El profesor Renzo Cavani, luego de criticar la vulneración a la garantía de tipicidad en que incurre la Ley de Carrera Judicial, cuestiona que el CNM, en vez de remediar esta inconstitucionalidad, se exceda en sus competencias y, a través de “precedentes administrativos”, busque crear nuevas causales de destitución para jueces que no están previstas en la ley. Con ello, según el autor, se viola la separación de poderes por concentrar al legislador y juzgador en una misma persona.
La Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y la Ley de Carrera Judicial (Ley N° 29277) son los cuerpos normativos infraconstitucionales con rango de ley más importantes que tienen que ver con la regulación del ejercicio de la función jurisdiccional y, para lo que aquí interesa, con las sanciones que pueden aplicarse a los órganos jurisdiccionales por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones. Por ello, los órganos administrativos competentes para sancionar a jueces, tales como la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) deben sujetarse estrictamente a ellas.
Los jueces que son investigados pasan a ser parte en un proceso y, por tanto, tienen el derecho fundamental a un debido proceso tal como lo reconoce el art. VII de la Ley de Carrera Judicial. Además de esta garantía –consustancial en cualquier proceso o procedimiento– hay otras que son de la más alta importancia, tales como la tipicidad y legalidad, tal como reconoce el propio art. VII y el art. 20, LOPJ.
Esto, lamentablemente, no fue respetado por el legislador al establecer diversas infracciones disciplinarias en los artículos 46, 47 y 48 de la Ley de Carrera Judicial. Veamos rápidamente algunas de ellas: “incurrir en negligencia en el cumplimiento de los deberes propios de su cargo” (artículo 46, inciso 10), “causar grave perjuicio al desarrollo de las incidencias y diligencias del proceso” (artículo 47 inciso 2), “acumular indebida o inmotivadamente causas judiciales” (artículo 47 inciso 19), “incurrir en acto u omisión que, sin ser delito, vulnere gravemente los deberes del cargo previstos en la ley” (artículo 48, inciso 12), “no motivar las resoluciones judiciales o inobservar inexcusablemente el cumplimiento de los deberes judiciales” (artículo 48, inciso 13), etc.
Todas estas normas son inconstitucionales porque no poseen un grado mínimo de cognoscibilidad (seguridad jurídica) que se exige para ejercitar válidamente la potestad sancionatoria. En efecto, la conducta no está adecuadamente precisada, plasmándose, por el contrario, términos demasiado vagos y ambiguos. ¿El resultado? La posibilidad de una aplicación discrecional por parte del CNM al momento de evaluar la permanencia de los jueces en sus cargos. En una palabra, si tales tipos estuviesen en el Código Penal, no hay duda de que su inconstitucionalidad ya habría sido declarada por el Tribunal Constitucional.
Peor aún, muchas veces se presenta una clarísima contradicción entre la prohibición de sancionar por criterio jurisdiccional (artículo 44, § 2 de la propia Ley de Carrera Judicial) y la sanción por errar en la procedencia de la acumulación de procesos, el cumplimiento de los deberes judiciales (son muchísimos) y la adecuación de la motivación, todo lo cual viene a fundarse en criterios jurisdiccionales.
Deben ser incontables los procedimientos disciplinarios iniciados con base en aquellas causales y que terminaron en suspensión o destitución, en donde el órgano de control y el propio CNM, inevitablemente, tuvieron que dotar de contenido a normas con un supuesto de hecho tan amplio, todo ello en desmedro de las garantías mínimas de los magistrados. Se trata, a mi juicio, de un caso de estado de cosas inconstitucional que bien ameritaría una demanda de amparo.
Ante esta situación, lo correcto sería que la OCMA y el CNM sean conscientes de esta grave falencia del legislador y, por tanto, que asuman su deber de interpretar la ley de conformidad con la Constitución (lo cual dista mucho de “inaplicar” la ley). No estamos hablando de sancionar a contratistas que violaron su deber de veracidad para con la Administración Pública, sino de personas que imparten justicia a los ciudadanos y que están sometidas a serias presiones.
La tipicidad, que ya es esencial en cualquier proceso administrativo sancionador, lo es más aún por tratarse de uno seguido contra una persona que detenta la función jurisdiccional, cuya independencia e imparcialidad deben ser preservadas de cualquier agente externo. El hecho que ambas garantías estén consagradas con tanta efusividad en nuestra carta fundamental ofrece el mayor de los respaldos a la labor jurisdiccional. Por ello, cualquier tipo de procedimiento disciplinario que pueda terminar en una sanción (que bien puede llegar a una suspensión o destitución), además del necesario respeto al debido procedimiento, debe sustentarse en causales taxativas de la ley y, además, que tales causales sean interpretadas de forma restrictiva.
Además, la imposición de la sanción en este contexto debe poseer un grado de motivación calificada y estar sustentada en pruebas contundentes, cumpliendo un estándar de prueba también calificado. Contra una ley mal redactada, se requiere órganos que estén a la altura de las circunstancias que sepan cómo adecuarla a la Constitución y a los derechos fundamentales.
No obstante, en el caso específico del CNM no parece estar enfrentando adecuadamente la problemática dejada por la Ley de Carrera Judicial, al menos a juzgar del comunicado de fecha 13 de diciembre de 2016 que emitió dicho órgano, anunciando un precedente administrativo en materia de procesos disciplinarios. Se trata de la instauración de “nuevos criterios” que orientan la potestad sancionatoria del CNM, pasible de ser ejercitada contra jueces.
Transcribo a continuación el fragmento más relevante del comunicado:
(…).
