁUREGUI

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes de setiembre de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli y Álvarez Miranda, que se agregan; el voto singular del magistrado Beaumont Callirgos, que se anexa; y el voto singular en el que confluyen los magistrados Calle Hayen y Urviola Hani, que también se acompaña.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Rodolfo Walde Jáuregui contra la resolución de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 393, su fecha 2 de setiembre de 2008, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 18 de octubre de 2007, el recurrente interpone demanda contra el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), con el objeto que se declare que dicha entidad ha vulnerado sus derechos constitucionales al emitir las Resoluciones Administrativas N.º 066-2006-PCNM y N.º 249-2007-CNM, las cuales lo sancionan con la destitución en el cargo de Vocal Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República, por lo que solicita que se declare sin efecto e inaplicables tales resoluciones, pues con ellas se trata de convalidar en forma arbitraria, ilegal e injusta su destitución; y, como consecuencia de ello, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración de sus derechos, se declare que debe ser repuesto en sus derechos para continuar ejerciendo como Vocal Titular de la Corte Suprema, y se ordene al Poder Judicial que le restituya sus prerrogativas constitucionales conforme a la Constitución y al Código Procesal Constitucional.

Refiere que en un proceso seguido entre la SUNAT contra el Tribunal Fiscal, el 30 de enero de 2002, la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema expidió sentencia por mayoría declarando fundada la demanda de la SUNAT, la misma que fue impugnada por la empresa BECOM S.A., expresándose que no se había analizado la sentencia del Tribunal Constitucional en el Exp. N.º 158-97-AA/TC. Por ello, el 15 de octubre de 2003, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, bajo su presidencia, emitió sentencia confirmando la recurrida de la Sala Civil, conforme a la ponencia elaborada por el doctor Zubiate Reina, quien omitió señalar la existencia de la sentencia del Tribunal Constitucional precitada. Se trató de una ponencia defectuosa, y conforme al artículo 138º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el ponente responde por los datos y citas consignados u omitidos, a pesar de lo cual su persona ha sido sancionada con destitución por aplicar su facultad nulificante, mientras que al autor de la ponencia se le consideró como testigo, por lo que se está vulnerando las garantías del debido proceso así como a la motivación de las resoluciones.

Precisa que en el proceso ordinario, con fecha 14 de abril de 2004, la Sala de su Presidencia declaró fundado el pedido de nulidad de la sentencia del 15 de octubre de 2003 para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Código Procesal Civil y la Constitución, por lo que, al expedirse nueva sentencia, se declaró infundada la demanda de la SUNAT, aplicando los efectos de la sentencia del Tribunal Constitucional, a la que se ha hecho referencia, la misma que fue consentida por la SUNAT. Por tal razón es que el CNM lo destituyó (a pesar de que la última resolución es concordante con la del Tribunal Constitucional) por emitir una resolución anulatoria que repara el error y por cumplir con su deber constitucional.

Sostiene que sus derechos lesionados son: el de haber sido juzgado y sancionado por organismo incompetente, siendo de aplicación los derechos que le confieren los artículos 99º y 100º de la Constitución; los de independencia y exclusividad de la función jurisdiccional; el haber sido sancionado por infracción inexistente por caducidad en relación con el derecho a no ser desviado del procedimiento previamente reglado; el haber sido sancionado con pena no prevista; el de afectación a la garantía constitucional del debido proceso y adecuada motivación de las resoluciones; el de igualdad de todos ante la ley; los de legalidad y tipicidad; todos ellos en relación con su derecho al honor, a la buena reputación y al trabajo que dignamente ejercía.

Finalmente, expone que en relación a tales antecedentes el Tribunal Constitucional expidió la sentencia del 29 de agosto de 2006 en el Exp. N.º 5156-2006-TC (sic) declarando fundada la demanda de amparo que interpuso y en consecuencia, nulas las resoluciones N.º 045-2005 y 051-2005 del CNM, dado que las mismas habían vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y a la motivación de las resoluciones administrativas; por esa razón el CNM dictó la resolución administrativa N.º 066-2006-PCNM, recaída en el P.D. N.º 02-2005-CNM, aunque sin dar cumplimiento al mandato del Tribunal Constitucional. En conclusión, sostiene que tanto la Resolución Administrativa N.º 066-2006-PCNM como la N.º 249-97-CNM, del 16 de julio de 2007, son nulas, porque afectan la doctrina constitucional así como la fuerza normativa y vinculante establecida por el Tribunal Constitucional.

El Cuadragésimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 22 de octubre de 2007 (f. 226), declaró improcedente la demanda, por considerar que el recurrente ha acudido a otro proceso constitucional, del cual deriva la nueva resolución que lo sanciona, por lo que en aplicación del artículo 60º del Código Procesal Constitucional la parte interesada puede demandar lo expuesto en autos como si se tratara de un acto homogéneo.

La Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, por su parte, confirmó la resolución apelada, estimando que el CNM emitió las resoluciones impugnadas de manera motivada y previa audiencia del interesado; asimismo, consta la sentencia del Tribunal Constitucional del 19 de agosto 2008, recaída en el Exp. N.º 896-2008-AA, en el que analizó la Resolución N.º 066-2006-PCNM, y se señala que esta resolución cumple con lo dispuesto en la sentencia N.º 5156-2006-PA/TC.

FUNDAMENTOS

Petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se declare sin efecto e inaplicables las Resoluciones Administrativas N.os 066-2006-PCNM y 249-2007-CNM, que sancionan al demandante con la destitución en el cargo de Vocal Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República.

Necesidad de un pronunciamiento sobre el fondo de la materia
2. Se advierte que en el caso de autos, la demanda ha sido rechazada sin mayor trámite, lo que en principio podría dar lugar a una declaración de nulidad de todo lo actuado, al haberse producido una causal de nulidad en los términos previstos en el artículo 20º del Código Procesal Constitucional; sin embargo, tomando en cuenta que: (i) la materia tratada en autos no es nueva, sino que se retrotrae a otros procesos constitucionales iniciados por el recurrente contra del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); (ii) que el año 2005 se ejecutaron las resoluciones del CNM por las que se destituía al recurrente en el cargo de Vocal Supremo de la Corte Suprema de Justicia de la República; (iii) que el Tribunal Constitucional ya ha conocido del caso en otros procesos, relacionados tanto con el demandante como con quienes como él fueron objeto de la misma sanción; (iv) que en el presente proceso, cuando ya se había emitido la sentencia de primera instancia, los emplazados fueron notificados con el resultado de ella, habiéndose incluso apersonado el procurador público competente, y, principalmente (v) que los argumentos esgrimidos por el CNM en el presente proceso son los mismos que ha vertido en los procesos de amparo vinculados al caso materia de análisis, este Colegiado estima que por economía y celeridad procesal, corresponde que se avoque al conocimiento del presente proceso, más aún si se tiene que, en aplicación del segundo párrafo del artículo 20º del Código Procesal Constitucional, no se advierte vicio alguno que pueda afectar el sentido de la decisión a emitir.

