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Por F. Martín Pinedo Aubián
NUEVA LEY, ¿MÁS DE LO MISMO?
(Análisis crítico de la regulación del procedimiento conciliatorio en el Proyecto de Nueva Ley de Conciliación)
“Tres palabras rectificatorias del legislador convierten bibliotecas enteras en basura”.
JULIUS HERMANN VON KIRCHMANN
I. INTRODUCCIÓN.
Recientemente el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ha difundido un Proyecto de Ley de Conciliación, el cual contiene una serie de disposiciones que pretenden generar un nuevo marco normativo que reemplace a la aun vigente Ley N° 26872, Ley de Conciliación. Este proyecto supone todo un desafío pues a lo largo de los años el marco normativo que regula la conciliación extrajudicial en el Perú ha sido objeto de no pocas modificaciones que han variado sustancialmente su contenido y alcances, pero sobre todo sus objetivos y fines.
Estamos seguros de que si el proceso de elaboración del proyecto de ley hubiera recogido aportes de los operadores de la conciliación extrajudicial -en tanto son conocedores de los principales problemas que aquejan a esta institución- y no se hubiera limitado a un análisis unilateral, este proyecto se habría constituido en una oportunidad valiosa de reforzar verdaderamente el proceso de institucionalización de la conciliación en el Perú apuntando hacia un objetivo común. Ello no impide que este proceso de reforma legal pueda contar con nuestro apoyo decidido para hacer notar las fortalezas y deficiencias del marco normativo vigente a fin de elaborar un proyecto de nuevo régimen legal que constituya una verdadera mejora sustancialEn este sentido, el objeto del presente artículo es efectuar un análisis crítico al mencionado proyecto de ley, en lo que respecta a las disposiciones relativas a la regulación del procedimiento conciliatorio, el cual debe mantener las características de flexibilidad, celeridad, economía e informalidad que inspiraron la ratio legis del texto normativo que se pretende derogar, y permita superar los múltiples problemas derivados de un marco legal complicado, contradictorio y a veces con vacíos. Si bien es cierto el proyecto contempla una modificación integral del marco normativo, los demás temas que abarca serán objeto de análisis en trabajos posteriores.
II. ANTECEDENTES.
La Ley N° 26872, Ley de Conciliación, fue publicada en el diario oficial el 14 de enero de 1998. Su Reglamento fue aprobado por el Decreto Supremo N° 001-98-JUS del 14 de enero de 1998. Se estableció originariamente un periodo de vacatio legis de 24 meses para su entrada en vigencia, siendo que por Ley N° 27218 se prorrogó esta obligatoriedad hasta el 14 de enero del año 2001. El texto original de la Ley N° 26872 contemplaba en su artículo 6° que la conciliación era un requisito de procedibilidad, previo a la interposición de toda demanda que versara sobre materia conciliable.
Una primera modificación se dio por Ley N° 27363, que modificó el artículo 6° de la Ley de Conciliación en lo que respecta a los casos en que la conciliación no era obligatoria. Luego, la entrada en vigencia de la obligatoriedad fue ampliado nuevamente por Ley N° 27398 –publicada en el diario oficial el 13 de enero de 2001- hasta el 1 de marzo de 2001 (pero sólo para los distritos conciliatorios de Lima y Callao y únicamente para las materias de derechos disponibles excluyendo los temas da familia y laborales, en las mismas condiciones del denominado Plan Piloto que se implementó por Decreto Supremo N° 007-2000-JUS para los distritos conciliatorios de Trujillo y Arequipa desde el 2 de noviembre del 2000).
Pero además, la Ley N° 27398 introdujo una modificación del régimen de las materias conciliables (precisando en qué casos era obligatoria y en qué casos no procedía su exigencia) a la vez que contempló al procedimiento conciliatorio como un requisito deadmisibilidad y dejó en suspenso la posibilidad de conciliar ante Jueces de Paz Letrado. Posteriormente la Ley N° 28163 modificó varios artículos de la Ley de Conciliación, entre ellos el artículo relativo a la fecha de audiencia, que debía realizarse dentro de los 10 días útiles contados a partir de la entrega de la última invitación a las partes y ya no a partir de la primera notificación.
El Decreto Supremo N° 004-2005-JUS aprobó un nuevo Reglamento de la Ley de Conciliación y derogó al anterior reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 001-98-JUS.