4. En virtud a dicho precedente administrativo se ha establecido que, en el contexto de un procedimiento disciplinario ante el Consejo Nacional de la Magistratura, vulnerará el debido proceso y, por consiguiente, configurará una falta muy grave merecedora de sanción de destitución, aquel juez que de forma arbitraria desarrolle alguna de las siguientes conductas u omisiones:
i. Avocarse al conocimiento de casos que, por mandato legal, son de exclusiva competencia de los órganos administrativos del Estado;
ii. Dar trámite irregular, por vías distintas a la contencioso administrativa, a demandas que pretendan impugnar en todo o en parte, en forma directa o indirecta, la validez y/o eficacia de actos administrativos firmes, sea que se haya agotado o no la vía administrativa;
iii. Conceder medidas cautelares en el ámbito de dichos procesos irregulares, omitiendo emplazar a la entidad pública demandada para conocer sus alegaciones sobre el particular;
iv. Omitir emplazar a la entidad pública con la respectiva demanda, aun cuando no sea demandada pero alguna de las pretensiones principales o cautelares tengan impacto en su ámbito funcional;
(…).
Tras leer el nuevo “precedente” (rectius: reglas jurisprudenciales), cabe preguntarse (a) si es que se trata apenas de una interpretación de la ley, desarrollando algunas de las causales de la Ley de Carrera Judicial, o, en todo caso; (b) si es que el CNM pretende asumir un papel que no le corresponde (el de legislador) al ir más allá de sus competencias, quebrando la separación de poderes. Veamos.
Dado que el comunicado habla de “falta muy grave” entonces necesariamente tendríamos que ubicarnos en el artículo 48 de la Ley de Carrera Judicial.
En primer lugar, en el caso del supuesto (i), tenemos que aquel ya está contemplado en el inciso 4 de dicho artículo 48: “Interferir en el ejercicio de funciones de los otros órganos del Estado, sus agentes o representantes (…)”. Con ello, el “precedente” del CNM no hace más que repetir la ley. Por tanto, es inútil.
No obstante, es otro el caso de las conductas mencionadas en (ii), (iii) y (iv). A mi juicio, ellas están claramente vinculadas a una cuestión de interpretación/aplicación del derecho y, por tanto, tienen que ver con criterios jurisdiccionales, lo cual está expresamente prohibido por ley. Respecto del supuesto (ii), tiene que ver con interpretar los precedentes del TC, el Código Procesal Constitucional y la Ley del Proceso Contencioso Administrativo respecto de las reglas de agotamiento de la vía administrativa para la procedencia del amparo. Respecto de la conducta (iii), se trata de evaluar la situación de urgencia del administrado para otorgarle tutela sumaria, así como la factibilidad de que se difiera o no el contradictorio. Finalmente, respecto de la conducta (iv), estamos ante el examen de la legitimidad para obrar de una entidad pública no demandada a efectos de que integre la relación jurídica procesal o, en todo caso, conforme un litisconsorcio.
Si bien estas conductas pueden decantar en una afectación al debido proceso de las entidades públicas, cabe preguntarse si cualquier afectación a este derecho fundamental implica una falta muy grave y, por tanto, si amerita destitución. Los remedios contra la afectación al debido proceso pueden ser denunciados a fin de que sean constatados y tutelados en el propio proceso judicial o en un proceso judicial autónomo, y no por el CNM en ejercicio de su potestad sancionatoria, más aún cuando este órgano, al final del día, no deja ser uno de naturaleza administrativa. Y como tal –nótese bien– sus actos están sujetos al control de los propios jueces.
Aun peor, las conductas mencionadas por el CNM no parecen tener respaldo directo en la Ley de Carrera Judicial, salvo que se entienda que serían “desarrollo interpretativo” de la inobservancia del cumplimiento de deberes del cargo (inciso 12) o los deberes judiciales (inciso 13). Como hemos visto, estas causales son extremadamente vagas y son inconstitucionales por no respetar garantías mínimas de tipicidad. Pero ello no parece hacer mella en los consejeros del CNM: al fin y al cabo –pensarán ellos– es un “deber” del juez interpretar adecuadamente el derecho, y si no lo hace, entonces cabe sancionarlos (= destituirlos).
De hecho, si es que en algo interesa el Estado constitucional y las garantías de los ciudadanos inmersos en un proceso disciplinario, entonces el órgano competente de interpretar y aplicar las normas que consagran infracciones disciplinarias está completamente prohibido de crear nuevas infracciones. A fin de cuentas, es una conquista histórica de nuestra civilización que el legislador no sea la misma persona que el juzgador. ¿Habrán pasado esos siglos en vano?
Finalmente, vale la pena indicar que, a la fecha de publicación de este artículo, la resolución que contiene este “precedente” aún no ha visto la luz. Esto, por cierto, ya ha generado bastante zozobra entre los magistrados, puesto que está en juego nada menos que su carrera profesional y el sustento para su familia. La gran pregunta es, por tanto, cuál es rol que el CNM pretende desempeñar: el de un órgano administrativo responsable y consciente del difícil papel de equilibrio que le ha encargado la Constitución, o el de uno que, obnubilado en sus delirios de poder, busca imponer sus propios criterios aplastando las garantías procesales de los jueces.
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(*) Renzo Cavani es profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), la Academia de la Magistratura (AMAG) y la Universidad San Ignacio de Loyola (USIL). Doctorando UdG, Magíster UFRGS, Abogado U de Lima. Asociado en el Estudio Javier Valle-Riestra Abogados.
En http://laley.pe/not/3731/cnm-cuando-legisla-el-juzgador
