Carlos Montoya Anguerry
Introducción
Desde un punto de vista, la reforma del Estado es un tema que incluye la reforma del Poder Judicial. Sin embargo, es posible ocuparse de esta última sin aludir a la primera, sustentándose en considerar al Poder Judicial como un todo integral, autónomo e independiente por lo menos en cuanto al concepto se refiere. El Poder Judicial desarrolla diversos tipos de relaciones con el Estado, pero particularmente con los poderes legislativo y ejecutivo. Estas relaciones son importantes para el desempeño de las funciones propias del Poder Judicial, pero no lo constituyen. Entre ellas destacan dos que han sido desde siempre, pero en particular recientemente, la zona más crítica de la realización del poder jurisdiccional: el aspecto financiero económico de un lado y el respeto (irrespeto) a su autonomía e independencia.
Aparte de referirnos a estas relaciones conflictivas del Poder Judicial con los otros poderes, es importante tratar aunque sea brevemente tres cuestiones igualmente centrales: el perfil del magistrado, el tema de la organización y estructura del Poder Judicial y los contenidos procesales.
Una visión totalizadora del Poder Judicial, a mi entender, no puede dejar de referirse a estos cinco aspectos: financiero, político-judicial, personal, estructural y procesal. Ésta es la pretensión de las presentes líneas y, adicionalmente, como todo intento hasta ahora producido en el país, plantear las cuestiones aunque no necesariamente las soluciones.
El aspecto económico financiero. Gastos de personal y administración y gastos de expansión, modernización y prevención hacia el futuro. En estos temas la situación del Poder Judicial es negativa. En efecto:
Sueldos: El monto asignado al magistrado, aunque ha mejorado notablemente en los últimos años -a un costo cuestionable por haberse completado la remuneración con fondos propios provenientes del arancel judicial que encarece la justicia- sin embargo, no satisface a propios y extraños, es decir, no proporciona estabilidad y tranquilidad económica al magistrado.
Esta tranquilidad es de suma importancia, pues un Juez no debe estar acicateado por esa clase de problemas. Además, es bueno considerar que, aparte de una remuneración apropiada, debe incluirse a cuenta del Estado un seguro de salud para el magistrado y su familia nuclear, a fin de cubrir las emergencias. Estas son difíciles de superar y, a la vez, tan decisivas para la solidez del comportamiento moral. Un Juez con un hijo enfermo de urgencia, por ejemplo, es un juez vulnerable.
Gastos de administración, de expansión, modernización y prevención del futuro. Son aspectos generalmente dejados de lado. Algunas anotaciones podrían ser las siguientes:
Se exige al poder judicial un rendimiento eficaz y eficiente y una respuesta adecuada al creciente incremento de procesos, pero no se provee de los recursos adecuados.
En la llamada reforma judicial del pasado reciente, en cuanto se refiere al número de magistrados y bajo el anuncio de la política de “carga procesal cero”, se optó por una solución siempre criticada, en el sentido de que la reforma no es el aumento del número de jueces. Sin embargo, se aplicó esa fórmula tan elemental. Un ejemplo de esto son los juzgados corporativos y las salas corporativas, en las que se dispuso aprovechar una base administrativa única para varios magistrados. En realidad, no son sino la mencionada solución práctica: para cada unidad de rendimiento, varios operadores. El número de unidades no aumenta. El defecto en que se incurrió fue doble: de un lado, no se elaboró un plan integral de reforma en este aspecto, de modo que las medidas eran coyunturales y, segundo, se utilizó la necesidad de contar con mayor número de magistrados para implantar un sistema informal de designación de magistrados provisionales (jueces y fiscales). Se confió la justicia a personas no calificadas, con excepciones muy notables. Sobre todo, se persistió directa e indirectamente en mantener el sistema de provisionalidad, lo que permitió el control de los fallos en los casos de interés político. El número de jueces debe aumentar, pero con los nombramientos conforme a la Constitución.
Es posible que los aspectos de administración, modernización y equipamiento hayan sido objeto de atención. Lo acredita, por ejemplo, el número de computadoras en juzgados y salas. Sin embargo, no se elaboró un plan consensuado de desarrollo del Poder Judicial.
