NUEVA LEY UNIVERSITARIA APROBADA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

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NUEVA LEY UNIVERSITARIA APROBADA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

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SÁBADO 17 DE MAYO DEL 2014 | 09:59

Rector de la universidad Garcilaso fue suspendido por la ANR

Luis Cervantes enfrenta denuncias fraude en la administración de personas jurídicas, asociación ilícita y lavado de activos

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LEY Nº 29971, “LEY QUE ESTABLECE LA MORATORIA DE CREACIÓN DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS POR UN PERÍODO DE CINCO AÑOS”

Artículo 1. Moratoria para la creación de universidades públicas y privadas
Establécese la moratoria de cinco (5) años para la creación y autorización de funcionamiento de nuevas universidades públicas y privadas. Asimismo,  suspéndese por el mismo período la creación de fi liales de universidades públicas y privadas, creadas bajo cualquier modalidad permitida por ley.
Artículo 2. Autorización de funcionamiento provisional de universidades públicas
Autorízase excepcionalmente, por el plazo de un año, al Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (Conafu) para que evalúe y autorice a las universidades públicas que hayan superado la fase de verifi cación de la implementación inicial. Las demás universidades creadas por ley continúan su correspondiente trámite.
Artículo 3. Finalidad de la moratoria
La finalidad de la moratoria para la creación de nuevas universidades es permitir que se replantee la política de la educación superior universitaria y se exprese en una nueva legislación de la educación universitaria, en el marco de un sistema de educación superior que establezca requisitos de creación y funcionamiento de universidades debidamente acreditadas y certificadas que garanticen calidad, investigación y vinculación con las necesidades de desarrollo del país.

Comuníquese al señor Presidente Constitucional de la República para su promulgación.

En Lima, a los veintiún días del mes de diciembre de
dos mil doce.
VÍCTOR ISLA ROJAS
Presidente del Congreso de la República
MARCO TULIO FALCONÍ PICARDO
Primer Vicepresidente del Congreso de la República
AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE
LA REPÚBLICA
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla:
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiún días del mes de diciembre del año dos mil doce.
OLLANTA HUMALA TASSO
Presidente Constitucional de la República
JUAN F. JIMÉNEZ MAYOR
Presidente del Consejo de Ministros

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Modifican el TUO del Reglamento de la Ley N° 28626 – Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país, aprobado por Res. N° 1503-2011-ANR

COMISIÓN DE COORDINACIÓN INTERUNIVERSITARIA

RESOLUCIÓN Nº 1256-2013-ANR
Lima, 26 de agosto de 2013
EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONALDE RECTORES
VISTOS:
Los oficios Nos. 0185 y 194-2013/INDECOPI-CEB, de fecha 15 y 23 de mayo de 2013; oficio N° 1391-2013-SE/SG, de fecha 16 de julio de 2013; memorando N° 066-DGAJ, de fecha 10 de junio de 2013; acuerdo de sesión extraordinaria del Pleno de la Asamblea Nacional de Rectores de fecha 23 de agosto de 2013; y,

CONSIDERANDO:
Que, mediante Ley N° 28626, se facultó a las Universidades públicas y privadas a expedir duplicados de diplomas de los grados académicos y títulos profesionales, solicitud del interesado, por motivos de pérdida, deterioro o mutilación, siempre que cumpla con las formalidades y requisitos previstos por cada universidad; además de disponer que la Asamblea Nacional de Rectores reglamente la mencionada Ley e implemente un Registro Nacional de Grados y Títulos Universitarios Duplicados;

Que, mediante Resolución N° 1525-2006-ANR, la Asamblea Nacional de Rectores aprobó el Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país; el mismo que fue modificado en determinados artículos mediante Resolución N° 1895-2006-ANR, autorizándose además a la redacción e integración de un solo texto;

Que, mediante Resolución N° 1503-2011-ANR de fecha 15 de diciembre de 2011, se aprobó el Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley N° 28626 – Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país;

Que, mediante los oficios de vistos, la secretaría técnica de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas -INDECOPI, realiza algunas observaciones en cuanto a los artículos 5° y 6° del Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país, aprobado por Resolución N° 1503-2011-ANR de fecha 15 de diciembre de 2011 en relación a algunos documentos exigidos en la determinada norma;

Que, la Dirección General de Asesoría Jurídica, mediante memorando de vistos, solicita que previo acuerdo de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria y del Pleno de Rectores se modifique el Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley N° 28626 – Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país;

Que, en sesión extraordinaria del pleno de la Asamblea Nacional de Rectores, de fecha 23 de agosto de 2013, se aprobaron algunas modificaciones del Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley N° 28626 – Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país; relacionado a la simplificación en el trámite de duplicados de grados académicos y títulos profesionales;

Estando al acuerdo adoptado y; De conformidad con la Ley Universitaria Nº 23733 y en uso de las atribuciones conferidas al Presidente de la Asamblea Nacional de Rectores, en virtud del Reglamento General de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria;

SE RESUELVE:
Artículo 1º.-
Modifíquense los artículos 5° y 6° del Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley N° 28626 – Reglamento de Duplicados de Diplomas de Grados y Títulos Profesionales expedidos por las universidades del país, aprobado por Resolución N° 1503-2011-ANR de fecha 15 de diciembre de 2011, el mismo que quedará redactado de la siguiente manera:

Artículo 5°.- DUPLICADOS DE DIPLOMAS POR MOTIVOS DE PÉRDIDA
El interesado presentará ante el rectorado de la universidad que expidió el grado académico o título profesional los siguientes documentos:
1. Solicitud.
2. Recibo de pago de los derechos correspondientes.
3. Declaración Jurada de haber perdido el Diploma.
4. Copia simple expedida por el Secretario General de la Universidad, de la Resolución del Consejo Universitario que confiere el grado académico o título profesional.
5. Publicación en un diario de mayor circulación del lugar, del aviso de pérdida del diploma y solicitud del duplicado.
6. Los demás requisitos que señale la respectiva universidad.

Artículo 6°.- DUPLICADOS DE DIPLOMAS POR MOTIVO DE DETERIORO O MUTILACIÓN.
El interesado presentará ante el rectorado de la universidad que expidió el grado académico o título profesional lo siguientes documentos:
1. Solicitud.
2. Recibo de pago de los derechos correspondientes.
3. Copia simple expedida por el Secretario General de
la Universidad, de la Resolución del Consejo Universitario que confiere el grado académico o título profesional.
4. Los demás requisitos que señale la respectiva universidad.
Artículo 2º.- Establecer que quedarán subsistentes los demás artículos contenidos en la Resolución N° 1503- 2011-ANR, de fecha 15 de diciembre de 2011.

Artículo 3º.- Publicar la presente Resolución en el Diario Oficial El Peruano y en la página web de la Institución.

Regístrese y comuníquese.

ORLANDO VELÁSQUEZ BENITES
Rector de la Universidad Nacional de Trujillo y Presidente de la Asamblea Nacional de Rectores

RAÚL MARTÍN VIDAL CORONADO
Secretario General de la Asamblea Nacional de Rectores

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Aprueban Normas Básicas para la Aplicación de la Modalidad de Educación a Distancia en la Universidad

RESOLUCIÓN 1240-2013-ANR

Lima, 15 de agosto de 2013

EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE RECTORES
VISTOS: El oficio Nº 074-2013-DGDAC, de fecha 11 de julio de
2013, informe N° 561-2013-DGAJ, de fecha 25 de julio de 2013; memorando Nº 866-2013-SE, de fecha 05 de agosto de 2013; y,

CONSIDERANDO:
Que, en el marco de las atribuciones especificas e indelegables de la Asamblea Nacional de Rectores, contenidas en los incisos e) y f) del artículo 92° de la Ley Universitaria N° 23733, establece que, la creación de carreras, títulos profesionales y de segunda especialidad acordados por una universidad, y de las facultades en que se hacen los estudios respectivos, requiere de la coordinación
previa e indispensable con la Asamblea Nacional de Rectores; así como concordar en lo referente a los requisitos mínimos exigibles para el otorgamiento de grados y títulos universitarios, y a la unificación de sus denominaciones, sin perjuicio del derecho privativos de cada universidad a establecer los currícula y requisitos adicionales propios;

Que, el Reglamento de Organización y Funcionesde la Asamblea Nacional de Rectores, aprobado por Resolución N° 1410-2003-ANR de 21 de mayo de 2003, en su artículo 4° señala: La Asamblea Nacional de Rectores es un ente rector de estudio, coordinación y orientación de las actividades universitarias del país;

Que, la UNESCO – Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, plantea la necesidad de establecer políticas nacionales en materia de regulación de la educación a distancia, ya que la presencia de proveedores internacionales y también a nivel del país, aumenta el riesgo de que los estudiantes sean víctimas de orientación engañosa y deshonesta de entidades poco fiables de garantía de calidad y convalidación de grados y títulos;

Que, mediante Resolución N° 106-2012-ANR de fecha 10 de febrero de 2012, se aprobó realizar el “I Seminario para el Desarrollo de la Educación Superior Universitaria en la Modalidad Virtual”, encargándosele a la Dirección General de Desarrollo Académico y Capacitación de la Asamblea Nacional de Rectores su organización y desarrollo en las instalaciones de la institución;

Que, a propuesta de la Dirección General de Desarrollo Académico y Capacitación, la Asamblea Nacional de Rectores expidió la Resolución N° 0856-2012-ANR, de fecha 31 de julio de 2012, que resolvió conformar una Comisión Especial, con la finalidad de presentar una propuesta que formalice el desarrollo de la educación virtual en el Perú y que regule su funcionamiento,
garantizando la calidad y pertinencia de los mismos;

Que, mediante Informe N° 04-2013-CEDUVE, de fecha 16 de febrero de 2013, la Comisión Especial en mención presentó una Propuesta Normativa para la Educación Superior a Distancia;

Que, la Dirección General de Desarrollo Académico y Capacitación, en base a la propuesta de la Comisión Especial, con participación de su equipo técnico, ha examinado, analizado, evaluado y mejorado la propuesta Normativa para la educación a distancia; es en ese sentido, que mediante el oficio de vistos eleva a la Secretaría Ejecutiva de la Asamblea Nacional de Rectores las
“Normas Básicas para la Aplicación de la Modalidad de Educación a Distancia en la Universidad”;

Que la Dirección General de Asesoría Jurídica de la Asamblea Nacional de Rectores, mediante su informe de vistos, toma en consideración la propuesta de la Dirección General de Desarrollo Académico de la Asamblea Nacional de Rectores, opina por que debe aprobarse el proyecto de “Normas Básicas para la Aplicación de la modalidad de Educación a distancia de la universidad”;

Que, mediante memorando Nº 866-2013-SE, el Secretario Ejecutivo de la Asamblea Nacional de Rectores dispone la elaboración de una resolución aprobando las Normas Básicas para la Aplicación de la Modalidad de Educación a Distancia en la Universidad;

Estando a lo autorizado por la Alta Dirección; De conformidad con lo dispuesto en la Ley Universitaria Nº 23733, y en uso de las atribuciones conferidas a la Presidencia de la Asamblea Nacional de Rectores en el Reglamento General de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria;

SE RESUELVE:

Artículo 1º.- Aprobar las Normas Básicas para la Aplicación de la Modalidad de Educación a Distancia en la Universidad, documento que consta de 5 Títulos, 54 Artículos, y que forman parte integrante de la presente resolución.

Artículo 2º- Disponer que las Universidades que ofrezcan esta modalidad de educación, de conformidad con la presente resolución, deben presentar sus respectivos proyectos a la Asamblea Nacional de Rectores, a fin de verificar su cumplimiento y aprobar su registro en la Dirección General de Desarrollo Académico y Capacitación mediante el acto resolutivo correspondiente, requisito previo para su implementación.

Artículo 3º- Encargar a la Dirección General de Desarrollo Académico y Capacitación de la Asamblea Nacional de Rectores la conformación del equipo técnico e implementación de la norma aprobada por la presente Resolución, para evaluar, verificar las exigencias técnicas, informar, elaborar los anteproyectos de resoluciones, y hacer un acompañamiento y monitoreo de estos programas para asegurar la calidad y pertinencia de los mismos.

Artículo 4º.- Precisar que la normativa aprobada en el artículo precedente entrará en vigencia a partir de su publicación en el diario oficial El Peruano.

Artículo 5º.- Publicar la presente Resolución en la página web de la institución y en el diario oficial El Peruano.

Regístrese y comuníquese.
ORLANDO VELÁSQUEZ BENITES
Rector de la Universidad Nacional de Trujillo y
Presidente de la Asamblea Nacional de Rectores
RAÚL MARTÍN VIDAL CORONADO
Secretario General de la
Asamblea Nacional de Rectores

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EXP. N.º 0017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 1 de julio de 2010

VISTAS

La solicitud de aclaración de sentencia presentada por el apoderado del Congreso de la República, con fecha 22 de junio de 2010; las solicitudes de aclaración de sentencia presentadas por el Presidente del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades, con fechas 22 de junio y 1 de julio de 2010, respectivamente; y, la solicitud de aclaración de sentencia presentada por la Asociación Promotora Universitaria de Ingeniería Aplicada, con fecha 30 de junio de 2010; y,

ATENDIENDO A

1. Que de conformidad con el artículo 121º del Código Procesal Constitucional (CPCo.), con posterioridad a la emisión de la sentencia, el Tribunal Constitucional, de oficio o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido.

2. Que, en primer término, ante las recientes versiones difundidas en algunos medios de comunicación en el sentido de que la expedición de la STC 0017-2008-PI, daría lugar a que se permita la proliferación de filiales universitarias en desmedro de la calidad de la educación universitaria, el Tribunal Constitucional debe ser enfático en precisar que la sentencia en modo alguno puede ser interpretada en dicho sentido. Por el contrario, conforme a los criterios establecidos en ella, resulta meridianamente claro que la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, en lo que a la prohibición de creación de filiales universitarias respecta, no genera en modo alguno un derecho irrestricto de las universidades para la creación de filiales. En efecto, el Tribunal Constitucional precisa en la sentencia que
“…la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, no conlleva el derecho de las universidades a crear nuevas filiales. Este derecho solo podrá ser ejercido una vez cumplidos los requisitos que el Estado exija normativamente, los que, en todo caso, deberán garantizar que la respectiva filial cumpla con su deber de brindar un servicio educativo universitario de calidad. En consecuencia, mientras esta normativa no sea dictada, se mantiene suspendida la posibilidad de que las universidades constituyan filiales”[1].

Pero no solo ello. Enseguida se ha ordenado al Estado “adoptar de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad, reconocido por la Constitución”[2], debiéndose, entre dichas medidas, disponerse “[l]a clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU”[3], así como “[l]a creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con [la competencia para]: i) Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. ii) Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación (…) deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procederse a su clausura y disolución”[4].

Adicionalmente, en la sentencia se ha previsto la obligación de que el legislador establezca una serie de requisitos constitucionales altamente exigentes que deben cumplir los proyectos que presenten las universidades que pretendan constituir nuevas filiales y nuevas facultades[5].

De esta manera, la sentencia, lejos de permitir la incondicionada apertura de filiales universitarias, prohíbe que se continúen constituyendo filiales que no garantizan una educación universitaria orientada a la excelencia académica, profesional y ética, y ordena que se adopten de inmediato las medidas destinadas a clausurar aquéllas filiales universitarias en actividad que no cumplen con dicha finalidad constitucional, exigida por el artículo 18º de la Constitución.

En tal sentido, el Tribunal Constitucional entiende pertinente exhortar a las autoridades y medios de comunicación a analizar con detenimiento la sentencia de autos y, en especial, su parte resolutiva, a efectos de evitar el riesgo de que se continúen emitiendo informaciones alejadas de su texto y espíritu.

3. Que el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), no ha sido parte en el proceso de inconstitucionalidad. Ello obedece a que, de conformidad con el artículo 203º de la Constitución, y con los artículos 98º y 107º del CPCo., no tiene legitimación activa ni pasiva en esta clase de procesos. En consecuencia, prima facie, tampoco tiene legitimidad para presentar el recurso de aclaración regulado en el artículo 121º del CPCo.

No obstante, en razón de que parte del contenido de las leyes que han sido objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad, se ocupa de competencias que le han sido asignadas, y en razón de que su escrito da mérito para enfatizar algunos de los criterios vinculantes expuestos en la sentencia, el Tribunal Constitucional, excepcionalmente, ingresará a analizar sus planteamientos.

4. Que el CONAFU cuestiona que este Tribunal haya emitido un juicio de constitucionalidad en relación con el artículo 2º de la Ley N.º 26439, puesto que, a su juicio, dicha norma, al haber sido publicada el 21 de enero de 1995, se encontraba fuera del plazo de 6 años previsto en el artículo 100º del CPCo. para ser controlada. En ese sentido, afirman que “vencido el plazo prescriptorio el Tribunal Constitucional no puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una ley o su aplicación”[6].

Con este planteamiento, no se pretende aclaración alguna, sino, antes bien, que este Colegiado varíe el criterio expuesto con claridad en los fundamentos jurídicos Nos. 157 a 161 de la sentencia, el cual, por cierto, en esencia, ya había sido sostenido por este Tribunal en la STC 0033-2007-PI, F. J. 21. Ello, desde luego, no es de recibo.

5. Que otra razón alegada por el CONAFU para cuestionar el juicio de constitucionalidad recaído sobre el artículo 2º de la Ley N.º 26439, reside en la supuesta carencia de conexidad de esta norma con la Ley N.º 28564 que había sido objeto directo de impugnación por parte de los demandantes. En esa línea, el CONAFU sostiene lo siguiente: “[N]o existe conexión directa ni indirecta entre la Ley N.º 28564, cuya inconstitucionalidad ha sido demandada, y el artículo 2º de la Ley N.º 26439 ya que en esta última ley no menciona tema de filiales como competencia del CONAFU [sic], lo que sí se dio con la ley acusada de inconstitucional y por tato [sic] sólo sobre ella debía resolver el Tribunal”[7].

Este tópico también fue expresamente abordado por el Tribunal Constitucional en la sentencia. En efecto, luego de analizar la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, este Colegiado refiere lo siguiente:

“Habiendo llegado a este punto, este Tribunal podría dar por culminado su análisis y concluir que en el presente caso, técnicamente ha cumplido con dar cabal respuesta a la concreta pretensión de los recurrentes. No obstante, el Tribunal Constitucional juzga que, si así procediese, estaría abdicando de las funciones de pacificación, valoración y ordenación que el orden constitucional del Estado social y democrático de Derecho (artículo 43º de la Constitución) le asigna.
(…) [E]l Tribunal Constitucional no puede ser ajeno al hecho de que la inconstitucionalidad que se ha detectado en la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales universitarias, no agota en lo absoluto el problema de relevancia constitucional mucho más trascendente —y con el que guarda conexión material— referido a la manifiesta crisis de la calidad educativa universitaria que afecta sensiblemente a nuestra sociedad.
De esta manera, si este Colegiado diera ahora por culminada la causa sin abordar, siquiera en cierto grado, esta acuciante problemática, lejos de cumplir las funciones que le han sido constitucionalmente asignadas, estaría sumándose a la larga lista de órganos constitucionales que han abdicado del deber constitucional que se impone al Estado de garantizar, supervisar y promover la calidad de la educación en el país (artículo 16º de la Constitución).
Ahora bien, es evidente que por más valioso que sea el fin perseguido por este Tribunal, en tanto órgano jurisdiccional y poder constituido, no podría abordar el mentado asunto si no existiese una regla procesal que en razón de la claridad de su texto o de su razonable interpretación, así lo autorice. Este Colegiado considera que esa regla existe.
En efecto, el artículo 78º del CPCo., establece que ‘[l]a sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia’. A juicio del Tribunal Constitucional, entre otros, esta norma admite ser interpretada en el sentido de que no solo se autoriza una extensión de la ‘sanción’ de inconstitucionalidad a las normas que guarden conexión material con aquella que fue objeto de impugnación, sino también una extensión del ‘juicio’ de inconstitucionalidad a otras normas del ordenamiento, con la condición de que guarden conexión material con aquella que ha sido impugnada, exista o no una posterior sanción de inconstitucionalidad. Dicha conexión material puede presentarse en razón del concreto asunto regulado por las normas, o por pertenecer todas ellas a un sector del sistema jurídico afectado in toto por un sustancialmente idéntico vicio de inconstitucionalidad estructural, a saber, en este caso, la virtual inoperancia práctica para asegurar un sistema educativo universitario de calidad.
Por lo demás, este criterio resulta acorde con el principio de supremacía constitucional (artículo 51° de la Constitución). La fuerza normativa de la Constitución, se vería severamente disminuida si ella no se irradia con todas sus consecuencias, no solo sobre la disposición impugnada en el proceso de inconstitucionalidad, sino también sobre cualquier otra que mantenga con ella una conexión material.
Así las cosas, este Tribunal entiende pertinente (…) analizar cuál ha sido la regulación y la actuación concreta de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), al momento de autorizar el funcionamiento de universidades y sus filiales; concretamente, se buscará analizar si han llevado a cabo esta función imparcialmente y de manera acorde con el deber de garantizar una educación universitaria de calidad”.

Así las cosas, de los criterios expuestos en la sentencia deriva que este Tribunal ha fundamentado debidamente la existencia de conexión material entre la Ley N.º 28564 (objeto de impugnación) y las normas que regulaban las competencias de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y del CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias, entre las que se encontraba el artículo 2º de la Ley N.º 26439. Por ello, es menester concluir que, también con relación a este punto, el CONAFU no pretende una aclaración de la sentencia, sino la variación de los argumentos sostenidos por este Colegiado sobre el particular, propósito ajeno a la naturaleza del recurso de aclaración.

6. Que, por otra parte, el CONAFU afirma que al haberse analizado la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley N.º 26439, sin que en el proceso de inconstitucionalidad se haya contado con su participación, el Tribunal Constitucional habría afectado su derecho de defensa. Así, refiere que este Colegiado se ha pronunciado “sobre un tema que no ha sido objeto de defensa por el Apoderado del Congreso y menos por el [CONAFU], pese a que con dicha sentencia se nos involucra directamente al restringir nuestras facultades de autorización de funcionamiento de universidades”[8], concluyendo que “se ha vulnerado el derecho a la defensa del CONAFU de actuar en salvaguarda de sus propios intereses durante la tramitación del proceso de inconstitucionalidad al no haber participado en el [sic] como parte procesal”[9].

En contraposición a este alegato, debe recordarse que en el proceso de inconstitucionalidad no se decide sobre los derechos o intereses de ninguna persona o entidad. En él no existen “partes” en el sentido ortodoxo procesal del término —por cuanto, prima facie, no hay derechos subjetivos en debate—, sino tan solo legitimados para activar la jurisdicción constitucional abstracta concentrada en este Tribunal para controlar la validez constitucional de las normas con rango de ley, y legitimados pasivos para la defensa de su constitucionalidad con sustento en el valor democrático que subyace en la elección popular directa de los órganos que las han emitido. Fuera de ello, el sentido material del proceso se reduce al interés público que subyace a la defensa de la supremacía jerárquica de la Constitución y de los principios, valores y derechos en ella reconocidos (artículo 51º de la Constitución), esto es, se reduce a una confrontación hermenéutica abstracta, material y formal, realizada por este Tribunal, entre dos fuentes del Derecho de distinta jerarquía, a saber, la Constitución y la norma con rango de ley (artículo 75º del CPCo.). Esa es la razón por la que el artículo 106º del CPCo., refiere que una vez “[a]dmitida la demanda, y en atención al interés público de la pretensión discutida, el Tribunal Constitucional impulsará el proceso de oficio con prescindencia de la actividad o interés de las partes”.

Desde luego, ello no implica que el control constitucional de las leyes efectuado en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, se desarrolle al margen de la realidad concreta que dichas normas regulan. Norma y realidad están mutuamente condicionadas, y ni la realidad es plenamente aprehensible si pretende analizársela al margen de su marco normativo, ni la norma puede ser conocida en todo su contenido y alcance al margen de la realidad que regula. Por ello la interpretación jurídica debe ser asumida como un fenómeno complejo en el que ordenamiento y realidad no son dos compartimentos estancos[10]. Y por ello, el Tribunal Constitucional, partiendo de reconocer la dimensión objetiva que gobierna el proceso de inconstitucionalidad, reconoce en él también una dimensión subjetiva[11].

Pero ello es una cosa, y otra, muy distinta, pretender sostener que so pretexto de la perspectiva subjetiva que también alcanza al proceso, todos los involucrados directa o indirectamente con la materia regulada por la norma controlada tengan “derecho” a participar en el proceso de inconstitucionalidad. Ello conllevaría desconocer y desvirtuar la naturaleza de un proceso eminentemente abstracto, en el que la ausencia de un caso concreto determina, a su vez, la inexistencia de derechos o intereses subjetivos en juego, y por consiguiente, la inexistencia de un “derecho a la defensa” susceptible de vulnerarse.

Verdad es que el Tribunal Constitucional, en circunstancias excepcionales, ha consentido la presencia de partícipes en el proceso de inconstitucionalidad, pero dicho instituto procesal no debe ser confundido ni con la condición de parte[12], ni con la pretendida existencia de un “derecho de participación” en el proceso, pues dicha figura no emana del reconocimiento de algún interés subjetivo en la decisión del proceso. Tal como tiene expuesto este Colegiado, los partícipes son “sujetos que, debido a las funciones que la Constitución les ha conferido, detentan una especial cualificación en la materia objeto de interpretación constitucional. No se trata, así, de terceros con interés, sino, por así decirlo, de sujetos ‘partícipes’ en el proceso de inconstitucionalidad. La justificación de su intervención en este proceso no es la defensa de derecho o interés alguno, cuando más bien, aportar una tesis interpretativa en la controversia constitucional que contribuya al procedimiento interpretativo”[13].

En consecuencia, el alegato del CONAFU en el sentido de que se habría vulnerado su derecho de defensa al haberse analizado la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley N.º 26439, sin que dicha institución haya participado en el proceso, carece de sustento. Máxime si se toma en cuenta que las competencias que ejercía en materia de autorización de universidades, tenían origen en la voluntad del legislador, y no en algún pretendido derecho o interés subjetivo que pueda asistirle.

7. Que, de otro lado, el CONAFU sostiene que el Tribunal Constitucional, debió circunscribir su análisis constitucional a una confrontación formal entre el artículo 2º de la Ley N.º 26439 —que asignaba al CONAFU competencias en materia de funcionamiento de universidades— y la Constitución, con prescindencia de un análisis acerca de la forma concreta en que esta entidad venía ejerciendo dichas competencias. Es así que el CONAFU señala que “en el fundamento 117 se reconoce que el procedimiento descrito en nuestros reglamentos especiales y los requisitos exigidos son exigentes [sic] pero que el Tribunal aprecia que no se han cumplido a cabalidad; sin embargo debemos advertir que el aparente incumplimiento de las funciones de este órgano público (lo cual negamos) no significa que la ley que crea al CONAFU y mas [sic] precisamente el artículo 2º que describe [sic] sus funciones sea inconstitucional, pues la inconstitucionalidad de una norma (ley o artículo) debe mostrarse de manera evidente por la clara contraposición de la ley a lo descrito [sic] en la Constitución Política del Perú, y eso NO ha sido sustentado en la sentencia, por la obvia razón que en ningún extremo de la Constitución se describen [sic] o prohíben dichos procedimiento [sic] o funciones específicas”[14]; concluyendo que “[n]o se debe confundir la idoneidad del órgano competente, el cumplimiento de sus funciones y la calidad educativa con la inconstitucionalidad de la Ley No. 26439 (o de su artículo segundo), pues la declaración de inconstitucionalidad no tiene que ver con los resultados de gestión sino más bien con que la Ley contradiga una norma constitucional y esto no se ha producido entre la Ley No. 26439 y la constitución [sic]”[15].