El Decreto Legislativo N° 1070, publicado en el diario oficial el 28 de junio de 2008, introdujo un gran número de modificaciones sustanciales a la Ley de Conciliación en lo que respecta a la calificación de la conciliación –ahora como un requisito de procedibilidad-, el régimen de las materias conciliables (clasificándoles en obligatorias, facultativas e improcedentes), plazos y formalidades que regulan el procedimiento conciliatorio, requisitos y mérito del acta de conciliación, entre otras modificaciones trascendentales a dicha norma y al Código Procesal CivilDos últimas modificaciones sustanciales fueron las dadas por la Ley N° 29876, publicada en el diario oficial el 5 de junio de 2012, por la cual se estableció que los temas de familia se transformaban en materias conciliables facultativas (aunque a través de una técnica legislativa deficiente al seguirse manteniendo como materias conciliables obligatorias según una lectura del vigente artículo 6° de la Ley de conciliación), así como por la Ley N° 29990, publicada en el diario oficial el 26 de enero de 2013, por la que se elimina definitivamente la posibilidad de realizar conciliaciones extrajudiciales en temas de violencia familiar tanto en juzgados de familia, defensorías del niño y del adolescente y centros de conciliación extrajudicial.
III. EL ACTA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD.
El Proyecto de Ley varía la denominación del artículo 6° hablando ya no de Falta de intento Conciliatorio sino ahora denominándolo requisito de procedencia, y señalando:
“Artículo 6.- Requisito de Procedencia.- se establece con carácter obligatorio el intento conciliatorio previo a la interposición de la demanda judicial.
El Juez declarará improcedente la demanda por falta de interés para obrar, cuando el demandante no haya solicitado y concurrido a la audiencia de conciliación.
El Estado deberá agotar el intento conciliatorio en materias civiles que sean de libre disposición.”
El Decreto Legislativo Nº 1070 pretendió fortalecer a la conciliación extrajudicial, al considerarla como requisito de procedibilidad tal como se desprende de una lectura del vigente artículo 6º de la LeyDebe considerarse que el intento conciliatorio se refiere a la exigencia a la parte demandante de acreditar en el proceso judicial que se instaure el cumplimiento copulativo de dos requisitos: i) solicitar la conciliación extrajudicial y ii) concurrir a la audiencia de conciliación, puesto que de manera contraria, cuando no haya solicitado la conciliación ni concurrido a la audiencia de conciliación, el Juez deberá declarar la demanda improcedentepor causa de manifiesta falta de interés para obrar. En otras palabras, se equipara la falta de intento conciliatorio a una de las causales de declaración de improcedencia de la demanda señaladas en el artículo 427° del Código Procesal Civil
El hecho de considerar al procedimiento conciliatorio como un requisito de procedibilidad supera la antigua distinción de requisito de forma y requisito de fondo que se aplicaba para distinguir un requisito de admisibilidad de un requisito de procedibilidad, y que aun se encuentra regulada en nuestro Código Procesal Civil
Una precisión saludable reposa en el hecho de señalar que el Estado también se encuentra obligado al cumplimiento del intento conciliatorio cuando se trate de materias civiles que sean de libre disposición, lo que termina siendo una opción legislativa que habilita al Estado a participar de conciliaciones extrajudiciales y, eventualmente, ejercer capacidad de renuncia en derechos de libre disposiciónIV. EL “FORTALECIMIENTO” DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL A TRAVÉS DE SU OBLIGATORIEDAD.
Un tema adicional que debe merecer atención por parte del Ministerio de Justicia es el relacionado a la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, que viene siendo implementada de manera progresiva.
Recordemos que por Decreto Supremo N° 005-2010-JUS se estableció el calendario oficial de entrada en vigencia de la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial y se ordenó que sean no menos de tres distritos conciliatorios por año. A la fecha, la conciliación extrajudicial es exigida como requisito de procedibilidad en los distritos conciliatorios de Lima, Callao, Trujillo, Arequipa, Cusco, Huancayo, Cañete, Huaura, del Santa, Piura, Ica, Chiclayo, Cajamarca, Puno, Huamanga, Huánuco, Tacna, Maynas, Huaraz, San Martín, Tumbes, Coronel Portillo, Mariscal Nieto, Abancay, Pasco, Huancavelica, Tambopata y Chachapoyas. En estas provincias se ha fortalecido la conciliación extrajudicial al ser considerada como un requisito de procedibilidad previo a la interposición de una demanda que verse sobre derechos disponibles de naturaleza civil, aunque una vez cumplido el intento conciliatorio y judicializada la controversia la conciliación procesal tiene un carácter facultativo, en mérito a las modificaciones introducidas al Código Procesal Civil por el Decreto Legislativo N° 1070.
