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http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2002/01361-2001-AA.html
EXP. N.º 767-2003-AA
LIMA
ALFONSO SBARBARO RIVASPLATA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de mayo de 2003, reunida la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores Magistrados Alva Orlandini, Presidente, Aguirre Roca y García Toma, y llamado el magistrado Gonzales Ojeda para dirimir la discordia pronuncia la siguiente sentencia con voto singular del magistrado Aguirre Roca que se adjunta
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Alfonso Sbarbaro Rivasplata contra la sentencia de la Sala de Derecho Público de fojas 537, su fecha 19 de setiembre de 2001, que declara improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 21 de marzo de 2001, interpone acción de amparo contra la Junta de Fiscales del Ministerio Público con el objeto de que se deje sin efecto las resoluciones N.º 005-2001-MP-FN-JFS y N.º 006-2001-MP-FN-JFS, de fecha 13 y 14 de febrero de 2001, respectivamente, mediante las cuales se elige al Dr. Daniel Caballero Cisneros como miembro titular del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y se deja sin efecto la elección del recurrente como Consejero Suplente, realizada mediante Resolución N.º 002-2000-MP-FN-JFS emitida por la Junta de Fiscales Supremos integrada por los doctores Blanca Nélida Colán Maguiño, Pedro Pablo Gutiérrez Ferreyra, Miguel Aljovín Swayne, Nelly Calderón Navarro, Flora Adelaida Bolivar Arteaga, Angel Rafael Fernández Hernani Becerra, Dante Augusto Oré Blas, Romeo Edgardo Vargas Romero y Elías Moisés Lara Chienda. Alega que al haber renunciado el Fiscal Titular que ocupaba el cargo de Consejero del CNM, le correspondía al actor, en su calidad de Consejero Suplente, asumir el puesto hasta concluir el período del titular. Sin embargo, mediante la cuestionada Resolución N.º 005-2001 se nombró al Dr. Daniel Caballero Cisneros y al Dr. José Antonio Peláez Bardales, como representante titular y suplente, respectivamente, del Ministerio Público ante el CNM, en aplicación retroactiva de la Ley N.º 27368.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio Público contesta la demanda señalando que la elección del recurrente adolecía de vicios que afectaban su validez, por lo que no se pretende cuestionar los méritos profesionales del actor, ni se trata de un proceso disciplinario, sino de corregir un acto viciado de nulidad como es la elección del actor como Consejero Suplente. Añade también que esta no es la vía adecuada para el reclamo planteado, debiendo haberse iniciado, en todo caso, una acción contencioso administrativa.
Mediante Resolución de fojas 225, su fecha 24 de junio de 2002, el Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima resuelve integrar al proceso como litis consorte necesario pasivo al Consejo Nacional de la Magistratura.
El CNM, con fecha 01 agosto de 2002, contesta la demanda argumentando que no se ha vulnerado derecho alguno del demandante en tanto su elección como Consejero Suplente del CNM fue nula de pleno derecho, al haberse realizado prescindiendo de una norma esencial del procedimiento. Asimismo, sostiene que existe la obligación de parte del CNM de cumplir con las disposiciones de su ley orgánica.
La Procuradora Pública encargada de los asuntos judiciales del Ministerio de Justicia y del CNM, con fecha 1 de agosto de 2002, contesta la demanda manifestando que de su propio contenido se puede advertir que carece de sustento por cuanto no se dan los presupuestos legales señalados en ella. Asimismo, sostiene que tanto el CNM como la Junta de Fiscales Supremos no han conculcado ni amenazado los derechos constitucionales referidos a la tutela jurisdiccional, derecho de defensa y del debido proceso y que, además, la elección del actor como Consejero Suplente del CNM fue realizada con los votos de Fiscales Supremos Provisionales que no cubrían cargo vacante, contraviniendo normas legales específicas.
El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, mediante sentencia de fojas 358, su fecha 20 de setiembre de 2002, declara fundada la demanda, por considerar, entre otras cosas, que la elección del demandante como Consejero Suplente del CNM fue realizada por Fiscales Supremos Provisionales que si ocupaban cargo vacante y, por lo tanto, su elección fue válida, no correspondiendo, en todo caso, a la Junta de Fiscales Supremos dejar sin efecto el nombramiento del actor.