Son de distinto orden las razones que permiten desvirtuar estos argumentos. Es erróneo sostener que la inconstitucionalidad declarada del artículo 2º de la Ley N.º 26439, haya derivado llanamente de haberse acreditado a través del análisis de información pública y de estudios técnicos objetivos, la inconstitucional manera en que el CONAFU ha venido ejerciendo las competencias asignadas en materia de evaluación y funcionamiento de universidades[16]. Dicha inconstitucionalidad, ha derivado ante todo y fundamentalmente, de un análisis de constitucionalidad realizado sobre la norma misma. En efecto, el Tribunal Constitucional ha sido claro en señalar que “el hecho de que la ANR sea un organismo público descentralizado con autonomía económica, normativa y administrativa en los asuntos de su competencia, que el CONAFU sea un órgano autónomo de la ANR, ninguno adscrito o supervisado directamente por el Estado, y el hecho de que la competencia exclusiva de evaluación y posterior autorización de funcionamiento de universidades privadas y sus filiales haya sido conferida al CONAFU desde 1995, permiten sostener que a partir de dicho año el Estado renunció a su deber constitucional, derivado del artículo 16º de la Constitución, de supervisar la calidad de la educación impartida por la universidades privadas, lo que a todas luces resulta inconstitucional”[17]. Asimismo, este Colegiado enfatiza en la sentencia de autos que
“…el hecho de que el CONAFU esté conformado por ex rectores propuestos y elegidos por las universidades y que sea un organismo de la ANR, la cual está conformada por rectores de las universidades institucionalizadas, genera, en principio, una duda razonable en relación con la imparcialidad objetiva de estas instituciones al momento de ejercer las competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias; competencias que, en el caso del CONAFI, se encuentran a la fecha previstas en el artículo 2º de la Ley N.º 26439.
La manera como se encuentra estructurado este sistema, y el hecho de que las decisiones relacionadas con el futuro de las universidades deriven, al mismo tiempo y solamente, de lo que podría denominarse el propio círculo universitario, determina la probable verificación de una tendencia a la falta de objetividad y rigurosidad en su adopción.
Lo expuesto permite poner en evidencia una estructura que no aparenta una suficiente objetividad conforme a las exigencias del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano que, a través de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus derechos u obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de la Constitución)”[18].

De esta manera, es luego de haberse constatado que el artículo 2º de la Ley N.º 26439 es representativo, en abstracto, de una violación del deber del Estado de supervisar la calidad de la educación impartida por las universidades (artículo 16º de la Constitución) y del derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano que, a través de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus derechos u obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de la Constitución), que el Tribunal Constitucional ingresa a valorar la inconstitucionalidad en un sentido concreto, como una forma de acreditar que la violación de la apariencia en la imparcialidad del contralor (imparcialidad objetiva), se veía plenamente confirmada en los hechos (violación de la imparcialidad en un sentido subjetivo).

Como ya se ha apuntado, que en un proceso de inconstitucionalidad al control constitucional abstracto de una norma, se sume el análisis de aspectos vinculados a la realidad o a la manera cómo viene siendo aplicada en la práctica dicha norma, no supone exceder las competencias que este Tribunal puede ejercer en el ámbito de dicho proceso, pues siendo un proceso eminentemente objetivo, detenta también una dimensión subjetiva.

De hecho, luego de que este Colegiado realizara un análisis pormenorizado acerca del inconstitucional modo en que tanto el CONAFU como la ANR han venido ejerciendo sus competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y sus filiales, ha precisado que la inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley N.º 26439
“…no deriva llanamente del análisis del concreto ejercicio que de las competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias han llevado a cabo la ANR y el CONAFU. Si así fuese, este Tribunal estaría haciendo del proceso de inconstitucionalidad un proceso de control concreto de actos, lo que evidentemente —y sin perjuicio de la dimensión subjetiva que también posee— desvirtuaría su naturaleza.
La referida inconstitucionalidad deriva de la relación existente entre la duda razonable que respecto a la compatibilidad con el derecho fundamental a la imparcialidad objetiva, deriva de la regulación estructural del CONAFU y la ANR, y la forma cómo estas instituciones han venido ejerciendo sus competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales. De esta manera, el control ejercido en este proceso de inconstitucionalidad no recae solo sobre la norma abstracta, ni tampoco solo sobre el simple acto de aplicación, sino sobre la norma inconstitucional viva, es decir, sobre una aparente inconstitucionalidad normativa que se ve confirmada con el análisis objetivo acerca del modo como ha venido siendo aplicada. (…).
[A] juicio del Tribunal Constitucional, la apariencia de falta de imparcialidad objetiva que deriva de la estructura normativa y de la regulación de las competencias asignadas antes a la ANR y ahora al CONAFU para la autorización de funcionamiento de universidades o filiales universitarias, queda confirmada con el concreto ejercicio que de ellas realizaron estas instituciones. Esta constatación permite concluir que resulta inconstitucional que dichas competencias sean ejercidas por la ANR o el CONAFU”[19].

8. Que, por otra parte, el CONAFU acusa a este Tribunal de arrogarse competencias que la Constitución ha reservado al Congreso y a otros poderes públicos, afirmando que “de acuerdo al artículo 18º de la Constitución Política del Estado se precisa que es la ley la que fija las condiciones para autorizar el funcionamiento de las universidades, lo que significa que el órgano competente con exclusividad para (…) regular quién es el órgano público idóneo para desarrollar dichas competencias no puede ser sustituida [sic] por el (…) Tribunal ya que este órgano autónomo no puede exceder sus competencias sobre las atribuciones (…) del (…) Poder Legislativo”[20] (sic); para luego señalar que “el Tribunal Constitucional esta [sic] ejerciendo competencia que no le corresponde al desactivar órganos públicos autónomos constituidos por Ley, sugiriendo que en su lugar se cree una Superintendencia. DICHAS POLÍTICAS SOLO CORRESPONDEN AL GOBIERNO Y/O AL MINISTERIO DEL SECTOR”[21] (sic).

En un Estado Constitucional —al parecer no debe cesar la insistencia en ello— no existen zonas exentas de control jurisdiccional constitucional. Que sea la ley la que deba fijar las condiciones para autorizar el funcionamiento de universidades (como en efecto lo señala el artículo 18º de la Constitución), en modo alguno enerva la posibilidad de ejercer el control de la validez constitucional de dicha norma. Lo contrario supondría afirmar que en este ámbito del Derecho, la Constitución carece de eficacia. Y resulta que la Constitución impone una serie de fines que debe cumplir y una serie de características que debe ostentar la educación, en general, y la educación universitaria, en particular. Debe ser una educación que promueva “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de la Constitución), “el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte”, y que “prepar[e] para la vida y el trabajo y foment[e] la solidaridad” (artículo 14º de la Constitución). Y en el caso específico de la educación universitaria, debe tener “como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica” (artículo 18º de la Constitución). En definitiva, debe ser una educación de “calidad” y el Estado tiene el deber de supervisar eficientemente que así sea (artículo 16º de la Constitución).

Que la mayoría de estas normas constitucionales sean “normas de fin” y no “normas de acción” (para utilizar la terminología de Atienza y Ruíz Manero[22]), no reduce en nada su vinculatoriedad. Tan solo dejan en manos del legislador un margen relevante para la elección de los medios orientados a la consecución de tales fines. No obstante, la ley que regule tales medios puede ser controlada en su validez constitucional, en la seguridad que será declarada inválida toda vez que se aparte de los fines constitucionalmente impuestos.

Ése era el caso del artículo 2º de la Ley N.º 26439 que, como quedó dicho, no solo era representativo de una renuncia por parte del Estado a su deber de supervisar eficientemente la calidad de la educación (artículo 16º de la Constitución), sino también violatorio del derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano que, a través de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus derechos u obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de la Constitución).

9. Que, por otra parte, el CONAFU afirma lo siguiente:
“Si lo que se critica es el aumento de universidades en nuestro país (…) ello se debe a que no existe en la constitución [sic] ni en la ley medidas que restrinjan la inversión privada en la Educación o talvez [sic] medidas que establezcan un número determinado de universidades por región o departamento independientemente de cual sea el organismo público que tenga la responsabilidad de evaluarlas”[23].

Tal como afirmara el Tribunal Constitucional en la sentencia de autos,
“…[e]sta visión, desde luego, privilegia la idea de una universidad-negocio, inspirada y agotada en el interés de lucro de sus promotores y, consecuentemente, se halla desprovista de la función social que una universidad constitucionalmente implementada está llamada a cumplir, esto es, brindando un servicio público educativo de calidad y orientado al trabajo digno”[24].

Desde luego, la posición del CONAFU, no hace sino confirmar el criterio de este Tribunal en el sentido de que dicha institución debe quedar impedida para continuar ejerciendo competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades en el país, y que el Congreso debe emitir en el más breve plazo posible una nueva regulación sobre la materia, a fin de no afectar innecesariamente a las universidades y proyectos universitarios que sí responden a los estándares de calidad educativa que la Constitución promueve.

10. Que, por su parte, el apoderado del Congreso de la República señala que en el punto 3 de la parte resolutiva de la sentencia, se ha declarado la inconstitucionalidad, por conexidad, del artículo 2º de la Ley N.º 26439, “en cuanto asigna competencias al CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades”, pero “[n]o se precisa, detalladamente, todas las atribuciones que podrían incluirse en la ‘materia de autorización de funcionamiento de universidades’ por lo que solicit[a] una aclaración al respecto”[25].

En similar sentido, el CONAFU, a través de su escrito de fecha 1 de julio de 2010, solicita a este Tribunal aclarar “cual [sic] es el inciso del artículo 2º de la Ley 26439, que ha sido declarado inconstitucional en vía de interpretación”.

El artículo 2º de la Ley N.º 26439 establece lo siguiente:
“Son atribuciones del CONAFU:
a) Evaluar los proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas universidades a nivel nacional, y emitir resoluciones autorizando o denegando el funcionamiento provisional, previa verificación del cumplimiento efectivo de los requisitos y condiciones establecidos.
b) Autorizar la fusión de universidades, previa evaluación del proyecto, así como la supresión de las mismas.
c) Evaluar en forma permanente y durante el tiempo que estime conveniente el funcionamiento de las universidades, hasta autorizar o denegar su funcionamiento definitivo. La autorización de funcionamiento definitivo no puede ser concedida antes de transcurridos cinco años, contados a partir de la fecha de la autorización provisional de funcionamiento.
d) Autorizar, denegar, ampliar o suprimir facultades, carreras o escuelas, así como, limitar el número de vacantes en las universidades con funcionamiento provisional.
e) Reconocer a las comisiones organizadoras a propuesta de los promotores.
f) Elaborar sus propios estatutos.
g) Elaborar la reglamentación que señale los requisitos, procedimientos y plazos, para la autorización provisional o definitiva de funcionamiento y para la evaluación de las universidades con autorización provisional.
h) Autorizar o denegar el cambio de denominación de las universidades a solicitud de su máximo órgano de gobierno, cualquiera que haya sido el instrumento legal o la fecha de su creación”.

Al declararse la inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley N.º 26439 “en cuanto asigna competencias al CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades”[26], a partir del día siguiente de la publicación de la STC 0017-2008-PI en el portal electrónico del Tribunal Constitucional (Primera Disposición Final y Transitoria del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, aprobada mediante Resolución Administrativa Nº 016-2006-P/TC), es decir, a partir del 18 de junio de 2010, el CONAFU se encuentra impedido de emitir resoluciones autorizando el funcionamiento provisional o definitivo de una universidad o de una Escuela de Posgrado, o de emitir resoluciones autorizando la ampliación del ámbito de funcionamiento de una universidad, sea a través de la autorización de nuevas facultades, carreras o escuelas.

No obstante, hasta que el Congreso, conforme a los criterios de la sentencia, dicte la normativa que cree, regule y otorgue competencias a la nueva entidad encargada de denegar o autorizar el funcionamiento de universidades y de controlar constitucionalmente la calidad de la educación universitaria en el país, el CONAFU puede continuar ejerciendo, provisionalmente, las competencias de evaluación y control de las universidades que cuentan con autorización de funcionamiento provisional y de los proyectos presentados con el objeto de crear nuevas universidades. Los legajos documentarios a que den lugar dichos procedimientos, deberán ser remitidos a la nueva entidad creada, en el más breve plazo posible, por el Congreso de la República, la cual determinará si corresponde o no autorizar el funcionamiento provisional o, en su caso, definitivo.

En ese sentido, el CONAFU mantiene provisionalmente, entre otras, las competencias para evaluar a las universidades públicas que ya se encuentran creadas por leyes específicas, con autorización de funcionamiento provisional; reconocer a las autoridades de las Comisiones Organizadoras y de Gobierno de las universidades; reconocer a los responsables de las carreras provisionales; autorizar los procesos de admisión con la aprobación del número de vacantes; autorizar el concurso de cátedras y el nombramiento de docentes; autorizar convenios con otras instituciones educativas; autorizar la modificación de los Planes de Estudio; y aprobar el Proyecto de Desarrollo Institucional modificado.

El Tribunal Constitucional recuerda a las autoridades del CONAFU que las competencias que provisionalmente mantiene, deben ser ejercidas acorde con los fines constitucionales que debe cumplir la educación universitaria y que detalladamente se desarrollan en la sentencia.

11. Que, por otro lado, el apoderado del Congreso de la República, refiere que “tal vez sería recomendable una precisión respecto de la terminología utilizada en los numerales 4, 5 y 7 del fallo de la sentencia (…) en la medida en que las fórmulas exhortativas que suele utilizar el Tribunal Constitucional (…) son radicalmente diferentes al lenguaje conminatorio con el que se ha redactado esta parte del fallo”[27].

Como de alguna manera se ha ya señalado, la STC 0017-2008-PI ha declarado la inconstitucionalidad de una diversidad de medidas que habían sido reguladas por el legislador, por resultar contrarias a los fines que la Constitución exige perseguir y alcanzar en materia de educación universitaria y por ser signo de una renuncia por parte del Estado a su deber de supervisar la calidad de la educación universitaria. Así, se ha declarado la inconstitucionalidad de las competencias del CONAFU en los términos antes expuestos, y se ha advertido la inconstitucionalidad de las competencias que en su momento ejerció la ANR sobre la materia, todo lo cual ha generado una proliferación de universidades y filiales universitarias que no garantizan una educación universitaria de calidad; se ha declarado también la inconstitucionalidad de la simple prohibición de que existan filiales universitarias, sin que se haya tomado en cuenta que el problema constitucional no reside en la permisión de su existencia, sino en la ausencia de mecanismos eficaces que garanticen que ellas brinden una educación universitaria de calidad para aquellos que de otra manera no podrían alcanzarla y que viabilicen un trabajo digno, como lo exige la Constitución. Asimismo, se ha determinado la existencia de filiales universitarias cuyo funcionamiento ha sido autorizado judicialmente, así como la presencia de filiales que incluso nunca contaron con la autorización de funcionamiento del CONAFU, entre otras irregularidades.

La declaración de inconstitucionalidad de estas medidas determina que a la fecha no existan órganos constitucionalmente competentes para autorizar el funcionamiento de universidades privadas o filiales universitarias, ni tampoco para evaluar con la debida exigencia la calidad de la educación que imparten. Sin embargo, es evidente que esta situación tampoco debe extenderse por demasiado tiempo, más aún si existen universidades y proyectos para su creación que cumplen con los estándares de excelencia académica que la Constitución promueve. Dicha demora, en caso de producirse, sería desencadenante de una flagrante inconstitucionalidad por omisión, representada por la ausencia de reglas que permitan, de un lado, el ingreso al sistema educativo de universidades que garanticen una educación de calidad y, de otro, la evaluación y el control de la calidad educativa. Desde luego, para cubrir dicha omisión se requiere la obligatoria intervención del legislador en el más breve plazo posible.

Es por ello que los criterios establecidos por este Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia, no pueden ser asumidos como una simple exhortación, sino como mandatos dirigidos al legislador (con respeto, pero, a su vez, con firmeza constitucional) con el propósito de que, observándolos, adopte en el más breve plazo posible, las medidas legislativas que permitan superar el estado de cosas inconstitucional detectado por la sentencia en el ámbito de la educación universitaria.

Desde luego, los criterios establecidos por este Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia, son solo pautas mínimas concretizadas desde la Constitución, cuyo propósito no es desconocer las legítimas competencias del legislador, sino tan solo garantizar los mínimos estándares de calidad educativa que permitan hacer de la universidad peruana, una universidad acorde con los valores constitucionales.

En esa medida, la sentencia de autos puede ser considerada como una variante similar a las denominadas sentencias “aditivas de principio” que en tiempos recientes ha dictado la Corte Constitucional italiana, y que se diferencian de las “sentencias aditivas” en el hecho de que, con el propósito de respetar las competencias del Parlamento y respetar el marco abierto de su actuación constitucional, el Tribunal, tras declarar la inconstitucionalidad de una norma, no introduce por sí mismo regla alguna, sino que se limita a establecer los criterios, principios o reglas mínimas que deberá respetar la legislación futura dictada por el legislador en reemplazo de aquélla que ha sido declarada inconstitucional[28].

En cualquier caso, como bien advierte Romboli, “[l]a eficacia real de un tipo semejante de resolución parece (…) depender en gran parte del acuerdo que viene a realizarse entre Juez de las leyes y Parlamento, en cuanto a rapidez de la intervención del segundo y al respeto de los principios fijados por el primero”[29]. El Tribunal Constitucional confía en que así lo entienda también el Congreso de la República y, en esa medida, aprecie que la sentencia, lejos de pretender afectar sus competencias, procura ser un primer firme paso en la tarea de reformar la educación universitaria en el país conforme a los designios de la Constitución, para lo cual se requiere no solo su colaboración, sino, ante todo, su actuación protagónica, indispensable, eficaz y pronta.

12. Que la Asociación Promotora Universitaria de Ingeniería Aplicada no ha sido parte ni partícipe en el proceso de inconstitucionalidad. Por ende, su solicitud de aclaración debe ser declarada improcedente.

Sin perjuicio de ello, el Tribunal Constitucional precisa que, de conformidad con el artículo 103º de la Constitución, los hechos y las situaciones jurídicas existentes a la fecha de expedición de la sentencia, se sujetan a los criterios en ella establecidos y, en su caso, a los de la presente aclaración.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

RESUELVE, con el fundamento de voto del magistrado Vergara Gotelli, que se agrega

1. Exhortar, de conformidad con el considerando N.º 1 supra, a las autoridades y medios de comunicación, a analizar con detenimiento la sentencia de autos y, en especial, su parte resolutiva, a efectos de evitar el riesgo de que se continúen emitiendo informaciones alejadas de su texto y espíritu.

2. Precisar, de conformidad con el considerando N.º 10 supra, que a partir del 18 de junio de 2010, el CONAFU se encuentra impedido de emitir resoluciones autorizando el funcionamiento provisional o definitivo de una universidad o de una Escuela de Posgrado, o de emitir resoluciones autorizando la ampliación del ámbito de funcionamiento de una universidad, sea a través de la autorización de nuevas facultades, carreras o escuelas. No obstante, hasta que el Congreso, conforme a los criterios de la sentencia, dicte la normativa que cree, regule y otorgue competencias a la nueva entidad encargada de denegar o autorizar el funcionamiento de universidades y de controlar constitucionalmente la calidad de la educación universitaria en el país, el CONAFU puede continuar ejerciendo, provisionalmente, las competencias de evaluación y control de las universidades que cuentan con autorización de funcionamiento provisional y de los proyectos presentados con el objeto de crear nuevas universidades. Los legajos documentarios a que den lugar dichos procedimientos, deberán ser remitidos a la nueva entidad creada, en el más breve plazo posible, por el Congreso de la República, la cual determinará si corresponde o no autorizar el funcionamiento provisional o, en su caso, definitivo.

3. Precisar, de conformidad con el considerando N.º 12 supra, que de acuerdo con el artículo 103º de la Constitución, los hechos y las situaciones jurídicas existentes a la fecha de expedición de la sentencia, se sujetan a los criterios en ella establecidos y, en su caso, a los de la presente aclaración.

4. Declarar IMPROCEDENTES las solicitudes de aclaración formuladas en lo demás que contienen.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
LANDA ARROYO
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA

Exp. N° 00017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:

En el presente caso llegan las solicitudes de aclaración presentada por el Congreso de la República, por el Presidente del Consejo Nacional para la Autorización de Universidades y por la Asociación Promotora Universitaria de Ingeniería Aplicada.

Estoy de acuerdo con lo expresado en la resolución en mayoría que llega a mi Despacho, pero no obstante ello debo discrepar con la definición establecida de determinados conceptos. Siendo ello así encontramos que en el fundamento 6 de la resolución en mayoría, en el extremo en que hace referencia al partícipe, expresando que en el proceso de inconstitucionalidad “(…) no existen “partes” en el sentido ortodoxo procesal del termino –por cuanto, prima facie, no hay derechos subjetivos en debate–, sino tan solo legitimados para activar la jurisdicción constitucional abstracta concentrada en este Tribunal para controlar la validez constitucional de las normas con rango de ley (…)”. Asimismo posteriormente refiere que “Verdad es que el Tribunal Constitucional, en circunstancias excepcionales, ha consentido la presencia de partícipes en el proceso de inconstitucionalidad, pero dicho instituto no debe ser confundido ni con la condición de parte, ni con la pretendida existencia de un “derecho de participación” en el proceso, pues dicha figura no emana del reconocimiento de algún interés subjetivo en la decisión del proceso. (…) No se trata, así, de terceros con interés, sino, por así decirlo, de sujetos “partícipes” en el proceso de inconstitucionalidad. La justificación de su intervención en este proceso no es la defensa de derecho o interés alguno, cuando mas bien, aportar una tesis interpretativa en la controversia constitucional que contribuya al procedimiento interpretativo.” Respecto a ello debo señalar que a pesar de que el Tribunal Constitucional ha tratado de otorgarle determinada definición al termino partícipe, aún es ambigua su definición, puesto que, en primer lugar, no existe dicha figura procesal, siendo conceptualizada como la simple intervención en un proceso (esto significa que cualquiera que interviene en un proceso es un partícipe), y, en segundo lugar, que a pesar de que la jurisprudencia de este Colegiado coloca al partícipe como una suerte de amicus curie capaces de apoyar a pedido del tribunal en determinada materia de especialidad no obstante no estar constituidos en peritos, que puede hasta ser asumidas como tesis por este Colegiado. En tal sentido no estoy de acuerdo con la figura creada por el Tribunal Constitucional respecto al término “partícipe” debiendo recalcar por tanto que la definición dada por este Tribunal es imprecisa, cuando no inapropiada.

También considero necesario resaltar lo expresado en la decisión de mayoría respecto a las funciones que ha de realizar el CONAFU mientras el Congreso de la República cree, regule y otorgue competencias a un nuevo órgano capaz de realizar las acciones necesarias para elevar el nivel de calidad de la educación universitaria, en particular, desde que aquella, no obstante el tiempo transcurrido, no ha sabido cumplir con el aludido encargo. Ello no significa que el CONAFU quede autorizado para seguir disponiendo la apertura de nuevas filiales, puesto que conforme se ha señalado en la citada resolución, se encuentra impedido, cayendo la correspondiente responsabilidad en el Congreso de la República, quien deberá adoptar, en el menor tiempo posible, la decisión de designar y regular las funciones de un ente idóneo capaz de llevar adelante el fin constitucional para el que será creado, ya que los entes existentes al respecto carecen de competencia e imparcialidad para evaluar la calidad de la educación que imparten las universidades, especialmente las privadas.

Finalmente, respecto a una cuestión estrictamente de forma, considero necesario expresar, conforme lo hice en el discurso de apertura del año constitucional, que en las resoluciones que emita este Tribunal dirigidas a los justiciables no debe colocarse los denominados “pie de pagina”, puesto que éstos deben de ir insertos en la misma resolución de manera que el justiciable u otros familiares puedan tener la fluidez necesaria en la lectura para lograr el entendimiento de ciudadanos comunes y no letrados, con redacción clara y lo mas corta posible.

Por lo expuesto concuerdo con lo expresado en la resolución en mayoría que resuelve las aclaraciones presentadas.

SR.
VERGARA GOTELLI

[1] Cfr. STC 0017-2008-PI, F. J. 80 y punto 2 de la parte resolutiva.
[2] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 4 de la parte resolutiva.
[3] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 4 a) de la parte resolutiva.
[4] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 4 b) (i) y (ii) de la parte resolutiva.
[5] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 191 – 193 y punto 5 de la parte resolutiva, y FF. JJ. 194 – 206 y punto 6 de la parte resolutiva.
[6] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 1.
[7] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, pp. 1 – 2.
[8] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 1.
[9] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 3.
[10] Como sostenía Engisch, en la interpretación jurídica siempre debe existir un “ir y venir de la mirada judicial” desde las normas a los hechos y desde los hechos a las normas (Cfr. Engisch, K., Logische Studien zur Gesetzesanwendung, 2da. edición, Heildelberg, 1960, p. 15).
[11] Cfr. STC 0002-2005-PI, F. J. 2; STC 0020-2005-PI / 0021-2005-PI, FF. JJ. 16 – 18.
[12] “[E]l partícipe es un sujeto procesal del proceso de inconstitucionalidad, pero no constituye parte” (Cfr. STC 0007-2007-PI, F. J. 3).
[13] Cfr. RTC 0025-2005-PI / 0026-2005-PI (acumulados), F. J. 23.
[14] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 2.
[15] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, pp. 2 – 3.
[16] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 107 – 127 y 139 – 145.
[17] Cfr. STC 0017-2008-PI, F. J. 213.
[18] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 105 – 106.
[19] Cfr. STC 0017-2008-PI, FF. JJ. 150 – 151.
[20] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 2.
[21] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 3.
[22] Cfr. Atienza, M. y Ruíz Manero, J., Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciados jurídicos, 2da. edición, Ariel, Barcelona, 2004, p. 34 y ss. También, cfr. Atienza, M., El sentido del Derecho, 2da edición, Ariel, Barcelona, 2004, p. 79 y ss.
[23] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el CONAFU, p. 2.
[24] Cfr. STC 0017-2008-PI, F. J. 200. En otro pasaje de la sentencia ha quedado claramente establecido que “[n]o se trata, en consecuencia, de concebir a la universidad como un negocio que puede ser implementado por todo aquel que tenga capacidad económica para hacerlo, y abierto a todo aquél que tenga la capacidad económica de costearlo, sino como un centro educativo de alta calidad, forjado por quienes tienen verdadera vocación humanística, orientado, en términos de la Constitución, a la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica (artículo 18º), y, consecuentemente, accesible solo a aquellos que tengan el perfil, la capacidad y la aptitud compatibles con dicha visión” (F. J. 126).
[25] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el apoderado del Congreso de la República, p. 2.
[26] Cfr. STC 0017-2008-PI, punto 3 de la parte resolutiva.
[27] Cfr. Escrito de solicitud de aclaración presentado por el apoderado del Congreso de la República, pp. 3 – 4.
[28] Cfr. Romboli, R., “La tipología de las decisiones de la Corte Constitucional en el proceso sobre la constitucionalidad de las leyes planteado en vía incidental”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 16, N.º 48, Septiembre – Diciembre, 1996, pp. 74 – 76.
[29] Cfr. Romboli, R., “La tipología de las decisiones de la Corte Constitucional en el proceso sobre la constitucionalidad de las leyes planteado en vía incidental”, ob. cit., p. 76. Sigue leyendo →

EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD

MÁS DE 5,000 CIUDADANOS CONTRA EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

SÍNTESIS
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos, contra la Ley N.º 28564, Ley que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria

Magistrados firmantes

VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA

SUMARIO

I. ASUNTO

II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS

III. ANTECEDENTES

§1. Argumentos de la demanda.
§2. Argumentos de la contestación de la demanda.

IV. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

V. FUNDAMENTOS

Primera Parte: Constitución, educación y universidad
§1. El contenido constitucional del derecho fundamental a la educación.
§2. El derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.
§3. El derecho fundamental a la educación universitaria.

Segunda Parte: Control de constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564
§4. Delimitación de petitorio.
§5. Incidencia de la Ley N.º 28564 en el contenido protegido de los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa.
§6. El principio de proporcionalidad.
§7. La finalidad perseguida por la Ley N.º 28564, según el legislador.
§8. Las finalidades perseguidas por la Ley N.º 28564, según el apoderado del Congreso.
§9. Posición de Tribunal Constitucional en relación con las finalidades perseguidas por la Ley N.º 28564, según el apoderado del Congreso.
§10. Posición del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida por la Ley N.º 28564, según el legislador, y aplicación del test de proporcionalidad.
§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria.