Pronunciamientos anteriores del Tribunal Constitucional en relación al demandante y a sus pretensiones en contra del CNM
3. En el Exp N.º 5156-2006-PA/TC, el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de revisar las Resoluciones N.os 046-2005-PCNM y 051-2005-PCNM, la primera de las cuales destituyó al recurrente, mientras que la segunda confirmó dicha decisión. En esta sentencia, el Tribunal Constitucional, luego de reconocer la competencia del CNM para abrir proceso disciplinario contra el demandante (fundamento 26), concluyó que la resolución que impuso la sanción de destitución no se encontraba debidamente motivada, no porque la resolución careciera de argumentos, sino porque estos no tenían relación lógica con la parte dispositiva de la resolución cuestionada. Así, se dijo que “Más aún si se toma en consideración que el artículo 31º, inciso 2 de la Ley Orgánica del CNM, si bien dispone que procede aplicar la sanción de destitución a que se refiere el inciso c) del artículo 21º de la Ley mencionada por la comisión de un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional, articula tal potestad con conceptos jurídicos indeterminados tales como “la dignidad del cargo” y el “desmerecimiento del concepto público”. A ello se suma también el hecho de que el artículo 31º, inciso 2 de la Ley Orgánica del CNM no distingue, a efectos de imponer la sanción de destitución, el status jurídico de los vocales titulares, provisionales o suplentes, siendo que tal diferenciación está prevista en los artículos 236 a 239º de la Ley Orgánica del Poder Judicial” (fundamento 38).

Complementado ello, en el fundamento 39 se expone que “La remisión a estos conceptos jurídicos indeterminados comporta una exigencia mayor de motivación objetiva y coherente, si de lo que se trata es de imponer una sanción tan grave como la destitución del cargo de vocal supremo; y ello porque, a mayor discrecionalidad de la norma, mayor habrá de ser la motivación lógica y racional, en proporcional correlato. Motivación que, en el presente caso, a juicio del Tribunal Constitucional, no ha estado dirigida a determinar en qué medida la conducta del demandante ha afectado la dignidad del cargo” y ha acarreado, concomitantemente, un “desmerecimiento del concepto público”. Ello, sin duda, impone que el CNM desarrolle y precise el contenido y la extensión de dichos conceptos”.

4. Posteriormente se dictó la Resolución del CNM N.º 066-2006-PCNM, del 30 de noviembre de 2006, que es la que se impugna en autos, pero antes de evaluar su contenido, el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de emitir pronunciamiento sobre el particular, en el Exp. N.º 0896-2008-PA/TC.

5. En este caso (Exp. N.º 0896-2008-PA/TC), el propio recurrente acudió a este Colegiado, denunciando que el CNM no había dado cabal cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Constitucional en el Exp N.º 5156-2006-PA/TC, pues había emitido la Resolución del CNM N.º 066-2006-PCNM vulnerando sus derechos fundamentales vinculados al debido proceso y a la motivación de las resoluciones judiciales.

Como parte de su análisis, el Tribunal Constitucional en este caso reafirmó su jurisprudencia (Exp. N.º 3361-2004-PA/TC), en el sentido que le corresponde realizar el control constitucional de las resoluciones del CNM, partiendo de dos presupuestos: la adecuada motivación de la resolución y la audiencia previa al interesado (fundamento 7), para luego, en relación con la motivación, precisar los lineamientos que el CNM debe tomar en cuenta (fundamento 9) para tal efecto.

La inexistencia de cosa juzgada en relación a los hechos materia del presente proceso de amparo
6. Con vista a lo resuelto en el Exp. N.º 0896-2008-PA/TC, podría parecer que el Tribunal Constitucional ya no podría emitir pronunciamiento en relación a la Resolución del CNM N.º 066-2006-PCNM; empero, ello no es así, pues en el fundamento 11 de la sentencia que se emitió se expone que “El análisis que realizará este Tribunal en el presente caso se centrará en verificar si es que la resolución cuestionada presenta una debida motivación, en atención a los criterios establecidos en los fundamentos precedentes”.

7. Con relación a la motivación, el Tribunal Constitucional expuso cuáles eran los extremos que iba a revisar, precisando que la nueva resolución del CNM debía seguir ciertos lineamientos, tales como:

a. No sustentarse en argumentos de carácter jurisdiccional dirigidos a zanjar cuestiones de interpretación jurídica o de hechos relacionados con el proceso judicial de autos, pues ello no es de su competencia.

b. Sus argumentos tendrían que guardar relación lógica con la parte dispositiva de la resolución.

c. Que dado que el artículo 31.2º de la Ley Orgánica del CNM permite la aplicación de la sanción de destitución prevista en el artículo 21.cº de la misma ley, por la comisión de un hecho grave, que sin ser delito o infracción constitucional, articula tal potestad con conceptos jurídicos indeterminados tales como “la dignidad del cargo” y “el desmerecimiento del concepto público”, correspondería imprimir un mayor deber de fundamentación para precisar el contenido y la extensión de dichos conceptos.

8. En consecuencia, este Colegiado considera que en relación a la motivación, puede evaluar otros temas que no hayan sido materia de análisis y que no hubieran servido para el pronunciamiento anterior, o que, habiéndolo sido, resulta necesario precisar cuál es el real criterio del Tribunal Constitucional, de ser el caso.

El procedimiento administrativo
9. Previamente, resulta necesario hacer un esbozo de cómo debe tramitarse o seguirse un procedimiento administrativo sancionador, teniendo en cuenta no sólo sus características, sino también los derechos de los administrados, lo que es aplicable no solo para el CNM, sino también para cualquier órgano o tribunal que imparta “justicia administrativa”.

10. El ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa requiere de un procedimiento legal establecido, pero también de garantías suficientes para los administrados, sobre todo cuando es la propia administración la que va a actuar como órgano instructor y decisor, lo que constituye un riesgo para su imparcialidad; y si bien no se le puede exigir a los órganos administrativos lo misma imparcialidad e independencia que se le exige al Poder Judicial, su actuación y decisiones deben encontrarse debidamente justificadas, sin olvidar que los actos administrativos son fiscalizables a posteriori.

11. De otro lado, sin ánimo de proponer una definición, conviene precisar que el objeto del procedimiento administrativo sancionador es investigar y, de ser el caso, sancionar supuestas infracciones cometidas como consecuencia de una conducta ilegal por parte de los administrados. Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derecho administrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda.

12. No obstante la existencia de estas diferencias, existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. Sin agotar el tema, conviene tener en cuenta cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede administrativa:

a. Principio de legalidad (nullum crimen, nullum poena, sine lege), conforme al cual la ley debe preceder a la conducta sancionable, determinando el contenido de la sanción. Corresponde pues a la ley delimitar el ámbito del ilícito sancionable, por expresa prescripción constitucional (artículo 2.24.d.), de modo que no puede ser objeto de regulación reglamentaria, ni mucho menos de precisiones “extranormativas”.

b. Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, la conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.

Conforme a este principio, los tipos legales genéricos deben estar proscritos y aunque la Administración a veces se conduzca sobre la base de estándares deontológicos de conducta, estos son insuficientes, por sí solos, para sancionar, pues aunque se pueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados, la sanción debe sustentarse en análisis concretos y pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos y no sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen en abstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puesto que los tribunales administrativos no son tribunales “de honor”, y las sanciones no pueden sustentarse en una suerte de “responsabilidad objetiva del administrado”, lo que nos lleva a revisar el siguiente principio.

c. Principio de culpabilidad, que establece que la acción sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente.

