EL ESTADO EN EL PERU DE HOY

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Sinesio López Jiménez*

El Estado en el Perú es más pequeño que la sociedad y que el territorio en los que debiera tener jurisdicción. La presión tributaria (15% en el 2007) está por debajo de la media latinoamericana (18%) y ella es insuficiente para atender las crecientes y exigentes demandas sociales, especialmente de los pobres y muy pobres. A eso hay que añadir los bajos niveles de eficacia, la falta de transparencia y la incapacidad de sus poderes, instituciones y cuadros para alcanzar los resultados buscados, especialmente en sus relaciones con la sociedad. Todo ello genera falta de legitimidad del Estado y del gobierno e inestabilidad política. El presente artículo examina en forma sucinta el Estado peruano, sus poderes visibles e invisibles, sus funciones en relación con la economía y la sociedad, la gobernabilidad, las formas que asume y la posibilidad de llegar a ser un Estado-para-la-nación.

1. Los poderes visibles

Cuando la gente común y corriente piensa en el Estado, la imagen que de inmediato le viene a la mente es la de la burocracia pública en cuyas oficinas alguna vez ha recalado para hacer alguna gestión sin éxito, o la de la policía que no siempre le ha brindado la protección y la seguridad ofrecidas, o la de las FF.AA. en cuyas filas estuvo o está alguno de sus familiares como soldado o como oficial, o la de los jueces en cuyos estrados judiciales nunca recibió un trato igualitario, justo y rápido, o en el maestro de las escuelas fiscales en cuyas aulas sus hijos o parientes reciben educación de baja calidad. Estas imágines muestran un Estado, no distante del ciudadano común y corriente ni siquiera neutro, sino efectivamente discriminatorio (ver gráfico N.1 del Anexo).

El ciudadano común y corriente cree, incluso, que el Estado le reconoce derechos diversos, pero al mismo tiempo sabe, especialmente el de los estratos sociales bajos, que es incapaz de garantizárselos o, pudiendo, no le interesa hacerlo(ver Gráfico N.2 del Anexo).

Otra imagen del Estado, aparentemente contradictoria con la anterior, es la de una entidad todopoderosa que puede resolver todos los problemas de la gente y a la que, por eso mismo, es necesario formularle las demandas más importantes. El Estado aparece entonces como poderes del Estado (Ejecutivo, legislativo, judicial) o como poder central, regional o local a los cuales los ciudadanos plantean exigencias de diverso tipo. La primera prioridad del Estado para el 68% de los peruanos es lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes; para el 13%, lograr que haya unión entre todos los peruanos; para el 11%, hacer que funcione la competencia para que todos puedan acceder a ingresos; y para el 7.7%, garantizar la libertad individual. La segunda prioridad para el 35.4% es lograr que haya unión de todos los peruanos; para el 26.3%, hacer que funcione la competencia en el mercado para que todos puedan acceder a ingresos; para el 21.7%, garantizar la libertad individual; y para el 16.6%, lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes (Ver Gráfico N. 3 del Anexo). Estas

* Profesor principal de las Facultades de Ciencias Sociales de la PUCP y de UNMSM
demandas varían según el sexo, la edad, el nivel socioeconómico, el nivel educativo, la procedencia rural o urbana, la actividad principal y la categoría ocupacional (ver Gráfico N. 4 del Anexo). Mientras más se baja en la escala social hay más demanda de un estado distribuidor de ingresos y unificador de todos en una comunidad de peruanos y peruanas, y mientras más se sube en la escala social hay más demanda de un estado que garantice un mercado competitivo y la libertad individual de todos los peruanos.

Una imagen que acompaña a las anteriores, proveniente de la cultura política peruana, es que todas las instancias e instituciones del Estado pueden ser apropiadas por cada uno de los ciudadanos, especialmente por quienes las controlan, sea por derecho (patrimonialismo), sea por la fuerza (sultanismo), y que, por eso mismo, pueden ser puestas al servicio de sus intereses particulares. Esto explica, en gran medida, el alto nivel de permisividad de los peruanos con la corrupción, tal como revelan las encuestas.

2. El poder invisible

Junto a los poderes visibles del Estado, existe un poder invisible que, obviamente, la gente común y corriente no lo percibe, pero que funciona y decide sobre las cosas más importantes del país y de la vida de los ciudadanos: decisiones de inclusión y exclusión política, formas de apertura política, políticas económicas, tipos de políticas sociales. En el Estado visible funcionan los poderes institucionalizados y públicos, elegidos si es un régimen democrático y no elegidos si es régimen no democrático; en el invisible, en cambio, funcionan principalmente los poderes fácticos (que no son elegidos) que provienen del poder económico (nacional e internacional), de las élites sociales y del mismo Estado (las FF.AA. y la alta burocracia) y que se articulan y forman coaliciones con la cúspide (Presidente de la República y algunos ministros) del poder visible del Estado. Entre las cúspides de los diversos subsistemas del país (económico, político y social) se desarrollan intereses y solidaridades más fuertes que con los integrantes de sus respectivos sistemas. Aquí funciona una especie de lo que Robert Michels llamaba ley de hierro de las oligarquías. El Estado invisible opera a través de los poderes e instituciones visibles (burocracia, sistema legal, monopolio de la coerción y de los poderes funcionales y territoriales) y su vida puede ser más corta que muchos de ellos, pero, definitivamente, es más larga que la de los gobiernos y los regímenes políticos (democráticos y no democráticos). Desde que se instaló el Estado Neoliberal a comienzos de los 90 del siglo pasado, el Perú ha vivido dos regímenes políticos, una transición y seis gobiernos.