Tercera Parte: Control de constitucionalidad de las competencias ejercidas por la ANR y el CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales.
§12. Régimen legal de la universidad peruana.
§13. Imparcialidad objetiva y aplicación de la “teoría de la apariencia” a la regulación normativa de la ANR y del CONAFU.
§14. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades.
§15. Análisis constitucional del rol cumplido por la ANR en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de filiales universitarias.
§16. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de ratificar y autorizar el funcionamiento de filiales universitarias.
§17. Consecuencias de la inconstitucional función cumplida por la ANR y el CONAFU.

Cuarta Parte: Estado y deber constitucional irrenunciable de garantizar y supervisar la calidad de la educación universitaria
§18. El deber del Estado de garantizar la calidad de la educación.
§19. Control de la calidad de la educación.
19.1 Control interno de la calidad de la educación universitaria. La autoevaluación.
19.2 Control externo de la calidad de la educación universitaria y autonomía universitaria.
19.3 Control externo de la calidad de la educación universitaria ejercido por el SINEACE.
§20. Educación universitaria para el trabajo y la empleabilidad como uno de los criterios constitucionalmente exigibles para asegurar la calidad de la educación universitaria.
§21. Sistema universitario y estado de cosas inconstitucional.

VI. FALLO

EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 15 días del mes de junio de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Beaumont Callirgos, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Landa Arroyo, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, que se agregan.

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5,000 ciudadanos contra la Ley N.º 28564, que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria, publicada en el diario oficial El Peruano el 2 de julio de 2005.

II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS

Ley N.º 28564
Ley que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria
Artículo 1.- Objeto de la Ley
Derógase la Ley N.º 27504, Ley que regula la creación de filiales universitarias y otorga facultades adicionales a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR).
Artículo 2.- Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5 de la Ley N.º 23733
Restitúyese la vigencia del tercer párrafo del artículo 5 de la Ley N.º 23733, Ley Universitaria, quedando prohibida la creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas, fuera del ámbito departamental de su sede principal, a partir de la vigencia de la presente Ley, salvo lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única de la presente Ley.
Artículo 3.- Funcionamiento de filiales al amparo de la Ley N.º 27504
Las filiales autorizadas al amparo de la Ley N.º 27504 están sujetas a ratificación por parte del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU). La no ratificación genera la clausura definitiva.

Artículo 4.- Nulidad de actos académicos y administrativos
La Asamblea Nacional de Rectores declarará nulo los actos académicos y administrativos que expidan las instituciones que funcionen como filiales en transgresión a la presente Ley. Dispondrá además, la no inscripción de los grados y títulos que otorguen dichas instituciones en el Registro Nacional de Grados y Títulos Profesionales. Bajo responsabilidad informará a la opinión pública sobre estos hechos.

Artículo 5.- Denuncias al Ministerio Público
El Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) será el encargado de supervisar y fiscalizar el cumplimiento de la presente Ley, debiendo adoptar las acciones pertinentes para clausurar las filiales universitarias no autorizadas y formulará las denuncias penales correspondientes ante el Ministerio Público.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA

ÚNICA.- Las solicitudes para autorización de funcionamiento de filiales universitarias tramitadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, ante la Asamblea Nacional de Rectores, deberán ser remitidas al CONAFU, quien en el plazo de ciento veinte (120) días hábiles (*) autorizará o denegará su funcionamiento, conforme al reglamento que apruebe para este propósito.

DISPOSICIONES FINALES

PRIMERA.- Las disposiciones de la presente Ley también les son aplicables a las filiales universitarias, sucursales, sedes o anexos constituidos conforme al artículo 5 inciso f) del Decreto Legislativo Nº 882, Ley de Promoción de la Inversión en la Educación.

SEGUNDA.- Los estudiantes de las fíliales universitarias no ratificadas, conforme al artículo 3, podrán continuar sus estudios en la sede de la universidad o en la universidad de su elección, de acuerdo a los requisitos establecidos por ellas.

TERCERA.- Deróganse las disposiciones que se opongan a la presente Ley.

III. ANTECEDENTES

§1. Argumentos de la demanda

Con fecha 17 de junio de 2008, los recurrentes interponen demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N.° 28564, Ley que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria, alegando que es incompatible con los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la constitución de centros docentes universitarios, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa. Asimismo, afirman que atenta contra la garantía institucional de la autonomía universitaria. Aún cuando sostienen que, en estricto, el vicio de inconstitucionalidad se encuentra en los artículos 1º y 2º de la ley cuestionada, afirman que éste alcanza al resto de su articulado por conexidad.

Los fundamentos de la demanda, son los siguientes:

· Señalan que la ley cuestionada afecta el derecho fundamental de acceso a una educación adecuada, pues al prohibir la constitución de filiales universitarias en zonas departamentales distintas de aquélla en la que se encuentra la sede principal de la universidad, los pobladores de muchos lugares del territorio nacional no contarán con una sede universitaria a la cual acudir o, en todo caso, con contarán con una oferta educativa suficiente que les permita realizar una adecuada elección. Dicha situación, además, podría exigir que un vasto número de personas se traslade a otros departamentos para acceder a la educación superior que requiera, lo que resulta prácticamente imposible en razón de la precaria situación económica de la mayoría de peruanos.
· Aducen que existen zonas del país en las que por razones geográficas, de presupuesto privado o de otra índole, no es posible que se constituyan centros universitarios con sedes principales. Refieren que puede darse el caso de que la demanda en un determinado mercado en una zona departamental requiera la presencia de una simple filial y no de todo el aparato burocrático de la sede principal de una universidad; si en tal caso se exige la constitución de toda una universidad, la demanda educativa no podrá cubrir los costos en que tendría que incurrir la universidad para mantener su oferta educativa.
· Sostienen que la ley impugnada vulnera el derecho a la libertad de creación y constitución de centros docentes universitarios. Alegan que cuando el artículo 18º de la Constitución señala que la ley fija las condiciones para autorizar el funcionamiento de universidades, alude a que la ley puede fijar las condiciones de dicho funcionamiento o de sus filiales, pero que en modo alguno puede prohibirse constituir universidades o filiales, sea dentro o fuera de la sede departamental de la sede central.
· Argumentan que cuando el Congreso emitió la ley incoada, no analizó adecuadamente todas las alternativas que tenía para cumplir su propósito, pues se limitó a escoger la vía que le resultaba menos costosa. En tal sentido, señalan que la medida adecuada para mejorar el nivel educativo en el país era aumentar el nivel de fiscalización y supervisión de las filiales por parte del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), y la imposición efectiva de las sanciones administrativas del caso.
· Aducen que la ley sometida a juicio vulnera la garantía institucional de la autonomía universitaria, pues afecta la facultad de las universidades de autodeterminar su régimen de gobierno, transgrediendo la potestad que tienen para estructurar, organizar y conducir la institución universitaria, concretamente, a través de la creación de filiales, sucursales o establecimientos secundarios en departamentos distintos de aquel en el que se encuentra su sede principal.
· Afirman que la ley cuestionada limita el ejercicio de la iniciativa privada, pues el espectro de actividades económicas que el sujeto es libre de escoger se va a ver limitado al no existir la posibilidad de abrir filiales de universidades en distintas zonas departamentales. Refieren que el problema de la calidad del servicio educativo brindado por las filiales podía ser superado por los propios agentes económicos y por una actividad supervisora, fiscalizadora y sancionadora del Estado.
· Sostienen que la ley incoada vulnera el derecho a la libertad de empresa en su manifestación de acceso al mercado, pues para competir en diversos departamentos será necesario constituir toda una universidad, lo cual es impracticable por resultar altamente costoso e ineficiente.
· Aducen que la ley enjuiciada afecta la libertad de empresa en su manifestación de libertad de organización, pues limita la posibilidad de expansión organizativa y de desconcentración de las universidades, frenando el proceso de crecimiento económico de este sector empresarial en el ámbito educativo.
· Señalan que la ley viola la libertad de empresa en su manifestación de derecho a la libre competencia, en la medida de que provoca que la poca competencia que puede ser efectuada se realice en desigualdad de condiciones, toda vez que para que los inversionistas puedan competir en diversos mercados dominados por filiales, tendrán que constituir una universidad, lo cual resulta desventajoso.
· Sostienen que al tomarse en cuenta que la prohibición de constituir filiales tiene como finalidad eliminar las deficiencias de la oferta educativa universitaria ocasionadas por el bajo nivel del servicio prestado por muchas filiales universitarias autorizadas por CONAFU y por la presencia de muchas pseudofiliales, dicha medida resulta desproporcionada por no resultar idónea ni necesaria para alcanzar dicha finalidad, en tanto que la prohibición en modo alguno genera que las ya constituidas presten un mejor servicio. Ello se lograría —refieren— con la aplicación de actividades de fiscalización y sanción por parte de CONAFU o, en todo caso, de INDECOPI. Con relación a las pseudofiliales, señalan que su situación antes y después de la entrada en vigencia de la ley cuestionada es la misma.

§2. Argumentos de la contestación de la demanda.

Con fecha 31 de octubre de 2008, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda, solicitando que sea declarada infundada, por los siguientes fundamentos:

· Refiere que dado que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial universitaria, la ley coadyuva, en mayor medida, a que el servicio educativo universitario sea prestado con mayor eficiencia, y favorece el acceso en condiciones de igualdad a una educación universitaria de calidad, es decir, a que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar en universidades cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente. Asimismo, aduce que la ley promociona que los centros educativos cuenten con infraestructura y personal idóneos para la prestación eficiente del servicio educativo y favorece a que la educación brindada sea pertinente, adecuada culturalmente, de buena calidad y acorde con las normas del Estado.
· Alega que la ley cuestionada procura que todas las personas, sin importar el departamento en el que vivan, accedan a la educación universitaria, a través de universidades. En concreto, afirma que, a través de la ley, el legislador estimula que los inversionistas creen universidades en vez de filiales.
· Sostiene que el artículo 18º de la Constitución establece que la ley fija las condiciones para el funcionamiento de las universidades, más no de sus filiales, por lo que no puede hablarse de un derecho constitucional a constituir filiales.
· Aduce que el legislador tiene la potestad constitucional de establecer cuáles son los requisitos para iniciar, impulsar y dirigir universidades, y en base a dicha potestad y en aras de promover la creación de dichas instituciones educativas, ha establecido que el servicio público de educación universitaria sea prestado a través de universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias dentro del ámbito departamental de la sede principal.
· Señala que el estímulo de creación de universidades reside en que las universidades de un departamento no serán afectadas por competir en condiciones desiguales con filiales de otras universidades pertenecientes a otro departamento. Los agentes económicos que han creado una universidad verían mermada su inversión si tienen que competir con más filiales, las cuales tienen menor inversión y costos, incentivándose la creación indiscriminada de filiales, en vez de constituir universidades.
· Refiere que la ley no viola la autonomía universitaria, pues no afecta el régimen de estudios, ni el sistema curricular de enseñanza ni los créditos de los cursos de las universidades; tampoco interfiere con la libertad de cátedra, ni la potestad de definir su estructura de gobierno, ni su organización interna, ni la forma como deben conducirse para alcanzar sus fines académicos.
· Alega que la ley no viola la libre iniciativa privada, pues no está limitando en demasía la libre elección económica, sino que cumple con la función supervisora y correctiva o reguladora del Estado respecto del mercado. Con la ley —aduce— se delimita el ejercicio del derecho a la libertad de empresa para la prestación del servicio público de educación universitaria en condiciones de igualdad y con las garantías que aseguren una auténtica educación integral de calidad.
· Argumenta que la ley no vulnera la libertad de creación de empresa y de acceso al mercado, pues no impide el ejercicio del derecho a fundar instituciones educativas particulares; tan solo regula el medio a través del cual se puede acceder al mercado para promover la inversión en un servicio educativo adecuado y eficiente. Asimismo refiere que si bien la ley incide en el ejercicio de la libertad organizativa de las universidades, no resulta inconstitucional, pues persigue fines constitucionalmente legítimos.
· Señala que la Constitución otorga facultad al legislador para regular las condiciones dentro de las cuales debe ejercerse el derecho a la libertad de empresa para prestar el servicio público de educación universitaria. Aduce que de no establecerse la prohibición prevista en la ley, se afectaría las posibilidades reales de los alumnos matriculados en las filiales universitarias de tener un mayor acceso a la sede principal, pues ésta se encontraría fuera de su departamento, desincentivándose la creación de universidades, todo lo cual disminuye los niveles óptimos de competencia y, por ende, los beneficios para los usuarios y consumidores.
· Sostiene que la ley no vulnera la libre competencia en igualdad de condiciones, pues con su entrada en vigencia todos los competidores que deseen emprender actividad económica en materia educativa universitaria se encuentran sometidos a las mismas condiciones.
· Aducen que no debe perderse de vista que para efectos de determinar la validez de la ley sometida a juicio, no debe resultar relevante el control de carácter político relacionado con la conveniencia, utilidad, oportunidad, eficiencia y eficacia de la medida legislativa adoptada.

IV. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

1. Determinar cuál es el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria.

2. Determinar si la prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede principal, prevista por la Ley N.º 28564, incide en el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de acceso a la educación universitaria, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa.

3. Determinar en qué consiste la aplicación del test de proporcionalidad al momento de analizar la validez constitucional de las leyes.

4. Determinar si la prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede principal, prevista por la Ley N.º 28564, persigue una finalidad constitucionalmente válida.

5. Determinar si la prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede principal, prevista por la Ley N.º 28564, es idónea para alcanzar una finalidad constitucionalmente válida.

6. Determinar si la prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede principal, prevista por la Ley N.º 28564, es necesaria para alcanzar una finalidad constitucionalmente válida, en comparación con otros medios alternativos que hubiesen permitido alcanzar la misma finalidad.

7. Determinar, de ser necesario, si la eventual afectación de carácter constitucional que pudiese generar la prohibición de constituir filiales universitarias fuera del ámbito departamental de la sede principal, prevista por la Ley N.º 28564, es ponderada en comparación con los beneficios constitucionales a los que pudiese dar lugar.

8. Determinar si existe justificación constitucional para que el Tribunal Constitucional emita un pronunciamiento en relación con la constitucionalidad de determinadas normas que resultan conexas a la norma impugnada.

9. Determinar si las normas que regulan las competencias del CONAFU y de la ANR en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias, es acorde con el derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad objetiva del órgano que, a través de sus resoluciones, decida sobre sus derechos u obligaciones.

10. Determinar si la ANR y el CONAFU han ejercido constitucionalmente las referidas competencias.

11. Determinar cuáles son los alcances del deber constitucional del Estado de garantizar y supervisar una educación universitaria de calidad.

12. Determinar si a la luz de la normativa vigente y de la situación actual del sistema universitario, el Estado ha renunciado al deber constitucional de garantizar y supervisar una educación universitaria de calidad.

13. Determinar cuáles son las condiciones que debe cumplir un sistema de control de la calidad de la educación universitaria para garantizar que ella cumpla con los fines constitucionalmente exigidos por los artículos 13º y 18º de la Constitución.

14. Determinar cuáles son las condiciones constitucionalmente exigidas que debe cumplir una universidad para poder crear una filial o una nueva facultad, teniendo en cuenta que de acuerdo con los artículos 14º y 23º de la Constitución, la educación prepara para el trabajo.

15. Determinar si a la luz de la actual situación del sistema universitario, de su respectiva regulación, y de la función cumplida por los órganos públicos concernidos, existe mérito para la declaración de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural.

V. FUNDAMENTOS

Primera parte:
Constitución, educación y universidad

§1. El contenido constitucional del derecho fundamental a la educación

1. Los derechos fundamentales participan de un presupuesto ético y jurídico cifrado en el principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de la Constitución), el que está orientado a la cobertura de una serie de necesidades básicas que permitan garantizar la autonomía moral del ser humano y el libre desarrollo de su personalidad (artículo 2º 1 de la Constitución).

La libertad, no obstante, pierde su sentido axiológico si a ella no acompaña el conocimiento. En la libertad desinformada o desprovista de saber, anida el serio riesgo de hacer del ser humano objeto de voluntades ajenas, y no sujeto de la construcción meditada de su propio proyecto de vida, así como el peligro de hacer de la persona humana un punto estático en el camino de la evolución de las sociedades, o, peor aún, un elemento promotor de la involución.

2. Es bajo este presupuesto que se comprende toda la virtualidad constitucional del derecho fundamental a la educación. Se trata de un derecho cuya efectiva vigencia no solo garantiza subjetivamente el desarrollo integral de cada ser humano, sino también el progreso objetivo de la sociedad en su conjunto. Es así que el artículo 13º de la Constitución, establece que “[l]a educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana”, mientras que el artículo 14º, reconoce que a través de ella, en general, se “promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte”.

3. Todo ello, en virtud de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, debe ser interpretado de conformidad con el artículo 26º 2 de la Declaración Universal de Derecho Humanos, que, en sentido similar, establece que “[l]a educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz”, y con los artículos 13º 1 y 13º 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), respectivamente, que, en esencia, disponen lo mismo.

4. Sin la debida protección y promoción del derecho fundamental a la educación, el sentido mismo de la dignidad humana y de los derechos en ella directamente fundados, se torna esencialmente debilitado e ineficaz, pues la libertad sin conocimiento, lejos de fortalecer la autonomía moral del ser humano, lo condena a la frustración que genera la ausencia de la realización personal. Tal como ha dejado establecido este Tribunal, es a través del derecho fundamental a la educación “que se garantiza la formación de la persona en libertad y con amplitud de pensamiento, para gozar de una existencia humana plena, es decir, con posibilidades ciertas de desarrollo de las cualidades personales y de participación directa en la vida social”[1].

5. Por ello, con meridiana razón, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de la Organización de Naciones Unidas, a través de su Observación General N.º 13, sobre el derecho a la educación, ha sostenido que se trata de “un derecho humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos. Como derecho del ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades. La educación desempeña un papel decisivo en la emancipación de la mujer, la protección de los niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la protección del medio ambiente y el control del crecimiento demográfico”[2].

6. Como ha tenido ocasión de puntualizar este Colegiado, “la educación implica un proceso de incentivación del despliegue de las múltiples potencialidades humanas cuyo fin es la capacitación de la persona para la realización de una vida existencial y coexistencial genuina y verdaderamente humana; y, en su horizonte, permitir la cristalización de un ‘proyecto de vida’”[3]. A lo que cabe agregar que tal proceso “no debe comprenderse solo a partir de una perspectiva individual, puesto que el ideal de la educación correspondiente a una sociedad democrática y regida bajo parámetros constitucionales debe reforzar lazos de empatía y la noción de igualdad, fomentándose con ello la solidaridad (art. 14° de la Constitución) que es un valor troncal de nuestro sistema constitucional”[4].

7. Dicho proceso educativo se encuentra regido por una serie de principios (coherencia, libertad y pluralidad de la oferta educativa, responsabilidad, participación, obligatoriedad y contribución) que este Tribunal ha tenido oportunidad de delinear[5], y tiene como fines constitucionales la promoción del desarrollo integral del ser humano, su preparación para la vida y el trabajo y el desarrollo de la acción solidaria[6].

8. Del análisis conjunto del articulado constitucional en virtud del cual se reconoce y regulan los puntos basilares del derecho fundamental a la educación (artículos 13º a 19º de la Constitución), este Tribunal ha concluido que son fundamentalmente tres las principales manifestaciones de este derecho, “a saber; a) el acceder a una educación; b) la permanencia y el respeto a la dignidad del [educando]; y c) la calidad de la educación”[7].

9. Ahora bien, es imprescindible tener en cuenta que la educación posee un carácter binario, pues no solo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público: “la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos, así como de aumentar progresivamente la cobertura y calidad de los mismos, debiendo tener siempre como premisa básica, como ya se ha mencionado, que tanto el derecho a la educación como todos los derechos fundamentales (e incluso las disposiciones constitucionales que regulan la actuación de los órganos constitucionales) tienen como fundamento el principio de la dignidad humana”[8].

10. De esta manera, de una adecuada lectura de la Constitución, deriva el derecho de toda persona de tener acceso a una educación de calidad, y consecuentemente, el deber del Estado de garantizar, a través de una participación directa y de una eficiente e irrenunciable fiscalización, un adecuado servicio educativo accesible en condiciones de igualdad a todos los peruanos.

§2. El derecho fundamental de acceso a una educación de calidad

11. Como una garantía para asegurar el debido acceso a la educación, el artículo 17º de la Constitución establece el deber del Estado de promover “la creación de centros de educación donde la población los requiera”, mientras que con el mismo espíritu, el artículo 15º dispone que “[t]oda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas (…), conforme a ley”.

12. El derecho de acceso a la educación y las exigencias que de él derivan, también tienen respaldo en el Derecho Internacional de los derechos humanos. En efecto, con relación al artículo 13º 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el que se establece que la enseñanza debe hacerse “accesible a todos”, el CDESC ha advertido que la educación en todas su formas y en todos sus niveles debe responder, entre otras, a las características de disponibilidad y accesibilidad. Estas características, en palabras del aludido Comité, implican lo siguiente:
“Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.;
Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente:
No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación.)
Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia.)
Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada (…): mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita”[9].

13. Por su parte, la exigencia de la calidad de la educación impartida deriva de la finalidad constitucional que ella está llamada a cumplir. En efecto, es evidente que solo una educación de calidad asegura “el desarrollo integral de la persona humana”, según exige el artículo 13 constitucional. Por lo demás, como bien ha afirmado el CDESC, de todos los objetivos de la educación que son comunes al artículo 26º 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y al artículo 13º 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “acaso el fundamental sea el que afirma que ‘la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana”[10].

Desde tal perspectiva, el concepto de calidad de la educación ha sido definido en referencia a dos principios: “el primero considera que el desarrollo cognitivo del educando es el objetivo explícito más importante de todo el sistema, y por consiguiente su éxito en este ámbito constituye un indicador de la calidad de la educación que ha recibido”; “el segundo hace hincapié en el papel que desempeña la educación en la promoción de actitudes y los valores relacionados con una buena conducta cívica, así como las condiciones propicias para el desarrollo afectivo y creativo del educando”[11].

14. De esta manera, amplitud de acceso y calidad de la oferta educativa, son dos exigencias constitucionales de primer orden que no pueden ser desatendidas y entre las que hay que privilegiar un razonable equilibrio. Así, en procura de garantizar el acceso a la educación, no es posible permitir y menos aún promover la apertura indiscriminada de centros educativos que no garanticen ciertos estándares de calidad educativa. Como tampoco resulta razonable que ante la constatación de la baja calidad de la educación impartida, el Estado opte por la llana prohibición de la apertura de centros educativos. En ambos casos, el Estado estaría renunciando a cuando menos uno de los deberes impuestos por el Constituyente, y en ese sentido, decantándose por una alternativa que, aunque quizá sencilla, se encontraría también sensiblemente alejada del razonable equilibrio antes referido. Todo accionar del Estado debe estar orientado a garantizar el derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.

§3. El derecho fundamental a la educación universitaria

15. Desde luego, la fuerza jurídica del contenido esencial del derecho fundamental a la educación, así como los fines constitucionales que está llamado a cumplir, rigen también en el ámbito de la educación universitaria, la cual, de conformidad con el artículo 18º de la Constitución, “tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica”. Cada uno de estos fines adopta características particulares descritas en estos términos por el Tribunal Constitucional:
“a) La formación profesional.
Consiste en la exposición de los fundamentos conceptuales y científicos atinentes a las distintas y calificadas ramas del conocimiento humano, así como el desarrollo de las habilidades personales para su aplicación práctica.
Dicho proceso de preparación e inculcamiento de las bases teóricas y prácticas de las respectivas profesiones, implica también la actualización de los conocimientos de quienes las ejercen, a través de las actividades de postgrado.
b) La difusión cultural.
Se refiere a la diseminación de los aportes trascendentales del saber y la experiencia humana hacia la sociedad en un conjunto.
A través de esta suerte de ‘vaso comunicante’ entre la universidad y la sociedad, se permite el acceso a la cultura de personas ajenas a los claustros universitarios, vía las actividades de proyección social.
c) La creación intelectual y artística.
Tiene que ver con la estimulación el poder forjador de ideas y conceptos, la capacidad de invención y los atributos imaginativos del espíritu humano.
En el primer caso, contribuye al avance del conocimiento a través del desarrollo de la ciencia.
En el segundo caso, contribuye a la plasmación del goce espiritual a través de la comunión fecunda de los conocimientos, las emociones y los sentimientos humanos.
d) La investigación científica y tecnológica.
Se expresa en la promoción del progreso y desarrollo de los pueblos a través del conocimiento de la realidad y de las ideas; proponiéndose para tal efecto nuevas explicaciones sobre ellas.
Ello supone alentar las acciones de averiguación, indagación o descubrimiento en el ámbito de las ideas y la realidad; así como la aplicación de los conocimientos científicos a la praxis.
En el primer caso, contribuye a la consecución de nuevas interpretaciones sobre las ideas o la sustantividad de todo aquello que circunda la existencia y la coexistencia humana.
En el segundo caso, coadyuva a la producción de bienes y servicios destinados a mejorar la vida cotidiana”[12].

16. Resumidamente, tal como lo tiene expuesto este Tribunal, “a la universidad le corresponde realizar el servicio público de la educación mediante la investigación, la docencia y el estudio, teniendo como funciones, entre otras, las de creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica, de las artes y de la cultura, así como las de difusión, valorización y transferencia del conocimiento para lograr una mayor calidad de vida, desarrollo económico y el fomento de la solidaridad, la ética y el civismo”[13].

17. Tal como se ha mencionado, el artículo 15º de la Constitución, reconoce el derecho constitucional de “[t]oda persona, natural o jurídica, (…) de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley”. Por su parte, el segundo párrafo de su artículo 18º, establece que “[l]as universidades son promovidas por entidades privadas o públicas”.

A juicio de este Tribunal, la razón subyacente más inmediata que emana del análisis conjunto de los referidos artículos es la promoción de la inversión privada en la educación universitaria, a efectos de tener garantizado el acceso a la misma y a asegurar su calidad, como consecuencia del ejercicio de la libre y estatalmente supervisada competencia, reconocida en el artículo 61º constitucional.

18. Con miras a concretizar este postulado, el Poder Ejecutivo, en ejercicio de las facultades legislativas delegadas a las que hace referencia el artículo 104º de la Constitución, emitió el Decreto Legislativo N.º 882 —Ley de Promoción de la Inversión Privada en Educación—. Es así que en su artículo 2º, dispone que “[t]oda persona natural o jurídica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades en la educación. Este derecho comprende los de fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones Educativas Particulares, con o sin finalidad lucrativa”; mientras que en su artículo 7º se enfatiza que “[s]on de aplicación en las Instituciones Educativas Particulares las garantías de libre iniciativa privada, propiedad, libertad contractual, igualdad de trato y las demás que reconoce la Constitución”.

19. El Tribunal Constitucional, prima facie, no encuentra mérito para cuestionar este enfoque económico y competencial en el ámbito de la educación universitaria, pues advierte que su finalidad se desenvuelve dentro de los márgenes de lo constitucionalmente permitido, en la medida que se pretende una educación universitaria cuantitativa y cualitativamente óptima, conforme a la voluntad del Constituyente.

20. No obstante, es evidente que este cometido no puede ser abordado perdiendo de vista los alcances del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria y la función que compete al Estado en asegurar el cumplimiento de las finalidades que ella está constitucionalmente llamada a cumplir.

21. De esta manera, en primer término, es preciso recordar que el régimen económico constitucional no está sometido al imperio de los simples designios del mercado. Por el contrario, de conformidad con el artículo 58º de la Constitución, el derecho a la iniciativa privada, “[s]e ejerce en una economía social de mercado”, lo cual implica que toda actividad económica no agota su virtualidad en los intereses privados de quienes la ejercen, sino que tiene el deber constitucional de fomentar el desarrollo social y asegurar el bienestar de los consumidores y usuarios (artículo 65º de la Constitución”, como fines últimos y más valiosos del proceso económico[14].

Según tiene expuesto este Colegiado “[l]a Constitución prescribe en su artículo 65° la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios a través de un derrotero jurídico binario; vale decir, establece un principio rector para la actuación del Estado y, simultáneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero se advierte la dimensión de una pauta básica o postulado destinado a orientar y fundamentar la actuación del Estado respecto a cualquier actividad económica. Así, el juicio estimativo y el juicio lógico derivado de la conducta del Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la defensa de los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo segundo, la Constitución reconoce la facultad de acción defensiva de los consumidores y usuarios en los casos de trasgresión o desconocimiento de sus legítimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado una actuación determinada cuando se produzca alguna forma de amenaza o afectación efectiva de los derechos del consumidor o usuario, incluyendo la capacidad de acción contra el propio proveedor”[15].

