Sinesio López Jiménez

Viscarra es el primer Presidente de la República que ha usado la facultad constitucional de disolver el Congreso luego de que este negara por dos veces consecutivas el voto de confianza al presidente del Consejo de Ministros. Esta facultad fue establecida por la Constitución de 1979 como un mecanismo de equilibrio de poderes del presidencialismo parlamentarizado (PP) luego de la negación del voto de confianza por tres veces consecutivas. La Constitución de 1993 la redujo a dos. La constitución de 1933 solo otorgaba al Ejecutivo la facultad de exigir el voto de confianza que, si le era negado, implicaba la renuncia del gabinete o de alguno de los ministros, pero no le otorgaba la facultad de disolver el Congreso.

¿Qué es el PP? Es una forma híbrida de gobierno que combina el presidencialismo (en el que el presidente es jefe de Estado y jefe de gobierno y designa al jefe de la PCM)  con incrustaciones del parlamentarismo (voto de confianza obligatorio o voto de investidura, censura, etc). Esta forma de gobierno es llevadera si el Ejecutivo logra formar una mayoría parlamentaria que lo respalde. El problema de gobernabilidad surge cuando se tiene un gobierno dividido (GD) en el que un partido controla el Ejecutivo y otro partido tiene en sus manos el Congreso. El GD, propio del presidencialismo, es diferente a la cohabitación, propia del semi-presidencialismo.

El Perú ha tenido varios GD dentro del PP: Billingurst (1912-1914), Leguía (1919), Bustamante (1945-1948), Belaúnde (1963-1968), Fujimori (1990-1992), Kuczinsky (2016-2017) y Viscarra (2018-2019). La crisis de gobernabilidad de algunos de estos gobiernos condujo a golpes militares (Billingurst, Bustamante, Belaúnde), a autogolpes (Leguía, Fujimori), a renuncia ante la inminencia de la vacancia presidencial (Kuczynsky). Solo Viscarra ha podido escapar de esas tradiciones golpistas gracias al uso de la facultad constitucional de disolver el Congreso.

El GD en sí mismo no es fuente de ingobernabilidad. USA ha tenido, antes de Bush, 50 años de GD y ha llevado la fiesta en paz porque su forma de gobierno es el presidencialismo puro en el que existe una división y un equilibrio de poderes claramente establecidos. En un PP, en cambio, el GD se polariza entre vacancia del presidente y disolución del congreso. Todos los GD de PP en el Perú han tenido salidas insconstitucionales y autoritarias, excepto Viscarra quien, al hacer uso de una facultad constitucional, encontró una salida democrática.

Sinesio López Jiménez

La disolución constitucional del Congreso como forma de superar la crisis de un gobierno dividido (GD) en el presidencialismo parlamentarizado (PP) es la primera vez que se produce en el Perú. El carácter inédito de esta salida constitucional y democrática explica quizás la confusión de muchos analistas y políticos. Esta crisis nos deja algunas lecciones que, por ahora, solo enumero para desarrollarlas en otros artículos.

1.Las crisis políticas tienen su propia sustancia, su propia forma y su propia lógica. No se derivan de las crisis económicas ni de las crisis sociales, aunque muchas veces tengan relaciones con ellas.