En el caso del derecho penal, es más sencillo apreciar cómo opera este principio, puesto que además de la tipificación realizada en el Código Penal y de indicarse las sanciones que se pueden imponer a título de culpa o dolo, se establecen los parámetros necesarios para que la sanción no resulte arbitraria o desproporcionada (mínimos y máximos).

d. Principio de proporcionalidad de la sanción, esto es, que la sanción que se imponga, debe corresponderse con la conducta prohibida, de modo que están prohibidas las medidas innecesarias o excesivas. Corresponde, pues, que el órgano que aplica la sanción pondere la intencionalidad o reiteración del acto así como los perjuicios causados.

Análisis del caso concreto
13. Lo primero que llama la atención del Tribunal Constitucional con vista de la Resolución del CNM N.º 066-2006-PCNM, es que, en relación a la sentencia N.º 5156-2006-PA/TC, expone “Que, la citada sentencia del Tribunal Constitucional contraviene flagrantemente a la Constitución y al Código Procesal Constitucional; determina que la sanción de destitución ahora no sea función del Consejo Nacional de la Magistratura, sino del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial; alienta las inconductas funcionales en el sistema de justicia, hecho que la sociedad justificadamente repudia” (Considerando Décimo), para luego señalar “Que, el Consejo Nacional de la Magistratura puede hacer prevalecer el mandato constitucional que le confiere competencia para aplicar la sanción (…) de destitución a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, competencia que no le corresponde al Tribunal Constitucional, ni al Poder Judicial, ni a ningún otro Poder u ente estatal; sin embargo, con el único fin de no desacreditar más al sistema judicial, a ka democracia y al Estado de Derecho, emite esta nueva resolución en el caso del doctor Vicente Rodolfo Walde Jáuregui” (Considerando Décimo Primero).

14. Sobre la revisión de las resoluciones del CNM, el Tribunal Constitucional tiene abundante jurisprudencia, desde cuando menos la STC N.º 02409-2002-AA/TC (Caso Diodoro Antonio Gonzales Ríos). Pero a pesar de ello, el CNM sigue manteniendo que sus decisiones son “irrevisables” en sede constitucional, obstando no sólo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sino también los Informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que en su oportunidad dieron lugar a que el Estado Peruano suscriba un Acuerdo de Solución Amistosa, reconociendo su responsabilidad internacional en relación a las decisiones del CNM por las que no se ratificaron a determinados magistrados, y en el que se comprometía a que el CNM deje sin efecto las resoluciones que declararon la no ratificación de dichos magistrados, razón por la cual incluso el Estado peruano debió pagar una indemnización de US$ 5,000.00 dólares americanos, en cada caso.

15. Por cierto, el Tribunal Constitucional también asume su responsabilidad en relación a dichos asuntos, pues anteriormente no se brindó protección adecuada a los magistrados que se acogieron al Acuerdo de Solución Amistosa, por lo que acepta y asume el reto de mejorar los estándares de impartición de justicia en materia de derechos humanos; confirma también, con beneplácito, que aunque tardía, su propia jurisprudencia sirvió como marco para el citado Acuerdo, como se advierte de su Cláusula Primera, cuando se cita el Caso Jaime Amado Álvarez Guillén.

16. Es por ello que la jurisprudencia administrativa del CNM, cuando se trate del ejercicio de la potestad administrativa disciplinaria, debe merecer el más profundo análisis, para prevenir que la actuación del CNM, en caso este no enmiende la conducta seguida y que generó el enjuiciamiento del Estado Peruano frente a los órganos del Sistema Americano de Protección de los Derechos Humanos, genere más casos que pudieran llegar a ser de conocimiento de los órganos de protección de los derechos humanos nacidos bajo la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, con el riesgo de generar responsabilidad internacional en el Estado Peruano, y demostrando ante la Comunidad Internacional que determinados órganos tienen una práctica impune de violación de los derechos humanos.

a) El principio de legalidad
17. Conforme a este principio, como ha quedado establecido ut supra, la ley debe preceder a la conducta sancionable, así como a la sanción a imponerse. En la resolución materia de impugnación, se han citado varias normas, las que se detallan a continuación.

18. En relación a los hechos materia de la sanción, estos aparecen explicitados en los Considerandos Décimo Cuarto a Décimo Séptimo y, en resumen, exponen que el demandante presidió la Sala de la Corte Suprema de Justicia de la República, la que, luego de emitir una sentencia en un proceso ordinario, procedió a anularla, para posteriormente emitir otra en sentido contrario.

19. En ese sentido, la resolución del CNM impugnada menciona que como consecuencia de ello, se ha lesionado la cosa juzgada y la seguridad jurídica (Considerandos Trigésimo Quinta y Trigésimo Sexto); sobre este último el CNM refiere que se trata un principio “implícitamente” reconocido en la Constitución, de un valor supralegal que se proyecta hacia todo el ordenamiento jurídico y busca asegurar en el individuo una expectativa razonablemente fundada respecto de cuál será la actuación de los poderes e instituciones públicas.

20. Establecidos los hechos, corresponde determinar como es que los mismos están prohibidos en la ley, así como las consecuencias de una actuación que infrinja dicha prohibición.

21. En relación a las razones que a su criterio permiten sancionar la falta imputada al demandante, el CNM ha señalado lo siguiente:

a. Constituye inconducta funcional el comportamiento indebido, activo u omisivo, que sin ser delito resulte contrario a los deberes y prohibiciones de los magistrados en el ejercicio de su actividad y sea merecedor de una sanción disciplinaria (Considerando Cuadragésimo Noveno).
b. Conforme al artículo 146.2º de la Constitución, la permanencia de los magistrados está garantizada en tanto observen conducta e idoneidad propias de la función; asimismo, el artículo 177.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) establece que un requisito para ser magistrado es tener conducta intachable (Considerando Quincuagésimo).
c. El desmerecimiento en el concepto público hace referencia a la imagen que el vocal supremo proyecta hacia la sociedad y en vez de revalorar la percepción del cargo, lo que desmerece y afecta gravemente la imagen del Poder Judicial (Considerando Quincuagésimo Primero).
d. El juez tiene el deber de promover en la sociedad una actitud de respeto y confianza hacia la administración de justicia; debe encarnar un modelo de conducta ejemplar sustentado en los valores de justicia, independencia, imparcialidad, honestidad e integridad, los que deben manifestarse en la transparencia de sus funciones públicas y privadas (Considerando Quincuagésimo Segundo).
e. Cita, además, diversas normas del Código de Ética de la Función Pública que serán materia de análisis posterior (Considerando Quincuagésimo Tercero y Quincuagésimo Cuarto).

