En esta breve síntesis queremos retomar, en el espíritu de los principios plurales de acción, las condiciones necesarias para la reforma servicios policiales en América Latina, así como los lineamientos específicos de la reforma policial en nuestros países y localidades “diversamente diferentes”, como lo señala acertadamente Amartya Sen .
1. LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA LA REFORMA POLICIAL
1.1. Voluntad política de la autoridad civil elegida
Sin una voluntad política de la autoridad civil elegida, que establezca claramente la distinción de las competencias de la defensa nacional para la fuerzas armadas y de la seguridad pública para las fuerzas policiales, y que tome la iniciativa con ideas, datos y propuestas normativas, estratégicas y operativas originales, maduras y claras, no es posible una reforma sostenida de los servicios policiales, más aún en un contexto global y criminal latinoamericano tan inestable e inseguro.
1.2. Seguridad pública con estándares de derechos humanos
El enfoque de la seguridad pública tiene que vincularse intrínsecamente a la defensa y promoción de los derechos humanos de las personas y comunidades. Los datos empíricos muestran que luego de las dictaduras y de los conflictos armados internos en la región, los sistemas de seguridad pública y de justicia penal son la principal fuente de afectación de los derechos humanos de los habitantes latinoamericanos.
1.3. Cultura policial de identidades y capacidades plurales
La cultura en relación a la mentalidad, la organización y la vida cotidiana de los servicios policiales debe guiarse por la formación de identidades plurales y no restrictiva a la singularidad de la condición de policía, muchísimas veces aislado socialmente y vulnerable institucionalmente. El policía en Estados Unidos, Canadá o Europa se forma desde la educación secundaria, técnica o universitaria, luego a lo largo de su carrera continua esta formación fuera de las academias de policías que dicho sea de paso son indispensables pero no únicas, esto acerca al policía en formación y luego en carrera a un perfil más plural de policía ciudadano con varias identidades y capacidades para desempeñarse en la vida.
1.4. Funcionario público agente de la ley comunitaria o de proximidad
La policía debe desarrollar capacidades orientadas a formarse como funcionarios agentes de la ley cercanos o próximos a la comunidad y a las personas. Esto no solamente implica cambios profundos en las mentalidades sino en toda la organización jerárquica de los servicios policiales en América Latina. El proyecto de “policía comunitaria” -noción empleada en los países anglosajones-, o de “policía de proximidad” -concepto usado en los países europeos y en Canadá-, ha sido central en la reformas de los servicios policiales tanto en el Norte como en el Sur, pero en América Latina son frágiles y no logran sostenerse.
1.5. Prevención situacional y social
La prevención, a la vez, situacional y social de la infracción y el delito contra la ley penal que lleva al debate de fondo sobre las causas socio culturales y político institucionales de la violencia y la criminalidad. La prevención situacional se entiende como la lucha contra la delincuencia común y el crimen organizado aquí y ahora; la condición necesaria es que esté acompañada con reformas de la mentalidad y de la institución de la seguridad pública y la justicia penal a la luz de los derechos humanos. La prevención social se conoce como la lucha contra las causas de la pobreza, la desigualdad y la violencia fusionadas; la condición necesaria son las transformaciones económico, sociales y culturales, civiles y políticas, y la creación de nuevos valores como componentes necesarios de una política pública democrática y moderna. En América Latina, ha habido iniciativas novedosas buscando estos cambios, pero fácilmente han sido revertidas o son de una gran debilidad.
1.6. Control del uso de la fuerza
El control del uso de la fuerza como última ratio es fundamental en la reforma de los servicios policiales. En contraposición, el uso excesivo de la fuerza -en especial el uso de la fuerza letal-, que está en la naturaleza de la militarización de la policía, que rubrica a sangre fría los muertos y heridos, el temor y terror típicos de los operativos de seguridad y orden público. El uso indiscriminado de la fuerza no sólo es violatorio de los compromisos supranacionales sobre funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, sino que es un fracaso en toda la línea para el logro del objetivo estratégico y operativo fundamental de una política de un Estado Democrático de Derecho en materia de seguridad ciudadana y convivencia pacífica. En América Latina, pese a los recientes aunque valiosos esfuerzos en casos nacionales o locales de control del uso de la fuerza, sin embargo, la policía históricamente es una “fuerza auxiliar” del Ejército. En la tesitura actual esta densidad militar sigue significativamente vigente en los servicios policiales.
2. LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS DE LA REFORMA POLICIAL
Las reformas de los servicios policiales deben tener su punto de arranque en la identificación de problemas y soluciones prácticas, que sean altamente sentidos, al mismo tiempo, por la policía y la comunidad.
Existen seis árboles de problemas y de soluciones que deben ser tomados en cuenta en toda reforma policial desde el arranque: la desmilitarización de la función policial del Estado; la lucha contra la corrupción hacia dentro y hacia afuera de la institución; la transformación de las relaciones de la policía con la comunidad; la dignificación, bienestar y profesionalización del personal policial; la modernización de las políticas, gestión y administración en la corporación policial; y, el desarrollo de sistemas nacionales y subnacionales de seguridad ciudadana con la participación de la autoridad civil elegida y de la sociedad civil popular .