2. Es necesario ubicar el epicentro de la crisis política: ¿Es el gobierno?, ¿es el régimen político?, ¿es el estado?. La crisis actual se ubica en la forma gobierno y se extiende al sistema de partidos y al sistema electoral, esto es, a todo el sistema político y llega al régimen político.
3. La ética (la lucha contra la corrupción) potencia y masifica la crisis política. La ética y la política son diferentes, no deben fusionarse (fundamentalismo) pero tienen que establecer una estrecha relación.
4. La carencia de partidos, líderes y operadores hace muy difícil el manejo de las crisis políticas.
5. La esfera pública (los medios, la opinión pública, las encuestas) juega un papel importante en el desarrollo de las crisis políticas. Visibiliza, potencia o destruye.
6. La calle y sus expresiones (las democratizaciones y la exigencia del reconocimiento de su soberanía) juegan un papel central en las crisis, en particular cuando los partidos no existen o son débiles.
7. La crisis política es un asunto muy serio para dejarla en manos de los constitucionalistas, sobre todo si son kelsenianos, apolíticos o antipolíticos.
8. La pérdida de legitimidad por desempeño es un criterio muy ligero y subjetivo para vacar a un presidente que tiene legitima de origen (legalidad). Pero la legalidad también se pierde por fraude o incapacidad moral.
9. El institucionalismo puro, vacío de contenido, de poco sirve para la política y el análisis político. Llamar despectivamente populismo a las demandas de abajo (las democratizaciones, el reconocimiento de su soberanía) es una insensatez.
10. La disolución constitucional y democrática del congreso no es una transición porque no hay un cambio de régimen político. La democracia sigue. Hay que inventarle un nombre a este hecho inédito.

Sinesio López Jiménez

La polarización política sigue incontenible y se desarrolla en dos grandes escenarios: el del del congreso y el de la calle como movimiento democratizador y  anti-corrupción y como opinión pública. Ambos son escenarios en conflicto, casi irreconciliables. En el Congreso el actor decisivo es el fujimorismo. Se ha reunificado, ha conseguido nuevos aliados en el congreso y fuera de él (CONFIEP). Tiene varias alternativas en la lucha por el poder.

Una primera alternativa es trabar la propuesta de Vizcarra, desecharla y archivarla. Que las cosas sigan como están. Utiliza con ese fin diversas triquiñuelas (consultas a juristas de dentro y de fuera del país, demoras calculadas, trabajo al susto, diálogo, etc). Quiere ganar tiempo para desgastar la propuesta vizcarrista.  Una segunda alternativa es vacar al Presidente. Está buscando los motivos y el número (87) de congresistas que respalde la vacancia.

Si las alternativas anteriores fallaran y Viscarra plantea el voto de confianza a su propuesta, el fujimorismo no se atreverá  a negárselo porque eso implicaría la disolución inmediata del Congreso. Es más probable que el fujimorismo se divida y otorgue mayoritariamente un voto de confianza bamba, como hizo con la reforma política. Lo otorga de palabra, pero lo niega en los hechos. En el Congreso opera una aguerrida oposición al fujimorismo de diverso signo ideológico que respalda la propuesta de Vizcarra, pero no tiene la capacidad para cambiar la correlación de fuerzas congresales.

El escenario de la calle es mayoritariamente favorable a la propuesta de Vizcarra. El respaldo de la opinión se ha debilitado, pero sigue siendo alto. El debilitamiento obedece probablemente  a tres razones: Desperdicio de las victorias obtenidas (el referéndum y el voto de confianza a la reforma política), demora en tomar decisiones y emergencia de un nuevo eje de conflicto (neoliberalismo vs antineoliberalalismo o derecha vs izquierda) que ha hecho perder el entusiasmo de ciertos sectores liberales por la propuesta de Vizcarra. La calle ha comenzado a moverse y, a medida que la ola crezca, puede decidir el desenlace favorable a que se vayan todos. Eso requerirá la convocatoria a una gran movilización ciudadana por parte  de todas las fuerzas, incluido Vizcarra, que exigen que se vayan todos.

El congreso decide en términos institucionales pero la decisión política fundamental la tienen Vizcarra con la exigencia del voto confianza y la calle: opinión pública, las movilizaciones y el voto del soberano.

Sinesio López Jiménez

El Perú viene arrastrando una larga crisis política, en unas dimensiones más que en otras, pero ahora todas ellas se han acumulado y concentrado y están a punto de estallar. Y hay políticos irresponsables que niegan la crisis y creen que todo o casi todo es normal. Se comportan como Luis XVI en vísperas de la revolución. Otros sufren de esquizofrenia política: Dicen que todo es normal, pero se atrincheran en el Congreso y se preparan para la guerra.