22. Ya en relación a la conducta del recurrente, especifica que:

a. Las imputaciones contra el doctor Walde Jáuregui están probadas y constituyen falta grave “[N]o por las decisiones jurisdiccionales, sino por haber vulnerado las obligaciones y prohibiciones establecidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que fue de público conocimiento, tal como se puede apreciar de los recortes periodísticos (…) constituyendo un grave desmedro en su imagen y la del Poder Judicial (Considerando Quincuagésimo Quinto).

b. Está probado que Vicente Rodolfo Walde Jáuregui ha incurrido en responsabilidad disciplinaria grave al no haber observado, en su condición de vocal supremo, el ordenamiento jurídico vigente, al anular una sentencia que tenía la calidad de cosa juzgada, dictada por la Sala que él integraba, “proyectando hacia la colectividad una imagen de magistrado que no observa conducta e idoneidad propias de su función, afectando, por tratarse de un magistrado de la más alta jerarquía, no solamente su propia imagen, sino la del Poder Judicial, que ante la opinión pública se muestra como un Poder del Estado que no respeta la ley y que, por ende, es fuente de inseguridad jurídica” (Considerando Quincuagésimo Sexto).

23. Posteriormente, en el caso de la Resolución del CNM N.º 249-2005-CNM, también impugnada, la autoridad administrativa se pronunció en relación a los argumentos de la caducidad del procedimiento administrativo, al pedido de nulidad y a otros que sirvieron para desestimar el recurso de reconsideración interpuesto.

24. Dado que el principio de legalidad importa conocer la norma que establece la conducta prohibida así como la sanción en caso de incumplimiento, a continuación, se detallan las normas que han sido citadas en la resolución impugnada.

a.1. La Ley Orgánica del Poder Judicial
25. Los artículos 4º, 177.4º, 184.1º, 201.1º y 202º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (D.S. N.º 017-97-JUS – LOPJ) a los que se ha hecho referencia en los Considerandos Duodécimo, Trigésimo Quinto, Cuadragésimo Sétimo, Quincuagésimo y Quincuagésimo Séptimo, en forma colectiva o individual. Conforme a su contenido, estas normas regulan:

a. Artículo 4º: “No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso”.
b. Artículo 177.4º: Es requisito para ser magistrado “Tener conducta intachable”.
c. Artículo 184.1º: Son deberes de los magistrados, “Resolver con celeridad y con sujeción a las garantías constitucionales del debido proceso”.
d. Artículo 201.1º: Existe responsabilidad disciplinaria de los jueces “Por infracción a los deberes y prohibiciones establecidas en esta Ley”.
e. Artículo 202º: “Los miembros del Poder Judicial son responsables disciplinariamente por las irregularidades que cometan en el ejercicio de sus funciones”.

26. Como se advierte, en el primer caso, hay una referencia a la responsabilidad de los magistrados, la cual queda librada a lo que la ley de la materia establezca; en ese sentido, el artículo 192º de la misma LOPJ establecía que “Los Magistrados comprendidos en la carrera judicial, responden penal o civilmente en los casos y en la forma determinada en las leyes y administrativamente de conformidad con lo establecido en esta ley”. El tercer párrafo del artículo 200º de la misma LOPJ señalaba que “Las acciones derivadas de estas responsabilidades se rigen por las normas respectivas”. De modo que resulta importante, para el caso de autos, determinar cuáles son las sanciones y en qué casos se aplican.

27. Así, la propia LOPJ, conforme a la normatividad vigente al momento de los hechos, establece las sanciones y los criterios para tal efecto. En el artículo 208º se establece que “El apercibimiento se aplica en los casos de omisión, retraso, o descuido en la tramitación de los procesos. Es dictado por el superior inmediato”, mientras que el artículo 209º precisaba que “La multa se aplica en caso de negligencia inexcusable o cuando se hayan impuesto dos medidas de apercibimiento en el Año Judicial. Se impone por el superior inmediato y se ejecuta por la Dirección General de Administración”.

En el artículo 210º precisa que “La suspensión se aplica al Magistrado o funcionario contra quien se dicta orden de detención, o se formula acusación con pedido de pena privativa de la libertad, en proceso por delito doloso” y “Se aplica también al Magistrado que comete un hecho grave que sin ser delito compromete la dignidad del cargo o lo desmerezca en el concepto público o cuando se incurre en nueva infracción grave, después de haber sido sancionado tres veces con multa”.

Finalmente, en el artículo 211º, refiere que “Procede aplicarse la destitución al Magistrado que atente gravemente contra la respetabilidad del Poder Judicial; al que ha cometido hecho grave que sin ser delito, compromete la dignidad del cargo y desmerezca en el concepto público, siempre que haya sido sancionado con suspensión anteriormente; al que se le ha condenado por delito contra la libertad sexual; al que actúa legalmente impedido, sabiendo esa circunstancia; al que es sentenciado a pena privativa de libertad por delito doloso; al que reincide en hecho que de lugar a la suspensión y en los demás casos que señala la ley”.

Como se ve, hay ciertas similitudes entre las sanciones de suspensión y destitución, pues en el primer caso se hace referencia al magistrado que “comete un hecho grave que sin ser delito compromete la dignidad del cargo o lo desmerezca en el concepto público”, mientras que, en el segundo, la referencia es al que “atente gravemente contra la respetabilidad del Poder Judicial; al que ha cometido hecho grave que sin ser delito, compromete la dignidad del cargo y desmerezca en el concepto público”. La diferencia en todo caso, está primero en el atentado contra la respetabilidad del Poder Judicial y que en el caso de la destitución, se hace necesario que el magistrado “haya sido sancionado con suspensión anteriormente”; esto es, que en el caso de la previsión para la destitución, la imputación de cometer “hecho grave que sin ser delito, compromete la dignidad del cargo y desmerezca en el concepto público” funciona como circunstancia agravante.

a.2. El Código de Ética de la Función Pública
28. De otro lado, se ha hecho referencia en los Considerados Quincuagésimo Tercero y Quincuagésimo Cuarto, a determinados preceptos de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley N.º 27815.

a. Artículo 6.2.º El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios “Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por interpósita persona”.
b. Artículo 10.1º: “La transgresión de los principios y deberes establecidos en el Capítulo II y de las prohibiciones señaladas en el Capítulo III, de la presente Ley, se considera infracción al presente Código, generándose responsabilidad pasible de sanción”. Deja pues, librado al reglamento, el establecimiento de las sanciones que correspondan.

29. Aunque en la resolución no se hace referencia al Reglamento de la Ley N.º 27815, cabe señalar que éste fue aprobado mediante Decreto Supremo N.º 033-2005-PCM, y en él se han precisado las sanciones que pueden imponerse, tales como las de amonestación, suspensión, multa de hasta 12 UIT, resolución contractual, destitución o despido; para ello debe tenerse en cuenta que, tratándose de infracciones leves, proceden las sanciones de “Amonestación, suspensión y/o multa”, mientras que para las graves, son aplicables las de “Resolución contractual, destitución, despido y/o multa”.