La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la demanda, por considerar que la elección de los miembros del CNM debe realizarse de acuerdo a los principios y normas constitucionales y no de acuerdo a lo que estipulan las leyes, resultando, en consecuencia, intrascendente determinar si los Fiscales Supremos Provisionales que intervinieron en la elección del actor como Consejero Suplente ocupaban o no cargo vacante, ya que dicha elección sólo podía efectuarse por Fiscales Supremos nombrados de conformidad con la Constitución Política del Estado. Asimismo, se establece que, haciendo uso del control difuso, la Ley N.º 26898 resulta inaplicable por contravenir la Carta Fundamental y la esencial independencia de la que deben gozar organismos constitucionales autónomos como el CNM.
FUNDAMENTOS
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley N.º 23506, De Habeas Corpus y Amparo, las acciones de garantía proceden en los casos en que se violen o amenacen derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, y tienen, además, por objeto intrínseco protegerlos y reponer las cosas al estado anterior a la violación que pudiera producirse por acción o por omisión de actos de cumplimiento obligatorio.
En el caso de autos, el demandante pretende que se dejen sin efecto dos resoluciones administrativas, expedidas por la Junta de Fiscales Supremos del Ministerio Público, mediante las cuales se designa representantes ante el Consejo Nacional de la Magistratura y, asimismo, se deja sin efecto el nombramiento del actor como Consejero Suplente ante dicho organismo autónomo. Corresponde, en consecuencia, verificar la existencia de algún acto u omisión atribuible a la demandada que amenace o vulnere los derechos constitucionales del actor, vale decir, si el petitorio contenido en la demanda resulta legítimo en términos constitucionales.
El artículo 24º de la Ley N.º 23506 enumera los derechos constitucionales en cuya defensa procede la acción de amparo. No obstante no ser una enumeración cerrada ni excluyente de los demás derechos que la Constitución garantiza, es evidente que constituye un requisito esencial para recurrir a esta vía constitucional la verificación de la vulneración de un derecho fundamental consagrado en la Carta Magna.
En tal sentido, es de advertir que el demandante sustenta su pretensión en el derecho que manifiesta le asiste como Consejero Suplente del CNM, es decir, su derecho de representante del Ministerio Público ante dicho organismo; sin embargo, este Colegiado considera que no constituye un derecho fundamental que pueda ser protegido en esta vía constitucional el pretendido ejercicio de una representación ante el CNM, máxime si se trata de ejercer dicha función en un organismo autónomo que, por la Constitución y su propia Ley Orgánica, fija los mecanismos para la elección de sus miembros.
Asimismo, es pertinente precisar que las cuestionadas resoluciones administrativas han sido emitidas por la Junta de Fiscales Supremos en el ejercicio regular de sus atribuciones y que la designación de sus representantes se ha realizado ante un pedido expreso del propio Consejo Nacional de la Magistratura, derivado, a su vez, de un requerimiento de la Comisión de Justicia del Congreso de la República, conforme consta a fojas 79 y 80; vale decir que, producida la vacancia por la renuncia del representante titular del Ministerio Público, elegido mediante Resolución N.º 002-2000-MP-FN-JFS (por la que también se eligió como suplente al demandante), es el propio CNM el que declara la vacancia del cargo y quien dispone que se ponga ese hecho en conocimiento de la Fiscalía de la Nación para los fines pertinentes.
Es igualmente pertinente considerar que la elección del actor como Consejero Suplente del CNM, en representación del Ministerio Público, se ha realizado con intervención de fiscales supremos provisionales que no cubrian plaza vacante, con lo cual se ha transgredido lo dispuesto en el artículo 155º, inciso 2º de la Constitución Política del Perú y el artículo 17º, inciso 2º de la Ley N.º 26397 y, por lo tanto, viciado el acto electoral.
Conforme se advierte del Informe N.° 006-2003-MP-FN-SJFS, los señores fiscales supremos provisionales [con excepción de don Ángel Rafael Fernández Hernani], que votaron en la elección del recurrente, fueron nombrados como tales, esto es, fiscales supremos, sin contar con los requisitos establecidos en el inciso 4) del artículo 147, concordante con el artículo 158, de la Constitución.
En ese sentido, dada su manifiesta inconstitucionalidad, no consideramos que exista arbitrariedad alguna en la declaración de nulidad del acto administrativo que nombró al recurrente como miembro suplente del Ministerio Público ante el Consejo Nacional de la Magistratura
De otro lado, sin perjuicio de lo expresado en los fundamentos precedentes, debe dejarse establecido que no toda actividad presuntamente antijurídica que pueda realizar una persona o funcionario debe ventilarse por la vía del amparo, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 200º, inciso 2º de la Constitución Política del Estado, éste tiene por objeto proteger exclusivamente derechos constitucionales.