El sistema político (sistema electoral, sistema de partidos y forma de gobierno), el régimen político, el Estado y la misma política están en crisis. La crisis del sistema político fue exacerbada desde el 2016 en adelante por el fujimorismo que se negó a aceptar su derrota electoral y desató una guerra política contra el gobierno de PPK, pese a que compartían el modelo neoliberal. Se instauró un gobierno dividido que no podía funcionar dentro de los marcos del presidencialismo parlamentarizado que tiene el Perú como forma de gobierno.

La crisis de la forma de gobierno reactualizó el colapso del sistema de partidos que se produjo en 1995 y sacó a luz las deficiencias (voto preferencial, financiamiento de las campañas, etc) del sistema electoral. La crisis del sistema político ha generado, a su vez, una crisis de representación y una crisis de gobernabilidad.

El régimen político, que es el resultado de un contrato entre el Estado, los ciudadanos y la sociedad y que se expresa en la Constitución y en las leyes, también está en crisis. Sus ejes (la forma de acceso de los ciudadanos a la representación y al gobierno y la forma de dirección, de gestión y de relación del Estado con la sociedad, incluida la economía) se han desgastado, enmohecido y ya no funcionan bien. La historia de esta crisis viene desde 1993, año en el que el gobierno autoritario de AF impuso una Constitución en la que muy pocos ganan y la inmensa mayoría pierde. Las fuerzas democráticas de la transición del 2001 no tuvieron la fuerza suficiente para cambiarla derrotando a los poderes fácticos.

La crisis del Estado es bicentenaria. Todos se quejan de la falta de seguridad, de la corrupción, de la justicia, de la pésima educación, de la salud, etc, etc, pero a nadie se le ocurre decir que todas estas carencias se deben a la falta de capacidades del estado para cumplir bien sus funciones. La salida de todas estas crisis exige la realización de profundas reformas que los conservadores rechazan porque temen perder sus privilegios.

Sinesio López Jiménez

Para el fujiaprismo es demasiado, para las izquierdas es insuficiente y para Vizcarra y el Ejecutivo el adelanto de elecciones generales es la medida adecuada para resolver la crisis política y la corrupción. El fujiaprismo  rechaza la propuesta, las izquierdas la apoyan y los ciudadanos la aplauden.

Desde hace un año Vizcarra venía arrinconando al fujiaprismo y mostrando su podredumbre, pero no se atrevía a tomar la medida decisiva que lo pusiera en su sitio. Había roto el yugo que lo sometía a KF y al fujiaprismo (debido a sus nexos con la corrupción judicial), les puso (el 28 de julio del 2018) la agenda de la reforma de la justicia, de la reforma política y del referéndum, se subió audazmente a la ola popular democratizadora y de lucha contra la corrupción y ganó abrumadoramente la batalla, pero no supo aprovechar la victoria.

No organizó una fuerza política propia ni una coalición de fuerzas que lo respaldaran y le permitieran tener una fuerza mayoritaria en el congreso (acorde con el referéndum), poner en minoría al fujiaprismo y cambiar las comisiones congresales. Mientras tanto el fujiaprismo seguía blindando a los corruptos, negándose a discutir la reforma política  y generando ingobernabilidad. Vizcarra exigió entonces el voto de confianza, el fujiaprismo le dio uno bamba (sí en las palabras, pero no en los hechos) convirtiendo la reforma política en un mamarracho.

Luego de vivir un año de desconcierto y a la defensiva, el fujimorismo ha superado sus divisiones internas, se ha fortalecido con el apoyo de la CONFIEP, ha retomado la dirección del Congreso y se prepara para someter nuevamente a Vizcarra y, si este se pone chúcaro, para desbarrancarlo como lo hizo con PPK. Confiaba en que Vizcarra no se atrevería a disolver el Congreso, confianza que se confirmó el 28 de julio, pero lo que no esperaba era la propuesta  sorpresiva de las elecciones adelantadas: Se van todos, el Legislativo y el Ejecutivo.