30. Pero hay una pregunta que cae por su propio peso ¿cómo se determina cuál es la sanción aplicable? El artículo 10º del reglamento –que no ha sido citado en la resolución cuestionada–, establece que las sanciones serán realizadas teniendo en cuenta los siguientes criterios: (i) El perjuicio ocasionado a los administrados o a la administración pública; (ii) La afectación a los procedimientos; (iii) La naturaleza de las funciones desempeñadas así como el cargo y jerarquía del infractor; (iv) El beneficio obtenido por el infractor y (v) La reincidencia o reiterancia.

a.3. La Ley Orgánica del CNM
31. También se ha sustentado la resolución cuestionada en el artículo 31.2º de la Ley Orgánica del CNM (LOCNM), Ley N.º 26397, en la que se establece que la sanción de destitución procede por “La comisión de un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional, compromete la dignidad del cargo y la desmerezca en el concepto público” (Considerando Quincuagésimo Tercero).

a.4. El D.S. N.º 005-90-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N.º 276
32. En el Considerando Cuadragésimo Sexto se cita el artículo 150º del D.S. N.º 005-90-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa, conforme al cual “Se considera falta disciplinaria a toda acción u omisión, voluntaria o no, que contravenga las obligaciones, prohibiciones y demás normatividad específica sobre los deberes de servidores y funcionarios, establecidos en el artículo 28 y otros de la Ley y el presente reglamento. La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción correspondiente”.

Sin embargo, no se señala cuál es la falta disciplinaria cometida, esto es, qué obligación o prohibición contenida en dicha norma o en la ley que reglamenta, ha sido contravenida.

33. Todo lo anteriormente expuesto en relación al principio de legalidad en el procedimiento administrativo sancionador, permite reseñar las siguientes conclusiones:

a. Que lo que el CNM pretende sancionar es una inconducta funcional, sustentada en:
i. El comportamiento indebido contrario a los deberes y prohibiciones de los magistrados.
ii. Que los magistrados para mantenerse en el cargo deben observar conducta e idoneidad, así como tener conducta intachable.
iii. Que el desmerecimiento de la imagen de un vocal supremo, lo afecta a él y al Poder Judicial.
iv. Que el juez debe proyectar una imagen ante la sociedad, sustentada en diversos valores que deben manifestarse tanto en su conducta pública como privada.

b. Que el recurrente ha vulnerado las obligaciones y prohibiciones contenidas en la LOPJ, lo que acarrea un desmedro en su imagen y en la del Poder Judicial. Además, que el Poder Judicial se muestra como un poder del Estado que no respeta la ley y, por ello, es fuente de inseguridad jurídica.

c. La legislación citada como sustento de la sanción, precisa que:
i. D.S. 017-93-JUS, LOPJ: “Los miembros del Poder Judicial son responsables disciplinariamente por las irregularidades que cometan en el ejercicio de sus funciones” (Artículo 202º).
ii. Código de Ética de la Función Pública: “La transgresión de los principios y deberes establecidos en el Capítulo II y de las prohibiciones señaladas en el Capítulo III, de la presente Ley, se considera infracción al presente Código, generándose responsabilidad pasible de sanción” (Artículo 10.1º).
iii. LOCNM: “La comisión de un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional, compromete la dignidad del cargo y la desmerezca en el concepto público” (Artículo 31.2º).
iv. D.S. N.º 005-90-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N.º 276: “Se considera falta disciplinaria a toda acción u omisión, voluntaria o no, que contravenga las obligaciones, prohibiciones y demás normatividad específica sobre los deberes de servidores y funcionarios, establecidos en el artículo 28 y otros de la Ley y el presente reglamento. La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción correspondiente” (Artículo 150º).

34. De ello se advierte que el hecho que se pretende sancionar está claramente determinado y que existe la previsión legal para que se sancionen las conductas que generen irregularidades, que transgredan los principios y deberes, que cometan un hecho grave que sin ser delito o infracción constitucional compromete la dignidad del cargo y la desmerezca en el concepto público, o que contravengan obligaciones, prohibiciones y demás normatividad que regule deberes de los servidores o funcionarios públicos.

35. Pero el problema no está allí sino, primero, en determinar qué tipo de infracción se ha cometido; y segundo, qué tipo de sanción corresponde. En el primer caso, el CNM, conforme a la legislación que citó, debía determinar si el acto cometido por el demandante importaba:

a. Una irregularidad o una inconducta funcional a título doloso o culposo.
b. La transgresión de los principios y deberes de los magistrados.
c. La comisión de un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional, comprometa la dignidad del cargo y la desmerezca en el concepto público.
d. La contravención de obligaciones, prohibiciones y demás normatividad sobre deberes de los servidores o funcionarios públicos.

En ese sentido, el CNM ha considerado tales hechos como una falta grave (Considerando Quincuagésimo Séptimo), por el desmerecimiento público, la afectación a su imagen y a la del Poder Judicial, el que se muestra como un poder del Estado que no respeta la ley (Considerandos Quincuagésimo Quinto y Quincuagésimo Sexto), comprometiendo la dignidad del cargo, lo que desmerece al demandante del concepto público al haber vulnerado la cosa juzgada y la seguridad jurídica (Considerando Quincuagésimo Séptimo).

Y en relación al tipo de sanción que correspondía imponer, resultaba necesario que el CNM estableciera cuál es la que correspondía, y con ello justificara su imposición; así, señala que en aplicación del artículo 184.1º de la LOPJ y del artículo 31.2º de la LOCNM, procede aplicar la sanción de destitución (Considerando Quincuagésimo Séptimo).

36. En relación a este último dispositivo, el Tribunal Constitucional observa que ha habido un defecto en su aplicación. Más allá de si contiene o no ciertos conceptos jurídicos indeterminados, los que serán materia de análisis en un acápite posterior, se advierte que el sustento jurídico de la sanción está dirigido a castigar la comisión de un hecho grave que sin ser delito o infracción constitucional, compromete la dignidad del cargo y la desmerece en el concepto público.

Más allá de si se está o no frente a conceptos jurídicos determinados, se advierte que el CNM se ampara en el contenido de su ley orgánica para efectos de la destitución, pero no ha tomado en cuenta que la LOPJ mantiene dicha causal de sanción no sólo para imponer la sanción de destitución (artículo 211º), sino también para imponer la sanción de suspensión (artículo 211º), siendo el único matiz que diferencia a una y otra el que, en el caso de la destitución, para aplicar dicha causal, resulta necesario que el funcionario al que pretende destituir “haya sido sancionado con suspensión anteriormente”. Y sobre ello no se ha dicho nada en la resolución del CNM.

37. Evidentemente, se trata de un extraño y raro conflicto de normas, dado que en tres artículos de diversos dispositivos (2 de la LOPJ y 1 de la LOCNM) pretenden regular el mismo elemento que permite el ejercicio de la potestad sancionatoria en relación a los magistrados del Poder Judicial, pero ocurre que la complementariedad existente entre los dispositivos de la LOPJ no ha sido tomada en cuenta al aplicarse la LOCNM; en todo caso, en el supuesto que sobrevenga duda en relación a cómo debe procederse en esta situación, debe aplicarse el principio consagrado en el artículo 139.11º de la Constitución, que establece “La aplicación de la ley más favorable al procesado en caso de duda o de conflicto entre leyes penales”.