Empero, este esquema de fortalecimiento de la conciliación extrajudicial no opera en el resto de provincias del país donde tenemos un esquema de debilitamiento de ambos sistemas conciliatorios (extrajudicial y procesal), toda vez que ni se exige el cumplimiento de requisito de procedibilidad alguno –que torna en la práctica a la conciliación extrajudicial en facultativa- y al interior del proceso judicial los jueces se encuentran con una audiencia de conciliación judicial de carácter facultativo. Es decir, en aquellos lugares donde no se encuentra implementada la obligatoriedad de la exigencia de la conciliación extrajudicial no existe ningún tipo de conciliación, ni procesal ni extrajudicial.
En este orden de ideas, estimamos que al margen de continuar por la implementación progresiva de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, debería volverse a la redacción original del Código Procesal Civil en lo que respecta a la obligatoriedad de la realización de la conciliación procesal a fin de propiciar y mantener el empleo de un sistema de conciliación procesal en aquellos lugares en donde no se haya implementado la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial. Una vez implementada la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial podría declararse la no aplicación de las disposiciones adjetivas relativas a la conciliación procesal, aunque siempre hemos sido partidarios de la convivencia de ambos sistemas conciliatorios de manera obligatoria.
El Proyecto de Ley en su primera disposición complementaria derogatoria opta por la derogación de la Ley N° 26872 y sus respectivas modificatorias, excepto las modificatorias de los artículos 87°, 301°, 308°, 309°, 324°, 327°, 468°, 473°, inciso 8 del artículo 491°, 493°, 530°, 554°, 555°, 557°, 636° y 760° del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil –y que fueran modificados por el Decreto Legislativo N° 1070-. Estimamos que los artículos 324° (referente a la posibilidad de realizar una audiencia de conciliación en cualquier etapa del proceso ante un centro de conciliación o ante el juez de la causa) y 327° (relativo a la posibilidad de que en un proceso abierto las partes puedan conciliar fuera de este) pueden mantener la estructura modificada actual que permitiría emplear a la conciliación extrajudicial como una forma especial de conclusión del proceso, pero insistimos en que en los demás casos debería volverse a la fórmula original de una regulación procesal de conciliación judicial obligatoria que permita su empleo en aquellos lugares donde aun no se ha fortalecido el sistema de conciliación extrajudicial.
Lo que puede resultar un contrasentido es la falta de precisión del proyecto de ley en lo que respecta a los alcances de la obligatoriedad, pues en las Disposiciones Complementarias Finales señala:
“Primera.- El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos dispondrá que un centro de conciliación gratuito, pueda avocarse al conocimiento de materias jurídicas o desarrollar otras formas de gestión de conflictos, que por su naturaleza no se encuentran definidas en la presente Ley o su Reglamento.
El procedimiento será regulado a través de directivas aprobadas por Resolución Directoral.”
“Segunda.- El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos regulará a través de directivas aprobadas por Resolución Directoral, procedimientos conciliatorios especializados, atendiendo a la naturaleza del conflicto, tales como escolar, vecinal, ambiental, salud, restaurativa, entre otros.”
Es decir, asumimos que la obligatoriedad de la exigencia de la conciliación extrajudicial y su procedimiento regulado por Ley y Reglamento se aplicaría única y exclusivamente a las pretensiones originarias o sobrevinientes (actualmente denominadas pretensionesdeterminadas y determinables) que provengan de un conflicto que verse sobre derechos disponibles de las partes, sean estos de contenido patrimonial o extrapatrimonial, así como los temas de familia y laborales -que son las únicas conciliaciones especializadas que contempla expresamente el proyecto de ley-.
Debemos suponer que otros temas distintos sólo podrán ser vistos por centros de conciliación gratuitos, y que los alcances de la ley y el reglamento en lo que respecta al procedimiento conciliatorio no alcanzarán a las otras especialidades señaladas, las que serán reguladas a futuro por directivas. Estimamos que el texto legal debería contener de manera expresa cuáles serían estas nuevas especialidades conciliatorias en un sistema denúmerus clausus, y su regulación debería darse en una norma de desarrollo como es en un Reglamento aprobado por Decreto Supremo a fin de evitar una situación de norma en blanco que vulneraría cualquier capacidad de previsión por parte de los administrados y usuarios, a la par que debería señalarse expresamente que estas conciliaciones especializadas también podrán ser desarrolladas por los operadores privados.