Por las encuestas se sabe que la ciudadanía respalda masivamente la propuesta de Vizcarra y, si el fujiaprismo la rechaza en el congreso, la calle en movimiento terminará por imponerla. Viscarra ha vuelto a ganar la batalla en la ciudadanía y en la calle, pero en el congreso la tiene difícil.  ¿Exigirá el voto de confianza?, ¿aprovechará esta vez la victoria?. Por supuesto, hay también otras salidas. Veremos.

Volveremos con la discusión sobre lo adecuado o no de la propuesta de Vizcarra y la extensión y profundidad de la crisis política.

Sinesio López Jiménez

El Estado incide en la configuración, la calidad y la marcha de la democracia de dos maneras: como actor y como estructura. Los actores estatales son las élites (civiles, militares, tecnocráticas) que administran la maquinaria estatal y que negocian con los partidos (que representan las olas democratizadoras de la sociedad) para configurar la democracia a través del sistema electoral, del sistema de partidos y de la forma de gobierno.

La peculiaridad de la coyuntura actual radica en lo siguiente: las élites estatales que resisten generalmente las exigencias democráticas de las olas democratizadoras y de los partidos que las representan, ahora, junto con los partidos nuevos (los morados, FA y Nuevo Perú), las hacen suyas y las defienden mientras que los viejos partidos (Apra, PPC, AP) y el fujimorismo (FP) las resisten y traban la democracia.

La estructura estatal es el conjunto de capacidades (coercitivas, legales, burocráticas, impositivas, de penetración en la población y en el territorio) que el estado tiene (para desempeñar sus funciones) y que determinan  el funcionamiento de la democracia.

Esto significa que no basta proponer una buena reforma política para tener una buena democracia. Es necesario también hacer una buena reforma del Estado que lo dote de las capacidades estatales que ayuden a un buen funcionamiento de la democracia. Se puede tener un buen diseño institucional de la democracia y al mismo tiempo una democracia defectuosa y de baja calidad debido al déficit de capacidades del estado.

¿De qué modo las capacidades del Estado inciden en la calidad y en el funcionamiento de la democracia?. De varias formas. Señalo sólo algunas. La capacidad estatal de hacer efectiva la ley igual para todos en todo el territorio incide en la dimensión liberal de la democracia. En las regiones y provincias de la sierra y de la selva el lado liberal de la democracia es más deficitario que en la costa.

La falta de eficacia burocrática en la distribución de bienes públicos (sobre todo salud y educación) en todo el territorio impide que la democracia pueda desarrollar sus aspectos sustantivos (reducción de la desigualdad y la igualdad de oportunidades). La bajísima capacidad impositiva del Estado impide el desarrollo de la democracia en todos sus aspectos. La baja capacidad de penetración estatal en la población y en el territorio disminuye incluso la participación política.

Sinesio López Jiménez

Los estados se construyen desde arriba, desde las élites (civiles, militares,  tecnocráticas) que buscan extender su dominio institucionalizado (y sus intereses) a toda la sociedad y a todo el territorio apelando al uso monopólico de la fuerza.

Las democratizaciones (que se desarrollan por olas), en cambio, vienen generalmente de abajo, de las clases medias y populares que luchan contra las desigualdades, los privilegios y las discriminaciones. Ellas son la fuente de legitimidad de los liderazgos políticos y de los partidos que las representan. La democracia es el producto de la negociación entre las élites que construyen o controlan el Estado y las élites (algunos partidos políticos) que representan a las olas democratizadoras.

Algunos partidos no provienen de las democratizaciones sino de gobiernos autoritarios que propician organizaciones políticas que se someten a las reglas del juego democrático. Este es el caso de la Unión Revolucionaria (UR) en los 30, del odriismo en los 50 y del fujimorismo, en particular de FP entre 2011 y 2016 bajo la dirección de Keiko Fujimori.

Apelando a la experiencia peruana se puede sostener las siguientes tesis:

1.Cuando los partidos políticos que representan una ola democratizadora forman coaliciones con las élites estatales o económicas (Apra en 1956 y en 1963) o llegan a ser gobierno (AP, PPC) se incapacitan para representar las nuevas olas democratizadoras. En ese caso otros partidos nuevos toman la posta de la representación, salvo en las olas anti-dictatoriales y anti-autoritarias en las que participan (casi) todos los partidos que buscan darle su propio sentido a las transiciones democráticas.