2.1. Desmilitarización de la función policial del Estado
La desmilitarización de la policía, su calidad de institución de funcionarios civiles agentes de la ley encargada de la seguridad y el orden público, es un lineamiento central en la reforma de los servicios policiales en América Latina. La desmilitarización ha sido un reto en la primera ola reformista, lo será en una segunda ola en un futuro no muy lejano, pero deberá alcanzar mayor profundidad.
La policía ha sido históricamente una “fuerza auxiliar” del Ejército en la seguridad y el orden público, esta espesura militar se mantiene aún vigente, pese a las experiencias que buscan con buena voluntad la desmilitarización de la policía en las reformas recientes en América Latina. La confusión entre la Policía como funcionarios civiles agentes de la ley cuya competencia es la seguridad pública, y la Fuerza Armada cuya competencia es la defensa nacional, ha avanzado en la normatividad pero aún no en la concreción de la norma. La presencia de mandos militares en la dirección de la policía, aún aquella que se encuentra en experimentos de reforma, se mantiene todavía en varios países latinoamericanos. Se trata de un rasgo de tipo estructural que implica un cambio gradual a la raíz .
2.2. Lucha contra la corrupción tanto hacia dentro de la institución policial como hacia afuera con las personas y la comunidad
La lucha contra la corrupción, hacia adentro y hacia fuera de las corporaciones policiales es un lineamiento cardinal para la reforma de los servicios policiales para la recuperación de la legalidad, la legitimidad y la confianza de la población. Sobre todo en instituciones donde no funcionan ni los controles internos ni los controles externos sobre esta actividad infractora y delictiva.
La corrupción se halla ampliamente extendida en los servicios policiales de América Latina, tanto dentro de las corporaciones como en la relación con la comunidad, esta es una de la razones de la alta ausencia de confianza que tienen frente a la opinión pública. Por ejemplo, la policía mexicana (federal, estatal y municipal) es la que aparece en las percepciones de la población, según las encuestas de Latinoabarometro, como la que tiene el más alto índice de corrupción entre 18 países de la región. Cuando llegas a residir a México, la primera recomendación que te hace el anfitrión mexicano es: “si tienes una infracción de tránsito, verdadera o falsa, arregla en el automóvil en la vía pública con la Policía Preventiva de Tránsito, mucho cuidado con que te lleven a delegación policial”; el temor a la “mordida” y al “abuso policial” es sorprendente . Siendo México el caso más saltante, sin embargo, la corrupción se halla muy generalizada en todos los servicios policiales, salvo Carabineros de Chile, donde existe otra cultura valorativa, actitudinal institucional, y un mayor control interno y externo, esta es una de las razones concretas de ser la policía con la más alta credibilidad de toda América Latina, según las encuestas de opinión pública.
2.3. La transformación de las relaciones entre la policía y la comunidad ¿Y el derecho humano de la persona y la comunidad a la seguridad integral?
La tolerancia cero en relación a la violación de los derechos y libertades de las personas y comunidades por los servicios policiales debe ser una viga maestra de la reforma policial. Luego de los años de dictaduras y de conflictos armados internos en la región, comienza percibirse en varios países de América Latina la concentración de la mayor cantidad de violaciones a los derechos humanos en el sistema de seguridad pública y de justicia penal. La alta criminalidad de Latinoamérica va de la mano con el alto abuso policial y el bajo acceso a la justicia.
Es real que el enfoque y el paradigma de la policía comunitaria o de la policía de proximidad, así como el de la prevención combinada situacional y social, poniendo un énfasis en lo social aporta mucho a la protección y promoción de los derechos y libertades de la población en materia de seguridad y convivencia ciudadana, existen experimentos puntuales al respecto en las reformas de la primera ola que así lo verifican. Pero la fuerza de los controles constitucionales y legales internos y externos, la vigilancia de la sociedad civil popular y de las comunidades nacionales e internacionales de derechos humanos, el escrutinio de los medios de comunicación, así como el rol in loco del sistema supranacional de derechos humanos, son absolutamente indispensables.
2.4. La dignificación, bienestar y profesionalización policial ¿Y los derechos humanos de los policías?
La defensa y promoción de los derechos humanos de los policías es una condición sine qua non de una reforma policial, de un lado, implica la dignificación, mejora del bienestar y elevación de la profesionalización del policía, de otro, exige la atención a consultas, petitorios y quejas frente a la afectación de derechos humanos múltiples del personal policial.