V. COMPETENCIA TERRITORIAL DE LOS CENTROS DE CONCILIACIÓN.
El artículo 11 del Proyecto de Ley, referente a la competencia del centro de conciliación señala lo siguiente:
“Artículo 11.- Competencia del centro de conciliación.- Se regula por las reglas de competencia establecidas en el Código Procesal Civil, en lo que fuera aplicable, las que serán desarrolladas en el Reglamento de la presente Ley.”
Esto supone un avance respecto de la regulación vigente que se limita únicamente a la aplicación supletoria del artículo 14° del Código Procesal Civil mas no contempla una aplicación de las demás reglas procesales para determinar la competencia territorial. Expliquemos por qué el proyecto mejora sustancialmente esta situación.
El actual marco normativo establece la obligación legal a los Centros de Conciliación de recepcionar solicitudes de conciliación cuando el domicilio de las partes corresponda al distrito conciliatorio de su competencia
Esto supone que, en términos generales, cuando se pretenda invitar a conciliar a una persona natural o jurídica la solicitud de conciliación se deberá presentar ante un Centro de Conciliación ubicado en el domicilio del invitado, esto es, ubicado en la provincia o distrito conciliatorio donde éste reside, pues un Centro de Conciliación es competente para recibir todas las solicitudes de conciliación que se presenten para invitar a personas domiciliadas en el Distrito Conciliatorio -léase provincia– donde se encuentra ubicado y funciona ese centro.
Lo que debería aprovechar en precisarse en el nuevo texto legal es el hecho de que cada Provincia –desde un punto de vista de demarcación territorial- se considera como un Distrito Conciliatorio, con excepción de la Provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao que constituyen un solo Distrito Conciliatorio, pues el Proyecto no lo contempla.
VI. LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN.
Respecto a la solicitud de conciliación, el artículo 12° del Proyecto de Ley señala lo siguiente:
“Artículo 12.- Inicio de la conciliación.- La conciliación se inicia en la fecha en que el centro de conciliación, admite a trámite la solicitud de conciliación.
El centro de conciliación, antes de admitir a trámite la solicitud, deberá realizar la calificación previa de la misma.
Las partes pueden solicitar la conciliación en forma conjunta o individual.
Lo consignado en la solicitud de conciliación tiene calidad de declaración jurada.”
Este artículo contiene varios elementos a considerar:
Se precisa que el inicio del cómputo de los plazos del procedimiento conciliatorio se hace a partir de la fecha en que el centro de conciliación admite a trámite la solicitud de conciliación. Previo a ello se establece la obligación expresa de calificar de manera previa la solicitud (dentro del plazo de un día hábil, según el artículo 13° del Proyecto de Ley). Debe quedar meridianamente claro que la labor de calificación previa es obligatoria, marcando un régimen distinto al administrativo o judicial en el que se presenta la pretensión y luego se procede a su calificación, y que debe contemplar la verificación de que: i) la solicitud verse sobre materia conciliable, ii) la solicitud cumpla con los requisitos formales que establezca el Reglamento, iii) la solicitud se encuentre acompañada de todos los anexos respectivos y iv)se verifique la capacidad de ejercicio del solicitante o de su representante.
Se señalan como formas de presentación de la solicitud la solicitud conjunta y la individual. La solicitud conjunta es aquella en la cual, ante el surgimiento de un conflicto o controversia, la totalidad de las partes involucradas están de acuerdo en iniciar el procedimiento conciliatorio; en este caso las partes en conjunto plantean la solicitud, pudiendo también elegir libremente cualquier Centro de Conciliación, según lo estipulado por el artículo 6º del Reglamento
Finalmente, de manera concordante con los principios de veracidad y buena fe, se precisa que lo consignado por la parte solicitante en la solicitud de conciliación tiene la calidad de declaración jurada, es decir, se presume que es cierto en tanto no se demuestre lo contrario, debiendo asumir las consecuencias administrativas y judiciales en caso de faltar a la verdad.
VII. ¿SUSPENSIÓN O INTERRUPCIÓN DE LOS PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN?
El texto del Proyecto de Ley, establece en su artículo 28° lo siguiente:
“Artículo 28°.- Prescripción.- Los plazos de prescripción, se interrumpen a partir de la admisión de la solicitud de conciliación hasta la conclusión del procedimiento conciliatorio.”
