Archivo por meses: agosto 2009

UN PAIS AISLADO

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Sinesio López Jiménez

La relación entre el Perú y Chile ha cambiado radicalmente en el contexto sudamericano de los últimos cuatro años. En el 2005 Chile era un país aislado. Hoy el Perú ocupa esa situación. ¿Qué ha sucedido? ¿Qué explica ese cambio radical de las relaciones diplomáticas? Mi hipótesis es que Bachelet ha movido con inteligencia algunas piezas políticas que le han permitido recomponer (a favor de Chile) las relaciones con los estados sudamericanos y que García, por el contrario, ha hecho todo lo posible (probablemente sin quererlo) por aislar al Perú. ¿ Cuáles son los movimientos más significativos que ha realizado Bachelet para acabar con el aislamiento chileno?. En primer lugar, Bachelet ha roto la tradición diplomática chilena en sus relaciones con Bolivia y ha planteado una vasta agenda de discusión (los conocidos 13 puntos que escandalizan a García) en la que la mediterraneidad boliviana ocupa, sin duda, un lugar importante. A partir de esa propuesta, como es obvio, Bolivia recompuso sus deterioradas relaciones diplomáticas con Chile y modificó drásticamente las que despliega con el Perú. ¿Qué hizo García para neutralizar la movida chilena y mantener la tradicional amistad con Bolivia?. Mi impresión es que poco o nada.

En segundo lugar, Bachelet no ha acompañado la política de polarización ideológica en el campo de las relaciones internacionales sudamericanas desplegada por García y ha mantenido más bien una buena relación con Venezuela de Chávez y, obviamente, con Ecuador. En tercer lugar, Bachelet ha tomado una prudente distancia en el conflicto entre Venezuela, Colombia y Ecuador, particularmente en lo que se refiere a la presencia norteamericana en bases militares colombianas. Chile no se ha opuesto a esa presencia y ha asumido más bien una posición relativamente neutral como Brasil. Ha mostrado su preocupación, pero ha reconocido la soberanía de Colombia para decidir su política internacional.

¿Qué ha hecho García para llevar al Perú al aislamiento en el concierto de la política internacional sudamericana?. Mi hipótesis es que la falla principal de García radica en la definición elemental de la enemistad en el campo de las relaciones internacionales, justamente en el espacio en el que es necesario definir con precisión la relación amigo-enemigo. ¿Quién es el enemigo para García?. Desde el comienzo mismo de su gobierno, García decidió que Chile no era el enemigo. Chile era y es, en el peor de los casos, un competidor al que hay vencer en el campo del desarrollo. Los países enemigos, en cambio, son aquellos que cuestionan el modelo neoliberal y apuestan al populismo y al estatismo (el llamado socialismo del siglo XXI). Para decirlo crudamente, García no definió al enemigo de acuerdo a los tradicionales intereses nacionales del Perú, sino a tono con los intereses del capital transnacional. Desde esa perspectiva inventó una supuesta guerra fría en AL. Acusó a sus supuestos enemigos (Venezuela y Bolivia) de alentar la subversión en el Perú y extendió la relación internacional amigo-enemigo al ámbito nacional del país.

En ese horizonte de política internacional, García apoyó a Colombia en su conflicto con Venezuela y Ecuador a propósito de las FARC. Lo mismo ha hecho en el tema referido a la instalación de bases militares norteamericanas a las que ha brindado un caluroso apoyo, acentuando el deterioro de las relaciones del Perú con Venezuela y Ecuador. En resumen, la ideologización neoliberal de las relaciones internacionales por parte de García ha conducido al Perú al aislamiento actual, error que no ha cometido, por supuesto, el gobierno de Bachelet. Por todas estas consideraciones, mi punto de vista es que los peruanos debemos apoyar decididamente la denuncia peruana contra Chile en la Haya, pero no podemos acompañar los errores de García que han llevado al Perú al aislamiento sudamericano.
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COPAMIENTO Y REGATEO

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Sinesio López Jiménez

Cuando un partido triunfa en las elecciones generales sólo gana el gobierno. No obtiene el Estado como botín del triunfo. Esto significa que el éxito electoral sólo autoriza al partido vencedor a ocupar los puestos de mando (gobierno) del Estado. Nada más. Pero tampoco nada menos. En el Perú y en AL, sin embargo, los partidos ganadores creen que tienen derecho a copar el Estado, a desplazar a los antiguos cuadros administrativos y a reemplazarlos por la propia clientela partidaria. Una parte importante de los problemas, en este caso, procede de lo que se entienda por gobierno. Teóricamente el gobierno comprende, no todo el Estado, sino sólo los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). En algunos países, sin embargo, se tiende a reducir el gobierno al Ejecutivo; en otros, se extiende también al Legislativo. En el Perú existe, en cambio, una cierta ambigüedad: hay una visión restrictiva del gobierno al ejecutivo y otra muy amplia que lo identifica con el Estado. Esta visión amplia es la que abre las puertas al copamiento estatal por parte del partido ganador. La otra parte de la explicación del copamiento procede de un rasgo significativo de la cultura política latinoamericana: el patrimonialismo. Los partidos ganadores copan el estado y lo administran como si fuera su chacra, con una cierta aquiescencia de la gente común y corriente, apelando al derecho de haber triunfado en las elecciones generales.