Finalmente, este Tribunal estima que si bien en nuestro ordenamiento jurídico el concepto de recurso sencillo, sumario y efectivo contemplado en el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, guarda estrecha relación con la esencia de los procesos derivados de las acciones de garantía, la apreciación del derecho debe necesariamente entenderse dentro los términos por los cuales dichos procesos constitucionales son competentes, esto es, para proteger y tutelar derechos reconocidos en la Carta Fundamental y no otro tipo de derechos e intereses que puedan haberse reconocido en la ley o en algún acto administrativo, como ocurre en el caso de autos.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica;
FALLA
CONFIRMANDO la recurrida que, revocando la apelada, declara IMPROCEDENTE la acción de amparo. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCIA TOMA
EXP. N.° 767-03-AA/TC
LIMA
ALFONSO SBARBARO RIVAS PLATA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA
Con el debido respeto por la opinión discrepante de mis honorables colegas de la Sala Primera, Magistrados Alva Orlandini y García Toma, quienes suscriben la ponencia que motiva este voto singular, cúmpleme expresar lo siguiente:
Disiento de la parte dispositiva o “FALLO”, en la cual se califica de IMPROCEDENTE la demanda, toda vez que, a mi criterio, los derechos que en ella se defienden sí tienen rango constitucional, pues pertenecen a la esfera del trabajo, el debido proceso —incluyendo el sagrado derecho de defensa—, y el honor y buena reputación, según resulta del texto de la demanda; del allanamiento a la misma de uno de los tres Fiscales Supremos demandados; del extenso y notable Informe del Ilustre Colegio de Abogados de Lima (corriente de fs. 235 a 249 de autos, y elaborado, a su solicitud, por el Estudio Quiroga León); de la igualmente extensa y luminosa Sentencia de primera instancia, correspondiente a la segunda fase de estos autos, corriente de fs. 358 a 366; de los numerosos escritos y recursos presentados por el demandante, y, por cierto, de la impresionante realidad de los hechos acreditados en el voluminoso expediente materia de este voto singular, el mismo que se inició hace más de dos largos años, y que consta, ya, de más de seiscientas (600) densas páginas.
No veo qué puede llevar a sostener que el retiro irregular —por decir lo menos— de una investidura obtenida mediante concurso, y de tan alta jerarquía como lo es la de Consejero Suplente del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), adjudicada nada menos que mediante una resolución formal y solemne de la Junta de Fiscales Supremos de la República, integrada por cinco Fiscales Titulares y cuatro Fiscales Provisionales, no entraña afectación —violación, en verdad— de los derechos constitucionales mencionados líneas arriba.
A este respecto, conviene tener presente que el demandante había sido designado, por concurso, como Consejero Suplente del CNM, mediante la Res. N.° 002-2000-MP-FN-JFS, producto de una Junta de Fiscales Supremos (FS) integrada por nueve (09) miembros, casi un año antes de la emisión de las dos Resoluciones impugnadas en la demanda, esto es, de las Res. N.° 005-2001-MP-FN-JFS y 006-2001-MP-FN-JFS, de 13 y 14 de febrero del año 2001, respectivamente, apoyadas por sólo dos FS, y con las que se pretende anular (“dejar sin efecto”) la de la designación del demandante, la cual, como se indica líneas arriba, fue generada, no por dos, ni por tres, ni por cuatro, ni por cinco… sino por nueve FS. No juzgo razonable que un acto jurídico de tanta trascendencia y solemnidad, emanado de un quórum de nueve (09) FS, pueda resultar anulado —y luego de haber producido todos sus efectos, sin discusión u oposición alguna, durante casi un año— por un quórum de sólo tres FS, y menos si esos mismos fueron parte del quórum original, y con el agravante de que uno de ellos se opuso y votó en contra de dicha revocación. A mi juicio, un cambio en la legislación no convierte a un acto jurídico producido por una Junta de nueve (09) FS, en uno sujeto a la voluntad de sólo dos (02) de los mismos FS.
