La Constitución de 1993 propuso un modelo de administración electoral basado en la división de funciones. Este modelo pretendía ser más eficiente y garantista, ya que imponía el principio de neutralidad, de acuerdo con el cual no se puede ser juez y parte. No obstante, implementar este modelo implicaba diferenciar claramente la función de impartir justicia electoral, de las funciones de administración y organización electoral, asignándolas a distintos organismos. Lamentablemente, en lugar de hacer esto, la Constitución de 1993 mantuvo diversas funciones no jurisdiccionales (conducir el registro de organizaciones políticas, aprobar el padrón electoral, fiscalizar, etcétera), en el organismo jurisdiccional, lo que pervirtió el modelo y menguó sus efectos positivos, en especial el garantismo. En efecto, debido a la deformada fórmula de esta Constitución, el organismo encargado de impartir justicia, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), es juez y parte cuando debe resolver diversas controversias relacionadas con sus funciones no jurisdiccionales, como ahora se puede ver claramente en el Registro de Organizaciones Políticas.
Existe actualmente una inmejorable oportunidad de corregir tan grave defecto, pues el proyecto de reforma constitucional de los organismos electorales (proyecto de ley Nº 9347/2003-CR) delimita claramente las funciones administrativas de las jurisdiccionales, es decir, establece que el JNE imparta justicia en materia electoral, sin asignarle funciones de otra índole, y que la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) organice y conduzca los procesos electorales y consultas populares. De aprobarse esta propuesta, el JNE se convertiría propiamente en un tribunal electoral dedicado a la delicada e importantísima función de impartir justicia electoral. Asimismo, se concentrarían todas las funciones administrativas y de organización en la ONPE. Además de lograrse una mayor eficiencia al eliminarse la innecesaria duplicidad de diversas funciones, se solucionaría el nudo gordiano que hasta la fecha origina los reiterados conflictos de competencias y atribuciones entre los dos principales organismos electorales. Por último, el erario nacional se ahorraría sumas considerables.
Este proyecto multipartidario fue objeto de objeciones de Luis Romero Zavala, magistrado del JNE, en un artículo plagado lamentablemente de imprecisiones, afirmaciones infundadas y ataques gratuitos: “Reforma en materia electoral” (publicado el 23 de marzo, en el Diario Oficial El Peruano).
A pesar de no ser un artículo respecto al cual se podría sostener un sano debate, creo pertinente pronunciarme sobre un conjunto de ideas que lo atraviesan, ya que dan cuenta de una percepción equivocada, pero que aún subsiste en algunos predios. Luis Romero Zavala considera que existe el propósito de debilitar al JNE, al eliminar algunas de sus atribuciones como organismo electoral de primera jerarquía, para concederlas a la ONPE, y que lo que se quiere es sepultar al JNE. El magistrado parte de dos premisas equivocadas. Una, que el JNE es el máximo organismo electoral y que está por encima de los demás organismos. Al respecto, la Constitución establece que los organismos electorales son autónomos y sólo mantienen entre sí relaciones de coordinación, mas no de subordinación o dependencia (artículo 177). De ahí que no es admisible que, so pretexto de fiscalizar a los demás organismos, el JNE pretenda constituirse en máximo organismo electoral.
La segunda premisa equivocada es que un organismo electoral es más o es menos importante, de acuerdo con el número de atribuciones o funciones que tenga, como si fuese la repartición de una torta; cuando de lo que se trata es de ordenar un modelo mal diseñado, distribuyendo funciones y atribuciones según su naturaleza. Y si el JNE es el organismo encargado de impartir justicia electoral, corresponde a su naturaleza que sólo se dedique a juzgar, para que pueda cumplir imparcialmente tal función, que es la garantía más importante que se espera de quien imparte justicia. Quien juzga no puede administrar. No hay que compararse con algunas naciones latinoamericanas con poca tradición democrática, sino con países de gran institucionalidad. Doctor Romero, en tales países, quien juzga no está comprometido con ningún aspecto de la administración electoral.
Impartir justicia requiere de todo el esfuerzo, capacidad y calidad profesionales para ejercerla con certeza y plenitud. ¿Son débiles acaso el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional por dedicarse sólo a juzgar? Quien piense ello, demuestra poco aprecio por la función jurisdiccional.
(*) Publicado en EL PERUANO (Opinión), Lima, martes 6 de abril de 2004, bajo el título “Reforma constitucional”.
IMPORTANTE: Una propuesta más fundamentada sobre la reforma constitucional de los organismos electorales en el Perú, ha sido realizada en nuestro trabajo “Lineamientos para la reforma constitucional de los organismos electorales”, Pioner de Doctrina de Derecho Público y Derecho Privado, Fascículo 2 de la Sección Derecho Público (febrero 2007), Lima, Gaceta Jurídica, pp. 35-57.
Asimismo, en el trabajo colectivo a nuestro cargo La Administración Electoral en el Perú. Funciones competencias y organismos electorales, Lima, Centro de Investigación Electoral de la ONPE, 2004; cuya versión en pdf también puede bajarse de la página web de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).