2. Cuando las élites estatales son más poderosos que las élites de la democratización, la democracia es bloqueada o es muy limitada y defectuosa tanto en su dimensión liberal como en su dimensión inclusiva.
3. Cuando los partidos que representan una ola democratizadora son más fuertes que las élites estatales, entonces emerge una democracia fuerte y consistente tanto en el lado liberal como en el inclusivo.
4. Cuando se produce un equilibrio entre las élites estatales y las élites democratizadoras la democracia se traba o emerge una democracia forzada.
5. En la coyuntura peruana actual, la ola democratizadora y de lucha contra la corrupción es combatida por los viejos partidos (Apra, AP, PPC) y por el fujimorismo (FP) y por APP y es representada por los partidos nuevos (los morados, Nuevo Perú y Frente Amplio) y es asumida también por el Ejecutivo (y los pequeños grupos parlamentarios que lo apoyan). Esta correlación de fuerzas traba la reforma política en el Congreso, pese al impulso mayoritario de la ola democratizadora.

Sinesio López Jiménez

Los criollos conquistaron la independencia del Perú sin abjurar de la colonia (Pablo Macera, John Lynch). Uno de los pilares del orden colonial fue la hacienda feudal que nació con la encomienda (apropiación forzada de las tierras de los indígenas y conversión de estos en siervos), se multiplicó con la emergencia de otras haciendas en siglo XIX debido a la política de Bolívar y perduró hasta la reforma agraria velasquista.

El señor feudal o gamonal no sólo era propietario de grandes extensiones de tierras sino que controlaba también a la población de la que extraía una renta en productos (aparceros) o en trabajo (arrendires, habilitados, allegados, pongos, etc). Ejercía a la vez un dominio económico y político sobre la población. Era un pequeño estado dentro del estado peruano. A diferencia de Chile independiente en donde la mano de obra en la agricultura y en las minas era libre, en el Perú fue servil. Chile construyó un estado nacional en forma, mientras que el Perú abortó un estado atrofiado (Kurtz).

El Perú republicano estuvo infestado de haciendas feudales en todo el territorio con variantes regionales (Flores Galindo y Burga). Su poder se vio reforzado con el proyecto liberal (1845-1895) y con el proyecto oligárquico (1895-1968) de construcción del estado. A diferencia de Méjico y Chile en donde las élites construyeron el estado en sus diversas regiones con funcionarios extraños a estas (deployed), las elites peruanas tanto liberales como oligárquicas encargaron a los gamonales que lo construyeran en las regiones en donde estaban asentados (Soifer). Los gamonales no construyeron un estado para todos sino que lo privatizaron en su beneficio. Mientras las diversas regiones chilenas acceden casi por igual a salud, educación, seguridad, justicia, etc, las regiones peruanas tienen “hondos y mortales desencuentros” (Degregori).

El proyecto nacional popular de construcción del estado, enarbolado por el Apra en los 30 y por AP, DC, SP en los 50 y 60, se frustró debido a los coaliciones de los populismos con la oligarquía y al sometimiento a sus intereses. Velasco rescató ese proyecto, hizo una reforma agraria radical y acabó con el gamonalismo y la oligarquía que impedían no sólo la centralidad estatal de la autoridad y el desarrollo sino también la democracia y la ciudadanía.

La revolución liberal de 1854 de Castilla y los hermanos Gálvez y los masivos movimientos campesinos de los 50 y los 60 del siglo XX fueron también hitos de avanzada de ruptura con el pasado colonial.

Sinesio López Jiménez

Pese a las evidencias irrefutables, el fujiaprismo sigue blindando al fiscal Chávarry. Este ha agradecido el gesto ratificando al fiscal Rodríguez Monteza para que vea el recurso de casación interpuesto por KF. Pero el juez Supremo Aldo Figueroa, ante el escándalo de nuevos audios que lo comprometen,  se ha inhibido de participar en la casación, poniendo en riesgo el tinglado armado por el fujimorismo.