22. En segundo término, es fundamental tener en cuenta que la función social de toda actividad económica, alcanza una singular dimensión cuando ella se desarrolla en el ámbito de la educación, en general, y en el de la educación universitaria, en particular.

En efecto, si, como ha quedado dicho, el derecho fundamental a la educación tiene un nivel axiológico de singular importancia en el orden constitucional merced a la relación simbiótica que existe entre el acceso al conocimiento y la optimización del principio-derecho a la dignidad (artículo 1º de la Constitución), y entre aquél y el libre desarrollo de la personalidad del ser humano (artículo 2º 1 de la Constitución), entonces toda actividad humana que participe del proceso educativo debe estar orientada a garantizar “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de la Constitución), y, en el caso específico de la educación universitaria, a garantizar “la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica” (artículo 18º de la Constitución).

En consecuencia, la actividad educativa universitaria debe contar con la irrenunciable, eficiente, eficaz y permanente supervisión y fiscalización del Estado, a efectos, de asegurar su accesibilidad, su calidad y el cumplimiento de los fines exigidos por la Norma Fundamental.

23. El desarrollo de carácter constitucional expuesto en la primera parte de esta sentencia, en relación con el derecho fundamental a la educación, en general, y a la educación universitaria, en particular, constituye el fundamento dogmático que servirá de parámetro para controlar la validez constitucional de la Ley N.º 28564, y la de aquellas otras normas del sistema educativo universitario a las que el juicio de inconstitucionalidad deba extenderse en razón de la conexidad material que guarden con la que ha sido objeto de impugnación.

A continuación, en la segunda parte de esta sentencia, se llevará a cabo el control de constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564. Sigue leyendo →

Segunda parte:
Control de constitucionalidad
de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564

§4. Delimitación de petitorio.

24. Mediante el artículo 1º de la Ley N.º 28564, publicada el 2 de julio de 2005, se deroga la Ley N.º 27504. El artículo 1º de la Ley N.º 27504, publicada el 9 de julio de 2001, permitía a las universidades la constitución de filiales fuera del ámbito departamental de su creación, previa opinión favorable de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), derogando el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, que prohibía a las universidades tener filiales, permitiéndoles, excepcionalmente, la creación de nuevas facultades, dentro del ámbito departamental de su sede principal.

De esta manera, por vía de la derogación de la Ley N.º 27504, la Ley N.º 28564, tal como dispone en su artículo 2º, restituye la prohibición de creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas, fuera del ámbito departamental de su sede principal. Es esta prohibición la que los recurrentes juzgan inconstitucional.

RÉGIMEN NORMATIVO PARA LA CREACIÓN DE FILIALES UNIVERISTARIAS

NORMA
RÉGIMEN NORMATIVO
Tercer párrafo de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, publicada el 17 de diciembre de 1983
Prohíbe que las universidades constituyan filiales, permitiendo, excepcionalmente, la creación de nuevas facultades dentro del ámbito departamental de la sede principal
Artículo 1º de la Ley N.º 27504, publicada el 9 de julio de 2001
Permite a las universidades constituir filiales fuera del ámbito departamental de la sede principal
Artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, publicada el 2 de julio de 2005 y cuya declaración de inconstitucionalidad se solicita en este proceso
Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5º de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, quedando prohibida la creación de nuevas filiales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal.

25. De esta manera, en concreto, los demandantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 28564 —Ley que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria—, que prohíbe la creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas fuera del ámbito departamental de su sede principal, pues consideran que es contraria a los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la constitución de centros docentes universitarios, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa. Aun cuando sostienen que, en estricto, el vicio de inconstitucionalidad se encuentra en los artículos 1º y 2º de la ley cuestionada, afirman que éste alcanza al resto de su articulado por conexidad.

§5. Incidencia de la Ley N.º 28564 en el contenido protegido de los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa

26. La filial es la unidad académica desconcentrada, ubicada fuera del departamento en que se creó la universidad, que ofrece carreras profesionales o estudios de post grado. De acuerdo a los requisitos que en su momento exigió el ordenamiento jurídico para la constitución de filiales, solo las universidades institucionalizadas podían constituir filiales, es decir, solo aquéllas que, en razón de haber probado a lo largo de un tiempo determinado su clara viabilidad, contaban con resolución de autorización de funcionamiento definitiva (artículo 1º de la Ley N.º 27504). Además, entre otras cuestiones, se exigía a la universidad solicitante probar el carácter diferencial de la oferta educativa que brindaría la filial en comparación con la que ya se estaba ofertando en la localidad donde se pretendía establecerla (artículo 7º del “Reglamento de Funcionamiento de Filiales Universitarias”, aprobado mediante Resolución N.º 386-2002-ANR).

27. Siendo ello así, cabe concluir que el objeto de las filiales, de acuerdo al diseño previsto en la Ley N.º 27504 y su Reglamento, era desconcentrar geográficamente la oferta educativa, haciéndola accesible a personas que, de otro modo, no tendrían sencillo acceso a una específica carrera.

28. Bajo este esquema, la constitución de filiales forma parte del libre ejercicio de la iniciativa privada y de la libertad de empresa protegidas por los artículos 58º y 59º de la Constitución, respectivamente, y tiene incidencia también en el ámbito de la educación universitaria en la medida de que, tal como fue expuesto, de un lado, el artículo 15º de la Constitución reconoce el derecho de toda persona, natural o jurídica, a promover y conducir instituciones educativas, y, de otro, el artículo 18º prevé que las universidades pueden ser promovidas por entidades privadas o públicas.

29. Pero, asimismo, y más importante aún, la constitución de filiales, tal como se encontraba regulada por la Ley N.º 27504, era un modo de optimizar el derecho fundamental de acceso a la educación, concretizando el mandato constitucional en virtud del cual “[e]l Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera”. Por lo demás, cabe recordar que de conformidad con el artículo 13º c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en idéntico sentido a lo que señala el artículo 13º c. del “Protocolo de San Salvador”), “la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados”, y que, sobre el particular el CDESC de las Naciones Unidas, ha destacado que una de las manifestaciones de la accesibilidad que debe caracterizar al derecho fundamental a la educación, es la “accesibilidad material”, en el sentido de que “[l]a educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (…) o por medio de la tecnología moderna (…)”[16].

30. Por ello, el Tribunal Constitucional coincide con los demandantes en que la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal, prima facie, incide en el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de acceso a la educación universitaria, y de los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y conducir centros educativos universitarios. En efecto, en palabras de los demandantes:
“La Ley N.º 28564, al derogar la Ley N.º 27504 eliminando la posibilidad de que las universidades puedan contar con filiales departamentales fuera de su sede central y restituyendo la vigencia del párrafo tercero del artículo 5 de la Ley N.º 23733, LEY UNIVERSITARIA, está afectando el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación universitaria, no solo en lo que respecta al derecho de constituir universidades y filiales, sino al mismo derecho de acceso material a la educación universitaria”[17].

§6. El principio de proporcionalidad

31. No obstante, tal como es jurisprudencia reiterada de este Tribunal, el hecho de que una medida legislativa incida sobre el contenido constitucionalmente protegido de determinado(s) derecho(s) fundamental(es), no es mérito suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Un razonamiento semejante desconocería el significativo margen de libre configuración normativa de los derechos fundamentales que alcanza al legislador, en razón de su legitimidad democrática directa (artículo 93º de la Constitución).

Ello es así, sobre todo, si se toma en cuenta que, de conformidad con el propio texto constitucional, el derecho de toda persona a promover y conducir instituciones educativas se ejerce “conforme a ley” (artículo 15º de la Constitución), siendo aún más preciso el artículo 18º constitucional, al señalar que “[l]a ley fija las condiciones para autorizar” el funcionamiento de las universidades, lo que evidentemente alcanza a las filiales que aquellas pretendan instituir en ejercicio su libre iniciativa privada.

En tal sentido, corresponde al legislador, por expreso mandato constitucional, regular y, en su caso, limitar el ejercicio del derecho a promover y conducir entidades educativas. Ahora bien, desde luego, dicha regulación y eventual limitación debe hacerse, en todo caso, sin desnaturalizar el contenido esencial del derecho, y de manera razonable y proporcionada, es decir, resguardando el correspondiente equilibrio entre los distintos valores que componen el ámbito material de la Constitución.

32. Por ello, para declarar la inconstitucionalidad de una medida legislativa, es preciso demostrar, además de su incidencia sobre el contenido protegido de un derecho, valor o principio protegido constitucionalmente, su manifiesta desproporción e irrazonabilidad. El respeto al principio de proporcionalidad aparece pues como el límite de los límites a los derechos fundamentales.

33. Para determinar si una concreta ley resulta o no compatible con el principio de proporcionalidad, es preciso ingresar en la formulación de un método estructural de razonamiento, compuesto por una serie de pasos subsecuentes y preclusivos. En primer término, debe analizarse la finalidad de la medida legislativa, con miras a asegurar que resulte constitucionalmente válida.

Con relación a este punto, debe distinguirse entre el objetivo inmediato y la finalidad mediata de la medida. El objetivo inmediato es el estado de cosas o situación jurídica que el legislador pretende lograr a través de la restricción o limitación del derecho. La finalidad mediata esta referida a la protección u optimización del derecho, principio o bien constitucional que se logra con la realización del objetivo inmediato. Esta finalidad justifica normativamente en abstracto la legitimidad del objetivo de la medida restrictiva. Por ello, la ausencia de finalidad constitucionalmente válida determina la invalidez de la medida interventora en el contenido del derecho fundamental.

34. En segundo lugar, debe llevarse a cabo un juicio de idoneidad entre la medida legislativa de intervención y el fin propuesto por el legislador. Es decir, debe apreciarse una relación de causalidad o de adecuación entre el medio y el fin. En caso de no existir dicha relación, la medida legislativa será inconstitucional por inadecuada y, consecuentemente, irrazonable.

35. En tercer lugar, corresponde realizar un juicio de necesidad. Conforme a este criterio no resulta válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existían medios alternativos que hubiesen permitido alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor, nimia o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho fundamental. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin), tanto en relación con su mayor a menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.

36. Finalmente, en caso de que se haya acreditado la adecuación y la necesidad de la medida legislativa interventora del derecho, en la procura de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, debe analizarse la proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de la referida medida. Este juicio consiste en una comparación entre el grado de realización u optimización del fin constitucional y la intensidad de la intervención en el derecho fundamental, conforme a la denominada ley de ponderación, en virtud de la cual, “[c]uanto mayor es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro”[18].

§7. La finalidad perseguida por la Ley N.º 28564, según el legislador

37. Un paso inicial para identificar la finalidad que, a juicio de legislador, justificaba su promulgación, consiste en analizar la exposición de motivos de los proyectos de ley que le sirvieron de antecedente (Proyectos de Ley N.os 10184/2003-CR, 11144/2004-CR, 11574/2004-CR, 11597/2004-CR, 12314-2004-CR, 12358/2004-CR, 12425/2004-CR, 12463/2004-CR, 12679/2004-CR, 12717/2004-CR, y 12751/2004-CR). Así, por ejemplo, en el Proyecto de Ley N.º 12463/2004-CR, se lee:
“…este crecimiento en el número de universidades no es precisamente el reflejo de los que el país necesita, sino más bien el resultado de haber transformado la educación en un negocio, de ahí que gran parte de nuestras universidades han caído en el descrédito debido a que su mayor preocupación se ha centrado en la proliferación de su oferta educativa, dejando en segundo plano la calidad de sus servicios académicos, situación que está dando lugar para que salgan de sus claustros malos profesionales que no encuentran lugar digno en el mercado laboral. (…). [E]l camino que han encontrado para satisfacer sus intereses es el mismo: crear indiscriminadamente una serie de academias preuniversitarias y nuevas sedes descentralizadas y/o filiales con facultades y programas que no cuentan con presupuestos para funcionar normalmente y ninguna autoridad educativa fiscaliza, las mismas que están ubicadas incluso fuera de su departamento de origen y no reúnen los requisitos mínimos de calidad educativa e infraestructura (…).”

38. A partir de esta consideración, que, mutatis mutandis, se mantiene como eje permanente en los otros proyectos, se advierte que la preocupación esencial reside en haberse constatado el virtual abandono de estándares siquiera mínimos de calidad en la educación que se ofrece a través de diversas universidades existentes en el país y sus respectivas filiales.

39. Esta preocupación se ve reflejada de manera más clara y concluyente en el Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República, recaído sobre el conjunto de los aludidos proyectos de ley. En efecto, en dicho Dictamen se señala:
“…existe un elevado número de usuarios de los servicios universitarios, comprendidos en el ámbito regular o de normal desarrollo; sin embargo, existe en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios. En ese sentido, la sociedad está a la espera que los organismos rectores del Estado, en materia educacional, se pronuncien de manera coherente y oportuna, antes de que este evento pernicioso, termine por complicar de manera irreversible la calidad de los profesionales que la Universidad peruana estaría produciendo.
Las propuestas legislativas apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a la Ley que dio nacimiento a las filiales, restituyendo el tercer párrafo del Artículo 5° de la Ley Universitaria, Ley N.° 23733 y otorgando facultades a la ANR, a efectos de buscar una salida coherente al problema que existe en el Sistema Universitario Peruano”[19].

40. En tal sentido, la emisión de la Ley N.º 28564, y la consiguiente prohibición de creación de nuevas filiales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal, a juicio del legislador, tiene por finalidad atacar el problema de las filiales que ofertan servicios “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios”.

§8. Las finalidades perseguidas por la Ley N.º 28564, según el apoderado del Congreso

41. El apoderado del Congreso de la República, por su parte, ha planteado de esta manera los que a su juicio son los fines que persigue la promulgación de la Ley N.º 28564:
“…el legislador (…) ha considerado conveniente que el servicio público de educación universitaria sea prestado a través de universidades y, excepcionalmente, mediante filiales universitarias dentro del ámbito departamental de la sede principal, para alcanzar los fines de:
i) Procurar la plena eficiencia del servicio público de educación universitaria, de conformidad con el rol del Estado de supervisor del cumplimiento y la calidad de la educación (artículo 16º de la Constitución) y en atención a que la educación, en este caso universitaria, tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana (artículo 13º y 19º de la Constitución).
ii) Promover la creación de universidades (artículos 17º y 18º de la Constitución).
iii) Promover la inversión en el servicio público de educación universitaria (artículos 58º y 59º de la Constitución).
iv) Promover el acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación universitaria (artículo 2º, inciso 2, de la Constitución)”[20].

42. A juicio del apoderado del Congreso de la República, la prohibición de filiales generará mayor eficiencia en la prestación del servicio educativo universitario, porque, según afirma, “los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial universitaria”[21]. Asimismo, explica de esta manera las razones por las que considera que la norma impugnada permitirá promover la inversión en el servicio publico de educación, a través de la creación de universidades:
“[D]ado que la rigurosidad para evaluar los requisitos y planes institucionales para la creación de una universidad es mayor a la de creación de una filial, en el supuesto de no existir la norma impugnada se presentarían los siguientes elementos que desincentivarían la creación de universidades y afectarían la igualdad de acceso y la eficiencia plena en la prestación del servicio público de educación universitaria:
i) Los agentes económicos que han creado una universidad verían mermada su inversión dado que tendrían que competir con más filiales, las cuales tienen menor inversión y costos (…).
ii) Los agentes económicos preferirían crear filiales indiscriminadamente en vez de constituir universidades (…).
iii) A raíz de los dos puntos anteriores, se crearían menos universidades en los departamentos, lo cual generaría que no todos los peruanos tengan la misma posibilidad de acceder a la educación universitaria a través de universidades.
iv) La menor rigurosidad en los requisitos para la creación de una filial coadyuva en menor medida (comparado con la creación de universidades) a la plena eficiencia del servicio público de educación universitaria (…)”[22].

43. De igual manera, en relación concreta con la promoción de acceso en condiciones de igualdad al servicio público de educación universitaria, el apoderado afirma que ella se verá beneficiada con la prohibición de filiales, porque, según sostiene, la prohibición permitirá “que las personas de cualquier departamento del país puedan estudiar en universidades, cuya constitución haya sido evaluada rigurosamente”[23]. En ese sentido, reafirma que, a su criterio, “no cabe hablar de igualdad en el acceso al servicio público de educación universitaria, si es que no todas las personas, independientemente del departamento donde vivan, puedan acceder a una universidad”[24].

44. Así las cosas, el apoderado del Congreso ha planteado una serie de finalidades pretendidas por la Ley N.º 28564, distintas de aquélla que deriva de sus antecedentes legislativos. En efecto, a su juicio, si se parte de la premisa de que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial universitaria, el objetivo de la Ley N.º 28564 no se circunscribe a solucionar el problema de la baja calidad educativa de las filiales, sino a incentivar la creación de universidades, permitiendo que las personas accedan en igualdad de condiciones a una educación eficiente.

45. Tomando en cuenta que una vez promulgada una norma ésta tiene vida propia y que, en consecuencia, nada impide que a partir de una metodología hermenéutica teleológica se puedan encontrar en ella finalidades adicionales e incluso distintas a las expresamente propuestas por el legislador, es de recibo ingresar en el análisis de este planteamiento del apoderado del Congreso.

§9. Posición de Tribunal Constitucional en relación con las finalidades perseguidas por la Ley N.º 28564, según el apoderado del Congreso

46. El planteamiento del apoderado del Congreso parece seguir dos derroteros que tienen un mismo punto de origen, a saber, la premisa de que los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial. De esta manera, el primer derrotero pretende seguir la siguiente secuencia lógica:

a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) existen mayores costos de transacción para crear universidades, en comparación a los que existen para crear filiales; si ello es así, c) al permitirse la creación de filiales existe un bajo incentivo para la creación de universidades, pues tienen que competir con filiales que son menos costosas; si ello es así, d) la prohibición de creación de filiales aumentará el incentivo para la creación la universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.

47. Sobre el particular, cabe precisar que este Colegiado no encuentra que el incentivo en la creación de universidades constituya per se una finalidad constitucionalmente válida, si ella no va acompañada de las medidas y mecanismos necesarios que permitan asegurar que dichas nuevas universidades cumplan con ciertas garantías y estándares de calidad en los servicios educativos que vayan a ofrecer. Por el contrario, el Tribunal Constitucional estima que la ausencia de estas medidas hace del incentivo de creación de nuevas universidades una finalidad constitucionalmente proscrita, en la medida que la única promoción de la educación que se encuentra amparada constitucionalmente es la de aquélla que permita “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de la Constitución), y, en el caso específico de la educación universitaria, la de aquélla que permita “la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica” (artículo 18º de la Constitución).

48. Podría interpretarse que, a juicio del apoderado del Congreso, la creación de nuevas universidades que cumplan con estos estándares, se encuentra garantizada por los requisitos exigidos para dicha creación por el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009, entre los que destaca la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).

En efecto, de conformidad con su artículo 9º, “[e]l Proyecto de Desarrollo Institucional consolida los resultados del estudio en los aspectos técnicos, económicos, financieros, administrativos, con el fin de instalar, poner en marcha y desarrollar una universidad, con previsiones económicas para sus diez (10) primeros años de funcionamiento. La elaboración del Proyecto de Desarrollo Institucional de una universidad responde a una sucesión lógica de etapas que buscan la coherencia entre la misión, visión, los objetivos del proyecto, el cronograma elegido para alcanzarlos y los recursos que son necesarios para ello”. Dicho PDI comprende tres secciones generales: una referida a la estructura académica, otra a la organización jurídico administrativa de la futura universidad, y otra relacionada con la hoja de vida documentada de los integrantes propuestos para conformar la Comisión Organizadora y los Responsables de Carrera (artículo 11º).

49. La Comisión Calificadora del CONAFU debe elaborar un Informe Preliminar y un Informe Final de evaluación del PDI, emitiendo un pronunciamiento “detallado y preciso” sobre la base del análisis de los siguientes aspectos (artículos 23º y 28º):
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
· Las opiniones técnicas emitidas por la ANR, el Gobierno Regional de la sede en la que se ubicará la futura universidad, y los Colegios Profesionales relacionados con las carreras profesionales consideradas en el proyecto.
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, mas el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.

50. El Pleno del CONAFU, luego de analizar el Informe Final de la Comisión Calificadora, se pronuncia con respecto al PDI presentado, aprobando o desaprobando el proyecto de la universidad (artículo 30º). En caso de aprobación, la promotora del proyecto adquiere el compromiso ineludible de cumplir estrictamente con la implementación programada en el PDI, bajo expreso apercibimiento de revocarse o dejarse sin efecto la resolución en caso de incumplimiento (artículo 31º). Tras la presentación del Informe de Implementación Inicial, por parte de la promotora, el Pleno del CONAFU debe designar la Comisión de Verificación de la implementación inicial, la misma que analizará el informe y verificará in situ la información presentada (artículo 35º). Si la información proporcionada por la Promotora y la Comisión de Verificación resultan satisfactorias, de acuerdo a lo señalado en el PDI aprobado, el Pleno del CONAFU debe llevar a cabo una última verificación in situ para ratificar el informe de la comisión de verificación, tras lo cual se pronuncia sobre su aprobación, emitiendo la resolución de autorización de funcionamiento provisional de la universidad (artículo 39º).

Las universidades cuyo funcionamiento provisional se haya autorizado, se deben someter a la evaluación permanente del CONAFU por un período mínimo de 5 años, prorrogable por un plazo máximo de 3, a cuyo término el Pleno del CONAFU, con respaldo en los informes técnicos correspondientes, decide sobre el otorgamiento o denegación de la autorización de funcionamiento definitiva (artículo 44º)[25].

51. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a) Cautelar la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de calidad;
b) Asegurar niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y escuelas de postgrado evaluadas;
c) Proteger a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d) Contribuir a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.

52. Asegurar la calidad educativa universitaria es pues la principal función encomendada a este procedimiento de evaluación ejercido por el CONAFU. Ello se ve confirmado por el artículo 53º, en cuanto dispone que el referido procedimiento debe cumplir con los siguientes objetivos: “a) Verifica[r] la calidad de los servicios que ofrecen las universidades bajo su competencia. b) Eval[uar] el grado de desarrollo del Proyecto de Desarrollo Institucional verificando la implementación progresiva de los parámetros programados para su funcionamiento. c) Busca[r] la mejora continua, que permita asegurar la calidad de los servicios que ofrece la universidad. d) Contribu[ir] a crear condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades bajo su competencia”.

53. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.

En esa medida, es facultad del CONAFU denegar la autorización de funcionamiento definitivo a una universidad, cancelando la autorización de funcionamiento provisional otorgada, y disponiendo accesoriamente el cierre y liquidación de la universidad, en cualquiera de estas dos circunstancias: a) si merece del Pleno del CONAFU un pronunciamiento de dos evaluaciones sucesivas de Deficiente; y b) si el informe final de la evaluación de la universidad al quinto año de funcionamiento o finalizado el período de prórroga recibe del Pleno del CONAFU una calificación de Deficiente (artículo 89º).

54. Ciertamente, como ha podido apreciarse, en teoría, el procedimiento de control previo a la autorización de funcionamiento provisional y definitivo de universidades, prima facie, aparece como riguroso, por lo que, en principio, debería resultar idóneo para garantizar la creación de universidades con aceptables niveles de calidad en su servicio público educativo.

55. Sin perjuicio de que —como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia— esto no ha sido así en la realidad concreta, cabría sostener que este no es un problema que resida en la norma, sino en la aplicación de la norma, por lo que si se lograse verificar, tal como sostiene el apoderado del Congreso, que el orden jurídico no exige los mismos niveles de calidad educativa a las filiales, entonces la permisión de su apertura, en efecto, desincentivaría la creación de universidades de calidad, por lo que cabe prohibir a las filiales a efectos de alcanzar una finalidad constitucionalmente exigida, a saber, el incentivo en la creación de universidades de adecuado nivel educativo.

56. Sucede, sin embargo, que realizado un análisis estrictamente normativo (y, por ahora, no concreto), este Tribunal no considera que exista el alegado distinto nivel de exigencia en materia de calidad educativa entre las condiciones para autorizar el funcionamiento de universidades y las condiciones para autorizar el funcionamiento de filiales. Para sustentar esta discrepancia, evidentemente, corresponde analizar las exigencias normativas para la creación de filiales que regían antes de la prohibición introducida por la Ley N.º 28564.

57. Sobre el particular, en primer término, conviene recordar algo que parece haber pasado inadvertido para el apoderado del Congreso, y que ya ha sido mencionado con anterioridad. De acuerdo al artículo 1º de la Ley N.º 27504, solo las universidades creadas por ley y las que habían obtenido autorización de funcionamiento definitiva expedida por el CONAFU, podían constituir filiales. Vale decir, que solamente podían constituir filiales las universidades institucionalizadas que habían superado todo el control de viabilidad institucional y calidad educativa antes descrito, y que, como se ha dicho, resultaba teóricamente (plano en el que también se desenvuelve la presunción de calidad educativa de las universidades desarrollado por el apoderado del Congreso) adecuado para asegurarlas.

Siendo ello así, cuando menos desde este primer punto de vista, no existe tampoco razón teórica para desconfiar de la calidad educativa que pudiesen dispensar las respectivas filiales.

58. Por otra parte, el “Reglamento de funcionamiento de filiales universitarias” (Reglamento de la Ley N.º 27504), aprobado mediante Resolución N.º 386-2002-ANR, del 2 de junio de 2002, resultaba ser razonablemente exigente al momento de establecer los requisitos que las universidades debían cumplir para poder instituir una filial. Así, en su artículo 7º, se establecía que para tales efectos, se tenía que presentar un Proyecto en el que se debían “sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos y de infraestructura y equipamiento con énfasis en los puntos más relevantes como son la viabilidad y el carácter diferencial [de la] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad, así como a la capacidad de llevarla a cabo”.

Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la filial, debían elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la evaluación a la Universidad solicitante para constatar, como requisito indispensable para crear filiales, el adecuado nivel académico de los profesores, su gobernabilidad y buena organización, la infraestructura, recursos económicos y financieros, etc.”, sin restar especial atención a “la justificación y demás aspectos del proyecto referentes a su factibilidad y aporte diferencial, por razones de contenido o de índole geográfico” (artículo 8º).

Finalmente, la Comisión de Asuntos Académicos de la ANR, “conformada por cinco rectores elegidos por y entre los miembros del Pleno de Rectores, con representación de los cinco CRI, a propuesta del Presidente” (artículo 17º), preparaba el dictamen final para la decisión del Pleno de Rectores (artículo 9º).

59. De esta manera, aun cuando, evidentemente, en razón de las distintas dimensiones de infraestructura, el grado de exigencia logística disminuía en comparación al que era exigido para la creación de universidades, la regulación para autorizar la creación de una filial, mantenía el suficiente grado de exigencia material, profesional y organizativa para asegurar los estándares necesarios de calidad del servicio educativo brindado por ella. Y ello resulta constitucionalmente adecuado si se toma en cuenta que —a diferencia de lo que parece sostener el apoderado del Congreso—las garantías para asegurar la calidad educativa de una filial deben ser aún más exigentes que las aplicables a la propia sede principal, dado el distinto nivel logístico con el que cuenta cada una.

60. Es necesario enfatizar e insistir en que el Tribunal Constitucional no pierde de vista ni un solo instante que estos niveles de calidad no se han presentado en la realidad (tal como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia), y que, consecuentemente, la presunción teórica y abstracta que pudiera surgir del análisis meramente normativo, se desvanece una vez que se ingresa en el análisis de su aplicación concreta por parte de los organismos que han tenido a su cargo la competencia en esta materia.

El razonamiento que ahora se expone tiene, por el momento, el exclusivo propósito de demostrar que el apoderado del Congreso no acierta cuando sostiene que la prohibición de filiales cumpliría con la finalidad de incentivar la creación de universidades de calidad.

61. Y no lo hace porque, como se ha demostrado, no existen razones normativas para sostener que los niveles jurídicos de exigencia de calidad de las filiales son menores que aquellos exigidos para la creación de las universidades. Y si ello es así, la permisión de apertura de filiales de calidad educativa en departamentos que no cuentan o cuentan con una baja oferta de las carreras que se implementarán en dicha filial (recuérdese que uno de los requisitos que debía cumplirse para autorizar la filial, era la acreditación del “carácter diferencial [de su] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad” —artículo 7º del Reglamento de la Ley N.º 27504—), lejos de desincentivar la creación de universidades de calidad, la incentivaría, pues ésta sería la única manera de competir eficientemente con tales filiales.