Más importante, aunque tal vez menos impresionante que lo expresado en el párrafo precedente, es que los dos FS que se consideraron facultados para expedir las dos Resoluciones impugnadas en autos, emitieron, la primera de ellas, el día 13/02/2001, cuando el demandante era ya Consejero Titular del CNM. Esto es, que el día 13/02/2001, mediante la Resolución impugnada N.° 005, esos dos FS designaron a dos Consejeros del CNM, uno como titular y uno suplente. De ellos, al titular, con el propósito de que reemplazara al demandante, no obstante que éste no había sido removido del cargo que, ya entonces, por mérito de la ley, le correspondía, es decir, del de Consejero Titular, habida cuenta de que, aceptada la renuncia del Consejero Titular respectivo, Dr. Jorge Eugenio Castañeda, el demandante, como su suplente, en mérito de la ley, había cubierto la plaza, en forma automática, aunque aún no se hubiese incorporado, formalmente, puesto que los actos de formalización sólo podían revestir valor declarativo o confirmatorio de la existencia de su derecho, ya ganado, de Consejero Titular.
Los dos FS que nombraron a un nuevo Consejero Titular, cuando dicho cargo no estaba vacante —y pese a la oposición y el enérgico voto en contra del FS Pedro Pablo Gutiérrez— efectuaron, pues, un acto nulo, puesto que una vacante inexistente no puede ser cubierta. A tal punto ello es así, que al día siguiente, el 14/02/2001, advirtiendo el error, dichos dos FS emitieron una nueva Resolución, esta vez la N.° 006, en la cual —integrándola ilógicamente en la primera— “dejan sin efecto” la elección del demandante que, como se indica, había sido elegido, por concurso, mediante la Res. N.° 002-2000-MP-FN-JFS, de fecha 25/12/2000, esto es, un año (11 meses y 19 días, para ser exactos) antes de la emisión de la mencionada e impugnadas Res. N.° 006 que se propone anular tal designación.
Otro error, no menos ostensible, es el de haber anulado la Resolución que eligió al demandante como Consejero Suplente, y que tenía ya casi un año de emitida, sin haberse observado los requisitos señalados en el entonces Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, modificado, entonces, por la Ley 26960, puesto que en la Resolución N.° 006 que la anula (o “deja sin efecto”), no se precisa ni indica cuál es el “agravio al interés público”, ni tampoco cuáles son las causales del artículo 43° del mencionado TUC en que ella se apoya, tal como certeramente lo destaca, a fs. 362 y 363 de autos, la ya citada sentencia de primera instancia. En este mismo sentido se expresa, en su pag. 13 —corriente a fs. 247 de autos— el también citado Informe del CAL, cuando afirma que las dos Resoluciones impugnadas carecen de sustento normativo y de la motivación jurídica que la Constitución exige.
Complementando la argumentación del párrafo precedente, conviene tener presente que la única fundamentación que aparece en las dos Resoluciones impugnadas (005 y 006) consiste en la remisión al acuerdo de la Junta de Fiscales N.° 271, cuyo tenor no se reproduce en las mismas, pero que corre en autos a fs. 89 y ss. (en fotocopia manuscrita), y de la que resulta que dicho acuerdo se tomó en una Sesión Extraordinaria de Fiscales Supremos, integrada sólo por los señores doctores Nelly Calderón Navarro (Presidenta), Miguel Aljovín Swayne, y Pedro Pablo Gutiérrez, de fecha 12/02/2001, y que dicho acuerdo 271 tuvo por objeto la elección de los representantes titular y suplente del Ministerio Público ante el CNM. No se indica en tal acuerdo por qué razones se dispuso efectuar tal elección. En cambio, sí se da cuenta de las postulaciones que se habían recibido para ocupar tales cargos. No sólo, por consiguiente, no se explica por qué se dispuso elegir a tales representantes, cuando no estaba vacante el cargo de Consejero del demandante (quien ya entonces, habida cuenta de la aceptación de la renuncia de su Titular, Dr. Jorge Eugenio Castañeda, era el titular de tal plaza), sino que sí queda claro que hubo una convocatoria para cubrir dichas plazas (aunque parece que fue secreta o a puerta cerrada) y que no se informó de ello al demandante, quien, en todo caso, hubiese tenido derecho —de haber aceptado el criterio— a presentar su candidatura. A fs. 87 y ss. de autos, aparece otro de los acuerdos tomados en esa Sesión Extraordinaria de 22/02/2001, el N.° 270, en el que se da cuenta del pronunciamiento de los señores Consejeros del Consejo Transitorio del Ministerio Público, evacuado a solicitud de la Junta de Fiscales Supremos, y relativo a la validez de la elección del demandante como Consejero Suplente, y en el cual se considera que tal elección estaba viciada, por haber intervenido en ella FS Provisionales que no ocupaban cargos vacantes. Agrega, dicho pronunciamiento, que también corre en autos (fotocopia a fs. 84, 85, bajo el rubro de Oficio N.° 017-B-2001-CT-MP, de fecha 12/02/2001) que, vista tal situación, así como el propósito “(…) de terminar con la provisionalidad de los magistrados, sería realmente distorcionante (sic), y a la vez contradictorio mantener la designación hecha por Fiscales Provisionales”. Finalmente, dicho pronunciamiento u opinión, concluye con el siguiente párrafo: ” Por todo lo expuesto, somos de OPINIÓN: Que a la Junta de Fiscales Supremos compete EVALUAR muy detenidamente la decisión que corresponda, precisando finalmente que en el caso que nos ocupa no está en discusión ni se cuestiona la calidad profesional del representante suplente anteriormente designado, sino el acto que generó su designación”.