Y, aun en caso que se pretenda argumentar que el artículo 211º de la LOPJ ha sido derogado por el artículo 31.2º de la LOCNM, el problema no estaría resuelto, porque lo mismo que pretende sancionar este último dispositivo es lo que en la LOPJ se sanciona con la suspensión. En esa línea de pensamiento, más absurdo sería pretender que con la dación de la LOCNM se habrían derogado los dos dispositivos de la LOPJ, dado que se privaría al Poder Judicial de la potestad de imponer la sanción de suspensión a los magistrados que, habiendo cometido una falta administrativa, su gravedad no sea de tal magnitud que importe su destitución.

38. En todo caso, no puede pretenderse que la existencia de la regulación de la sanción de destitución en la LOCNM constituye una habilitación para imponerla, sin ningún tipo de limitación, justificación o fundamentación, o sólo indicando que se actúa “con criterio de conciencia”, algo que por cierto no puede realizar un tribunal administrativo.

39. Esto resultaría suficiente para amparar la demanda y dejar sin efecto las resoluciones cuestionadas; pero existen otras consideraciones que este Colegiado estima necesario desarrollar.

b) El principio de tipicidad
40. Este principio permite que las conductas sancionables estén debidamente delimitadas de modo que quedan proscritas las cláusulas generales o indeterminadas, esto es, aquellas cuyo contenido no es expreso y conocible, sino que tiene que ser “llenado” o concretizado a través de argumentos utilizados para tal efecto, pero por ello mismo, a veces posteriores al acto que se pretende sancionar.

41. Entonces, resulta que el tan mentado “conocimiento” de las conductas prohibidas ya no es tal, dado que él órgano administrativo puede ir llenando el contenido de tales conceptos jurídicos indeterminados de acuerdo al hecho que pretende sancionar, dejando pues el acto de “completar” el contenido de tales actos a la discrecionalidad o arbitrariedad del ente administrativo.

42. Los conceptos jurídicos indeterminados que se ha encontrado en la resolución del CNM, son los siguientes:

– Conducta e idoneidad propia de la función.
– Desmerecimiento en el concepto público.
– Desmedro de la imagen.
– El Poder Judicial como fuente de inseguridad jurídica.
– Conducta intachable.
– Imagen pública.
– Imagen del Poder Judicial.
– Modelo de conducta ejemplar.
– Transparencia de sus funciones públicas.
– Transparencia de sus funciones privadas.
– Dignidad del cargo.

43. Qué es lo que se entiende por cada uno de tales conceptos, para efectos sancionatorios, debe encontrarse previamente determinado o establecido; lo contrario importaría que los magistrados tengan prever cuál es el “contenido” que el CNM pueda darles, sobre todo cuando este contenido, de no estar precisado normativamente, será objeto de desarrollo o complementación por parte de la autoridad administrativa, en cada caso en que ello sea necesario, además que, como es obvio, el resultado no necesariamente será igual en todos los casos.

44. De otro lado, el uso de tales conceptos es más propio de tribunales de honor que de la autoridad administrativa, dado que la utilización de criterios deontológicos no es que no esté permitido, pues muchas veces permite definir el perfil del funcionario con que se quiere contar, pero las infracciones a tales criterios, principios o valores, salvo que exista previsión legal que claramente tipifique la conducta prohibida, no pueden dar lugar a una sanción.

En ese sentido, llama la atención que se requiera un magistrado de conducta ejemplar, sin determinarse qué es lo que se entiende por ella (no fumar, no tomar o tomar moderadamente, no drogarse, no maltratar a los miembros de su familia, no tener multas de tránsito, etc.), de modo que no se sabe qué es lo que está prohibido o lo que está permitido. Asimismo, ¿cómo se determina el desmedro de la imagen propia? (porque la prensa así lo dice, por la suma de recortes periodísticos, porque el Colegio de Abogados lo señala, porque la asociación de padres de familia del colegio de sus hijos tiene un mal concepto del magistrado, etc.). Es más, ¿cómo afecta ello al Poder Judicial? (ello puede dar lugar entonces a que cada vez que se evidencia que un juez ha afectado la imagen de aquel poder, ¿será pasible de sanción?; pero previamente, ¿cómo puede o debe afectar dicha imagen? Cabe también preguntar que en caso no se haya afectado dicha imagen, por falta de publicidad del acto incorrecto, ¿el funcionario no será sancionado?).

45. Llama la atención de este Colegiado la “confianza” que el CNM tiene en los magistrados y en el Poder Judicial en su conjunto, pues sin mayor fundamento, en el Considerando Quincuagésimo Sexto, luego de señalar que el recurrente no ha observado conducta e idoneidad propias de la función (conceptos jurídicos indeterminados), “afectando, por tratarse de un magistrado de la más alta jerarquía, no solamente su propia imagen, sino la del Poder Judicial, que ante la opinión pública se muestra como un Poder del Estado que no respeta la ley y que, por ende, es fuente de inseguridad jurídica”. Como se advierte, no se señala cuál es la fuente para imputar a este Poder que sea uno que no respeta la ley y, además, que es fuente de inseguridad jurídica, por lo que debe esto tomarse como una opinión del órgano administrativo, el que parece que confunde la baja aprobación que tiene dicho Poder en las encuestas, algo de suyo coyuntural, con lo que parece que considera el comportamiento permanente de dicho Poder del Estado.

46. Se puede alegar, en relación a dichos conceptos jurídicos indeterminados, que es evidente lo que ellos quieren establecer y que cualquier persona puede darse cuenta de ello, pero ocurre que las sanciones se imponen por la existencia de previsión legal expresa, y no por “sentido común”.

47. Finalmente, en relación a lo expuesto en el Considerando Quincuagésimo Segundo, respecto a que el juez debe promover una actitud de respecto y confianza hacia la administración de justicia encarnando un modelo de conducta ejemplar sustentado en los valores de justicia, independencia e imparcialidad, honestidad e integridad, los que se manifiestan tanto en sus funciones públicas como privadas, este Tribunal Constitucional advierte en ello una evidente intromisión en la vida privada de los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público. Los aspectos privados de la vida de cualquier persona, en tanto no tengan un contenido ilícito, no pueden ser objeto de valoración para efectos de sancionar a una persona, aun cuando estos actos privados puedan salir a la esfera pública.

Efectos de la presente sentencia.

48. Habiéndose determinado que no procede la sanción de destitución, por las razones expuestas, corresponde que las resoluciones del CNM emitidas sobre el particular sean anuladas.

49. Ello no importa que no haya existido una falta de naturaleza administrativa, que de hecho ha existido; el problema está en la sanción que se impuso al recurrente, por la existencia de varios preceptos que la regulan, como ha quedado anotado.

50. Por ello, corresponde que el recurrente sea repuesto en el cargo que desempeñaba antes de que se expidan las resoluciones del CNM que le imponían la sanción de destitución.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la violación del principio de legalidad, consagrado en el artículo 2.24.dº de la Constitución, afectando con ello tanto la motivación como la parte resolutoria de la Resolución Administrativa N.º 066-2006-PCNM; en consecuencia, NULAS las Resoluciones Administrativas N.os 066-2006-PCNM y 249-2007-CNM.