Por lo demás, es evidente que el análisis de constitucionalidad de las normas aplicables para la creación de universidades o filiales universitarias, no puede utilizar como simple parámetro los incentivos o desincentivos que dimanan de la oferta y de la demanda que rigen el mercado. Esta perspectiva no solo se encuentra alejada del componente “social” que es consustancial a todo el régimen económico de la Constitución (artículo 58º de la Constitución), sino que además (y lo que resulta aún más grave), pierde de vista que la determinación de la validez constitucional de las referidas normas se encuentra ante todo determinada por su adecuación a los fines de la política constitucional educativa.

62. Desvirtuada la primera secuencia lógica planteada en la contestación de la demanda, corresponde ahora ocuparse de la segunda. Ésta puede ser planteada en estos términos:

a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una filial; si ello es así, b) la eficiencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los que brinda una filial; si ello es así, c) los alumnos de una filial no acceden a una educación de igual calidad que los alumnos de las sedes principales de las universidades; si ello es así, d) la prohibición de filiales generará que la generalidad de alumnos universitarios accedan a una educación de igual calidad, a saber, aquella ofrecida por las universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de filiales.

63. Una vez más, el apoderado del Congreso parte de la errónea premisa de que cabe interpretar que los estándares de calidad exigibles a las filiales son normativamente menores que aquellos exigibles para la creación de nuevas universidades. Se trata de una interpretación incompatible con el espíritu de los artículos 13º y 18º de la Constitución.

64. Es probable que el apoderado no haya querido partir de una constatación normativa, sino de una constatación real o sociológica, pero lo cierto es que —tal como se demostrará en la tercera parte de esta sentencia— el diagnóstico de enorme deficiencia que es aplicable a muchas de las filiales existentes en el Perú, es en igual medida extensible a muchas de las universidades. Por lo que, incluso en este plano de análisis, no existe mérito para prohibir a unas en aras de incentivar la creación de las otras.

65. No siendo sostenibles constitucionalmente ninguna de las dos hipótesis lógicas planteadas por el apoderado del Congreso, en razón, especialmente, de la errónea premisa normativa de la que parten, corresponde analizar el asunto desde la perspectiva planteada por el legislador en los antecedentes de la Ley N.º 28564.

§10. Posición del Tribunal Constitucional en relación con la finalidad perseguida por la Ley N.º 28564, según el legislador, y aplicación del test de proporcionalidad

66. Desde la perspectiva del legislador, como quedó dicho, la finalidad de prohibir la creación de filiales universitarias se circunscribe concretamente a evitar que continúe extendiéndose el problema ya detectado de proliferación de filiales “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica”[26]. A su juicio, éste es el objetivo inmediato que pretende lograrse, y la finalidad mediata es evitar la afectación del artículo 13º de la Constitución, al permitirse la institucionalización de un servicio educativo que no tiene por objeto el desarrollo integral de la persona humana.

67. Esta finalidad, desde luego, resulta constitucionalmente válida, por lo que continuando con la aplicación del test de proporcionalidad a la ley impugnada, corresponde analizar si la medida de prohibición es idónea para alcanzarla. Sobre el particular, llama la atención la siguiente afirmación contenida en el Dictamen legislativo recaído en los proyectos de ley que dieron lugar a la dación de la Ley N.º 28564:
“La Asamblea Nacional de Rectores (ANR) con fecha 28 de mayo de 2002, aprobó mediante la Resolución N.° 386-2002-ANR, el Reglamento de Funcionamiento de Filiales, el cual establece el procedimiento de evaluación de las filiales universitarias. Existiendo estas disposiciones de la ANR, los responsables de ciertas universidades públicas y privadas, las han ignorado y sin respetarlas, ni someterse al procedimiento establecido, han continuado creando filiales universitarias sin criterios técnicos, ni considerando elementos que son insustituibles como infraestructura, equipamiento, mobiliario, personal docente calificado, biblioteca, talleres, módulos para áreas especializadas, áreas verdes y los otros servicios indispensables con que debe contar una universidad
(…)
La Ley N.° 27504, Ley que regula la creación de filiales universitarias en el país y otorga facultades adicionales a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), establece que las universidades sujetas al ámbito de la Ley N.° 23733, Ley Universitaria y las autorizadas por el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), pueden constituir filiales fuera de la circunscripción departamental de su creación, previa opinión favorable de la ANR. Esta disposición mal aplicada por algunas universidades, ha propiciado la proliferación de pseudo filiales universitarias que no cumplen con los requisitos mínimos para su funcionamiento”[27].

68. Es sobre esta base que, como se mencionó antes, la Comisión del Congreso, en el referido Dictamen, advierte que “existe en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios”, concluyendo que, en tal sentido,
“[l]as propuestas legislativas apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a la Ley que dio nacimiento a las filiales, restituyendo el tercer párrafo del Artículo 5° de la Ley Universitaria, Ley N.° 23733…”[28].

69. Así las cosas, en primera instancia, la preocupación del Legislativo estaba cifrada en aquellas “pseudo filiales” creadas por universidades, sin haberse sometido al procedimiento de autorización regulado por la Ley N.º 27504, es decir, en aquellas filiales que habían sido constituidas sin la previa emisión de un acto regular por una autoridad competente. Siendo ello así, la pregunta evidente es la siguiente: ¿resulta idónea para solucionar el problema de las pseudo filiales creadas violando la Ley N.º 27504, la derogación de la Ley N.º 27504? A todas luces, la repuesta a esta interrogante es negativa. La absoluta falta de adecuación medio-fin en este caso es patente.

70. Desde luego, con ello no pretende negarse que, en efecto, en el país existe un número indeterminado de filiales universitarias cuya creación no ha sido autorizada por ninguna autoridad competente. Para comprobar ello basta recordar que en mayo de 2004, es decir, en tiempos en los que la ANR solo reconocía haber autorizado oficialmente 9 filiales al amparo de la Ley N.º 27504, se constató la existencia de 28 filiales que ofrecían la carrera de Derecho[29].

Tan solo se pretende dejar clara la manifiesta falta de adecuación entre la derogación de la Ley N.º 27504 y consecuente prohibición de creación de filiales “legales”, y la finalidad de solucionar el problema de la filiales “ilegales”. Visto así el asunto, la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales por parte de la ANR, aparece como manifiestamente inconstitucional, por irrazonable y desproporcionada.

71. No obstante, también cabe interpretar que, más allá de lo previsto en el aludido Dictamen, el propósito de la prohibición consistía en impedir que la ANR continúe autorizando el funcionamiento de filiales que carecen de mínimos niveles de calidad educativa, con miras, evidentemente, a proteger el derecho fundamental a una educación de calidad, derivado de los fines de la educación universitaria (artículos 13º y 18º de la Constitución) y cumplir con el deber constitucionalmente previsto del Estado de “[s]upervisa[r] (…) la calidad de la educación” (artículo 16º de la Constitución).

Prima facie, para el cumplimiento de dicho fin, sí resultaba idónea la prohibición.

72. Empero, dado que, como quedó dicho, una prohibición semejante limita el derecho fundamental de acceso a la educación universitaria de aquellas personas que residen en departamentos que carecen de una suficiente oferta educativa en determinadas carreras, y los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y conducir centros educativos universitarios, es preciso analizar si la prohibición introducida por la Ley N.º 28564, resultaba constitucionalmente necesaria.

73. Tal como fue expuesto, conforme al subprincipio de necesidad, no resulta constitucionalmente válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existen medios alternativos que permiten alcanzar con igual o mayor adecuación la finalidad perseguida, incidiendo con menor o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin) tanto en relación con su mayor o menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la finalidad propuesta.

74. Atendiendo a esta premisa, a juicio del Tribunal Constitucional, la prohibición de crear filiales universitarias, prevista en la Ley N.º 28564, bajo la justificación de proteger el derecho fundamental a una educación universitaria de calidad, resulta innecesaria y, por consiguiente, inconstitucional. Ello es así en razón de la existencia de un medio alternativo que no solo incide en menor medida en los derechos fundamentales involucrados, sino que además permite cumplir con mayor eficiencia la finalidad constitucional perseguida. Dicho medio alternativo consiste en adoptar las medidas que permitan asegurar que solo se autorice la creación de filiales que garanticen el ofrecimiento de un servicio educativo que cumpla con los imprescindibles niveles de calidad exigidos por el ordenamiento jurídico, sin necesidad de prohibirlas de modo absoluto.

75. En efecto, si el Estado —en este caso, representado por el Congreso— hubiese adoptado medidas en dicho sentido, no solo no hubiese afectado el derecho de la población de acceder a una educación universitaria de calidad y hubiese afectado en menor medida el derecho de las universidades de ejercer su libertad de empresa, sino que hubiese cumplido, en el sentido constitucionalmente exigido, con su deber de supervisar la calidad educativa (artículo 16º de la Constitución).

76. A juicio de este Tribunal, limitándose a emitir prohibiciones, implícitamente, el Estado renuncia a su deber constitucional de controlar la calidad educativa, adoptando una medida tan sencilla como ineficaz en la búsqueda de solucionar la profunda crisis educativa universitaria que aqueja a la sociedad peruana.

En ese sentido, este Colegiado comparte el parecer de los recurrentes, en el sentido de que “la Ley Nº 28564 no es sino la lamentable abdicación del Estado peruano respecto de sus facultades-deberes de control para garantizar la idoneidad y calidad de la prestación de los servicios educativos, y una muestra inaceptable de facilismo, según el cual, ‘si el Estado no tiene la capacidad de cumplir adecuadamente con sus deberes de control, entonces `es mejor´ eliminar la actividad que debe controlar’, sin importar sin con ello trasgrede el texto Constitucional y, como efecto directo de ello, afecta derechos fundamentales de la población”[30].

77. Por lo demás, conforme quedó consignado en el propio Dictamen del Congreso antes citado, el problema había sido oportunamente advertido por el Instituto de Defensa de la Competencia y de la Protección de la propiedad Intelectual —INDECOPI—, el cual, mediante Carta N.º 131-2005-/PRE-INDECOPI, del 14 de abril de 2005, remitió al Congreso el Informe N.º 020-2005/GEE-INDECOPI, en el que puntualiza que la prohibición de creación de filiales que se pretendía introducir por ley,
“…no es la más adecuada, dado a que el problema no radica en la creación de nuevas Universidades o filiales universitarias, sino en la falta de control y fiscalización adecuada de su funcionamiento, por lo que consideran prioritario reforzar los mecanismos de control vinculados a la autorización de inicio de actividades (…).
[O]pinan que la aprobación de una norma como la propuesta, cerraría el acceso a nuevos agentes proveedores de servicios educativos al mercado de la educación universitaria, desincentivando la realización de mejoras en eficiencia y calidad por parte de los proveedores, limitando la elección de los consumidores, restringiendo el acceso a la educación superior de la población que reside en zonas alejadas de los centros urbanos”[31].

78. En efecto, asegurando la creación de filiales universitarias con una oferta educativa de calidad y diferenciada, no solo se asegura un régimen de competencia que incentiva la creación de entidades educativas que cumplan con los fines constitucionales de la educación universitaria, sino que se optimiza el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria adecuada.

79. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal Constitucional considera inconstitucional la prohibición de creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas, prevista en el artículo 2º de la Ley N.º 28564, y, por conexidad, considera inconstitucional también el artículo 1º de la misma ley que, con la derogación de la Ley N.º 27504, pretendía la misma finalidad. En concreto, la inconstitucionalidad de estos artículos radica en su manifiesta desproporción en relación con la finalidad perseguida, y en el hecho de que denotan una implícita renuncia por parte del Estado a su deber constitucional de supervisar activamente la calidad de la educación (artículo 16º de la Constitución).

80. El Tribunal Constitucional precisa, sin embargo, que a la fecha no existe en el ordenamiento jurídico ninguna autoridad que resulte competente para autorizar el funcionamiento de nuevas filiales universitarias, motivo por el cual la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564 no conlleva el derecho de las universidades a crear nuevas filiales. Este derecho solo podrá ser ejercido una vez cumplidos los requisitos que el Estado exija normativamente, los que, en todo caso, deberán garantizar que la respectiva filial cumpla con su deber de brindar un servicio educativo universitario de calidad.

En consecuencia, mientras esta normativa no sea dictada, se mantiene suspendida la posibilidad de que las universidades constituyan filiales, tomándose en cuenta que, de conformidad con el artículo 83º in fine del Código Procesal Constitucional, “[por la declaración de inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado”, motivo por el cual la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1º de la Ley N.º 28564, que derogó la Ley N.º 27504, no genera que ésta recobre vigencia, manteniéndose derogada.

§11. Justificación constitucional para un pronunciamiento sobre normas conexas vinculadas con el nivel de la educación universitaria

81. Habiendo, llegado a este punto, este Tribunal podría dar por culminado su análisis y concluir que en el presente caso, técnicamente ha cumplido con dar cabal respuesta a la concreta pretensión de los recurrentes. No obstante, el Tribunal Constitucional juzga que, si así procediese, estaría abdicando de las funciones de pacificación, valoración y ordenación que el orden constitucional del Estado social y democrático de Derecho (artículo 43º de la Constitución) le asigna.

82. En efecto, tal como se tiene expuesto, “el reconocimiento del Estado Social y Democrático de Derecho como un espacio plural para la convivencia, hace posible que la labor del máximo intérprete de la Constitución sea la de un auténtico componedor de conflictos sociales, función que se canaliza, en forma institucional, a través de los procesos constitucionales. La argumentación constitucional, es en este contexto, el mejor recurso de legitimación y persuasión con que cuenta este Tribunal para la búsqueda del consenso social y el retorno de la armonía. De este modo logra adhesiones, persuade y construye un espacio para su propia presencia en el Estado Social y Democrático de Derecho, erigiéndose como una institución de diálogo social y de construcción pacífica de la sociedad plural”[32].

83. Por ello, “[l]as funciones de valoración, pacificación y ordenación de este Tribunal lo obligan, en la resolución de cada causa, y más aún si se trata de un proceso de inconstitucionalidad, a no prescindir de los signos que revela la realidad concreta relacionada con la materia de la que se ocupa la ley que es objeto de control”[33].

84. En tal sentido, el Tribunal Constitucional no puede ser ajeno al hecho de que la inconstitucionalidad que se ha detectado en la Ley N.º 28564, al prohibir la creación de filiales universitarias, no agota en lo absoluto el problema de relevancia constitucional mucho más trascendente —y con el que guarda conexión material—referido a la manifiesta crisis de la calidad educativa universitaria que afecta sensiblemente a nuestra sociedad.

85. De esta manera, si este Colegiado diera ahora por culminada la causa sin abordar, siquiera en cierto grado, esta acuciante problemática, lejos de cumplir las funciones que le han sido constitucionalmente asignadas, estaría sumándose a la larga lista de órganos constitucionales que han abdicado del deber constitucional que se impone al Estado de garantizar, supervisar y promover la calidad de la educación en el país (artículo 16º de la Constitución).

86. Ahora bien, es evidente que por más valioso que sea el fin perseguido por este Tribunal, en tanto órgano jurisdiccional y poder constituido, no podría abordar el mentado asunto si no existiese una regla procesal que en razón de la claridad de su texto o de su razonable interpretación, así lo autorice. Este Colegiado considera que esa regla existe.

En efecto, el artículo 78º del CPCo., establece que “[l]a sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”. A juicio del Tribunal Constitucional, entre otros, esta norma admite ser interpretada en el sentido de que no solo se autoriza una extensión de la “sanción” de inconstitucionalidad a las normas que guarden conexión material con aquella que fue objeto de impugnación, sino también una extensión del “juicio” de inconstitucionalidad a otras normas del ordenamiento, con la condición de que guarden conexión material con aquella que ha sido impugnada, exista o no una posterior sanción de inconstitucionalidad. Dicha conexión material puede presentarse en razón del concreto asunto regulado por las normas, o por pertenecer todas ellas a un sector del sistema jurídico afectado in toto por un sustancialmente idéntico vicio de inconstitucionalidad estructural, a saber, en este caso, la virtual inoperancia práctica para asegurar un sistema educativo universitario de calidad.

87. Por lo demás, este criterio resulta acorde con el principio de supremacía constitucional (artículo 51° de la Constitución). La fuerza normativa de la Constitución, se vería severamente disminuida si ella no se irradia con todas sus consecuencias, no solo sobre la disposición impugnada en el proceso de inconstitucionalidad, sino también sobre cualquier otra que mantenga con ella una conexión material.

88. Así las cosas, este Tribunal entiende pertinente, en primer término, analizar cuál ha sido la regulación y la actuación concreta de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), al momento de autorizar el funcionamiento de universidades y sus filiales; concretamente, se buscará analizar si han llevado a cabo esta función imparcialmente y de manera acorde con el deber de garantizar una educación universitaria de calidad.

En segundo lugar, corresponde emitir pronunciamiento con relación a las características constitucionales que debe adoptar el control y la supervisión de la calidad educativa universitaria, así como con relación a las condiciones que deben ser exigidas a las universidades y filiales, para garantizar que cumplan con ciertos estándares de calidad educativa. En efecto, tal como se advirtió al analizarse la validez constitucional de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, el vicio de inconstitucionalidad no consiste en crearse filiales (por el contrario, prima facie, ello se manifiesta como perteneciente al contenido protegido de los derechos a crear centros educativos y de acceso a la educación universitaria), sino en permitirse la creación de aquéllas que no garanticen un nivel satisfactorio de educación universitaria, por lo que se hace necesario concretizar la exigencia de algunas condiciones que permitan una educación universitaria acorde con la finalidad de alcanzar el desarrollo integral a la persona humana (artículo 13º de la Constitución).

Estos tópicos son analizados en la tercera y cuarta parte de esta sentencia, respectivamente. Sigue leyendo →

Tercera parte:
Control de constitucionalidad de las competencias ejercidas
por la anr y el conafu en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales

§12. Régimen legal de la universidad peruana

89. En el caso peruano, la gestión y el funcionamiento de las universidades han estado regidos por la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, publicada el 17 de diciembre de 1983. El artículo 5º de dicha ley, establecía que “[l]as Universidades nacen y son suprimidas sólo por ley. (…). Para la creación de una Universidad se deberá acreditar previamente su necesidad, así como la disponibilidad de personal docente calificado y los recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios”. En esa línea, el artículo 7º, disponía que “[l]a ley de creación de una Universidad establece una Comisión Organizadora de ella, la que debe realizar su labor y regirla por el plazo máximo e improrrogable de cinco años (…). Durante el plazo señalado, y anualmente, la Asamblea Nacional de Rectores evalúa a la nueva Universidad, de acuerdo con lo dispuesto en la ley de su creación y en la presente ley. En caso de ser desfavorable el resultado de la evaluación, al término del plazo, será remitida al Poder Legislativo para el efecto de la derogatoria de la ley de creación de la Universidad”. Por ello, una de las atribuciones específicas e indelegables que el artículo 92º g. de la Ley Universitaria asignaba a la ANR, era “[e]valuar a las nuevas Universidades de conformidad con lo establecido en el artículo 7”.

90. No obstante, el 21 de enero de 1995 fue publicada la Ley N.º 26439, que creó el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), como órgano autónomo de la ANR. De acuerdo al artículo 2º de esta ley, son atribuciones del CONAFU, “[e]valuar los proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas universidades a nivel nacional, y emitir resoluciones autorizando o denegando el funcionamiento provisional, previa verificación del cumplimiento efectivo de los requisitos y condiciones establecidos” (literal a), y “[e]valuar en forma permanente y durante el tiempo que estime conveniente el funcionamiento de las universidades, hasta autorizar o denegar su funcionamiento definitivo”, precisándose que “[l]a autorización de funcionamiento definitivo no puede ser concedida antes de transcurridos cinco años, contados a partir de la fecha de la autorización provisional de funcionamiento” (literal c).

91. No obstante, conforme a lo dispuesto por el artículo 6º de esta ley, el régimen aplicable para la creación de universidades públicas es distinto, pues en este caso, de acuerdo al referido artículo “se requiere la ley de creación, la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas sobre la capacidad del Estado para financiar su funcionamiento y la aprobación del estudio de factibilidad por el [CONAFU]”.

92. De esta manera, cabe afirmar que mientras la autorización de funcionamiento de universidades privadas es una competencia privativa del CONAFU, en el caso de las universidades públicas la situación es distinta, pues es necesaria su creación por ley —en el marco de lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley Universitaria—, además de la intervención del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), con miras a garantizar la cobertura para su futuro financiamiento.

93. Adicionalmente a ello, tal como fue expuesto, el 10 de noviembre de 1996, entró en vigencia el Decreto Legislativo N.º 882 —Ley de Promoción de la Inversión en Educación—, que, de acuerdo a su artículo 1º, “establece condiciones y garantías para promover la inversión en servicios educativos, con la finalidad de contribuir a modernizar el sistema educativo y ampliar la oferta y la cobertura”. El artículo 2º de esta norma, dispone que “[t]oda persona natural o jurídica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades en la educación. Este derecho comprende los de fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones Educativas Particulares, con o sin finalidad lucrativa”.

De esta manera, el propósito del referido decreto legislativo, ha sido, de un lado, incorporar la posibilidad de que se funden instituciones educativas particulares con fines de lucro, y, de otro, crear para éstas un alternativo régimen de organización, de gestión, de funcionamiento (artículo 5º) y tributario (Capítulo II), que incentive la inversión privada en educación.

En ese sentido, su Tercera Disposición Final establece que pueden adecuarse a lo dispuesto por él:
“a) Las universidades particulares que cuenten con autorización de funcionamiento provisional otorgado de conformidad con la Ley Nº 26439 (Ley del CONAFU), a solicitud de su promotora.
b) Las demás universidades, siempre que lo acuerde su Asamblea Universitaria (…)
Las solicitudes de adecuación se presentarán ante el CONAFU que establecerá en cada caso (…) los procedimientos correspondientes”.

94. Así las cosas, a la fecha, tomando en cuenta los criterios vigentes en el ordenamiento jurídico peruano para la creación de universidades, éstas pueden ser divididas entre
a) Universidades públicas: Deben ser creadas por ley, con pronunciamiento favorable del MEF y con aprobación del estudio de factibilidad por parte del CONAFU (artículo 5º de la Ley N.º 23733 y artículo 6º de la Ley N.º 26439).
b) Universidades privadas: Su funcionamiento provisional y, de ser el caso, definitivo, es autorizado por el CONAFU (artículo 2º, literales a y c, de la Ley N.º 26439, el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, y el “Reglamento de funciones, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU).

95. De otra parte, en el caso de las universidades privadas, atendiendo al orden jurídico que gobierna su organización, su gestión, su funcionamiento y su régimen tributario, éstas pueden ser divididas en:
a) Universidades privadas, regidas por el Decreto Legislativo N.º 882 y, en determinados aspectos, por la Ley N.º 23733.
b) Universidades privadas, regidas por la Ley N.º 23733.

96. En total, actualmente en el Perú existen, oficialmente, 91 universidades: 35 públicas y 56 privadas. De las 56 universidades privadas, 32 se encuentran bajo el régimen del Decreto Legislativo N.º 882 y 24 bajo el régimen de la Ley N.º 23733[34].

§13. Imparcialidad objetiva y aplicación de la “teoría de la apariencia” a la regulación normativa de la ANR y del CONAFU.

97. La ANR es un organismo público autónomo constituido por los rectores de las universidades públicas y privadas, que tiene por fines el estudio, la coordinación y la orientación de las actividades universitarias, de acuerdo al artículo 90º de la Ley N.º 23733. Tiene autonomía económica, normativa y administrativa en los asuntos de su competencia, de conformidad a lo establecido en la Ley N.º 23733.

98. Por su parte, el CONAFU es un órgano autónomo de la ANR (artículo 1º de la Ley N.º 26439) y está integrado por cinco ex rectores, elegidos entre los candidatos propuestos por las universidades institucionalizadas. Tres de ellos son elegidos por las universidades públicas y dos por las universidades privadas (artículo 3º de la Ley N.º 26439).

La ANR es una institución administrativa sui géneris, pues si bien es un organismo público, en razón de su autonomía económica, normativa y administrativa, no es dependiente, ni directa ni indirectamente, de ningún órgano del Estado. Lo propio ocurre con el CONAFU, que es un órgano autónomo de la ANR.

99. De acuerdo a la información contenida en las Memorias Anuales del CONAFU[35], entre los años 2001 y 2009, han sido consejeros de esta institución las siguientes personas: Ing. Carlos Chacón Galindo; Rvdo. Padre Raymundo Villagrasa Novoa; Ing. Mario Zapata Tejerina; Dr. Guillermo Gil Malca; Dr. Alberto Cazorla Talleri; Ing. Alberto Silva del Águila; Dr. Roger Guerra-García Cueva; Ing. César Orestes Cruz Carvajal; Mat. Rafael Serafín Castañeda Castañeda; Dr. Elio Leoncio Delgado Azañero; Dr. Jorge Arturo Benites Robles; y Dr. Luis Enrique Carpio Ascuña.

100. Según es jurisprudencia pacífica de este Tribunal, los derechos y las garantías del debido proceso, reconocidos básicamente en el artículo 139º de la Constitución, son, en esencia, extensibles al ámbito de los procedimientos administrativos: “el debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la administración pública o privada— de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución”[36].

101. Componente basilar del debido proceso es el derecho fundamental a la imparcialidad del juez. Aunque este derecho fundamental no tiene mención explícita en la Constitución, ello no evita que goce de la máxima fuerza jurídica constitucional. Tal como ha advertido este Tribunal, se trata de “un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución”. Por lo demás, está conclusión deriva de la necesidad de interpretar los derechos constitucionales, de conformidad con los tratados de derechos humanos, ratificados por el Estado peruano (Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución). En ese sentido, cabe recordar que de acuerdo con el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos, “[t]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formuladas contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (cursiva agregada).

102. El contenido constitucionalmente protegido de este derecho está identificado con dos vertientes, a saber, una subjetiva y otra objetiva. La primera se encuentra orientada a proscribir cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso[37]. Por su parte, la dimensión objetiva se encuentra referida a la proscripción de la influencia negativa que puede generar en el juez la estructura del sistema normativo y/o institucional, restándole imparcialidad. Es decir, esta segunda dimensión queda afectada si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable sobre su imparcialidad en el asunto que conoce, encontrándose esencialmente vinculada al principio de independencia funcional, que sí encuentra expresa mención en el artículo 139º 2º de la Constitución[38].

103. En palabras del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, “[un] Tribunal no podría (…) contentarse con las conclusiones obtenidas desde una óptica puramente subjetiva; hay que tener igualmente en cuenta consideraciones de carácter funcional y orgánico (perspectiva objetiva). En esta materia, incluso las apariencias pueden revestir importancia (…); debe recusarse todo juicio del que se pueda legítimamente temer una falta de imparcialidad. Esto se deriva de la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar a los justiciables (…)”[39]. Se trata de la denominada “teoría de la apariencia”, expresada bajo el brocardo “justice must not only be done; it must also be seen to be done” [la justicia no solo debe ser ejercida, sino también parecer que se ejerce][40].

104. Es evidente que la dimensión objetiva de la imparcialidad no puede ser aplicable sin matices a los órganos administrativos estatales, puesto que su usual pertenencia al Poder Ejecutivo determina que estén también regidos por el principio de autotutela de la Administración.

No obstante, a criterio de este Tribunal, se trata de un derecho que rige plenamente en el ámbito de la actuación del CONAFU, cuando éste determina si permite o no el funcionamiento de una nueva universidad o de sus filiales. Ello es así no solo porque, según quedó expuesto, se trata de un organismo público que goza de autonomía y que no pertenece a la base estructural estatal, sino también, y más importante aún, porque a través de dicha función incide en el contenido de un derecho constitucionalmente garantizado por el artículo 15º de la Constitución, a saber, el derecho de toda persona, natural o jurídica, de promover y conducir instituciones educativas. Y, en esa medida, no puede olvidarse que de acuerdo al criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las garantías del debido proceso son aplicables a “cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas”[41].