Es adecuado hacer referencia a una tradicional respuesta antitécnica del Poder Judicial frente a sus requerimientos de desarrollo y crecimiento: se considera que es incapaz de elaborar planes de desarrollo debidamente sustentados y completos incluyendo, sobre todo, las proyecciones financieras necesarias. En términos sencillos, el Poder Judicial sabe que necesita una política de expansión para lo cual requiere de mayor presupuesto -aparte del incremento de remuneraciones- pero no presenta esos requerimientos en forma adecuada. El Estado no va a otorgar mayor presupuesto en cifras mayores que las anteriores, sin una debida justificación. No se tiene conocimiento que se haya superado esa deficiencia, salvo que ya lo esté haciendo la nueva administración después de la desactivación de la Comisión Ejecutiva. La crítica reiterada es que al Poder Judicial se le asigna menos del 1 % de los gastos ordinarios del Presupuesto. La Constitución del 79 fijó en no menos del 2% y nunca se llegó a esa cifra. Es posible considerar que, efectivamente, no se llegó pero en razón que no se presentaban planes concretos que justificasen ese incremento y menos se informaba a la opinión pública, de modo que ésta pudiese ejercer legítima presión para obtener lo solicitado basándose en la información del por qué y para qué se debía incluir en el presupuesto el incremento pedido.
Perfil del magistrado. Una perspectiva histórica sujeta a comprobaciones indica que en el pasado algo lejano, los cargos de la magistratura, especialmente en el nivel supremo, estaban en manos de personas de determinada clase social, con las virtudes y los defectos consiguientes. Luego, se produce un cambio radical quizá paulatino y no violento: el poder judicial se democratiza; acceden a los cargos personas de otros estratos sociales.
En todo caso, los nombramientos, no todos acertados -algunos errores, seguramente, lamentaron los responsables- se hicieron en base de recomendaciones (de las buenas y de las malas) atendiendo por tanto a factores deleznables sin sistema de nombramientos y sin perfil técnicamente elaborado. La provisión de cargos en todos los centros de trabajo no tenía las connotaciones técnicas de ahora. Obedecían, en cuanto al poder judicial se refiere, al sistema de recomendaciones, sistema de alguna manera institucionalizado porque en la relación de candidatos, al lado de los nombres se anotaba el de los que lo recomendaban.
Cuando se crean el Consejo Nacional de Justicia en los años setenta y luego el Consejo Nacional de la Magistratura en sus dos versiones (Constitución de 1979 y la de 1993) se introduce el sistema de concurso cada vez mejorado. Se supone, en consecuencia, que a través del concurso se busca seleccionar al candidato que personifica el perfil ideal del magistrado. Esta tarea se inició con el nombramiento de 2 Fiscalías Supremas y 285 magistraturas superiores -vocales y fiscales- pero fue interrumpida por los conductores de la reforma judicial, que primero consiguieron entorpecer el mecanismo de los nombramientos (dejando intacto el sistema de provisionalidad) y finalmente lo obstaculizaron disponiendo la suspensión de las convocatorias. Recientemente se ha devuelto la posibilidad de realizar nuevamente los concursos.
Organización y estructura del Poder Judicial. Al observar el reiterado recurso utilizado por algunos gobernantes de crear entidades que se ocupen de determinados aspectos de la vida jurídica del país, surge la pregunta de si la organización y la estructura del Poder Judicial es realmente la adecuada. La respuesta tiende a ser no. Veamos: cuando se dictó la segunda ley de reforma agraria (D.L. 17776) los conflictos derivados de la propiedad, posesión, tenencia y contratación sobre los fundos rústicos estaban comprendidos dentro de la competencia del Poder Judicial. Sin embargo, bajo la acusación publicitada de que nunca el Poder Judicial había dado la razón al campesino y que el proceso de reforma debía agilizarse -lo que no podía obtenerse con el funcionamiento lento y además conservador de ese viejo poder- se creó el Tribunal Agrario. Es decir, se desmembró una parte importante de la competencia y se creó un nuevo órgano jurisdiccional. Lo mismo ocurrió al darse la ley de las Comunidades Laborales, pues se desmembró la competencia y se creó el Tribunal de Comunidades Laborales, al que se le agregó la competencia laboral con el Tribunal del Trabajo. A estos ejemplos del pasado puede agregarse otro de reciente invención: el sistema administrativo de privilegio que es el INDECOPI con personal altamente tecnificado y preparado y remuneraciones personales muy elevadas para atender desde el punto de vista administrativo lo que concierne a la ley de propiedad intelectual y a las reclamos de competencia y defensa del consumidor. Aunque no se trata obviamente de un desmembrar competencia al Poder Judicial, el INDECOPI atrajo para sí la atención por la modernidad de su organización y la calidad de sus fallos administrativos. Estos fallos son impugnados judicialmente mediante los procesos contencioso administrativos.