2. ORDENAR la reincorporación de don Vicente Rodolfo Walde Jáuregui en el cargo de Vocal Supremo de la Corte Suprema de Justicia de la República, en el plazo de dos días, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución imponga las medidas coercitivas previstas en el artículo 22.º del Código Procesal Constitucional, con el abono de los costos procesales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA

EXP. N.° 01873-2009-PA/TC
LIMA
VICENTE RODOLFO
WALDE JÁUREGUI

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

Emito el presente voto por las siguientes consideraciones:

1. Tenemos una demanda de amparo interpuesta con fecha 18 de octubre de 2007, contra el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) con la finalidad de que se declare la nulidad de las Resoluciones Administrativas N° 066-2006-PCNM y 249-2007-CNM, puesto que con dichas resoluciones se ha sancionado al actor con la destitución en el cargo de Vocal Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República, por lo que solicita que en consecuencia se repongan las cosas al estado anterior a la vulneración de sus derechos, debiendo ser repuesto en el cargo que venía desempeñando.

Refiere que en un proceso seguido entre la SUNAT contra el Tribunal Fiscal, el 30 de enero de 2002 la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema expidió sentencia por mayoría, declarando fundada la demanda de la SUNAT, la que fue impugnada por la empresa BECOM S.A., con fecha 22 de enero de 2004, solicitando que se declare la nulidad de la sentencia de fecha 15 de octubre de 2003, argumentando que la Sala no había tomado en consideración la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N.° 158-95-AA/TC. Es así que atendiendo a dicha solicitud, y para subsanar el error en que habían incurrido, mediante resolución de fecha 14 de abril de 2004, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema declaró la nulidad de la sentencia de fecha 15 de octubre de 2003. La Sala sustentó su decisión en el hecho de que no se había emitido pronunciamiento alguno respecto de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N.° 158-95-AA/TC, pese a que dicho agravio había sido expuesto en el escrito de apelación presentado por Becom S.A. Señala que la ponencia de la resolución, que luego fue anulada, fue elaborada por el Doctor Zubiate Reina, quien omitió referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional precitada, debiendo, conforme el artículo 138° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ser el ponente quien responda por los datos y citas consignados u omitidos en la ponencia; pero no obstante a aquél ello sólo se le ha considerado como testigo y a su persona se le ha sancionado con la destitución, lo que ha afectado sus derechos al debido proceso y a la debida motivación de las resoluciones judiciales.

Mediante Resolución N.° 010-2005-PCNM, de fecha 28 de febrero de 2005, el CNM inició proceso disciplinario contra los Vocales Supremos de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, por su actuación en el proceso judicial correspondiente al expediente N.° 818-03. Dicho proceso disciplinario concluyó con la emisión de la Resolución N.° 045-2005-PCNM, mediante la cual se resolvió destituir a los Vocales Supremos, entre ellos al recurrente.
Contra la Resolución N.º 045-2005-PCNM el recurrente interpuso un recurso de reconsideración, el cual fue declarado infundado mediante Resolución N.º 051-2005-PCNM, de fecha 11 de noviembre de 2005. De acuerdo a lo sostenido por el recurrente, de esta resolución se desprende que los magistrados fueron destituidos por tener un pensamiento jurídico distinto al del CNM, pero no por tener una conducta incorrecta o irregular.

2. Para el análisis del caso presentado es necesario remitirnos a un proceso anterior, que se encuentra ligado al presente:

a) Con fecha 21 de noviembre de 2005, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Consejo Nacional de la Magistratura (en adelante CNM), a fin de que se declare inaplicables los artículos primero y segundo de la Resolución N.° 045-2005-PCNM y los efectos de la Resolución N.° 051-2005-PCNM, siendo estimada por el Tribunal Constitucional con fecha 29 de agosto de 2006, disponiendo en consecuencia que se declare la nulidad e inaplicabilidad al caso del recurrente de los artículos 1° y 2° de la Resolución N.º 045-2005-PCNM, de fecha 3 de octubre de 2005 y nulos e inaplicables los artículos 1º, 3° y 4° de la Resolución N.º 051-2005-PCNM, de fecha 11 de noviembre de 2005, sin que ello implique la reposición del demandante en el cargo de vocal supremo.

En la referida sentencia emití un fundamento de voto señalando que no solo se debía declarar la nulidad de las resoluciones cuestionadas sino también ordenar la restitución del Vocal en el cargo que venía desempeñando, puesto que la consecuencia natural de la estimación de la demanda en un proceso de amparo era la de reponer las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho. Es decir al momento anterior a la emisión de la resolución cuestionada en la que Walde Jáuregui se encontraba en pleno ejercicio de la función de Juez Supremo Titular.

b) En ejecución de la sentencia emitida por este Supremo Tribunal el demandado –Consejo Nacional de la Magistratura- emite la resolución Nº 0066-2006-PCNM, de fecha 30 de noviembre de 2006, que da por concluido el proceso disciplinario imponiendo la sanción de destitución al Vocal Supremo, Doctor Vicente Rodolfo Walde Jáuregui y dispone la cancelación de los títulos y todo otro nombramiento que se le hubiere otorgado.

c) El Trigésimo Tercer Juzgado Civil de Lima por resolución Nº 8, de fecha 09 de enero del 2007, da por cumplido el mandato del Tribunal y en consecuencia da por concluido el proceso de amparo.

El recurrente –Vicente Rodolfo Walde Jáuregui– apela de la resolución citada en el párrafo anterior, señalando que no se puede dar por cumplido el mandato del Tribunal Constitucional puesto que el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) no ha acatado lo ordenado en sentencia definitiva del Tribunal Constitucional y peor aún ha emitido pronunciamiento volviendo a utilizar argumentos jurisdiccionales, por lo que solicita se emita una sentencia homogénea. Por resolución Nº 22, de fecha 23 de abril 2007, se concede con efecto suspensivo la apelación interpuesta, declarando finalmente cumplida la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional y en consecuencia improcedente el pedido de sentencia homogénea.

d) Con fecha 19 de noviembre de 2007 el recurrente interpone el recurso de agravio constitucional sosteniendo que la resolución impugnada le está negando su derecho a que la instancia judicial emita una sentencia homologada, puesto que el CNM por resolución Nº 0066-2006-PCNM ha rechazado frontalmente el mandato contenido en la sentencia definitiva del Tribunal Constitucional, la que señaló que el CNM debía expedir una nueva resolución debidamente motivada, es decir, sin argumentos de carácter jurisdiccional, por tal razón solicita se ordene al juzgado emitir sentencia homogénea conforme lo dispone el Código Procesal Constitucional -Ley 28237-.

e) Con fecha 19 de agosto de 2008 el Tribunal Constitucional resuelve el Recurso de Agravio Constitucional, declarándolo infundado. Cabe mencionar en dicha oportunidad también emití un voto singular, en aplicación de la figura de la sentencia ampliatoria, contemplada en el artículo 59° del Código Procesal Constitucional, expresando que el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) no había cumplido con lo dispuesto por este Colegiado en vez anterior, actuando solo de manera aparente, para lo que el CNM afirmó dar cabal cumplimiento a la sentencia de este Colegiado. En mi referido voto expresé lo siguiente:

“En el presente caso no sólo es evidente que el CNM no ha cumplido con lo dispuesto por este Colegiado sino que manifiestamente ha realizado un juicio de validez de su sentencia, desacatándola y reproduciendo los argumentos jurisdiccionales vedados –causal por la que se declaró la nulidad de las resoluciones cuestionadas en el proceso de amparo- agregando además que “el Tribunal Constitucional alienta la corrupción”, lo que es inaceptable, por injurioso, mendaz y malhadado.