Considerados en su conjunto, los acuerdos 270, 271 y el pronunciamiento de los llamados Consejeros del Consejo Transitorio del Ministerio Público, se llega a la conclusión de que los dos FS que eligieron, mediante la impugnada la Res. 005 a sus nuevos representantes ante el CNM, no examinaron analíticamente el problema, ni menos dotaron de apoyo jurídico preciso y expreso a tal decisión. Y exactamente lo mismo debe decirse de su Res. 006, igualmente impugnada, y mediante la cual “dejaron sin efecto” la elección del demandante. Por lo demás, a mi criterio, no está demostrado en autos que alguno o algunos de los FS Provisionales que participaron, en febrero del año 2000, en la elección del demandante, no ocupaban, entonces, cargos vacantes.
Por otro lado, esta segunda Resolución, al pretender cohonestar la primera, no sólo pone de manifiesto la nulidad de aquélla, sino que incurre en otros varios errores y vicios de nulidad. En efecto, al emitirla, los dos FS que la aprueban asumieron una competencia que no tenían —ni tienen—, pues una vez elegido el demandante como Consejero del CNM, su separación no podía producirse sino por decisión del CNM o del Congreso de la República, según clara e irrefutablemente lo explica el documentado Informe Legal-Constitucional del Ilustre Colegio de Abogados de Lima (CAL), que, según ya se ha indicado, corre de la pag. 235 a la 249 de autos, y al cual, por razones de economía procesal, me remito, toda vez que este es sólo un voto singular, y, por lo tanto, encuentra amplio complemento informativo en la ponencia de la que discrepa.
De los demás errores, tal vez menores, pero errores al fin, valga mencionar el de haber elegido a dos Consejeros del CNM (titular y suplente), sin que lo hubiese solicitado formalmente el propio CNM, Organismo que, por lo demás, en ningún momento declaró la vacancia de la plaza de Consejero Suplente que tuvo, hasta la aceptación de la renuncia de su titular, Dr. Jorge Eugenio Castañeda, el demandante; ni tampoco la de Consejero Titular que al mismo demandante le correspondió, ipso facto e ipso jure, como consecuencia de la aceptación de dicha renuncia. Mal podían, pues, los dos FS cuestionados, cubrir vacantes no declaradas por el CNM. Y también valga mencionar, p. ej., el error, no menos grave, de no haberse dado oportunidad de defensa al demandante.
Considero, pues, que la demanda no sólo es procedente —puesto que, según lo expuesto, los derechos que en ella se defienden sí tiene rango constitucional—, sino que, además, es fundada— puesto que hay prueba suficiente en autos de que tales derechos de rango constitucional han sido gravemente afectados por las dos Resoluciones impugnadas en la demanda, las mismas que, según se ha visto, adolecen de graves errores o vicios de nulidad.
Termino reiterando que, por las razones de economía procesal ya expuestos (V. parágrafo 6. supra), estoy haciendo míos —en lugar de reproducirlos in extenso— los argumentos en que se apoya el FS discrepante, Dr. Pedro Pablo Gutiérrez, quien se ha allanado a la demanda de autos, así como los que corren en el luminoso Informe del CAL, y en la no menos notable sentencia de primera instancia, correspondiente a la segunda fase de estos autos, y que corre de Fs 358 a 365 de los mismos.
SR.
AGUIRRE ROCA
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00767-2003-AA.html
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00767-2003-AA%20Aclaracion.html
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