Haciendo un ejercicio de ciencia ficción, ¿podría el propio Poder Judicial crear o recrear parte de su organización instalando juzgados y salas modernizados, con personal debidamente capacitado, metodología de trabajo renovada, mística especial de rendimiento para el tratamiento del área o de las áreas más congestionadas y por lo mismo más criticadas de la actualidad (alimentos y familia, en civil, justicia penal, p.e.)? Estas creaciones debían organizarse con personal debidamente remunerado, brindándole prestancia y prestigio no por sí mismos sino también por los resultados en eficiencia, eficacia, prontitud u oportunidad, transparencia en las decisiones, etc.
Contenidos procesales. Si un juez civil tuviera que atender cien casos -digamos- mensuales, es decir, 5 por día, es seguro que las normas procesales del Código Procesal Civil de 1993 serían adecuadas y se calificarían como un instrumento verdaderamente eficaz. Igualmente, si un juez penal tuviese una carga de trabajo reducida al mínimo aconsejable, el proceso penal sería ágil, acelerado y oportuno. La estadística preocupante de internos sin proceso sería problema superado y del pasado. ¿Cómo exigir puntualidad procesal a un juez o a una sala sobrecargadas de trabajo, atendiendo no una sino muchas audiencias al día, sin contar con elementos auxiliares suficientes?
No es el caso, por tanto, proponer renovación de los Códigos Procesales. El proceso civil tiene ya un código renovado (susceptible de mejora es cierto, pero no de cambio) falta el Código Procesal Penal. Como se ha dicho tantas veces, el problema del Poder Judicial no es de normas, sino de personas, en todas las direcciones posibles de esta categoría (número de jueces, selección y capacitación de los mismos, sistema de control, etc. )
Independencia y autonomía. Palabras más o menos, gastadas en discursos permanentes y esporádicos, lo que se quiere decir con autonomía e independencia es referirse a un estado de ánimo, a un criterio internalizado de sana soberbia en el juez, que le hace rechazar de plano, sin hesitación alguna, cualquier intento de invasión a su fuero. Esto es lo que ambos términos significan, salvadas las diferencias sustanciales que ambos vocablos, tienen pero que son – cualquiera que sea el contenido que se les quiera dar- ejercidas o no ejercidas por una persona, por el Juez. No importa, desde este punto de vista, sino la fortaleza moral, el aplomo, la entereza, la valentía y la conciencia de las virtudes de ser el juez él mismo. Las normas legales, desde la Constitución hasta la Ley Orgánica del Poder Judicial y la del Ministerio Público, declaran la independencia y la autonomía la primera de propiedad del magistrado, la segunda del Poder Judicial colmo poder. Basta con ello. El Juez no necesita más. No necesita guardaespaldas armados para ser independiente y colectivamente autónomo. Le basta su entereza. ¿Existe en el mundo jurídico del país personas que ofrezcan esa garantía? ¿Será necesario brindar apoyo de la organización judicial, crear condiciones especiales para que esas personas acudan a la magistratura? Sí, obviamente.
Carlos Montoya Anguerry
Abogado. Profesor Principal de la Facultad de Derecho de la PUCP. Vocal superior en Lima y Vocal de la Corte Suprema en calidad provisional para ocupar una vacante por antigüedad. Fue integrante (1995 a marzo de 1998) y Presidente en dos períodos del Consejo Nacional de la Magistratura (1995 y 1996) Este Consejo renunció en marzo de 1998 en forma unánime e irrevocable por el recorte de las facultades de dicha entidad. Integrante del Consejo Transitorio del Poder Judicial designado por el Congreso de la República a propuesta de la Mesa de Diálogo sustentada por la OEA.
En http://palestra.pucp.edu.pe/pal_est/?file=bases/montoya.htm