De lo expuesto se colige que el juez de ejecución debió emitir la sentencia ampliatoria solicitada puesto que el funcionario obligado estaba renuente a cumplir lo dispuesto por el Tribunal.

(…)

Que advirtiéndose de las Resoluciones Nº 045-2005-PCNM, de fecha 3 de octubre de 2005 y Nº 051-2005-PCNM, de fecha 11 de noviembre de 2005, y la Resolución Nº 0066-2006-PCNM de fecha 30 de noviembre de 2006, que se abrió proceso administrativo disciplinario al Vocal Supremo Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República Vicente Rodolfo Walde Jáuregui por haber anulado por resolución de fecha 14 de abril de 2004 la Sentencia de fecha 15 de octubre de 2003, emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, sosteniendo que la inconducta acusada al recurrente consistía en el hecho de la declaratoria de nulidad de la sentencia referida porque la potestad nulificadora del Juez contemplada en el artículo 176 del Código Procesal Civil termina cuando la sentencia adquiere la autoridad de cosa juzgada en tanto que el recurrente consideró que sí procedía la nulidad de la referida sentencia pues según su criterio jurisdiccional no existe cosa juzgada, si la sentencia es estructuralmente nula.

(…)

Que en efecto, el Consejo Nacional de la Magistratura frente a lo ordenado por este Tribunal emitió la resolución Nº 0066-2006-PCNM, de fecha 30 de noviembre de 2006, en la que no hace sino reproducir los fundamentos ya invalidados por este Supremo Tribunal Constitucional, significando entonces que el CNM no cuenta con otros argumentos para abrir proceso administrativo disciplinario contra el Vocal Supremo Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República, señor Vicente Rodolfo Walde Jáuregui, que no sean criterios discrepantes o ajenos a la materia jurisdiccional.

Que no existiendo otros cargos contra el Vocal Supremo Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República, Vicente Rodolfo Walde Jáuregui, que los criterios discrepantes en materia jurisdiccional ya sancionados por el Supremo Tribunal Constitucional, el procedimiento administrativo disciplinario abierto contra el recurrente deviene en írrito porque la discrepancia en materia jurisdiccional no es susceptible de medida disciplinaria alguna, caso contrario los jueces de la República perderían su independencia garantizada en el artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política del Perú, quedando reducidos a meros secretarios. En consecuencia el recurrente debe volver al cargo de Vocal Supremo Titular de la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, que venía desempeñando.”

f) Es así que en esta oportunidad el recurrente vuelve nuevamente solicitando se deje sin efecto y se declare inaplicables las Resoluciones Administrativas Ns° 066-2006-PCNM y 0249-2007-CNM, debiendo en consecuencia ser restituido en el cargo que venia desempeñando, otorgándosele todos los derechos y prerrogativas conforme a la Constitución y al Código Procesal Constitucional. Finalmente refiere que el emplazado (CNM) no ha cumplido con la sentencia del Tribunal, lo que constituye afectación a la doctrina constitucional, a la fuerza normativa y vinculante establecida por este Tribunal.

Entonces se observa en el presente caso que la reclamación del recurrente es por incumplimiento de una sentencia del Tribunal Constitucional por parte de un Órgano Constitucional (Consejo Nacional de la Magistratura), quien, a consideración del actor, evidencia reiterada renuencia al emitir nueva resolución con la misma fundamentación que ya fue sancionada por este Tribunal como indebida, diciendo lo mismo aunque de distinta forma.

En el caso de autos no cabe más que reproducir lo manifestado en mi voto anterior, puesto que si bien en dicha oportunidad nos pronunciamos por la solicitud de la represión de actos homogéneos (que implica una situación diferente al presente amparo), en esta oportunidad por medio del presente proceso constitucional de amparo se cuestiona el hecho de que el ente emplazado (CNM) no haya cumplido lo dispuesto por este Colegiado en vez anterior, lo que en definitivamente tiene estrecha relación a lo que solicitó mediante su pedido de represión de actos homogéneos, reclamación que estimé en atención a que consideré que el CNM no cumplió con emitir una resolución con una motivación adecuada, simulando un acatamiento, cuando en realidad no cumplía mandato alguno, es así que habiendo perdido la legitimidad sancionadora otorgada por la Constitución, y ante un caso singular en el que el propio emplazado (CNM) expresaba, en renuencia para acatar la sentencia de este Colegiado, que alentábamos la corrupción y las inconductas funcionales en el sistema de justicia, que nos sustituimos y expresamos que dicho ente no tenía argumentos válidos para sancionar al recurrente, por lo que estimando la demanda, en mi voto señalé que debía ser repuesto en el cargo que venía desempeñándose.

Es así que considero que nada ha cambiado, por lo que sólo cabe expresar que realmente el CNM no acató la sentencia de este Colegiado, advirtiéndose al mismo tiempo que la sanción careció de una debida motivación del principio de proporcionalidad. Por ello considero, en concordancia con lo expresado en mi voto anterior, que la demanda debe ser estimada, debiendo declararse la nulidad de la resoluciones administrativas cuestionadas y en consecuencia al evidenciarse que no existen argumentos para sancionar al recurrente, debe disponerse que se le reponga en el cargo que venía desempeñando, siempre y cuando no se encuentra inhabilitado por un hecho distinto.

Cabe mencionar que arribo a esta determinación en atención a que las sentencias del Tribunal Constitucional y en general de todo Juez deben ser acatadas, puesto que al ser el interprete por excelencia de la Constitución, nuestro objetivo prioritario es la defensa de los derechos fundamentales de la persona humana, no pudiendo permitirse que algún órgano estatal pretenda no sólo cuestionar nuestras decisiones sino desacatarlas, con cuestionamientos impropios, puesto que precisamente somos los contralores de sus actos y ante cualquier exceso que signifique afectación a un derecho fundamental nos encontramos legitimados para actuar en la forma que hemos hecho. Por ello al considerar que el accionar del CNM constituye un exceso es que hemos declarado la nulidad de su resolución, advirtiendo que la actitud renuente a acatar nuestra sentencia, calificándonos con adjetivos que sólo debilitan al Estado Constitucional de Derecho, es que considero necesario sustituirnos y como consecuencia dar por finalizado el proceso disciplinario sancionador, quedando habilitado el recurrente en sus derechos y prerrogativas reponiéndosele en el cargo que venia desempeñando.

Mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda de amparo propuesta por el actor, y en consecuencia declarar la nulidad de las Resoluciones Administrativas Ns° 066-2006-PCNM y 249-2007-CNM, dando por concluido el proceso disciplinario sancionador al no existir argumentos válidos para que el actor siga siendo procesado administrativamente, disponiéndose la reposición del actor en el cargo que venía desempeñando, siempre y cuando no se encuentre inhabilitado por un hecho diferente.& Sigue leyendo