105. Así las cosas, a juicio de este Tribunal, el hecho de que el CONAFU esté conformado por ex rectores propuestos y elegidos por las universidades y que sea un organismo de la ANR, la cual está conformada por rectores de las universidades institucionalizadas, genera, en principio, una duda razonable en relación con la imparcialidad objetiva de estas instituciones al momento de ejercer las competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias; competencias que, en el caso del CONAFI, se encuentran a la fecha previstas en el artículo 2º de la Ley N.º 26439.

La manera como se encuentra estructurado este sistema, y el hecho de que las decisiones relacionadas con el futuro de las universidades deriven, al mismo tiempo y solamente, de lo que podría denominarse el propio círculo universitario, determina la probable verificación de una tendencia a la falta de objetividad y rigurosidad en su adopción.

106. Lo expuesto permite poner en evidencia una estructura que no aparenta una suficiente objetividad conforme a las exigencias del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad del órgano que, a través de sus resoluciones, se encuentre encargado de determinar sus derechos u obligaciones (artículo 139º, incisos 2 y 3, de la Constitución).

Ahora bien, conforme se tiene señalado, la llamada “teoría de la apariencia”, “no consiente que, en abstracto, este Tribunal pueda establecer cuáles son esas condiciones o características de orden orgánico o funcional que impiden que un juzgador pueda ser considerado como un ente que no ofrece una razonable imparcialidad. Su evaluación, por el contrario, debe realizarse en cada caso concreto”[42]. Es por ello que tomando en cuenta que el hecho de que el proceso de inconstitucionalidad sea uno eminentemente objetivo y abstracto, no impide que se realicen razonablemente determinadas apreciaciones subjetivas y concretas, a efectos de determinar la constitucionalidad de las normas[43], a continuación se analizarán algunos aspectos relacionados con la actuación concreta de la ANR y del CONAFU, al momento de ejercer las competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias, cuya apreciación conjunta permitirá determinar si han, o no, actuado con la objetividad que la Constitución exige.

§14. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades.

107. Antes de ingresar a analizar la función cumplida por el CONAFU y la ANR al momento de ejercer las competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias, conviene tener presente que de acuerdo al punto 5.03, referente a la “Calidad del Sistema Educativo”, del último reporte de competitividad global 2008-2009 preparado por el World Economic Forum, el Perú figura en el muy preocupante puesto 133 de 134 países evaluados[44].

108. A la fecha de entrada en vigencia de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria—, en el Perú existían 33 universidades, todas ellas (las contemporáneas) creadas a través de alguna norma proveniente directamente de un Poder del Estado, sea una ley, un decreto legislativo o un decreto supremo.
Tales universidades eran las siguientes: Universidad Nacional Mayor de San Marcos (1551); Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco (1692); Universidad Nacional de Trujillo (1824); Universidad Nacional San Agustín de Arequipa (1827); Pontificia Universidad Católica del Perú (1917); Universidad Nacional de Ingeniería (1955); Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica (1955); Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga (1957); Universidad Nacional Agraria La Molina (1960); Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (1961); Universidad Nacional del Altiplano (1961); Universidad Nacional de Piura (1961); Universidad Peruana Cayetano Heredia (1961); Universidad Católica Santa María de Arequipa (1961); Universidad Nacional del Centro del Perú (1962); Universidad Nacional de Cajamarca (1962); Universidad del Pacífico (1962); Universidad de Lima (1962); Universidad de San Martín de Porres (1962); Universidad Femenina del Sagrado Corazón (1962); Universidad Nacional Federico Villarreal (1963); Universidad Nacional Agraria de la Selva (1964); Universidad Nacional Hermilio Valdizán (1964); Universidad Inca Garcilazo de la Vega (1964); Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle (1965); Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión (1965); Universidad Nacional del Callao (1966); Universidad de Piura (1968); Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión (1968); Universidad Ricardo Palma (1969); Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo (1970); Universidad Nacional Jorge Basadre Grohmann (1971); y la Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo (1977)[45].

109. Como puede apreciarse, de las citadas universidades, 23 eran públicas y solo 10 privadas. Desde entonces se han creado 12 universidades nacionales más[46]:

Universidad
Fuente de creación
Año de creación
Situación institucional
U. N. de San Martín
Decreto Ley N.º 22803
1979
Con rector
U. N. de Ucayali
Decreto Ley N.º 22804
1979
Con rector
U. N. de Tumbes
Ley N.º 23881
1984
Con rector
U. N. del Santa
Ley N.º 24035
1984
Con rector
U. N. de Huancavelica
Ley N.º 25265
1990
Con rector
U. N. Intercultural de la Amazonía
Ley N.º 27250
1999
Con Comisión Organizadora
U. N. Amazónica de Madre de Dios
Ley N.º 27297
2000
Con Comisión Organizadora
U. N. Toribio Rodríguez de Mendoza
Ley N.º 27347
2000
Con Comisión Organizadora
U. N. Micaela Bastidas de Apurimac
Ley N.º 27348
2000
Con Comisión Organizadora
U. N. Tecnológica del Cono Sur de Lima
Ley N.º 27413
2001
Con Comisión Organizadora
U. N. José María Arguedas
Ley N.º 28372
2004
Con Comisión Organizadora
U. N. de Moquegua
Ley N.º 28520
2005
Con Comisión Organizadora

110. Tal como quedó dicho, el 21 de enero de 1995, fue publicada la Ley N.º 26439, que creó el CONAFU, como órgano autónomo de la ANR. De acuerdo al artículo 2º de esta ley, son atribuciones del CONAFU, “[e]valuar los proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas universidades a nivel nacional, y emitir resoluciones autorizando o denegando el funcionamiento provisional, previa verificación del cumplimiento efectivo de los requisitos y condiciones establecidos” (literal a), y “[e]valuar en forma permanente y durante el tiempo que estime conveniente el funcionamiento de las universidades, hasta autorizar o denegar su funcionamiento definitivo”, precisándose que “[l]a autorización de funcionamiento definitivo no puede ser concedida antes de transcurridos cinco años, contados a partir de la fecha de la autorización provisional de funcionamiento” (literal c).

111. De acuerdo al artículo 7º de esta ley, para la autorización de funcionamiento provisional de una universidad, la entidad promotora de la misma debe acreditar lo siguiente:
“a) Conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que se proponga ofrecer y las proyecciones a los diez años de funcionamiento.
b) Objetivos académicos, grados y títulos a otorgar, así como los planes de estudios correspondientes.
c) Disponibilidad de personal docente calificado.
d) Infraestructura física adecuada.
e) Previsión económica y financiera de la universidad, proyectada para los primeros diez años de funcionamiento.
f) Servicios académicos imprescindibles (bibliotecas, laboratorios y afines) y de los servicios educacionales complementarios básicos (servicio médico, social, psicopedagógico y deportivo).
g) Previsiones que hagan posible el acceso y la permanencia de estudiantes que no cuenten con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación”.

112. Por su parte, tal como fue mencionado, el “Reglamento para la autorización provisional de funcionamiento de nuevas universidades”, aprobado mediante Resolución N.º 387-2009-CONAFU, de fecha 14 de septiembre de 2009 —en sentido sustancialmente parecido a cómo lo hacía su antecesor aprobado mediante Resolución N.º 196-2004-CONAFU—, exige la presentación al CONAFU del Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).

113. La Comisión Calificadora del CONAFU debe elaborar un Informe Preliminar y un Informe Final de evaluación del PDI, emitiendo un pronunciamiento “detallado y preciso” sobre la base del análisis de los siguientes aspectos (artículos 23º y 28º del Reglamento):
· La justificación del proyecto institucional que demuestre la conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que propone ofrecer la universidad, proyectada a 10 años de funcionamiento.
· Las opiniones técnicas emitidas por la ANR, el Gobierno Regional de la sede en la que se ubicará la futura universidad, y los Colegios Profesionales relacionados con las carreras profesionales consideradas en el proyecto.
· La factibilidad de los grados académicos y títulos profesionales que otorgará.
· Las previsiones para disponer de personal docente calificado en el periodo de implementación inicial.
· Las previsiones para disponer de infraestructura física y recursos educacionales adecuados para la enseñanza de nivel universitario (aulas, laboratorios, biblioteca, servicio de informática, etc.) en el periodo inicial de implementación.
· Las previsiones para brindar servicios estudiantiles: psico-pedagógico, salud y de apoyo para el desarrollo individual, social, académico, cultural y deportivo de los estudiantes.
· Las previsiones que hagan posible el acceso a la permanencia de estudiantes que no cuentan con suficientes recursos para cubrir el costo de su educación (becas, préstamos, bolsas de trabajo, etc.).
· La previsión económica y financiera del Proyecto de universidad para los 10 años iniciales de funcionamiento.
· La capacidad económica propia y probada, principalmente a través del capital que proyecta en su constitución social o del capital con que cuente su promotora para financiar no menos del 30% de toda la infraestructura considerada en el PDI, más el total de egresos en gasto corriente correspondiente a los dos primeros años de funcionamiento que tendría la universidad. La infraestructura considerada se refiere a la adquisición de terrenos e inmuebles, remodelación y construcción de edificaciones inherentes a las funciones de la universidad. El pago de remuneraciones y la adquisición de bienes y servicios constituyen el gasto corriente de la universidad.
· La administración financiera, que comprende la evaluación de previsión económica financiera de la universidad para los diez (10) primeros años iniciales de funcionamiento, que debe proporcionar un flujo neto de fondos anual equivalente al 12% o más del ingreso total de cada año, para garantizar los gastos operativos indispensables.

114. Posteriormente, el Pleno del CONAFU debe pronunciarse con respecto al PDI presentado, aprobando o desaprobando el proyecto de la universidad (artículo 30º del Reglamento). Más tarde, el Pleno del CONAFU debe designar la Comisión de Verificación de la implementación inicial. Solo si la información proporcionada por la Promotora y la Comisión de Verificación resultan satisfactorias, de acuerdo a lo señalado en el PDI aprobado, el Pleno del CONAFU se pronuncia sobre su aprobación, emitiendo la resolución de autorización de funcionamiento provisional de la universidad (artículo 39º).

115. El procedimiento de evaluación realizado por el CONAFU entre el momento de otorgar la autorización de funcionamiento provisional y el momento de decidir si se concede o no la autorización definitiva, se encuentra regulado por el “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, de fecha 31 de marzo de 2005. El artículo 1º de dicho Reglamento señala que la función evaluadora debe cumplir con los siguientes objetivos:
a) Cautelar la fe pública depositada en las nuevas universidades o escuelas de postgrado del país, para que garanticen que los servicios educativos que ofrecen sean de calidad;
b) Asegurar niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las universidades y escuelas de postgrado evaluadas;
c) Proteger a los usuarios: alumnos, padres de familia y comunidad en general; y,
d) Contribuir a la creación de condiciones para el progreso e innovación institucional en las universidades en evaluación, y cuyo funcionamiento definitivo se autorice.

116. De acuerdo al artículo 83º del referido Reglamento, el CONAFU solo deberá otorgar autorización definitiva de funcionamiento a las universidades con autorización provisional que después del período mínimo de evaluación de 5 años o del período de prórroga concedido, cuenten cuando menos con una promoción de egresados “y que hayan demostrado en sus procesos anuales de evaluación que han alcanzado un nivel de desarrollo institucional satisfactorio de los parámetros programados en su PDI”.

117. Desde luego, a la luz de estas condiciones, los requisitos para la autorización provisional y definitiva de funcionamiento de universidades parecen ser exigentes, por lo que se hace necesario analizar algunos aspectos relacionados con la función que ha cumplido el CONAFU al momento de controlar su cumplimiento.

118. Desde la entrada en vigencia de la Ley N.º 23733 —Ley Universitaria— (18 de diciembre de 1983), han sido creadas 46 nuevas universidades privadas:

Universidad
Fuente de creación
Año de creación
Situación institucional
U. Andina Néstor Cáceres Velásquez
Ley N.º 23738
1983
Con rector
U. Peruana Los Andes
Ley N.º 23757
1983
Con rector
U. Peruana Unión
Ley N.º 23758
1983
Con rector
U. Andina del Cusco
Ley N.º 23837
1984
Con rector
U. Tecnológica de los Andes
Ley N.º 23852
1984
Con Comisión Transitoria de Gobierno
U. de Tacna
Ley N.º 24060
1985
Con rector
U. Privada de Chiclayo
Ley N.º 24086
1985
Con rector
U. Los Ángeles de Chimbote
Ley N.º 24163
1985
Con rector
U. Privada San Pedro
Ley N.º 24871
1988
Con rector
U. Privada Antenor Orrego
Ley N.º 24879
1988
Con rector
U. Privada Huánuco
Ley N.º 25049
1989
Con rector
U. José Carlos Mariátegui
Ley N.º 25153
1989

U. Privada Marcelino Champagnat
Ley N.º 25180
1990
Con rector
U. Privada de Iquitos
Ley N.º 25213
1990
Con rector
U. Privada César Vallejo
Ley N.º 25350
1991
Con rector
U. Privada del Norte
Ley N.º 26275
1994
Con rector
U. Peruana de Ciencias Aplicadas
Ley N.º 26276
1994
Con rector
U. San Ignacio de Loyola
Res. N.º 060-95-CONAFU
1995
Con rector
U. Alas Peruanas
Res. N.º 102-96-CONAFU
1996
Con rector
U. Privada Norbert Wienner
Res. N.º 177-96-CONAFU
1996
Con rector
U. Privada San Pablo
Res. N.º 190-97-CONAFU
1997
Con rector
Asociación Universitaria Privada “San Juan Bautista”
Res. N.º 224-97-CONAFU
1997
Con rector
U. Tecnológica del Perú
Res. N.º 278-97-CONAFU
1997
Con rector
U. Científica del Sur
Res. N.º 356-98-CONAFU
1998
Con rector
U. Continental de Ciencia y Tecnología
Res. N.º 429-98-CONAFU
1998
Con rector
U. Privada Santo Toribio de Mogrovejo
Res. N.º 474-98-CONAFU
1998
Con rector
U. Privada Antonio Guillermo Urrelo
Res. N.º 490-98-CONAFU
1998
Con rector
U. Privada Señor de Sipán
Res. N.º 575-99-CONAFU
1999
Con rector
U. Católica Sedes Sapientiae
Res. N.º 688-99-CONAFU
1999
Con rector
U. Católica de Trujillo
Res. N.º 147-2000-CONAFU
2000
Con Comisión Organizadora
U. para el Desarrollo Andino
Res. N.º 148-2002-CONAFU
2002
Con Comisión Organizadora
U. Peruana de Ciencias e Informática
Res. N.º 167-2002-CONAFU
2002
Con Comisión Organizadora
U. Sergio Bernales S.A.C.
Res. N.º 171-2002-CONAFU
2002
Con Comisión Organizadora
U. Peruana de las Américas
Res. N.º 199-2002-CONAFU
2002
Con Comisión Organizadora
U. Antonio Ruiz Montoya
Res. N.º 055-2003-CONAFU
2003
Con Comisión Organizadora
U. de Administración de Negocios – ESAN
Ley N.º 28021
2003
Con rector
U. Privada Telesup S.A.C.
Res. N.º 037-2004-CONAFU
2004
Con Comisión Organizadora
U. Privada de Pucallpa
Res. N.º 093-2005-CONAFU
2005
Con Comisión Organizadora
U. Privada Abraham Valdelomar
Res. N.º 247-2005-CONAFU
2005
Con Comisión Organizadora
U. Ada A. Bryson
Res. N.º 136-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora
U. Samuel Pastor
Res. N.º 213-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora
U Privada de Trujillo
Res. N.º 334-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora
U. Peruana Simón Bolivar
Res. N.º 349-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora
U. Privada San Carlos
Res. N.º 354-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora
U. Peruana de Oriente
Res. N.º 405-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora
U. Julio C. Tello
Res. 411-2006-CONAFU
2006
Con Comisión Organizadora

119. Como puede apreciarse, de las 46 nuevas universidades privadas, 18 fueron creadas por ley y 28 por el CONAFU. De las 28 universidades autorizadas por el CONAFU, 12 cuentan con autorización de funcionamiento definitiva, y 16 con autorización de funcionamiento provisional.

120. Ello quiere decir que del total de 56 universidades privadas creadas durante la historia de la República, es decir, desde el año 1917 en el que se crea la primera, la mitad fueron autorizadas por el CONAFU en los 14 años que lleva de funcionamiento. De hecho, solo en el año 2006 autorizó el funcionamiento de 7 nuevas universidades, a lo que debe agregarse que actualmente 18 propuestas adicionales se encuentran en proceso de implementación, es decir, con el Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI) aprobado[47]; 7 más con proyectos admitidos a trámite[48]; y 9 solicitudes más a la fecha presentadas[49].

121. Evidentemente, podría sostenerse que los 28 casos de universidades autorizadas por el CONAFU, superaban con claridad los requisitos exigidos por la legislación para asegurar los estándares de calidad propios de las finalidades constitucionales que la educación universitaria está llamada a cumplir. Para cotejar si dicha aseveración es correcta o no, se hace necesaria la revisión de una serie de datos.

122. En primer lugar, como quedó dicho, de acuerdo al punto 5.03, referente a la “Calidad del Sistema Educativo”, del último reporte de competitividad global 2008-2009 preparado por el World Economic Forum, el Perú figura en el muy preocupante puesto 133 de 134 países evaluados.

123. En segundo término, aunque en el Perú no existen cifras oficiales relacionadas con el nivel de empleabilidad y colocación laboral entre los egresados de las universidades, de acuerdo al Informe Técnico N.º 11, publicado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), correspondiente al trimestre agosto-octubre de 2009, denominado “Situación del Mercado Laboral en Lima Metropolitana”, en esta localidad existen 4 millones 488 mil 300 personas que constituyen la Población Económicamente Activa (PEA). De dicha población, el 52% se encuentra subempleada (44%) o desempleada (8%). El 20.9% de la PEA tiene educación universitaria. Del total de la PEA subempleada por horas, 24,3% tiene educación universitaria. Del total de la PEA desempleada, 16,7% tiene educación universitaria. Del total de la PEA desempleada con experiencia laboral, 14,7% tiene educación universitaria.

Evidentemente, no se trata de cifras de las que quepa derivar la existencia de una educación universitaria de calidad, sobre todo si se toma en cuenta que, justamente, como se desarrollará con más detalle en la cuarta parte de esta sentencia, una de las consecuencias de una adecuada educación universitaria debiera ser la cobertura de un cierto índice de colocación laboral.

124. En tercer lugar, debe tomarse en cuenta que en el año 2004, de 106,090 postulantes a las universidades privadas, ingresaron 81,849 (el 77%); en el año 2005, de 118,813 postulantes, ingresaron 91,879 (el 77%); en el año 2006, de 133,155 postulantes, ingresaron 103,101 (el 77%); y en el año 2007, de 166,154 postulantes, ingresaron 124,769 (el 75%)[50].

A todas luces, se trata de una muy alta tasa de admisión que, lejos de dar cuenta de convenientes niveles de exigibilidad en el examen de ingreso, denotan una muy baja rigurosidad en dicho control, lo que demuestra que el ánimo particular de lucro, en buena medida, prevalece por sobre el interés social de brindar adecuados estándares de calidad educativa universitaria. Esto que resulta evidente en el escenario educativo de los últimos años, parece haber pasado desapercibido para el CONAFU.

125. Sobre el particular, es pertinente recordar que el artículo 13º 2, literales b. y c., del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece que, con el objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho humano a la educación “b) La enseñanza secundaria (…) debe ser generalizada y hacerse accesible a todos (…); c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno (…)” (cursiva agregada). A propósito de ello, el CDESC, ha precisado que la diferencia “más significativa, entre los apartados (b) y (c) del párrafo 2 del artículo 13 estriba en que, si bien la enseñanza secundaria ‘debe ser generalizada y hacerse accesible a todos’, la enseñanza superior ‘debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno’. Según el apartado (c) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza superior no ‘debe ser generalizada’, sino solo disponible ‘sobre la base de la capacidad’, capacidad que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual”[51].

126. No se trata, en consecuencia, de concebir a la universidad como un negocio que puede ser implementado por todo aquel que tenga capacidad económica para hacerlo, y abierto a todo aquél que tenga la capacidad económica de costearlo, sino como un centro educativo de alta calidad, forjado por quienes tienen verdadera vocación humanística, orientado, en términos de la Constitución, a la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica (artículo 18º), y, consecuentemente, accesible solo a aquellos que tengan el perfil, la capacidad y la aptitud compatibles con dicha visión.

De otra parte, la exigencia de acceso a una educación superior sobre la base de la capacidad de cada uno, requiere no concebir a la educación superior bajo una idea reduccionista que la convierta en sinónimo de educación universitaria. Parte del éxito del desarrollo de otras sociedades más avanzadas que la nuestra, reside en haber reconocido la alta importancia de la educación técnica, por lo que el Estado no puede perder de vista ello y debe adoptar las medidas necesarias para fortalecerla y promoverla.

127. Así pues, los datos revisados permiten concluir con razonable objetividad que el CONAFU no ha ejercido constitucionalmente la competencia para autorizar el funcionamiento de universidades.

Analizado el muy cuestionable rol que ha cumplido el CONAFU en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de universidades, corresponde a continuación analizar el rol que ha cumplido esta misma entidad y la ANR, al momento de determinar si corresponde o no autorizar o, en su caso, ratificar el funcionamiento de las filiales universitarias. Se empezará por el caso de la ANR.

§15. Análisis constitucional del rol cumplido por la ANR en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de filiales universitarias

128. Como se sabe, mientras estuvo vigente, el artículo 1º de la Ley N.º 27504, publicada el 9 de julio de 2001, permitía a las universidades la constitución de filiales fuera del ámbito departamental de su creación, previa opinión favorable de la ANR.

129. El artículo 5º del Reglamento de la Ley N.º 27504 —“Reglamento de funcionamiento de filiales universitarias”—, aprobado mediante Resolución N.º 386-2002-ANR, del 2 de junio de 2002, definía a la filial como la unidad académica desconcentrada, ubicada fuera del departamento en que se creó la universidad, que ofrece carreras profesionales o estudios de post grado.

130. Tal como se ha expuesto, dicho Reglamento resultaba ser razonablemente exigente al momento de establecer los requisitos que las universidades debían cumplir para poder instituir una filial. Así, en su artículo 7º, establecía que para tales efectos, se debía presentar un Proyecto en el que se debían “sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos y de infraestructura y equipamiento con énfasis en los puntos más relevantes como son la viabilidad y el carácter diferencial [de la] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad, así como a la capacidad de llevarla a cabo”. Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la filial, debían elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la evaluación a la Universidad solicitante para constatar, como requisito indispensable para crear filiales, el adecuado nivel académico de los profesores, su gobernabilidad y buena organización, la infraestructura, recursos económicos y financieros, etc.”, sin restar especial atención a “la justificación y demás aspectos del proyecto referentes a su factibilidad y aporte diferencial, por razones de contenido o de índole geográfico” (artículo 8º). Finalmente, la Comisión de Asuntos Académicos de la ANR, “conformada por cinco rectores elegidos por y entre los miembros del Pleno de Rectores, con representación de los cinco CRI, a propuesta del Presidente” (artículo 17º), preparaba el dictamen final para la decisión del Pleno de Rectores (artículo 9º).

131. Pues bien, de estas exigencias, en el corto tiempo de vigencia de la Ley N.º 27504 (del 10 de julio de 2001 al 2 de julio de 2005, apenas 4 años), la ANR autorizó el funcionamiento de 18 filiales. Dichas filiales fueron las siguientes[52]:

a) Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo.
· Filial: Barranca – Lima
b) Universidad Peruana Unión.
· Filial: Juliaca – Puno
c) Universidad de Piura.
· Filial: Lima – Lima
d) Universidad César Vallejo:
· Filial: Piura – Piura
· Filial: Chiclayo – Lambayeque
· Filial: Chimbote – Áncash
· Filial: Tarapoto – San Martín
e) Universidad Andina del Cusco
· Filial: Puerto Maldonado – Madre de Dios
f) Universidad Alas Peruanas
· Filial: Piura – Piura
· Filial: Ica – Ica
g) Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo
· Filial: Cutervo – Cajamarca
h) Universidad Privada del Norte
· Filial: Cajamarca – Cajamarca
i) Universidad Particular de Chiclayo
· Filial: Jaén – Cajamarca
j) Asociación Universidad Privada San Juan Bautista
· Filial: Ica – Ica
k) Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión
· Filial: Tarma – Junín
l) Universidad Privada San Pedro
· Filial: La Libertad – Trujillo
m) Universidad Tecnológica de los Andes
· Filial: Cusco – Cusco
n) Universidad Peruana los Andes
· Filial: Lima – Lima

132. Podría argüirse, sin embargo, que todas estas filiales cumplían con los requisitos previstos en el referido Reglamento, motivo por cual resultaba regular autorizar su funcionamiento. No obstante, tal como a continuación se sustentará, basta un análisis de la situación de las filiales hacia el año 2004, para constatar la falsedad de dicho planteamiento.

133. En efecto, en primer lugar, conviene recordar que los proyectos de ley del año 2004 que antecedieron a la Ley N.º 28564, que derogó la Ley N.º 27504, dan cuenta de haberse constatado la exagerada proliferación de filiales universitarias que no ofrecían siquiera una mínima calidad en el servicio educativo. Así, tal como quedó dicho, en el Dictamen de los aludidos proyectos, se lee:
“[E]xiste en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de filiales o pseudofiliales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios. En ese sentido, la sociedad está a la espera que los organismos rectores del Estado, en materia educacional, se pronuncien de manera coherente y oportuna, antes de que este evento pernicioso, termine por complicar de manera irreversible la calidad de los profesionales que la Universidad peruana estaría produciendo”[53].

134. Este diagnóstico es plenamente confirmado —en relación con las carreras de Derecho— por el estudio de campo La enseñanza del derecho en el Perú: su impacto sobre la administración de justicia, elaborado por Luis Pásara, en el año 2004, por encargo del Ministerio de Justicia. Uno de los aspectos de este estudio consistió en el análisis de la situación de las filiales del país que ofrecían la carrera de Derecho. Se identificaron 28 filiales, y a partir de la entrevista realizada a las autoridades de 10 de estas 28 filiales, se pudo establecer que:
“(i) seis contaban con más de cien alumnos matriculados y una de ellas tenía 1,800 estudiantes;
(ii) en 2003, en una de ellas habían ingresado 500 alumnos nuevos y en otra, 400;
(iii) en cinco del total no se requería efectuar estudios universitarios previos al ingreso en la facultad de derecho;
(iv) las filiales no estaban bajo la dirección de un abogado en diez de los 16 casos sobre los que se obtuvo la respectiva información;
(v) cinco de las autoridades entrevistadas no pudieron entregar al entrevistador el plan de estudios ni el syllabus de un curso de los dictados en la filial;
(vi) en dos filiales y una subsede no existía una biblioteca; en una filial había una biblioteca dotada de 37 volúmenes, en otra eran 60 y en una tercera, 100; 23 además, siete de las bibliotecas no contaban con la colección de Normas Legales y ocho no tenían la colección del diario oficial; y
(vii) siete del conjunto de estas unidades académicas no realizaban concursos para reclutar docentes y, por cierto, la proporción de profesores contratados era abrumadora”[54].

135. De esta manera, las carencias que en el estudio ya habían sido identificadas en las facultades de Derecho de las sedes principales de muchas universidades,
“…se revelaron (…) sumamente agravadas en las filiales visitadas. Se comprobó que los locales utilizados por las filiales –legalmente constituidas o no– carecen del tipo de instalaciones propios de los locales sede de las universidades. Las filiales funcionan en casas, colegios o en locales comerciales manifiestamente inapropiados para el funcionamiento de una universidad. En la filial de una universidad privada del centro del país, los investigadores comprobaron que en un salón no había pizarra sino que el profesor tenía que usar un papelógrafo. Y en las entrevistas con los profesores se constató un nivel sensiblemente más bajo que en las universidades sede, que en algunos casos implicó ciertas dificultades de expresión. Pese a todo, algunos de los alumnos entrevistados consideraban que la existencia de filiales en su localidad es el único medio de superación mediante la obtención de un título cualquiera”[55].

136. Una adicional constatación del estudio de campo antes aludido fue la siguiente: “En el trabajo realizado en las diez filiales visitadas no se encontró huella o indicador alguno de que la ANR ejerciera un sistema de control o supervisión sobre su funcionamiento; esta ausencia explica el obvio y generalizado incumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para establecer una filial”[56].