“La Policía es una institución compleja, jerárquica y heterogénea en su composición. La principal tensión se encuentra en la diferenciación en el acceso a la calidad y oportunidad de la educación, tanto cuando se ingresa a la institución como alumno o cadete como cuando se está en carrera. La estructura vertical de la PNP no ayuda a la superación de dichas tensiones sino que, por el contrario, las refuerza. Así mismo, la diferenciación en el acceso a los servicios y bienes básicos dentro y fuera de la corporación policial, así como la verticalidad —que podría restar efectividad a los mecanismos de ejecución de justicia dentro de la Policía— son los principales factores generadores de tensiones y conflictos. El régimen de quejas por violación de los derechos humanos al interior de la institución jerárquica muestra con claridad que son los casos en los que están involucrados suboficiales los que alcanzan casi los dos tercios de las demandas por vulneración de derechos. Tan solo un tercio de los casos involucran a oficiales, en general de los grados inferiores, y excepcionalmente se presentan quejas que involucran a coroneles. Habitualmente, los oficiales generales quedan impunes tanto al interior de la corporación como frente al sistema de justicia penal, como lo muestran las investigaciones sobre estos casos realizadas por la Inspectoría del Ministerio del Interior . Ver, Manuel Piqueras (Consultor), Étnicidad, Ejército y Policía en el Perú. Una aproximación. Centro para la Investigación sobre Desigualdad, Seguridad Humana y Étnicidad (CRISE), Queen Elizabeth House, Universidad de Oxford, Reino Unido y Centro de Investigaciones Sociales, Económicas, Políticas y Antropológicas (CISEPA), Facultad de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2008.”
Nuestra hipótesis es que la Defensoría del Policía creada como parte sustantiva de la reforma de la Policía Nacional del Perú (PNP), ha sido en relación a todos los procesos de reforma de los servicios policiales en la región, no sólo única en el mundo, sino que ha estado muy bien diseñada normativa y operativamente para tratar los derechos humanos de los policías varones y mujeres con logros tangibles, aunque actualmente haya sido revertida por el más alto nivel del poder, es una referencia fundamental para una segunda ola de reformas.
2.5. Políticas publicas, gestión y administración eficaces y eficientes
La modernización del diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas de los ministerios de seguridad pública o del interior; la innovación técnica de la gestión y los sistemas de gerencia de las corporaciones policiales; el empleo de una tecnología de punta en la administración de los recursos humanos y materiales son un lineamiento fundamental de soporte moderno y técnico a toda reforma de los servicios policiales de los países de América Latina.
Estas instituciones vienen de historias con tradiciones ineficaces e ineficientes en materia de políticas públicas, gestión y administración, agravadas por sus bajos recursos económicos y por la corrupción. La pobreza de todo tipo de recursos va de la mano con la obsolescencia de sus sistemas gerenciales en la mayoría de los servicios policiales de la región.
Los casos más emblemáticos de reformas policiales en la región desarrollaron una modernización y tecnificación, aunque en germen en esta materia, en países de América andina, en Colombia y en Perú; en el Cono Sur, en Brasil y Chile, este último es el experimento más estable de todos, los otros han sido revertidos en diversos grados.
2.6. Los sistemas nacionales y subnacionales de seguridad ciudadana ¿El liderazgo de la autoridad civil elegida y la participación democrática de la sociedad civil en la seguridad de la gente?
Finalmente, la creación de sistemas nacionales y subnacionales -regionales y municipales-, de seguridad ciudadana combinando el liderazgo de la autoridad civil elegida y la participación democrática de la sociedad civil popular, con los servicios policiales de cercanía o proximidad, y de prevención mixta situacional y social, son una condición necesaria de toda reforma de los servicios policiales en los países de América Latina .
Es real que evaluaciones aún incompletas muestran una costumbre y hábito paternalista y autoritario de parte de la policía frente a la participación de la autoridad civil elegida y sobre todo de la participación popular en la seguridad ciudadana. El contrapeso tiene que venir de los gobiernos locales, con un alto liderazgo, como en el caso emblemático de Bogotá.
3. CONCLUSIONES PRELIMINARES
La naturaleza germinal de la reforma de los servicios policiales tiene razones complejas y multidimensionales en América Latina: 1) el contexto estatal, social y el criminal que es un camino muy empedrado por el cual necesariamente hay que transitar, y 2) la resistencia al cambio anclada en la vieja tradición civil y policial autoritaria y militarizada de cara a los nuevos enfoques y paradigmas que se encuentran en un mundo globalizado es aún de una escala de magnitud y gravedad muy significativa.
Sin embargo, hay que rescatar que por primera vez en la historia republicana de América Latina se han llevado a cabo estos experimentos de reforma de la policía y la seguridad pública, unos a sido revertidos, otros se encuentran muy frágiles y otros se sostienen en el tiempo.
Es realista pensar que una segunda ola posible de reformas de los servicios policiales en América Latina, pueda presentarse en un futuro no lejano: la semilla ha sido tirada no sólo en piedra y en arena, sino también sembrada en tierra fértil.
“2. Principios plurales de acción para la reforma policial”. En: Las reformas policiales entre las tensiones de la seguridad y la democracia en América Latina: principios plurales de acción. Una aproximación. Instituto para la Seguridad Ciudadana (ISC) de Perú y Fundación Myrna Mack de Guatemala. Lima: 2008.