La Comisión de Constitución del Congreso ha acelerado el cronograma de discusión de la reforma, pero la sigue resistiéndola. La mayoría fujiaprista que decide en esa comisión votó en contra del voto de confianza que otorgó la mayoría del Congreso al Ejecutivo, pero ella decide el destino de la reforma política.

La composición de la  Comisión de Constitución y de la Comisión permanente del Congreso obedece a la correlación de fuerzas pre-referéndum en la que la que el fujiaprismo tenía mayoría. Ahora ya no tiene la mayoría, pero sigue actuando como si la tuviera.  En ese sentido, sus decisiones no son democráticas y carecen, por eso mismo, de legitimidad.

Antes de debate de voto de confianza, Salaverry, el presidente del Congreso, quiso sincerar las correlación actual de fuerzas en el Congreso cambiando la composición de las Comisiones, pero el fujiaprismo se opuso con el apoyo de AP, APP y otras bancadas menores que son topos de FP. Sin embargo, la mayoría de los Congresistas dieron el voto de confianza a la propuesta de reforma política del Ejecutivo, pero la minoría fujiaprista que votó en contra sigue teniendo la sartén por el mango.

Si la mayoría congresal que respaldó la reforma política del Ejecutivo no  la defiende y permite más bien que una minoría la tergiverse, entonces su voto de confianza era bamba, una engañifa. Que lo que realmente quería era seguir cobrando y teniendo inmunidad e impunidad.

Ante esta maniobra del fujiaprismo, el Ejecutivo puede considerar legítimamente que el Congreso no ha otorgado el voto de confianza a la reforma política y está, por eso mismo,  autorizado constitucionalmente a disolver el congreso y a convocar a elecciones para elegir uno nuevo.

Sinesio López Jiménez

La arbitrariedad y la corrupción imperan en  el país. Una minoría social, como lo mostró el referéndum, blinda a los corruptos y bloquea la reforma de la justicia y la reforma política. El referéndum dio origen a una nueva correlación social y política de fuerzas que no se ha expresado fielmente en el Congreso. En este la mayoría fujiaprista  es meramente formal, pero sigue teniendo la sartén por el mango.

El Ejecutivo creía ingenuamente que, habiendo ganado el referéndum y presentando un diseño institucional de las reformas, estas salían como un tubo en el Congreso sin convertir al fujiaprismo en minoría y sin cambiar la composición de las comisiones congresales. No son los diseñadores de las instituciones los que hacen las reformas sino los congresistas que, en su mayoría, poco o nada saben de diseño institucional.

Pero también es cierto que no se puede hacer una buena reforma sin un buen diseño institucional. Esto requiere un cierto compromiso entre los diseñadores (o el Ejecutivo que ha hecho suyo los diseños) y el Congreso. Pero estamos viendo que el fujiaprismo no quiere seriamente un compromiso que conduzca a una verdadera reforma. El compromiso formal del fujiaprismo es una emboscada para distorsionar las reformas. El resultado puede ser que, teniendo buenos diseños institucionales, sale un mamarracho de reformas, repudiado por todos.

El fujiaprismo corrupto y el Ejecutivo vacilante están llevando al país a una crisis de grandes proporciones en el corto y en el mediano plazo. En el corto plazo es una crisis de gobernabilidad que se expresa en una aguda pugna de poderes cuya salida es la destitución del Presidente de la  República o la disolución del Congreso. En el mediano plazo se está incubando una crisis constitucional y una crisis estatal cuya salida es la convocatoria a una Asamblea Constituyente.

Si Vizcarra quiere seguir como Presidente y hacer algunas reformas que valgan la pena debe exigir el voto de confianza al Congreso que, si se lo niega, no le otra cosa que disolverlo constitucionalmente y  convocar a la elección de uno nuevo que, pese a que será elegido con las mismas reglas, no será peor que el que tenemos ahora. Ojalá que la experiencia traumática del fujiaprismo corrupto nos haya enseñado a elegir mejor.