El 23 de octubre pasado el Parlamento aprobó, en primera votación, la reforma constitucional que proscribe la reelección indefinida de los presidentes regionales y los alcaldes. De concretarse la reforma constitucional en una segunda votación, dichas autoridades solo podrían tentar la reelección luego de transcurrido un periodo de gobierno desde la última vez que detentaron el cargo, tal como ocurre con el Presidente de la República.
El profesor alemán Dieter Nohlen (que por estos días anda de visita por el Perú), define a la reelección –en su clásico Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina– como “el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una función pública con renovación periódica, de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (ejecutivo) o mandato (parlamentario).”
El profesor Nohlen reseña que la previsión constitucional de la no reelección (o la proscripción de la reelección ilimitada o inmediata) tiene una larga tradición histórica en América Latina, que se basa en su experiencia histórico-política, a partir de dos fenómenos: el fuerte presidencialismo y la tentación de los presidentes de perpetuarse en el poder; y el fraude en los procesos electorales para mantener en la presidencia a los propios detentadores del poder.
Hay diversas posibilidades sobre la reelección (o no reelección) de autoridades:
- Reelección ilimitada, que aún rige para los presidentes regionales y alcaldes, que son cargos de naturaleza ejecutiva; así como para todos los cargos representativos como congresistas, consejeros regionales y regidores.
- Reelección inmediata por una vez, siendo posible tentar más reelecciones transcurrido un periodo del segundo mandato (regla que regía para el Presidente de la República antes de la reforma del artículo 112º de la Constitución, por la Ley Nº 27365).
- Reelección inmediata por una sola vez, no siendo posible tentar más reelecciones luego del segundo mandato (por ejemplo, el Presidente de los Estados Unidos de América).
- Reelección no inmediata, luego de transcurrido un periodo, tantas veces como sea posible; regla actual para el Presidente de la República.
- Reelección no inmediata, luego de transcurrido uno o dos periodos, por una sola vez.
- Prohibición absoluta de la reelección (por ejemplo, el Presidente de México).
Asimismo, sobre las autoridades elegidas, es importante distinguir entre dos tipos de cargos:
- Cargos ejecutivos, que permiten la conducción de diversos niveles de gobierno (nacionales o sub nacionales). En el caso peruano son el Presidente de la República, los presidentes regionales y los alcaldes (provinciales o distritales).
- Cargos de representación, que conforman los órganos colegiados en cada uno de los niveles de gobierno. En el caso peruano son los congresistas de la República, los consejeros de los consejos regionales y los regidores de los concejos municipales.
Hay sustanciales diferencias respecto de la posibilidad de ejercer poder efectivo, entre los cargos ejecutivos y los representativos, que justifican que se les brinde un tratamiento distinto sobre la posibilidad de ser reelectos.
Desde ya, preciso mi postura a favor de la reelección indefinida de los cargos de representación (congresistas, consejeros y regidores), lo que, por lo demás, no está seriamente en cuestión. Así también, señalo mi postura a favor de limitar la posibilidad de reelección indefinida de todo tipo de cargo ejecutivo, entre la gama de opciones que existen, atendiendo a las características específicas en cada caso. En ese sentido, en principio, me parece correcto que se limite la reelección indefinida de los presidentes regionales y alcaldes.
Al respecto, es oportuno recordar el famoso dictum de Lord Acton: el poder corrompe, el poder absoluto corrompe absolutamente, que es casi un axioma de la teoría del poder político. De ahí que el poder necesite de una serie de instituciones que la controlen, para evitar las perversiones que su ejercicio puede acarrear. Para ello, en las democracias modernas han surgido instituciones como la división de poderes (checks and balances), el constitucionalismo, el Estado de Derecho, o la limitación temporal al ejercicio del poder, como la alternancia o la proscripción de la relección indefinida, en especial para los cargos cuyo mandato implica la posibilidad real de ejercer poder político y, por tanto, mayor proclividad a abusar de su ejercicio.
Sin embargo, consideramos que la reforma constitucional en curso no ha sido necesariamente la mejor opción. El politólogo Carlos Meléndez advierte que la prohibición de la reelección inmediata para presidentes regionales y alcaldes tendría consecuencias nefastas, ya que:
“En principio, anularía la posibilidad de aprendizaje político en el nivel subnacional. Cada cuatro años se elegirían gobernantes inexpertos. Además, eliminaría el principal incentivo para una administración eficiente: la recompensa de los votos. La reelección es, sobre todo, un premio a quien hace bien las cosas. Sin este estímulo, aumenta el riesgo de gobernar irresponsablemente. Además, se descartaría la posibilidad de fortalecer movimientos y políticos regionales.”
Para sustentar su posición, Meléndez refiere que en el 2006, diez de los quince presidentes que postularon a la reelección lo hicieron por el mismo emblema por el que fueron elegidos originalmente, y que en el 2010, los doce postulantes a continuar en el cargo mantuvieron su misma afiliación; lo que, de acuerdo a su punto de vista, “evidencia el efecto positivo de la reelección regional: consolida propuestas regionales.”
No estamos ciento por ciento convencidos con todo lo señalado por Meléndez, pero, ciertamente, la reforma aprobada en primera instancia parece apresurada y poco meditada, más aún cuando se la pretende presentar como la panacea contra la corrupción y la inequidad en la competencia electoral en los gobiernos subnacionales; y, sobre todo, cuando es una medida aislada, descontextualizada de una reforma más integral. Consideramos, por tanto, que podrían ensayarse otras alternativas.
Una primera alternativa podría ser establecer en los niveles sub nacionales de gobierno, específicamente para los cargos de presidentes regionales y alcaldes, la reelección inmediata por una vez, siendo posible tentar más reelecciones transcurrido un periodo luego del segundo mandato consecutivo. A ello podría añadirse, como recomienda Meléndez, la exigencia de que la candidatura reeleccionista se presente por la misma organización política con que se presentó en la elección anterior, lo que permitiría valorar la experiencia de los políticos y fortalecer sus organizaciones.
Otra alternativa podría ser ampliar el periodo de mandato de los gobiernos regionales y locales cuando menos a cinco o seis años, proscribiendo la reelección inmediata. Al respecto debe tenerse en cuenta que el periodo del mandato de los niveles subnacionales de gobierno resulta muy corto para implementar políticas con resultados visibles. Como señala Javier Torres Seoane, “si el periodo de gobierno de un presidente regional fuera de 5 años, sería adecuado impedir la reelección inmediata. Sin embargo, al ser un mandato de 4 años, el tiempo no es suficiente para poder planificar y concluir proyectos, por lo que es necesario otro periodo de gobierno.”
En conclusión, aunque estamos convencidos de la necesidad de limitar la reelección indefinida de presidentes regionales y alcaldes, somos de la misma opinión que la mayoría de politólogos y otros científicos sociales en el sentido que proscribir la reelección inmediata, no ha sido la mejor opción. Consideramos, más bien, que dentro del mismo camino de limitar la reelección indefinida, podrían ensayarse alguna de las dos alternativas señaladas: establecer la reelección inmediata por una vez, siendo posible tentar más reelecciones transcurrido un periodo luego del segundo mandato consecutivo; o ampliar el periodo de los gobiernos regionales y locales a cuando menos cinco o seis años, en cuyo caso sí se podría proscribir la reelección inmediata.
El autor de la nota con el profesor Dieter Nohlen.