Uno de los efectos jurídicos más importantes que suceden con la recepción de la solicitud de conciliación se da en lo que respecta a los plazos de prescripción establecidos en el Código Civil los cuales, según el marco normativo vigente, se suspenden a partir de la fecha de presentación de la solicitud de Conciliación Extrajudicial, según lo establece el vigente artículo 19º de la Ley de Conciliación.
Debemos entender que dichos plazos se reinician en la fecha de conclusión de la Audiencia de Conciliación señalada en el Acta para los casos en que la conciliación fuese parcial o no se hubiera realizado, por lo que, de conformidad a lo estipulado en el artículo 1995º del Código Civil, desaparecida la causa de la suspensión, se reanuda el curso de la prescripción adicionándole el tiempo transcurrido anteriormente a la presentación de la solicitud.
El Proyecto de Ley cambia las consecuencias jurídicas de la recepción de la solicitud de conciliación, al señalar que los plazos de prescripción se interrumpen, es decir, y de acuerdo a los artículos 1996°
VIII. PLAZOS DEL PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO.
En lo que respecta a los plazos a seguirse en el procedimiento conciliatorio, el Proyecto de Ley señala:
“Artículo 13.- Plazos para el procedimiento conciliatorio.- Recibida la solicitud, el Centro de conciliación tiene el plazo de un (1) día para calificarla.
Del resultado de la calificación, la solicitud de conciliación será admitida a trámite o rechazada. Admitida la solicitud, el centro de conciliación tendrá hasta un (1) día para designar al conciliador.
La realización de la audiencia no superará los diez (10) días, contados a partir del día siguiente de admitida la solicitud.
Fijado el día y hora de la Audiencia, que se realizará en única fecha, el centro de conciliación cursará las invitaciones respectivas, debiendo mediar tres (3) días entre la recepción de las invitaciones y la fecha de audiencia.
La parte que no concurre puede justificar su inasistencia por escrito, por única vez, ante el centro de conciliación, hasta un (1) día antes de la fecha de la audiencia, debiendo el conciliador señalar una nueva fecha, notificando a las partes, de acuerdo a los plazos señalados en el párrafo precedente. Si la parte no justifica su inasistencia, se dará por concluido el procedimiento conciliatorio.
A los plazos establecidos se aplicará el Cuadro General de Términos de la Distancia del Poder Judicial.”
Resultan interesantes las disposiciones contenidas en este artículo. En primer lugar, debemos precisar que de acuerdo al artículo 10° del Proyecto de Ley los plazos regulados se computan en días hábiles. Luego se reafirma la obligación de calificación previa de la solicitud de conciliación contenida en el artículo 12° del Proyecto, precisando que se tiene un plazo de un día hábil para admitir a trámite o rechazar la solicitud.
Desde la fecha en que se admite la solicitud de conciliación se tiene un plazo máximo de un día hábil para que el Centro de conciliación designe al conciliador extrajudicial a cargo del procedimiento conciliatorio. Se señalan dos plazos adicionales: la audiencia de conciliación debe realizarse dentro de los diez días hábiles contados a partir del día hábil siguiente de admitida la solicitud (lo que supone un aspecto positivo ya que las formalidades excesivas hacen poco útil el plazo de siete días señalado en la legislación vigente); y entre la recepción de las invitaciones y la fecha de audiencia (que se realizará en única fecha) debe mediar un intervalo mínimo de tres días hábiles para generar un acto procedimental válido, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 147º del Código Procesal Civil
El artículo 16° del Proyecto de Ley señala:
“Artículo 16°.- Duración de la Audiencia Única.- El plazo de la audiencia de conciliación podrá ser de hasta treinta (30) días contados a partir de la fecha de la primera audiencia.
Se exceptúa el plazo establecido cuando es de aplicación el Cuadro General de Términos de la Distancia del Poder Judicial o por acuerdo de ambas partes si deciden suspender la audiencia.”
En principio se establece que la audiencia es una sola, y que la sola inconcurrencia de una o ambas partes significa la conclusión del procedimiento conciliatorio, a menos que la inasistencia sea justificada –por una sola vez- hasta un día antes de la fecha programada para la audiencia, situación que es prevista también en el artículo 21° del Proyecto de Ley que contempla como formas de conclusión del procedimiento conciliatorio, entre otras, la inasistencia de una parte a una sesión sin justificación y la inasistencia de una parte a dos sesiones cuando ha justificado la primera. Esto supone una economía procesal que reduce los actos procedimentales a una sola sesión, obligando a la concurrencia de las partes y desechando el modelo vigente que obliga a convocar a dos sesiones.