Independientemente de lo que se entienda por gobierno, la designación de las autoridades del Poder Judicial no depende, sin embargo, de los partidos triunfantes. Tiene autonomía. Al menos en términos normativos. En la realidad, eso no sucede lamentablemente. Los órganos de control horizontal (TC, CNM, Contraloría, etc.) tienden a tener autonomía, pero no la tienen por desgracia. (Lo que está pasando actualmente en la Contraloría revela los problemas que surgen cuando se carece de autonomía). En la designación de sus autoridades intervienen el Ejecutivo y el Legislativo. Lo mismo sucede con algunos organismos del Ejecutivo (el BCR, por ejemplo). Casi en todos los países del mundo existe, sin embargo, la tendencia a otorgar autonomía a los bancos centrales. En conclusión, el triunfo electoral otorga al partido ganador el derecho a ocupar sólo los puestos de mando del Ejecutivo y del Legislativo. Estos, a su vez, intervienen en la designación de autoridades de los órganos de control horizontal y de otros órganos especiales de gobierno (BCR).

En el Perú de las últimas décadas casi todos los partidos de gobierno han tendido al copamiento estatal, pero el partido que se ha especializado en esa tarea es el Apra. Eso se debe tanto al hecho de ser el partido mejor organizado como a su mayor capacidad de organizar clientelas. En el primer gobierno de García, el Apra no sólo copó los puestos de mando del gobierno (ministros, vice-ministros, altos funcionarios) sino que multiplicó la burocracia para dar cabida a sus militantes y a sus clientes. Ingresos masivos a la administración pública, ascensos vertiginosos y escandalosos, manipulación ilegal de los años de servicio tuvieron al orden del día en ese primer gobierno. Entonces el Apra fue partido de gobierno, pese a que García era un caudillo chúcaro y rebelde. Ahora, en cambio, el Apra casi ha dejado de ser un partido de gobierno. En esa medida tiene escasa influencia en la designación de las altas autoridades gubernamentales, pero mantiene su capacidad de copar la burocracia. Como todo caudillo, García es poco afecto a las instituciones, incluido su propio partido. Pero en lo que refiere al copamiento estatal, lo deja hacer y hasta le ayuda para que sea más eficaz.
El copamiento estatal ha alimentado la tendencia contraria: los opositores regatean al partido triunfador el derecho a ocupar los puestos de mando del gobierno. En el fondo, se le niega el derecho a ser partido de gobierno. Se quiere un gobierno de independientes o de técnicos, como si éstos hubieran ganado las elecciones y se busca castigar a los dirigentes y militantes de los partidos ganadores. Las críticas de los medios no se dejan esperar cuando el Presidente o sus ministros legítimamente designan a un militante para desempeñar un puesto de mando o de confianza en el gobierno. Algunos medios contraponen los políticos con los técnicos buscando echar al mar a los primeros en beneficio de los segundos. En realidad, ambos se complementan. Los políticos deciden y los técnicos gestionan. El insumo de la decisión política no sólo es el conocimiento técnico sino también los valores y los intereses que existen en una sociedad determinada. Los políticos necesitan a los técnicos, pero éstos no pueden sustituir a los primeros.

Una de las consecuencias nefastas del regateo opositor y mediático al partido de gobierno de turno es el debilitamiento del sistema de partidos. Si éstos no tienen el aliciente de ocupar los puestos de mando en el gobierno, entonces ¿para qué organizarse y militar en un partido político?.
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ORDEN E INCLUSION

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Sinesio López Jiménez

En algún momento dudó. Probablemente quiso comunicarnos a los humildes mortales que no es Dios, que es un ser humano. Pero pronto volvió al Olimpo. En una sociedad secularizada el gesto de García no es sublime. Es ridículo. Luego que Jehude Simon dio un golpe al Congreso (desconociendo las leyes de la selva) para evitar un golpe ciudadano-indígena contra el gobierno, García lanzó un mensaje al país en el que reconocía algunos errores, se abría al diálogo y respaldaba los acuerdos a los que había llegado su ex-primer ministro. Pero a los pocos días, en un artículo publicado en un diario fujimorista, García volvió al esquema político de la confrontación según el cual las protestas sociales son promovidas por agentes de gobiernos (enemigos del Perú) que promueven modelos estatistas y autoritarios y que buscan echarse abajo al sistema democrático peruano. En el mensaje del 28 de julio, con un lenguaje moderado por la ocasión, el presidente reiteró el mismo esquema confrontacional y propuso la política de orden e inclusión como orientación general de los planes del gabinete presidido por Velásquez Quesquén.