137. Todo lo expuesto, se ve confirmado por la siguiente apreciación que, con relación a la ANR, queda consignada en el Informe sobre el Sistema de Educación Superior Universitaria del Perú, de junio de 2009:
“la aplicación de la autonomía universitaria en el Perú ha asumido un carácter muy peculiar desde la dación de la actual ley universitaria en 1983, donde el estado dejó de lado su atribución normativa, coordinadora y de exigencia de calidad respecto a la actividad universitaria, encomendando dicha función a la Asamblea Nacional de Rectores, entidad que al estar integrada por los Rectores de las mismas universidades, no ha podido ser suficientemente autoexigente con ellas mismas, para alcanzar niveles de calidad acordes al desarrollo sostenible que necesita nuestro país”[57].

138. Así las cosas, es evidente que mientras la ANR gozó de la atribución de autorizar o no el funcionamiento de filiales en el país, ejerció esa prerrogativa de modo muy alejado al deber de asegurar que la educación universitaria cumpla con los fines previstos en los artículos 13º y 18º de la Constitución.

A continuación, se analiza el rol del CONAFU mientras tuvo a cargo la misma competencia.

§16. Análisis constitucional del rol cumplido por el CONAFU en el ejercicio de la competencia de ratificar y autorizar el funcionamiento de filiales universitarias

139. Siendo este el escenario que rodeaba la promulgación de la Ley N.º 28564 —y más allá de que, como se ha sustentado, ésta incurría en una manifiesta inconstitucionalidad al prohibir de manera absoluta las filiales, sin advertir que el problema residía en la ausencia de un sistema efectivo que garantice su calidad—, era evidente que se esperaba que el CONAFU no actúe flexiblemente al momento de decidir si ratificaba o no a las filiales autorizadas por la ANR. Y es que, tal como establecía el artículo 3º de la Ley N.º 28564, las filiales autorizadas al amparo de la Ley N.º 27504 estaban sujetas a ratificación por parte del CONAFU, y la no ratificación debía generar la clausura definitiva.
140. El aludido escenario, sin embargo, pasó inadvertido para el CONAFU, pues, sorprendentemente, una vez llevado a cabo el procedimiento de ratificación, ratificó a 17 de las 18 filiales que habían sido aprobadas previamente por la ANR[58]. El único caso que no culminó con una resolución aprobatoria fue el de la Filial Barranca – Lima, de la Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo, y no porque el CONAFU denegara la solicitud, sino porque el procedimiento fue declarado en abandono mediante Resolución N.º 103-2008-CONAFU, de fecha 26 de marzo de 2008.

141. Por su parte, de conformidad con la Disposición Transitoria Única de la Ley N.º 28564, las solicitudes que se encontraban en trámite ante la ANR al momento de la entrada en vigencia de esta ley, debían ser remitidas al CONAFU, el cual debía encargarse de autorizar o denegar su funcionamiento.

142. Las solicitudes de creación de filiales que se encontraban en giro ante la ANR al entrar en vigencia la Ley N.º 28564, eran las siguientes[59]:

a) Universidad Privada San Pedro
· Filial: Lima – Lima
b) Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez
· Filial: Arequipa – Arequipa
c) Universidad César Vallejo
· Filial: Lima – Lima
d) Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión
· Filial: La Merced – Junín
e) Universidad Privada del Norte
· Filial: Lima – Lima
f) Universidad San Martín de Porres
· Filial: Chiclayo – Lambayeque
· Filial: Arequipa – Arequipa
· Filial: Huancayo – Junín
g) Universidad Privada San Juan Bautista
· Filial: Chincha – Ica
h) Universidad Peruana Unión
· Filial: San Martín – Tarapoto
i) Universidad Tecnológica de los Andes
· Filial: Lima – Lima
· Filial: Juliaca – Puno
j) Universidad Inca Garcilaso de la Vega
· Filial: Chincha – Ica
k) Universidad Privada San Pedro
· Filial: Cajamarca – Cajamarca
· Filial: Piura – Piura
l) Universidad Alas Peruanas
· Filial: Arequipa – Arequipa
· Filial: Trujillo – La Libertad
· Filial: Chiclayo – Lambayeque
· Filial: Ayacucho – Ayacucho
· Filial: Pucallpa – Ucayali
· Filial: Huancayo – Junín
m) Universidad Tecnológica del Perú
· Filial: Arequipa – Arequipa
n) Universidad Nacional San Antonio de Abad del Cusco
· Filial: Andahuaylas – Apurímac

143. Pues bien, tampoco en ejercicio de esta función el CONAFU parece haber caído en cuenta de la gravedad de la situación educativa universitaria en el Perú, pues de estas 23 solicitudes de creación de filiales que se encontraban en giro ante la ANR, el CONAFU autorizó 20[60]. Fue denegada la solicitud de creación de la Filial Lima de la Universidad Tecnológica de los Andes, mediante Resolución Nº 703-2004-ANR, de fecha 23 de diciembre del 2004, en mérito al Informe Nº 358-2005-CEAA-CONAFU. Con relación a la solicitud de creación de la Filial Juliaca de la Universidad Tecnológica de los Andes, y de la Filial Andahuaylas de la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco, la autorización de su funcionamiento no consta en la información obrante en la página web del CONAFU[61], por lo que se presume que fueron desautorizadas.

144. En definitiva, tal como había sucedido con la ANR en su momento, mientras el CONAFU tuvo asignada la competencia de controlar el cumplimiento de las condiciones que garanticen la calidad del futuro servicio educativo universitario de las filiales que solicitaban su autorización de funcionamiento, demostró una absoluta desconexión con el deber constitucional de hacer de la educación universitaria un valor orientado a “la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica” (artículo 18º de la Constitución).

145. Por ello se explica el siguiente diagnóstico que, en relación con el modo cómo el CONAFU ha venido ejerciendo sus funciones, realiza de modo detallado, critico y concluyente, el Informe sobre el Sistema de Educación Superior Universitaria del Perú 2009:
“La percepción general de parte de la comunidad universitaria, es la falta de eficacia de las acciones de autorización y evaluación de las nuevas universidades por parte del CONAFU. Esta afirmación podría basarse en los siguientes hechos:
a) La mayoría de las nuevas universidades dejan de cumplir los requisitos exigidos por el CONAFU durante los 5 años mínimos de supervisión, ni bien consiguen la autorización definitiva y pasan al esquema de coordinación de la ANR. Por otro lado la ANR no ha implementado ningún mecanismo de seguimiento a estas nuevas universidades bajo el argumento de respeto a la autonomía universitaria.
b) Los requisitos para la autorización y evaluación de nuevas universidades han sido poco exigentes, siendo especialmente críticos los factores para evaluar la idoneidad del perfil del egresado de cada una de las carreras.
c) El CONAFU no ha desarrollado procesos de revisión o validación de sus metodologías, ni del perfil de competencias y evaluación de sus profesionales evaluadores. Tampoco ha solicitado el apoyo de instituciones similares de países con más experiencia en este tipo de actividades.
d) A esto se agrega la autorización indiscriminada de apertura de filiales (sucursales de la misma universidad en lugares distintos de la sede principal) que ha realizado el CONAFU en los últimos años, sin aplicar criterios de racionalización de recursos, ni cobertura educativa y siendo muy flexible en requisitos de calidad.
e) El presidente del CONAFU, es elegido entre ex-Rectores hecho que no garantiza tener adecuadas competencias sobre Gestión Universitaria, Calidad, estándares de evaluación y evaluación sistémica Institucional
f) No existen procesos específicos ni transparentes para la selección de evaluadores de las universidades.
(…)
En conclusión, el CONAFU se ha convertido en un ente administrativo que tiene poco impacto en el aseguramiento de la calidad de las universidades a formarse”[62].

§17. Consecuencias de la inconstitucional función cumplida por la ANR y el CONAFU

146. Tal como fue expuesto en la primera parte de esta sentencia, el derecho previsto en el artículo 15º de la Constitución, conforme al cual “[t]oda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley”, no puede ser interpretado como el derecho de hacer de las entidades educativas simples sociedades sometidas a las directivas de la oferta y la demanda que rigen el mercado.

147. Aun cuando en el marco de la Constitución cabe la configuración empresarial de las universidades —gozando, en esa medida, del núcleo duro de la protección económica que la Constitución dispensa—, por encima de ello se encuentra el deber constitucional de carácter social que exige de ellas coadyuvar de manera eficaz, permanente y decidida con el desarrollo integral de la persona humana (artículo 13º de la Constitución), en dignidad (artículo 1º de la Constitución) y en libertad (artículo 2º 1 de la Constitución).

148. No obstante, la situación de las universidades y las filiales que ha sido constatada, evidencia que la mayoría de éstas se han regido estrictamente por el ánimo de lucro y valiéndose —lo que resulta aún más censurable— de las necesidades de una juventud que no encuentra mejores alternativas a su alcance.

149. Desde luego, la supervisión para que la actividad educativa universitaria en ningún caso se aparte de sus objetivos constitucionales, debe ser ejercida en primera instancia y oportunidad, por el órgano encargado de autorizar el funcionamiento de nuevas universidades o sus filiales. Este control ex ante es el punto de inicio vital de esta esencial supervisión que por mandato constitucional, en todo tiempo, debe ser ejercida con eficiencia y con un compromiso humano por la calidad de la educación universitaria.

150. Lamentablemente, como ha quedado demostrado, ni la ANR ni el CONAFU ejercieron esta función inspirados en los mandatos constitucionales, sino, por el contrario, muy alejados de ellos, lo que termina de confirmar su falta de imparcialidad objetiva en este aspecto.

Es preciso enfatizar, sin embargo, que la referida inconstitucionalidad no deriva llanamente del análisis del concreto ejercicio que de las competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias han llevado a cabo la ANR y el CONAFU. Si así fuese, este Tribunal estaría haciendo del proceso de inconstitucionalidad un proceso de control concreto de actos, lo que evidentemente —y sin perjuicio de la dimensión subjetiva que también posee— desvirtuaría su naturaleza.

La referida inconstitucionalidad deriva de la relación existente entre la duda razonable que respecto a la compatibilidad con el derecho fundamental a la imparcialidad objetiva, deriva de la regulación estructural del CONAFU y la ANR, y la forma cómo estas instituciones han venido ejerciendo sus competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales. De esta manera, el control ejercido en este proceso de inconstitucionalidad no recae solo sobre la norma abstracta, ni tampoco solo sobre el simple acto de aplicación, sino sobre la norma inconstitucional viva, es decir, sobre una aparente inconstitucionalidad normativa que se ve confirmada con el análisis objetivo acerca del modo como ha venido siendo aplicada.

En esta línea, puede afirmarse que tanto la ANR como el CONAFU han incurrido en una inconstitucionalidad por abuso del Derecho (artículo 103º de la Constitución), en la medida que, con la aplicación mecánica y reglamentista de las disposiciones que establecían los requisitos para autorizar el funcionamiento de universidades y filiales, han desvirtuado y se han apartado de los fines constitucionales que debía perseguir dicha aplicación, a saber, garantizar una educación universitaria que permita el desarrollo integral de la persona humana (artículo 13º de la Constitución), así como la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual, la creación artística y la investigación científica y tecnológica (artículo 18º de la Constitución).

151. En tal sentido, a juicio del Tribunal Constitucional, la apariencia de falta de imparcialidad objetiva que deriva de la estructura normativa y de la regulación de las competencias asignadas antes a la ANR y ahora al CONAFU para la autorización de funcionamiento de universidades o filiales universitarias, queda confirmada con el concreto ejercicio que de ellas realizaron estas instituciones. Esta constatación permite concluir que resulta inconstitucional que dichas competencias sean ejercidas por la ANR o el CONAFU.

152. En la actualidad, no existe norma alguna que confiera a la ANR competencia alguna en la referida materia de autorización de funcionamiento de universidades. Ello debe mantenerse así, so pena de incurrir en un acto normativo inconstitucional.

153. De otra parte, a la fecha, tampoco existe norma que confiera a la ANR o al CONAFU competencias en materia de autorización de funcionamiento de filiales. Como es sabido, las competencias de la ANR sobre dicho asunto, fueron derogadas por la Ley N.º 28564. Mientras que las competencias que sobre la referida materia le fueron asignadas al CONAFU por la misma Ley N.º 28564, han devenido en ineficaces por haber transcurrido en exceso el plazo máximo para ejercerlas[63]. Ello debe mantenerse así, so pena de incurrir en un acto normativo inconstitucional.

154. No obstante, las competencias del CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades se encuentran previstas en el artículo 2º de la Ley N.º 26439, publicada el 21 de enero de 1995. Dicha norma se encuentra fuera del plazo en el que este Tribunal se encuentra habilitado para sancionar la inconstitucionalidad de una norma.

155. En efecto, según reza el artículo 100º del CPCo., “[l]a demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de seis años contado a partir de su publicación, salvo el caso de los tratados en que el plazo es de seis meses. Vencido los plazos indicados, prescribe la pretensión, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 51 y por el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución”.

156. Tal como tiene interpretado este Colegiado, dicho plazo de prescripción es aplicable también a las normas a las que la sanción de inconstitucionalidad pueda extenderse “por conexión o consecuencia” (artículo 78º del CPCo.). En efecto, según se ha expuesto, “si legislativamente esta ‘prohibido’ (…) impugnar directamente normas con rango de ley cuyo plazo prescriptorio haya superado los seis años desde su publicación con mayor razón también se ‘prohíbe’ (…) la impugnación de normas por conexión o consecuencia a la principal declarada inconstitucional, cuyo plazo prescriptorio haya superado los seis años desde su publicación”[64].

157. Sin embargo, cabe precisar que en tanto el plazo de prescripción regulado en el artículo 100º del CPCo. se encuentra relacionado con la pretensión, su cumplimiento tan solo impide que a través del control concentrado de constitucionalidad pueda sancionarse el objeto de aquélla, consistente en dejar sin efecto la norma juzgada inconstitucional. Y es que debe recordarse que, de acuerdo al artículo 81º del CPCo., la consecuencia de estimar una pretensión a través de sentencias recaídas en un proceso de inconstitucionalidad, es dejar “sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian”.

158. Siendo ello así, cumplido el plazo de prescripción, el Tribunal Constitucional queda impedido de sancionar la inconstitucionalidad de una norma, dejándola sin efecto, pero ello no enerva en lo absoluto la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad, aunque su consecuencia no pueda ser la expulsión del sistema jurídico de la norma controlada.

159. Por lo demás, ello ya había sido advertido por Sigue leyendo →

Cuarta parte:
Estado y deber constitucional irrenunciable de garantizar y supervisar la calidad de la educación universitaria

§18. El deber del Estado de garantizar la calidad de la educación

162. La función y el deber del Estado en el aseguramiento de la calidad y eficiencia del proceso educativo, se desprende con nitidez de la fuerza normativa de distintos artículos constitucionales. Así, el segundo párrafo del artículo 16º de la Constitución, establece: “El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación. Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas” (cursiva agregada). Asimismo, el artículo 14º dispone que “[e]s deber del Estado promover el desarrollo científico y tecnológico del país”.

Con relación al profesorado en la enseñanza oficial, el artículo 15º señala que “[e]l Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y promoción permanentes”. Por su parte, el artículo 17º de la Constitución, exige al Estado promover “la creación de centros de educación donde la población los requiera”, y el artículo 16º ordena que se dé “prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República”.

163. Tal como fue expuesto en la primera parte de esta sentencia, si el derecho fundamental a la educación tiene un nivel axiológico de singular importancia en el orden constitucional, merced a la relación simbiótica que existe entre el acceso al conocimiento y la optimización del principio-derecho a la dignidad (artículo 1º de la Constitución), y entre aquél y el libre desarrollo de la personalidad del ser humano (artículo 2º 1 de la Constitución), entonces toda actividad humana que participe del proceso educativo debe estar orientada a garantizar “el desarrollo integral de la persona humana” (artículo 13º de la Constitución) y, en el caso específico de la educación universitaria, a garantizar “la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica” (artículo 18º de la Constitución).

En consecuencia, la actividad educativa universitaria debe contar con la irrenunciable, eficiente, eficaz y permanente supervisión y fiscalización del Estado, a efectos, de asegurar su accesibilidad, su calidad y el cumplimiento de los fines exigidos por la Norma Fundamental.

164. Bajo tal perspectiva, forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a la educación el control por parte del Estado de la calidad con la que ella debe ofrecerse, pues es ésta, a su vez, la única forma de garantizar el cumplimiento de sus fines constitucionales, previstos en los artículos 13º y 18º de la Constitución. Todo ciudadano, en consecuencia, tiene el derecho a exigir del Estado la adopción de medidas idóneas para garantizar una educación universitaria de calidad.

165. De ahí que tanto el alejamiento por parte del proceso educativo del cumplimiento de los fines constitucionales de la educación, como la ausencia de una supervisión estatal eficiente, son generadoras de un estado de abierta inconstitucionalidad.

§19. Control de la calidad de la educación

166. La supervisión de la calidad de la educación, conforme a las exigencias que derivan del artículo 16º de la Constitución, debe adoptar diversas formas, dependiendo de la oportunidad y del origen de los órganos llamados a ejercerla. De esta manera, debe tratarse, en primer término, de una supervisión ex ante, en el sentido de que debe ejercerse con rigurosidad y eficiencia antes de que los promotores sean autorizados a desarrollar la actividad educativa. Asimismo, debe también ser un control ex post, de forma tal que, a través de una evaluación permanente y rigurosa, quede asegurado que en ningún intervalo de su ejercicio aquélla se desvincule de la finalidad general de lograr el desarrollo integral de la persona humana (artículo 13º de la Constitución), y, en el caso específico de la educación universitaria, del objetivo de lograr la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística, y la investigación científica y tecnológica (artículo 18º de la Constitución).

167. De otro lado, debe tratarse de un permanente control interno, llevado a cabo por las propias entidades educativas, que permita asegurar la calidad de los procesos de evaluación y formalización, a través de un sistema que desarrolle criterios cada vez más altos de autoexigencia, orientados a generar una cultura interna de la calidad educativa. Del mismo modo, debe desarrollarse un periódico control externo imparcial, llevado a cado por organismos que no se encuentren vinculados ni directa ni indirectamente con las entidades evaluadas, y caracterizado por la implementación de un sistema exigente y obligatorio de evaluación, acreditación y auditoria[66].

168. A juicio del Tribunal Constitucional, a partir de una interpretación adecuada del artículo 16º de la Constitución, y que resulte acorde con la defensa y garantía del contenido esencial del derecho fundamental a la educación y de sus fines, el Estado tiene la obligación de participar tanto en el control externo previo como en el control externo posterior de la calidad de la educación impartida por las universidades públicas y privadas, a través de la supervisión rigurosa de los organismos especializados independientes, imparciales y autónomos encargados de llevarlos a cabo.

Ahora bien, como resulta lógico, dicha evaluación no debe manifestarse con una idéntica intensidad en todos los casos. Hay distintos factores que pueden condicionar los estándares de calidad exigibles, tales como el tiempo que lleva en funcionamiento la universidad, si se trata de una universidad institucionalizada o no, la cantidad de carreras que ofrece, la cantidad de procesos evaluativos que haya superado anteriormente, etc. Es preciso pues manejar un estándar mínimo, medio y alto de control, dependiendo de estos y otros factores, resguardando, en todo caso, que los niveles de exigibilidad nunca se encuentren por debajo del mínimo de calidad constitucionalmente exigible.

Sobre el particular, dentro del marco constitucional (artículo 19º de la Constitución), es recomendable que el Estado instituya una política de incentivos tributarios, que permita motivar la elevación de los niveles de calidad educativa universitaria.

169. Como es evidente, ello no ha venido ocurriendo. Por el contrario, dadas las características del CONAFU (su pertenencia a la ANR, y su necesaria conformación por ex rectores propuestos y elegidos por las propias universidades), el tipo de control ejercido por éste se aproxima más a uno de carácter interno, quedando ausente el control externo estatal exigido por el artículo 16º de la Constitución. Esta situación, a su vez, según fue expuesto, da lugar a que la supervisión definitiva de la calidad educativa de las universidades privadas no haya estado revestida de la constitucionalmente exigida imparcialidad con la que debe actuar todo organismo público autónomo.

19.1 Control interno de la calidad de la educación universitaria. La autoevaluación

170. La autoevaluación o evaluación interna resulta fundamental en el proceso de aseguramiento de la calidad educativa universitaria, a pesar de ello en la Ley Universitaria tan solo existe un tímido artículo sobre el particular. En efecto, en su artículo 25º dispone: “Las Universidades están obligadas a mantener sistemas de evaluación interna para garantizar la calidad de sus graduados y profesionales”.

171. De conformidad con el artículo 11º A de la Ley N.º 28740 —Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa—, la autoevaluación de la gestión pedagógica, institucional y administrativa está a cargo de los propios actores de la institución educativa, su realización “es requisito fundamental e indispensable para mejorar la calidad del servicio educativo que se ofrece”. En dicha línea, el artículo 12.1 del Reglamento de la referida ley, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 018-2007-ED, define a la autoevaluación como “el proceso de evaluación orientado a la mejora de la calidad, y llevado a cabo por las propias instituciones o programas educativos con la participación de sus actores sociales, es decir, estudiantes, egresados, docentes, administrativos, autoridades, padres de familia, y grupos de interés”.
172. Sin perjuicio de que, tal como ha sido determinado en la tercera parte de esta sentencia, resultaría inconstitucional que la ANR vuelva a gozar de competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades o filiales, el Tribunal Constitucional toma nota que de acuerdo al Informe sobre el Sistema de Educación Superior Universitaria del Perú 2009, promovido por la Unión Europea, la ANR, a través de su Dirección General de Investigación y Calidad Universitaria, ha llevado a cabo ciertas actividades orientadas a revisar y hacer propuestas de estándares de acreditación y evaluación de universidades, y a difundir entre ellas la cultura de la autoevaluación[67].

173. No obstante, en líneas generales, en relación con la evaluación interna de la calidad “[s]on pocas las universidades que han implementado verdaderos sistemas de gestión de la calidad, con políticas y procedimientos formales, con participación de los estudiantes, egresados, empleadores, otros grupos de interés y sobretodo con el liderazgo y real involucramiento de las principales autoridades para la promoción de una cultura organizacional orientada a la mejora continua”[68], por lo que se hace preciso adoptar medidas que aseguren la eficacia de este sistema interno de control.

19.2 Control externo de la calidad de la educación universitaria y autonomía universitaria

174. Tal como quedó establecido, el control externo de la calidad educativa universitaria, debe ser llevado a cado por organismos imparciales que no se encuentren vinculados ni directa ni indirectamente con las entidades evaluadas, y debe estar caracterizado por la implementación de un sistema exigente y obligatorio de evaluación, acreditación y auditoria.

175. Evidentemente, este control externo no puede ser ejercido violando la autonomía universitaria. Como se sabe, el artículo 18º de la Constitución señala que “[c]ada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”.

176. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha interpretado que la autonomía universitaria es una garantía institucional cuyo contenido constitucionalmente protegido cubre los siguientes aspectos:
a) Régimen normativo.
Implica la potestad autodeterminativa para la creación de normas internas (estatuto y reglamentos) destinados a regular, per se, la institución universitaria.
b) Régimen de gobierno.
Implica la potestad autodeterminativa para estructurar, organizar y conducir, per se, la institución universitaria. Es formalmente dependiente del régimen normativo.
c) Régimen académico.
Implica la potestad autodeterminativa para fijar el marco del proceso de enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria.
Ello comporta el señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación, formas de ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente dependiente del régimen normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de la actividad universitaria.
d) Régimen administrativo.
Implica la potestad autodeterminativa para establecer los principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión, tendientes a facilitar la consecución de los fines de la institución universitaria.
e) Régimen económico.
Implica la potestad autodeterminativa para administrar y disponer del patrimonio institucional; así como para fijar los criterios de generación y aplicación de los recursos financieros.[69]

177. Es probable que la manifestación más importante de esta autonomía se encuentre cifrada en la búsqueda de una plena libertad ideológica en el ámbito académico, que pueda hacer de la universidad un espacio seguro para la libre exploración en el conocimiento y en la evolución del pensamiento, protegida frente a cualquier injerencia de carácter político.

178. Tal como tiene expuesto este Tribunal, “una promoción de la educación que condiga con el desarrollo integral de la persona exigido por la Constitución, requiere que el Estado garantice la libertad de enseñanza (artículo 13°), la libertad de conciencia (artículo 14°) y la libertad de cátedra (artículo 18° de la Constitución). El fundamento de tales libertades supone una autonomía en sentido general que garantice que la formación en conocimientos y espíritu tenga lugar en un ambiente libre de todo tipo de injerencias ilegítimas, particularmente de aquellas provenientes del poder público, sean estas de carácter confesional, académico o ideológico”[70].

179. Pues bien, es la autonomía universitaria, así entendida, la que no puede resultar afectada por el proceso de evaluación externo de su calidad. En tal sentido, dicho proceso no podrá incidir en el ideario o visión de la universidad, en la libertad de cátedra de sus docentes o en el nombramiento de éstos sin discriminación de ningún tipo, en su economía o en su organización estructural y administrativa.

180. Pero, con el mismo énfasis, debe quedar claro que autonomía no es sinónimo de autarquía, por lo que ninguna universidad se encuentra exenta de un proceso de evaluación externo riguroso, y, en su caso, de la obligación de adoptar las medidas que les sean impuestas por los órganos del Estado competentes para elevar su nivel educativo.

181. En dicho sentido, como bien ha precisado este Tribunal, la “libre iniciativa para realizar actividades educativas no implica, de modo alguno, la concesión, a favor de la persona natural o jurídica que la ejerza, de un ámbito que se encuentre desvinculado de las disposiciones constitucionales, de los principios y fines del proceso educativo y de las políticas generales que en materia de educación haya fijado el Estado, pues como ya se ha mencionado ampliamente, la educación se constituye también como un servicio público y, como tal, exige una activa participación del Estado para su eficaz realización”[71].

182. En la misma línea, el CDESC, luego de señalar que la autonomía es el grado de autogobierno necesario para que sean eficaces las decisiones adoptadas por las instituciones de enseñanza superior con respecto a su labor académica, normas, gestión y actividades conexas, advierte que dicho autogobierno, “debe ser compatible con los sistemas de fiscalización pública, especialmente en lo que respecta a la financiación estatal. Habida cuenta de las considerables inversiones públicas destinadas a la enseñanza superior, es preciso llegar a un equilibrio correcto entre la autonomía institucional y la obligación de rendir cuentas”[72].

19.3 Control externo de la calidad de la educación universitaria ejercido por el SINEACE

183. Con la creación del CONAFU, a través de la Ley N.º 26439, se confirió a esta institución la tarea de evaluar a las universidades hasta que sea autorizado su funcionamiento definitivo. Sin perjuicio de que, tal como ha sido desarrollado en la tercera parte de esta sentencia, resulta inconstitucional que el CONAFU ejerza competencias en materia de autorización de funcionamiento de universidades o filiales, en relación con las competencias de evaluación a las ya existentes que le fueron conferidas, corresponde señalar algunas cuestiones.

En primer término, este control evaluativo no puede ser considerado como externo, en razón de la falta de imparcialidad objetiva o estructural del CONAFU. En segundo lugar, este control evaluativo, regulado a través del “Reglamento de funcionamiento, evaluación y certificación institucional de las universidades y escuelas de posgrado bajo competencia del CONAFU”, aprobado mediante Resolución N.º 100-2005-CONAFU, dada la profunda crisis de la calidad educativa de la universidad peruana, ha demostrado su absoluta inoperancia, por lo que debiera ser derogado y reformado. Finalmente, corresponde señalar que, a la fecha, el CONAFU ya no cuenta con competencia para evaluar a las filiales universitarias, pues, de conformidad con la Sétima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N.º 28740, dicha competencia ha sido transferida al Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria (CONEAU) del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE).

184. En efecto, el Tribunal Constitucional ha tomado nota de que el 23 de mayo de 2006 se dictó la Ley N.º 28740 —Ley que crea el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE)—, cuyo Reglamento fue aprobado a través de Decreto Supremo N.º 018-2007-ED, de fecha 10 de julio de 2007.