Esto debe ser merituado en profundidad, pues como hemos visto hay situaciones en las que, previa justificación, se puede realizar la audiencia en dos sesiones, aunque no se precisa cuáles serían los casos de justificación, con lo que tenemos que serían casos fortuitos y/o de fuerza mayor perfectamente acreditables, pero por una sola vez y hasta un día antes de la realización de la audiencia; por otro lado, el artículo 14° del Proyecto de Ley sigue señalando que la audiencia de conciliación es única pero puede comprender la sesión o sesiones necesarias para el cumplimiento de los fines previstos en la presente ley, con lo cual tenemos que a voluntad de las partes, éstas pueden decidir suspender la realización de la audiencia hasta por un plazo máximo de treinta días hábiles, debiendo entenderse de una lectura del artículo 16° del Proyecto de Ley que dicho plazo sí podría prorrogarse de manera ilimitada por voluntad de las partes pues se habla de la posibilidad excepcional de prorrogar ese plazo y convocar a sesiones fuera de ese plazo máximo, tal como lo prevé el vigente marco normativo. Estimamos que, en tanto la conciliación es una institución consensual y flexible, es válida regular expresamente la posibilidad de convocar a sesiones fuera de ese plazo máximo si es que fuera voluntad de las partes, a fin de evitar interpretaciones literales o restrictivas que impidan dicha posibilidad.
Finalmente, se acepta la posibilidad de admitir a trámite solicitudes de conciliación donde el invitado domicilie fuera del distrito conciliatorio donde tiene su sede el centro de conciliación, al señalarse que a los plazos establecidos se aplicará el Cuadro General de Términos de la Distancia del Poder Judicial.
Un tema interesante lo tenemos cuando el artículo 15° del proyecto de ley señala la posibilidad de reprogramación de una audiencia por parte de un conciliador cuando las notificaciones se realicen sin arreglo a ley o se incumplan los plazos. Se precisa que la reprogramación deja sin efecto la notificación defectuosa e invalida el plazo transcurrido, debiendo ponerse en conocimiento de lo ocurrido a ambas partes. Debemos entender que, independientemente del incumplimiento de las formalidades que el Reglamento exigirá para el acto de notificación y la correspondiente sanción administrativa para el operador de la conciliación que incumpla con los plazos y las formalidades del acto de notificación, esta disposición resultará saludable toda vez que el marco normativo vigente condenaba al procedimiento conciliatorio a su nulidad ya que no existía norma legal expresa que permitiese la subsanación del acto de notificación viciado.
IX. CONCURRENCIA PERSONAL Y CASOS DE REPRESENTACIÓN
El artículo 17° del proyecto de ley reitera que la concurrencia a la audiencia de conciliación es personal, salvo las personas que conforme a Ley deban actuar a través de representante legal. El artículo 18° del proyecto señala que, excepcionalmente, podrán actuar a través de apoderados: las personas que actúan en calidad de solicitantes que domicilien en el extranjero, las personas domiciliadas en distintos distritos conciliatorios, las personas que domiciliando en el mismo distrito conciliatorio se encuentren impedidas de trasladarse al centro de conciliación y en el caso que una de las partes esté conformada por tres o más personas.
El artículo 20° del proyecto, respecto a las formalidades de representación del apoderado, señala que el poder de representación deberá ser otorgado mediante escritura pública debidamente inscrito en Registros Públicos, observando el principio de literalidad en caso de disposición de bienes y derechos.
Finalmente, el artículo 19° del proyecto señala que, salvo pacto o estipulación en contrario, el representante legal de la persona jurídica, por el solo mérito de su nombramiento tiene facultad para conciliar y realizar actos de disposición de derechos que se discutan durante la audiencia de conciliación, con la finalidad de arribar a acuerdos, siendo que el representante legal podrá delegar su representación.