La propuesta de orden e inclusión, por consiguiente, se inscribe en el esquema político confrontacional de una relación amigo-enemigo. Entonces, ¿qué tipo de orden y qué forma de inclusión propone García?. Mi hipótesis es que se trata de un orden a palos y de una inclusión segmentada de clientelas. Sabiéndolo o no, los políticos peruanos (de derecha, de centro y de izquierda) son schmittianos un poco exagerados. Entienden y practican la política, no desde la guerra (Carl Schmitt), sino como guerra. Los que no son ni piensan como nosotros –sostienen los políticos peruanos- son los otros (los extranjeros), los enemigos con los que hay que librar una lucha intensa utilizando las armas para aniquilarlos. Siguiendo una relectura aguda de Carl Schmitt hecha por el politólogo francés Julien Freund, sostengo que el orden es el resultado dialéctico de la relación autoridad-obediencia que define lo político en todas las sociedades. Se puede imponer a palos, como quiere García, extendiendo la relación internacional amigo-enemigo, propia de los países y los sistemas de estados, al ámbito interno en donde los peruanos que protestan se comportan –siempre según García- como los enemigos externos y los representan. Pero también se puede lograr a través de otra característica propia de lo político, la relación privado-público que da origen a las opiniones, a los consensos y a los disensos. Lo público, el orden por ejemplo, es el producto del diálogo entre iguales y diversos sobre asuntos de interés general para llegar a ciertos acuerdos que pueden versar sobre los contenidos o sobre los procedimientos.

La gente no es loca, ni levantisca, ni criminal. Ella responde con frecuencia a las arbitrariedades de los que detentan el poder. El baguazo es una ilustración meridiana de esta tesis. Lo que más irrita a los gobernantes y a los conservadores es la forma radical (a veces ilegal) de las protestas sociales. Pero la radicalidad no proviene sólo de algunos extremistas –que los hay- que dirigen los movimientos sociales sino de los mismos movimientos contestatarios. Su objetivo no es, como señalaron con agudeza Almond y Powell analizando el caso peruano de los 60 del siglo pasado, destruir el sistema, sino hacerlo funcionar. Sucede que los gobernantes son ciegos, sordos o arbitrarios y sólo escuchan a los de abajo cuando sus dramatizaciones son ruidosas y fuertes. Sólo entonces las demandas sociales llegan a la agenda pública en donde pueden ser atendidas. Si lo son, la vida continúa con tranquilidad. De lo contrario, el conflicto se mantiene vivo o latente como sostiene la Defensoría.

Y, ¿en qué consiste la inclusión propuesta por García?. Mi hipótesis, como ya lo señalé, es que se trata de una inclusión segmentada de clientelas. No es el caso del Apra auroral de los años 30 del siglo pasado que, desde el partido, luchó para abrir las puertas cerradas de la política oligárquica a la participación de todos los excluidos, como han señalado Ruth y David Collier en Shaping Political Arena (Princeton University Press, 1991). A diferencia de otros países (Brasil y Chile) que incorporaron a las masas excluidas a través del Estado, en el Perú esa inclusión se produjo principalmente a través del partido aprista. Ahora la situación es distinta. El Apra y García están interesados más bien en mantener desmovilizada y silenciada a la sociedad, como en los tiempos de Fujimori, para que el modelo neoliberal en crisis pueda funcionar. Ese es el objetivo de penalizar las protestas sociales, de controlar a las ONG y de vincular a los movimientos contestatarios a los gobiernos extranjeros enemigos del Perú.

Ya no se trata de la incorporación masiva y plena de los excluidos a la vida política reconociéndoles todos los derechos ciudadanos, sino que se busca formar clientelas partidarias a través de los llamados núcleos ejecutores del gasto público. Es una inclusión parcial y segmentada, no para que participen los excluidos, sino más bien para mantenerlos desmovilizados.