185. El SINEACE es definido por el artículo 2º de la ley como el conjunto de organismos, normas y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a definir y establecer los criterios, estándares y procesos de evaluación, acreditación y certificación a fin de asegurar los niveles básicos de calidad que deben brindar las instituciones educativas, y promover su desarrollo cualitativo. De este modo, tiene por finalidad “garantizar a la sociedad que las instituciones educativas públicas y privadas ofrezcan un servicio de calidad. Para ello recomienda acciones para superar las debilidades y carencias identificadas en los resultados de las autoevaluaciones y evaluaciones externas, con el propósito de optimizar los factores que inciden en los aprendizajes y en el desarrollo de las destrezas y competencias necesarias para alcanzar mejores niveles de calificación profesional y desempeño laboral” (artículo 5º de la ley).

186. De acuerdo al artículo 8º 1 de esta ley, el Consejo Superior del SINEACE es su Ente Rector y se constituye como un órgano adscrito al Ministerio de Educación. Por su parte, sus órganos operadores son los encargados de garantizar la calidad educativa en el ámbito de la Educación Básica y Técnico-Productiva, en la Educación Superior No Universitaria y Universitaria. Los órganos operadores del SINEACE son: a) el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica – IPEBA, con competencia en las Instituciones Educativas de Educación Básica y Técnico-Productiva; b) el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior No Universitaria – CONEACES, con competencia en las Instituciones de Educación Superior No Universitaria; y, c) el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria – CONEAU, con competencia en las Instituciones de Educación Superior Universitaria.

187. De acuerdo a esta ley, la mejora de la calidad educativa es viabilizada, básicamente, a través de dos procedimientos: el procedimiento de evaluación con fines de acreditación y el procedimiento de evaluación con fines de certificación. La acreditación es el reconocimiento público, formal y temporal —otorgado por el Estado a través del órgano operador correspondiente, según el informe de evaluación externa emitido por una entidad evaluadora, debidamente autorizada, de acuerdo con las normas vigentes— de la calidad demostrada por una institución educativa, área, programa o carrera profesional que voluntariamente ha participado en un proceso de evaluación de su gestión pedagógica, institucional y administrativa (artículo 11º C de la ley y 14º de su Reglamento). Solo cuando el servicio educativo impartido está directamente vinculado a la formación de profesionales de la salud o de la educación, la evaluación con fines de acreditación es obligatoria (artículo 7º del Reglamento).

Cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 17º del Reglamento, cada órgano operador debe llevar un registro de las entidades evaluadoras con fines de acreditación que haya autorizado. Asimismo, a solicitud de las instituciones y programas educativos, los órganos operadores podrán reconocer procesos de acreditación realizados por agencias acreditadoras del extranjero, cuyas funciones sean compatibles con la naturaleza del SINEACE y tengan reconocimiento oficial en sus respectivos países o por el organismo internacional al que pertenecen. Cada órgano operador deberá establecer los requisitos para el reconocimiento de estas acreditaciones (artículo 17.3 del Reglamento).

188. Por su parte, la certificación de competencias profesionales es el reconocimiento público y temporal de las competencias adquiridas dentro o fuera de las instituciones educativas por personas naturales para ejercer funciones profesionales o laborales. Es otorgada por el colegio profesional correspondiente, previa autorización, de acuerdo a los criterios establecidos por el SINEACE. Se realiza a solicitud de los interesados (artículo 11º de la ley y 20º 1 del Reglamento).

189. En relación con las universidades, como se decía, es el CONEAU el órgano operador encargado de asegurar la calidad de la educación universitaria. En tal sentido, debe definir los criterios, indicadores y estándares de medición para garantizar en las universidades públicas y privadas los niveles aceptables de calidad, así como alentar la aplicación de las medidas requeridas para su mejoramiento (artículo 29º de la ley). Y por ello, entre sus objetivos se encuentran: a) promover el desarrollo de procesos de evaluación, acreditación y certificación de la calidad de la educación superior universitaria; b) contribuir a alcanzar niveles óptimos de calidad en los procesos, servicios y resultados de la educación superior universitaria; y, c) garantizar la calidad del servicio educativo universitario (artículo 57º del Reglamento).

190. La Dirección de Evaluación y Acreditación del CONEAU tiene como objetivo, entre otros, contribuir al mejoramiento de la calidad educativa de instituciones y programas universitarios, mediante el desarrollo del procedimiento de evaluación y acreditación antes descrito (artículo 63º a. del Reglamento). Por su lado, la Dirección de Evaluación y Certificación del CONEAU, tiene como objetivo, entre otros, contribuir a desarrollar la calidad de los procedimientos de evaluación certificación de las competencias profesionales de los egresados de las universidades (artículo 65º a. del Reglamento).

191. Así las cosas, el Tribunal Constitucional considera que la creación del SINEACE y del CONEAU, como uno de sus órganos operadores, pueden ser considerados un buen inicio en el camino de reformar y garantizar la calidad educativa universitaria en el Perú, máxime si se toma en cuenta que, a diferencia de lo que ocurría con la ANR y el CONAFU, la estructuración de este sistema sí permitirá asegurar la imparcialidad objetiva en el ejercicio de sus funciones, exigida por los incisos 2º y 3º del artículo 139º de la Constitución.

Ello es así es virtud de las garantías de imparcialidad que son exigidas por el artículo 10º de la Ley. En efecto, dicho artículo establece que “[e]stán impedidos de ser miembros del Ente Rector del SINEACE y de los órganos operadores:
a. Los propietarios de acciones o participaciones en las personas jurídicas que se encuentren en el ámbito de aplicación de la presente Ley, sus cónyuges o parientes, hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad.
b. Las personas que desempeñen función directiva en las instituciones educativas que se encuentran en el ámbito de aplicación de la presente Ley, sus cónyuges o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad.
c. Personas que tengan, entre ellas, parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad.
d. Los miembros de una misma sociedad conyugal.
e. Los condenados penalmente por delito doloso. Y,
f. Los funcionarios y servidores públicos que estén comprendidos en las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en la Ley Nº 27588.

192. Por ello es precisa su potenciación y la asignación del presupuesto necesario para cumplir sus funciones conforme a los niveles de exigencia constitucionalmente impuestos, y sin perder de vista, en todo caso, el hecho de que “la dación de la Ley si bien es necesaria para la formalización de una política pública, no es determinante para un mejoramiento constante de la educación superior. La promoción de una cultura de calidad, no se genera por mandato de la ley sino con el esforzado concurso de todos los actores que participan en el proceso educativo, y que exceden en mucho, a las instituciones educativas propiamente dichas o a los organismos operadores del SINEACE”[73].

193. En todo caso, en atención a que, según se ha expuesto, la Ley N.º 28740, que crea el SINEACE y al CONEAU, como uno de sus órganos operadores, representa una adecuada concretización del deber constitucional por parte del Estado de adoptar medidas para garantizar una educación universitaria de calidad (artículo 16º de la Constitución), transcurrido un plazo razonable determinado en la legislación, el legislador tiene la obligación de exigir a las universidades que pretendan constituir nuevas filiales o nuevas facultades, que demuestren, alternativamente:
· haberse sometido de manera institucional integral a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de acreditación, supervisado por la Dirección de Evaluación y Acreditación del CONEAU, y haberlo superado satisfactoriamente; o
· que un número representativo y razonable de sus áreas académicas (determinado por el legislador), se han sometido a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de acreditación, supervisado por la Dirección de Evaluación y Acreditación del CONEAU, y lo han superado satisfactoriamente; o
· que un número representativo y razonable de sus egresados (determinado por el legislador), se han sometido a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de certificación, supervisado por la Dirección de Evaluación y Certificación del CONEAU, y lo han superado satisfactoriamente.

§20. Educación universitaria para el trabajo y la empleabilidad como uno de los criterios constitucionalmente exigibles para asegurar la calidad de la educación universitaria

194. Como ha quedado expuesto, de conformidad con el artículo 18º de la Constitución, [l]a educación universitaria tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica”. A criterio de este Tribunal, de entre todas las finalidades que constitucionalmente son impuestas a la educación universitaria, el logro de la formación profesional es la axiológica y técnicamente más importante, por ser su paradigma ontológico.

195. En efecto, una adecuada interpretación del artículo 18º de la Constitución lleva a la conclusión de que el fin último de la educación universitaria no es la institucionalización de profesiones, sino la formación de profesionales, entendidos éstos como egresados universitarios con una colocación laboral digna. Es ése el mandato del artículo 14º de la Constitución, al señalar que “[l]a educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta la solidaridad”.

Es evidente que cuando este dispositivo constitucional precisa que la educación debe preparar para el trabajo[74], hace especial referencia a la educación universitaria por ser ésta la técnicamente dirigida a llevar en dignidad la fase laboral de la vida del ser humano profesional.

196. En ese sentido, la institucionalización de profesiones no debe ser vista como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar la finalidad de formar profesionales con capacidad efectiva de ejercer un trabajo digno. Si aquélla (la institucionalización de la profesión o carrera universitaria), no es idónea para alcanzar esta finalidad, carece del valor y el sentido constitucionalmente impuesto a la educación universitaria por los artículos 13º y 18º de la Constitución.

197. Por estas razones, en el ejercicio del deber de resguardar la calidad de la educación (artículo 16º de la Constitución), el Estado tiene la obligación de garantizar que la educación universitaria y la institucionalización de carreras que las universidades formalicen, guarden correspondencia con la demanda del mercado laboral.

198. En ese sentido, es preciso tener en cuenta lo señalado por el Informe sobre Educación Superior Universitaria en el Perú 2002, preparado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura —UNESCO—. Según este Informe:
“…el desbalance entre la oferta y la demanda de puestos de trabajo, (…) es producto de la creación y sobre oferta de carrera de servicio, por ejemplo: educación, derecho, etc, como consecuencia de la creación desmesurada de universidades privadas donde es más rentable ofrecer este tipo de carreras que es de claustro y de tiza y pizarra; por otro lado por la creación de nuevas universidades públicas solamente por ofrecimientos o favores políticos. Es hora en este sentido que la creación de cualquier claustro universitario se deba solamente a MERITOS ACADEMICOS”[75].

199. Así las cosas, es deber del Estado supervisar directamente la realización de un estudio técnico sobre la aludida demanda laboral, de forma tal que la creación de nuevas filiales o facultades universitarias —en tanto entidades orientadas a la formación de profesionales que puedan gozar de un trabajo digno— se adecue razonablemente a los índices de la referida demanda. Este es un deber del Estado que emana de una interpretación conjunta de los artículos 13º, 14º, 16º y 18º de Constitución, en armonía con el artículo 23º que exige al Estado promover las “condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo” (cursiva agregada).

200. Hasta la fecha esto no ha tenido reflejo en la política de creación de nuevas universidades o filiales universitarias, la cual, además de haberse ejecutado al margen de la supervisión del Estado exigida por la Constitución, se ha encontrado condicionada tan solo por las demandas de una masa poblacional desinformada y ávida de títulos profesionales laboralmente inútiles. Esta visión, desde luego, privilegia la idea de una universidad-negocio, inspirada y agotada en el interés de lucro de sus promotores y, consecuentemente, se halla desprovista de la función social que una universidad constitucionalmente implementada está llamada a cumplir, esto es, brindando un servicio público educativo de calidad y orientado al trabajo digno.

201. En ese sentido, debe recordarse que, en su momento, se constató que “[l]a dinámica de multiplicación de filiales no se orienta por criterios académicos. Según las entrevistas realizadas, las autoridades de la facultad-filial, tienen muy poca injerencia respecto a la política de ingresos, al número de alumnos de derecho, o a la creación de subsedes o filiales. Evidentemente, la oferta de filiales corresponde a objetivos puramente empresariales”[76].

202. En consecuencia, debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que un factor objetivo para medir la calidad de la formación profesional de una universidad es el índice de empleabilidad de sus egresados, entendida, en este caso, como la capacidad académica y/o técnica para acceder a un adecuado puesto de trabajo.

203. De acuerdo a los profesores Andries De Grip, Jasper Van Loo y Jos Sanders del Research Centre for Education and the Labour Market de la Universidad de Maastricht, Holanda, “empleabilidad se refiere a la capacidad y disposición o voluntad de los trabajadores de permanecer atractivos para el mercado laboral (factores de la oferta), reaccionando y anticipándose a los cambios en las tareas y en el entorno de trabajo (factores de la demanda), facilitada por los instrumentos disponibles para el desarrollo de los recursos humanos (instituciones)”[77].

204. De esta manera, el Tribunal Constitucional no pierde de vista que, como bien se ha advertido en la doctrina, la empleabilidad “no sólo depende de las características del individuo y de su preparación para desempeñar una variedad de funciones, sino que también está relacionada con las oportunidades de empleo disponibles en el mercado laboral”[78], motivo por el cual la calidad de la formación universitaria es uno entre varios factores que repercuten en ella.

205. Sin embargo, que una universidad no pueda mantener un cierto índice de colocación laboral es un dato razonablemente objetivo, cuando menos, para impedir que constituya nuevas facultades de una determinada profesión o filiales, por lo que a la luz de una adecuada interpretación de la exigencia constitucional de promover una educación universitaria para el trabajo (artículos 14º y 23º de la Constitución), debe ser obligatoria la superación de ese índice determinado por el legislador.

206. En atención a las consideraciones expuestas, y en virtud de la exigencia constitucional de promover una educación universitaria para el trabajo (artículos 14º y 23º de la Constitución), la regulación en la que se establezcan las condiciones concurrentes que deberán cumplir los proyectos que presenten las universidades con el objeto de ser autorizadas a crear una filial, o una nueva facultad, obligatoriamente, entre otras, deberá exigir las siguientes:

a) Solo podrán constituir filiales o nuevas facultades, las universidades institucionalizadas, es decir, aquellas creadas por ley o que cuentan con autorización de funcionamiento definitiva expedida por el CONAFU.
b) Solo podrán constituirse las filiales en departamentos que carezcan de oferta educativa suficiente en relación con la carrera o carreras profesionales que pretende institucionalizar la filial, para lo cual el Estado deberá garantizar la existencia de estudios técnicos actualizados y plenamente fiables que así lo demuestren.
c) Los proyectos deberán sustentar de manera pormenorizada y satisfactoria las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial o la nueva facultad, contemplando aspectos académicos, organizativos, económicos, de infraestructura y equipamiento que garanticen un servicio público de educación universitaria de calidad. Por lo cual, entre otros factores, deberá encontrarse garantizado el adecuado nivel académico de los docentes, la gobernabilidad, su buena organización, la adecuada infraestructura, y la disponibilidad de suficientes recursos económicos y financieros.
d) Tomando en cuenta que de conformidad con el artículo 14º de la Constitución, “[l]a formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo”, es exigible el adecuado perfil ético de los promotores, funcionarios y docentes del respectivo centro universitario.
e) Las nuevas filiales o facultades que pretendan constituirse deberán guardar adecuación con la demanda en el mercado laboral nacional. Las exigencias para asegurar dicha adecuación deberán ser previstas por el legislador.
f) No podrán constituir filiales o nuevas facultades las universidades que no demuestren de manera integral que cuentan con un determinado índice de empleabilidad y colocación laboral digna entre sus egresados. El índice mínimo que deberá superarse será determinado por el legislador.

207. Asimismo, y en virtud también de la aludida exigencia constitucional de promover una educación universitaria para el trabajo (artículos 14º y 23º de la Constitución), el legislador tiene la obligación de establecer entre las condiciones para la creación de nuevas universidades, la demostración de que las carreras profesionales que se pretenden implementar se adecuan a la demanda del mercado laboral nacional.

§21. Sistema universitario y estado de cosas inconstitucional

208. El Tribunal Constitucional tiene establecido que “si bien la Norma Fundamental reconoce el derecho de las entidades privadas a iniciar, impulsar y dirigir universidades, delega en el Legislador la especificación de los requisitos que se deben cumplir para emprender y desarrollar su actividad, la que permanentemente deberá estar orientada, como exige el artículo 13°, al desarrollo integral de la persona humana y, además, al respeto de los derechos y libertades fundamentales”[79]. Esto se aprecia con singular claridad, de un lado, cuando el artículo 15º de la Constitución establece que el derecho de toda persona natural o jurídica de promover y conducir instituciones educativas, debe ser ejercido “conforme a ley”; y, de otro, cuando el artículo 18º de la Constitución, dispone que “[l]a ley fija las condiciones para autorizar el funcionamiento” de universidades privadas o públicas.

209. Quiere ello decir que el Estado, y singularmente el legislador, sin perder de vista y asegurando el cumplimiento de los fines de la educación previstos por el Constituyente (artículos 13º y 18º de la Constitución), tienen el deber constitucional de especificar requisitos rigurosos para la creación de universidades, y de supervisar y garantizar la calidad de la educación que ellas y sus filiales imparten (artículo 16º de la Constitución).

210. No obstante ello, a lo largo de esta sentencia ha quedado plenamente acreditada la presencia de elementos objetivos que permiten concluir no solo la profunda crisis de un amplio ámbito de la educación universitaria, sino también el hecho de que el Estado no ha adoptado las medidas necesarias para cumplir cabalmente con su deber constitucional de garantizar una educación universitaria de calidad.

211. En efecto, al controlar la validez de la Ley N.º 28564 (parte segunda de esta sentencia), se ha acreditado que el Congreso de la República, lejos de adoptar las medidas de reforma necesarias para asegurar la calidad de la educación impartida por las filiales universitarias, se ha limitado a adoptar la inconstitucional medida de prohibirlas, afectando desproporcionada e irracionalmente el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria (artículo 13º de la Constitución, artículo 13º 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y artículo 13º 3 del “Protocolo de San Salvador”), y el derecho a promover y conducir instituciones educativas (artículos 15º, 58º y 59º de la Constitución).

212. Por otra parte, a través del desarrollo de la tercera parte de esta sentencia, ha quedado acreditada la manifiesta inconstitucionalidad de la regulación y el ejercicio de las competencias asignadas a la ANR y al CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitarias. Dicha inconstitucionalidad se sustenta en el incumplimiento de los deberes impuestos a todos los poderes públicos por los artículos 13º y 18º de la Constitución, en relación con el resguardo de la calidad de la educación universitaria, y en la afectación del derecho fundamental a la imparcialidad objetiva del poder público que decida sobre el ejercicio de derechos y obligaciones de la persona humana (incisos 2 y 3 del artículo 139º de la Constitución).

213. Asimismo, el hecho de que la ANR sea un organismo público descentralizado con autonomía económica, normativa y administrativa en los asuntos de su competencia, que el CONAFU sea un órgano autónomo de la ANR, ninguno adscrito o supervisado directamente por el Estado, y el hecho de que la competencia exclusiva de evaluación y posterior autorización de funcionamiento de universidades privadas y sus filiales haya sido conferida al CONAFU desde 1995, permiten sostener que a partir de dicho año el Estado renunció a su deber constitucional, derivado del artículo 16º de la Constitución, de supervisar la calidad de la educación impartida por la universidades privadas, lo que a todas luces resulta inconstitucional.

214. De otra parte, a pesar de que desde hace varios años el Perú ocupa uno de los niveles más bajos del mundo en lo referido a la calidad educativa —lo cual, como fue indicado, ha sido nuevamente confirmado por el último reporte de competitividad global 2008-2009 preparado por el World Economic Forum, en cuyo punto 5.03 referente a la “Calidad del Sistema Educativo”, el Perú figura en el muy preocupante puesto 133 de 134 países evaluados—, el monto destinado a la Educación representó tan solo el 6.9% de la totalidad del Presupuesto General de la República 2008, porcentaje que, lejos de incrementarse, ha ido en línea decreciente en los últimos años (2007 – 7.5%; 2006 – 8.3%)[80]. Y ello, a pesar de que el artículo 16º de la Constitución exige dar prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República, lo que evidentemente debe alcanzar a la educación en todos sus niveles.

215. En ese sentido, es relevante recordar que de acuerdo al Informe sobre Educación Superior Universitaria en el Perú 2002, preparado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura —UNESCO—,
“[l]a presencia de nuevas universidades es deseable porque el país necesita una elite intelectual capaz de contribuir significativamente en su proceso de desarrollo; pero esto exige una universidad que cumpla a cabalidad su responsabilidad en la formación de profesionales en todas las ramas del saber lo que implica que esto este acompañado de un presupuesto adecuado y nuevo para estas universidades y no dividir [el] ya existente pues perjudica más a las ya creadas. Las universidades ofrecen una alternativa a la creciente demanda de educación superior, fomentan la competencia y, por ésta, el deseo de elevar el nivel académico de todas las instituciones”[81] (cursiva agregada).

216. Asimismo, como es de conocimiento público, existen determinadas filiales universitarias que funcionan al amparo de resoluciones judiciales que así lo autorizan. Evidentemente, el proceso de inconstitucionalidad no es la vía idónea para el control constitucional de resoluciones judiciales. No obstante, es preciso enfatizar que, existiendo incluso de por medio una resolución judicial, ninguna filial universitaria tiene derecho a mantener su funcionamiento si no acredita un nivel educativo que resulte acorde con las exigencias constitucionales. De esta manera, si como consecuencia de una evaluación llevada a cabo por el órgano administrativo competente, no se acredita dicho mínimo nivel de calidad, habrá sobrevenido un hecho que, sin afectar la eventual calidad de cosa juzgada de las referidas resoluciones, las tornará inejecutables al haberse constatado la inexistencia de los presupuestos constitucionales exigibles para mantener el funcionamiento de dichas filiales.

217. Todo lo expuesto permite declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario. Dicho estado solo puede ser reparado en un sentido mínimo con las decisiones adoptadas en esta sentencia, motivo por el cual es obligación del Estado adoptar de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad, reconocido por la Constitución.

218. Entre dichas medidas deberá disponerse la clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU. A ellas no alcanza autonomía universitaria alguna por haber sido creadas al margen del orden jurídico.

En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.

219. Asimismo, deberá disponerse la creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con las siguientes competencias:
· Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa.
· Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.
· Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con adecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en cuenta que, de acuerdo al artículo 13º 2 c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior universitaria debe hacerse accesible a todos, “sobre la base de la capacidad de cada uno”.

El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no deberá dar lugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa.

VI. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucionales los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, por haber limitado desproporcionada e irrazonablemente el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria (artículo 13º de la Constitución, artículo 13º 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y artículo 13º 3 del “Protocolo de San Salvador”), y el derecho a promover y conducir instituciones educativas (artículos 15º, 58º y 59º de la Constitución).

2. Precisar, de conformidad con el fundamento jurídico 80 supra, que a la fecha no existe en el ordenamiento jurídico ninguna autoridad que resulte competente para autorizar el funcionamiento de nuevas filiales universitarias, motivo por el cual la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 28564, no conlleva el derecho de las universidades a crear nuevas filiales. Este derecho solo podrá ser ejercido una vez cumplidos los requisitos que el Estado exija normativamente, los que, en todo caso, deberán garantizar que la respectiva filial cumpla con su deber de brindar un servicio educativo universitario de calidad. En consecuencia, mientras esta normativa no sea dictada, se mantiene suspendida la posibilidad de que las universidades constituyan filiales.

3. Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 97 a 161, supra, la inconstitucionalidad, por conexidad, del artículo 2º de la Ley N.º 26439, en cuanto asigna competencias al CONAFU en materia de autorización de funcionamiento de universidades, por violar el derecho fundamental de toda persona a la imparcialidad objetiva del órgano que, a través de sus resoluciones, decida sobre sus derechos u obligaciones (incisos 2 y 3 del artículo 139º de la Constitución).

Esta declaración de inconstitucionalidad no puede ser sancionada, en razón de que el artículo 2º de la Ley N.º 26439 se encuentra fuera del plazo de prescripción previsto en el artículo 100º del CPCo.

No obstante, de conformidad con los fundamentos jurídicos 157 a 161, supra, la interpretación de este Tribunal que determina la referida inconstitucionalidad, en virtud de los artículos VI del Título Preliminar y 82º del CPCo., resulta vinculante para todos los poderes públicos a partir del día siguiente de la publicación de esta sentencia, motivo por el cual, a partir de entonces, el CONAFU se encuentra impedido de ejercer las referidas competencias.

4. Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 208 a 219 supra, la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario. Dicho estado solo puede ser reparado en un sentido mínimo con las decisiones adoptadas en esta sentencia, motivo por el cual es obligación del Estado adoptar de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad, reconocido por la Constitución. Entre dichas medidas deberá, obligatoriamente, disponerse la siguientes:

a) La clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU. A ellas no alcanza autonomía universitaria alguna por haber sido creadas al margen del orden jurídico. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.

b) La creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con las siguientes competencias:

(i) Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa.

(ii) Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.

(iii) Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con adecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en cuenta que, de acuerdo al artículo 13º 2 c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior universitaria debe hacerse accesible a todos, “sobre la base de la capacidad de cada uno”.

El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no deberá dar lugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa.

5. Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 191 a 193, supra, que dado que la Ley N.º 28740, que crea el SINEACE y el CONEAU como uno de sus órganos operadores, representa una adecuada concretización del deber constitucional por parte del Estado de adoptar medidas para garantizar una educación universitaria de calidad (artículo 16º de la Constitución), transcurrido un plazo razonable determinado en la legislación, el legislador tiene la obligación de exigir a las universidades que pretendan constituir nuevas filiales o nuevas facultades, que demuestren, alternativamente:

· haberse sometido de manera institucional integral a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de acreditación, supervisado por la Dirección de Evaluación y Acreditación del CONEAU, y haberlo superado satisfactoriamente; o

· que un número representativo y razonable de sus áreas académicas (determinado por el legislador), se han sometido a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de acreditación, supervisado por la Dirección de Evaluación y Acreditación del CONEAU, y lo han superado satisfactoriamente; o

· que un número representativo y razonable de sus egresados (determinado por el legislador), se han sometido a un procedimiento de evaluación de la calidad educativa con fines de certificación, supervisado por la Dirección de Evaluación y Certificación del CONEAU, y lo han superado satisfactoriamente.

6. Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 194 a 206, supra, que en virtud de la exigencia constitucional de promover una educación universitaria para el trabajo (artículos 14º y 23º de la Constitución), la regulación en la que se establezcan las condiciones concurrentes que deberán cumplir los proyectos que presenten las universidades con el objeto de ser autorizadas a crear una filial, o una nueva facultad, obligatoriamente, entre otras, deberá exigir las siguientes:

a) Solo podrán constituir filiales o nuevas facultades las universidades institucionalizadas, es decir, aquellas creadas por ley o que cuentan con autorización de funcionamiento definitiva expedida, en su momento, por el CONAFU.

b) Solo podrán constituirse las filiales en departamentos que carezcan de oferta educativa suficiente en relación con la carrera o carreras profesionales que pretende institucionalizar la filial, para lo cual el Estado deberá garantizar la existencia de estudios técnicos actualizados y plenamente fiables que así lo demuestren.

c) Los proyectos deberán sustentar de manera pormenorizada y satisfactoria las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial o la nueva facultad, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos, de infraestructura y equipamiento que garanticen un servicio público de educación universitaria de calidad. Por lo cual, entre otros factores, deberá encontrarse garantizado el adecuado nivel académico de los docentes, la gobernabilidad, su buena organización, la adecuada infraestructura y la disponibilidad de suficientes recursos económicos y financieros.

d) Tomando en cuenta que de conformidad con el artículo 14º de la Constitución, “[l]a formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo”, es exigible el adecuado perfil ético de los promotores, funcionarios y docentes del respectivo centro universitario.

e) Las nuevas filiales o facultades que pretendan constituirse deberán guardar adecuación con la demanda en el mercado laboral nacional. Las exigencias para asegurar dicha adecuación deberán ser previstas por el legislador.

f) No podrán constituir filiales o nuevas facultades las universidades que no demuestren de manera integral que cuentan con un determinado índice de empleabilidad y colocación laboral digna entre sus egresados. El índice mínimo que deberá superarse será determinado por el legislador.

7. Declarar, de conformidad con el fundamento jurídico 207, supra, que en virtud de la exigencia constitucional de promover una educación universitaria para el trabajo (artículos 14º y 23º de la Constitución), el legislador tiene la obligación de establecer entre las condiciones para la creación de nuevas universidades, la demostración de que las carreras profesionales que se pretenden implementar se adecuan a la demanda del mercado laboral nacional.

8. De conformidad con los artículos 81º y 82º del CPCo., esta sentencia y las interpretaciones en ella contenidas son vinculantes para todos los poderes públicos y tienen alcances generales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA

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