La verdad no se entiende el hecho de insistir en un modelo que ha traído una serie de inconvenientes toda vez que se llega a la paradoja de encontrarnos frente a un procedimiento conciliatorio que en teoría es menos formal que el proceso judicial pero en el que se exigen más formalidades que en aquel, haciendo distinciones y elucubraciones que no se aprecian en el régimen de representación procesal, que para su validez requiere únicamente de que el poder sea otorgado por escritura pública y para su eficacia procesal no requiere ni siquiera estar inscrito
Debería sincerarse el tratamiento normativo de la concurrencia personal, no como una regla general sino como una de las posibilidades de concurrencia de las partes al procedimiento conciliatorio. En este sentido, la representación debería ser recogida no como una posibilidad excepcional de concurrencia al procedimiento conciliatorio sino como una figura autónoma que puede generar el nacimiento de un acto jurídico que surtirá efectos en la esfera jurídica del representado. Así, la representación debería aceptarse tanto para solicitantes como para invitados a conciliar, siendo que el único requisito para que opere la representación debería ser que el poder debe ser extendido forzosamente por escritura pública y con facultades expresas para conciliar, debiendo asumirse que los poderes otorgados en los que se señalan facultades para conciliar deben ser entendidos en sus dos posibilidades conciliatorias (judicial y extrajudicialmente) salvo disposición expresa en contrario.
Finalmente, y a fin de no crear un régimen diferenciado de exigencia de inscripción del poder que resultaría más oneroso a los conciliantes, y de manera similar a la figura del apoderado judicial, sugerimos que para la eficacia procedimental del poder éste no requerirá estar inscrito, salvo el caso de personas jurídicas, en los que por mandato legal deberán estar debidamente inscritos y vigentes.
X. CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCILIACIÓN.
El artículo 21° del Proyecto establece una nueva clasificación de las formas de conclusión del procedimiento, al señalar:
“Artículo 21.- Conclusión del procedimiento conciliatorio.- Se da por concluido el procedimiento conciliatorio por acta de:
a) Acuerdo total.
b) Acuerdo parcial.
c) Falta de acuerdo.
d) Inasistencia de una parte a una sesión, sin justificación.
e) Inasistencia de una parte a dos sesiones, cuando ha justificado la primera.
f) Inasistencia de ambas partes a una (1) sesión.
g) Decisión motivada del conciliador, cuando se vulneren los principios de la conciliación, por retirarse una de las partes antes de la conclusión de la audiencia o por negarse a firmar el acta de conciliación.
En caso que no sea posible concluir con alguna de las formas establecidas, se concluirá el procedimiento mediante informe debidamente motivado.
No se agota el intento conciliatorio al que hace referencia el artículo 6° de la presente Ley; cuando se concluye por informe o por decisión motivada del conciliador motivada por el solicitante.”
Como hemos señalado líneas arriba, se visualiza que la audiencia de conciliación se va a realizar en una sola sesión, con lo cual se incorporan como supuestos de conclusión del procedimiento y consecuente expedición de un acta de conciliación a la inasistencia de una parte a una sesión sin justificación y a la inasistencia de una parte a dos sesiones cuando ha cumplido con justificar la primera inasistencia. Queda claro que las demás formas de conclusión del procedimiento se mantienen, salvo la de la simple inasistencia de una parte a dos sesiones, que quedaría proscrita de nuestro ordenamiento de aprobarse el proyecto de ley.
Se señala que, ante la posibilidad de concluir el procedimiento conciliatorio por causales totalmente distintas a las antes mencionadas se concluirá el procedimiento mediante la expedición de un informe. Si bien es cierto que el texto sustitutorio propuesto ya no exige que nos encontremos frente a la concurrencia de la totalidad de las partes conciliantes en lo que se conoce como Audiencia Efectiva, seguimos viendo que se limita los casos de conclusión del procedimiento conciliatorio al retiro de alguna de las partes antes de la conclusión de la audiencia, o por negarse a firmar el acta o por advertir violación a los principios de la conciliación (como ocurre por ejemplo con el tema de la confidencialidad).
Estimamos que cualquier situación no prevista como forma de conclusión del procedimiento debe ser incorporada al rubro de Decisión motivada del conciliador, ya que todo procedimiento conciliatorio debe concluir siempre con la redacción de un Acta de Conciliación, debiendo el conciliador ejercer su libertad de acción dentro de los límites señalados por la Ley, debiendo fundamentar con precisión la causa por la cual decidió poner fin al procedimiento conciliatorio.
Por su parte, el artículo 22° del Proyecto de Ley, referente a los efectos de la conclusión de la conciliación por inasistencia de una de las partes, establece:
“Artículo 22°.- Efectos de la conclusión de la conciliación por inasistencia de una de las partes.- La inasistencia de una de las partes a la audiencia de conciliación genera los siguientes efectos:
a) Presunción relativa de verdad de los hechos expuestos en la solicitud y recogidos en la demanda, en el proceso judicial que se inicie.
b) El Juez impondrá, en el auto admisorio, una multa no menor de una (1) ni mayor de diez (10) Unidades de Referencia Procesal a la parte que no haya asistido a la audiencia.