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LAS TESIS DE LA PERVERSIDAD

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Sinesio López Jiménez

En su mensaje por fiestas patrias, García desplegó una serie de tesis implícitas que es necesario explicitar y discutir. En esta columna sólo analizo aquellas que se refieren al gasto público:
1. En el Perú, el problema no es la falta de recursos fiscales, sino la incapacidad del estado para gastarlos. Ergo, no es necesario aumentar los impuestos a la renta sino mejorar la capacidad de gasto.
Comentario. La falta o abundancia de los recursos fiscales no se determina por la incapacidad del gasto por parte del estado sino por la capacidad tributaria (teniendo en cuenta la reinversión y la acumulación) de la economía privada medida en términos de la presión tributaria, por un lado, y por la cantidad de las carencias sociales de la población y por la calidad de las políticas publicas desplegadas para atenderlas, por otro. La presión tributaria en el Perú está por debajo de la media latinoamericana y muy debajo de las de Chile y Brasil (23%). Pero las necesidades sociales de la población son enormes. Y si se quiere una educación de calidad y una salud de calidad, la presión tributaria debiera estar por encima de la media de AL. Por eso, la incapacidad de gasto del estado no sólo es una cuestión de ineficacia. Es sobre todo una inmoralidad. La pobreza y la extrema pobreza destruyen la vida de más de la mitad de los peruanos. Los recursos fiscales no son suficientes, pero el estado, sin embargo, no tiene capacidad para gastarlos. La tesis de la incapacidad del gasto es una forma de proteger a los ricos pues ella encubre la necesidad de que el estado cuente con mayores recursos y, por ende, la necesidad de una reforma tributaria que obligue a los ricos a pagar mayores impuestos a la renta. Esta es una tesis perversa porque a través de ella se dice a los ciudadanos: No pidan más impuestos porque el estado no puede gastarlos.

2. La incapacidad de gasto del estado es producto de la ineficacia de la burocracia estatal en sus diversas instancias de gobierno: central, regional y local. Ergo, hay que evaluar y calificar a la burocracia, en el mediano y largo plazo, y crear una nueva instancia del gasto público: los núcleos ejecutores o la descentralización popular.
Comentario. La incapacidad de gasto no es sólo un problema burocrático y administrativo sino que es principalmente un problema político. En otras palabras, la incapacidad del gasto no nace sólo de la incapacidad de la burocracia para transformar las decisiones del Ejecutivo en resultados, sino que nace de las decisiones mismas del gobierno central, esto es, de la ineficacia decisoria de García. Las decisiones de gasto están muy concentradas en García y en el MEF no sólo en su contenido sino también en los procedimientos que la facilitan o la entraban. ¿Quiénes entonces están interesados en mantener los procedimientos que bloquean la capacidad de gasto estatal para mantener la tesis según la cual el problema del Perú no es la falta de recursos fiscales sino la incapacidad de gasto?. Además de García, obviamente, el ministro del capital (Economía y Finanzas) y los grandes empresarios. La solución del problema de la incapacidad de gasto radica, por consiguiente, en el cambio de los mecanismos que entraban el gasto fortaleciendo, como contraparte, todos los tipos de control: horizontal, vertical y social. La salida fácil de los núcleos ejecutores plagia la política neopopulista del FONCODES de Fujimori y reproduce su misma política perversa: Gobernar para los ricos con el apoyo de los pobres. No es la justicia, sino la formación de clientelas la motivación de la propuesta de los núcleos ejecutores.
3. La ineficacia de la burocracia central y de los gobiernos regionales y locales se debe a la falta de gerencia pública, por un lado, y a la debilidad de los gobiernos regionales debido a que ellos fueron elegidos con una baja votación, por otro. Ergo, hay que potenciar la gerencia pública y establecer la doble vuelta en la elección de los gobiernos regionales.
Comentario. Parcialmente de acuerdo. Es cierto que falta gerencia pública en el estado y hay que potenciarla de verdad, pero es falso que la baja votación obtenida en primera vuelta genere gobiernos regionales débiles e ineficaces por dos razones. En primer lugar, la elección limpia e institucionalizada, sea en primera o segunda vuelta, otorga sólo legitimidad para gobernar y nada más. No otorga fuerza ni eficacia para gobernar. Estas dependen de otros factores políticos, económicos e institucionales. En segundo lugar, los gobiernos regionales elegidos, incluso los que obtienen una baja votación, son premiados con una mayoría de consejeros, lo que ayuda a la gobernabilidad. La introducción de la segunda vuelta busca establecer un pluralismo extremo en las regiones en la primera vuelta, fragmentar más aún al electorado y, sobre todo, bloquear las alternativas de cambio en las regiones. Se trata de reproducir, en el nivel regional, lo que sucede en el nivel nacional. Otra política perversa para mantener el statu quo y los privilegios.
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