Los efectos señalados no alcanzan a la persona que asistió a la audiencia de conciliación.”
Vemos que se mejora el vigente marco normativo al efectuarse una serie de modificaciones y precisiones que eran verdaderamente necesarias:
En primer lugar, se establece la oportunidad de imponer la multa al interior del proceso judicial, la que deberá establecerse en el auto admisorio. El vigente marco normativo (Artículo 15° de la Ley, in fine) obliga al Juez a imponer en el proceso una multa a la parte que no haya asistido a la audiencia, pero existían discusiones respecto del momento procesal en que debía hacerlo, pues existían opiniones encontradas, ya que cierto sector se inclinaba al hecho de que la multa debía hacerse efectiva en el auto admisorio y luego de la calificación del cumplimiento de procedibilidad por parte del demandante, mientras que otro sector se inclinaba por señalar la imposición de la multa al momento de expedir la sentencia. Si tomamos en cuenta que el establecimiento de la sanción de la multa tiene por motivación fomentar la concurrencia de las partes a la audiencia de conciliación –especialmente del invitado- pues resulta evidente que la precisión hecha en el proyecto respecto de la etapa procesal correcta para imponer la multa resulta la más acertada.
Pero otro tema más relevante radica en el hecho de que se ha eliminado como sanción por la posible inconcurrencia del invitado la imposibilidad de que éste formule reconvención en el proceso judicial que se instaure posterior al procedimiento conciliatorio. La regulación de este tema en el marco normativo vigente resulta cuestionable, toda vez que si bien es cierto se pretendía fomentar la concurrencia del invitado a la audiencia, en la práctica no basta la sola concurrencia de este a la audiencia sino que para que prospere la formulación de reconvención debe señalar los fundamentos de aquella en el acta de conciliación, según se desprende de una lectura del artículo 445° del Código Procesal Civil y del artículo 16°, literal g) de la Ley de Conciliación, ambos modificados por el Decreto Legislativo N° 1070 y que perfectamente podría considerarse como una vulneración al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
V. REFLEXION FINAL.
Ninguna norma es perpetua, a pesar de que persigue tener una vigencia prolongada dentro del marco jurídico. Así, toda norma es propensa a sufrir procesos de modificación y derogación parcial y total, motivados por el hecho de advertirse nuevas circunstancias que no fueron previstas por el legislador o que se hicieron de manera incompleta o deficiente. El hecho de pasar de modificaciones parciales a generar todo un nuevo marco normativo es síntoma de que, a criterio del legislador, la norma ya cumplió su ciclo y resulta insuficiente seguir con modificaciones parciales. La Ley N° 26872 no es ajena a esta situación, y a dieciséis años de su promulgación la institución de la conciliación extrajudicial que ella regula merece ser materia de un remozamiento y fortalecimiento, ya que ha sido un tiempo más que prudencial para advertirse tanto sus fortalezas como sus debilidades y adecuarla a las nuevas tendencias de la gestión de conflictos.
Se exige una norma más moderna que logre verdaderamente la institucionalización de la conciliación extrajudicial en el país, pero sobre todo que supere los vacíos y deficiencias que se han advertido a lo largo de estos años y brinde finalmente al potencial usuario del sistema conciliatorio las herramientas y garantías suficientes para poder contar de manera efectiva con la conciliación extrajudicial como un eficaz método que no sólo de solución efectiva y consensuada a sus controversias sino que garantice el adecuado y pronto cumplimiento de los acuerdos en caso de eventuales incumplimientos de los mismos. Si tenemos los objetivos claros y definidos, el camino es más fácil de recorrer.
Por ello, estimamos que la labor de reforma planteada no puede ser objeto de planteamientos unilaterales. Se hace necesaria no solo la colaboración de los operadores de la conciliación extrajudicial sino también debemos recordar que la eficacia de la conciliación depende también del Poder Judicial, en tanto deba calificar las actas de conciliación ya sea que estas se presenten como requisito de procedibilidad o como títulos ejecutivos, lo que requiere unificar criterios para poder brindar al usuario del sistema conciliatorio un nuevo sistema lo suficientemente sólido y coherente que satisfaga finalmente sus necesidades de justicia pronta y eficiente. Esto puede garantizar finalmente nuevos aires tan necesarios para fortalecer e institucionalizar una institución que pretende cambiar un paradigma de litigio por uno de diálogo.