3. Estado, economía y sociedad

El Estado y sus poderes visibles e invisibles se relacionan con la economía y con la sociedad a través del cumplimiento de diversas funciones. Con respecto a la economía, el Estado busca promover la acumulación privada (garantizando el respeto a la propiedad privada de los medios de producción, el funcionamiento de las leyes del mercado, la inversión creciente, la apropiación privada del producto, la seguridad jurídica y la estabilidad política) y mantener los equilibrios macroeconómicos. La economía, a su vez, ofrece al Estado, para que pueda funcionar, los recursos económicos a través de los impuestos provenientes principalmente de la renta de los empresas, del IGV de de los consumidores y de otros rubros menores. En el 2006, el 62% de los ingresos fiscales provinieron del IGV. El Estado desarrolla estas funciones a través de:

a) La aplicación de diversas políticas: económicas, de inversión en infraestructura, de promoción en investigación y desarrollo (irrelevante en el caso peruano), de recalificación de mano de obra, de subsidios al capital (los convenios de estabilidad tributaria establecidos con las grandes empresas, por ejemplo), tributarias (renta de las empresas, IGV y otros).
b) Establecimiento de diversas leyes, procedimientos y reglas de juego que buscan entre, otras cosas, blindar los aparatos económicos del Estado para protegerlos de las demandas sociales y de algunas decisiones de los gobernantes.

Con respecto a la sociedad, el Estado le asigna bienes y servicios públicos (educación, salud, seguridad, orden) y recibe de ella a cambio legitimidad (tanto de origen a través de las elecciones como de desempeño a través del apoyo de los ciudadanos). En su relación con el Estado, la sociedad desarrolla, a su vez, sistemas de intermediación (la ciudadanía, la esfera pública, la sociedad civil y la cultura política) y sistemas de representación (sistemas de partidos, partidos sin sistemas, políticos sin partido). Para cumplir sus complejas funciones con la sociedad, el Estado despliega:
a) Políticas: sociales, culturales, represivas
b) Establecimiento de leyes, procedimientos y reglas de juego (códigos diversos, sistemas electorales, etc.)

4. Estado y gobernabilidad

El Estado tiene una doble dependencia. Por un lado, depende de la economía a través de los impuestos, sin los cuales no puede funcionar. Por otro lado, depende de la legitimidad que le otorgan la sociedad y los ciudadanos. Un Estado relativamente moderno como el del Perú no puede funcionar sino cuenta con recursos económicos y con la aceptación de la sociedad en la que impera y opera. El Estado, sin embargo, puede ser relativamente autónomo con respecto a los poderes económicos y sociales, nacionales y extranjeros, como sucedió en la época de la dictadura del general Velazco. El grado de dependencia y de autonomía del Estado depende de los siguientes factores: el nivel de calificación de los funcionarios públicos, el grado de funcionamiento de las instituciones estatales, el nivel de presión tributaria, la cantidad de recursos económicos con que cuenta, el grado de dominio en el territorio nacional, el nivel de legitimidad estatal. A medida que los funcionarios son más calificados, las instituciones estatales funcionan bien, los recursos económicos propios son relevantes, el dominio sobre todo el territorio es total, en esa medida el Estado es más autónomo.

La relación entre los sistemas económico, político y social a través de sus funciones y políticas establece el grado de gobernabilidad estructural del país. Un país es gobernable cuando la economía ofrece los recursos necesarios y suficientes al Estado que, gracias a ellos, puede asignar a la sociedad, educación, salud, seguridad y orden, en estándares aceptables de calidad. Este no es caso peruano en el que la presión tributaria (14% en el 2006 y 15% en el 2007, por debajo de 18% que la media latinoamericana) no es suficiente para asignar los bienes y los servicios de calidad a la sociedad, razón por la cual ésta no le otorga al Estado la legitimidad necesaria para que pueda funcionar en forma estable. Además del mal desempeño personal de los gobernantes, estos desequilibrios son la fuente estructural de la desaprobación ciudadana y de la inestabilidad del sistema político y del Estado.

5. El Estado Neoliberal

El Estado asume diversas formas que dependen de la forma de relación entre los sistemas económico, político y social y del tipo de coaliciones sociales que conforman el poder invisible del Estado. Estas coaliciones definen, a su vez, las formas de exclusión e inclusión social, el tipo de apertura política, el tipo de políticas económicas, el grado de control de la violencia política, el tipo de relación de autoridad y el nivel de credibilidad del sistema legal. De acuerdo a la forma de relación entre los sistemas, al tipo de coaliciones y a las políticas que establecen, las principales formas de Estado en el Perú y en América Latina han sido el Estado Oligárquico, el Estado Populista (Velasquista en el Perú) y el Estado Neoliberal.

Ante el agotamiento de la industria sustitutiva de importaciones (ISI) y el colapso del Estado populista a fines de los 80, los organismos financieros internacionales, los inversionistas extranjeros, la burguesía local, el Presidente de la República y un nuevo equipo tecno-político comenzaron a presionar para establecer una economía de mercado y organizar un Estado neoliberal a través de políticas de estabilización (medidas de shock) y de reformas estructurales (apertura de la economía al mercado internacional, desregulación de los mercados y las privatizaciones) . De ese modo se formó una coalición social y política neoliberal que fue reforzada por la participación de los militares después del autogolpe del 5 de abril de 1992. Esta coalición definió una política de inclusión política y
CUADRO N. 1. FORMAS DE ESTADO EN EL PERU Y EN AMERICA LATINA, SEGÚN DIMENSIONES QUE LAS DEFINEN

TIPOS DE ESTADO

DIMENSIONES ESTADO OLIGARQUICO ESTADO
POPULISTA
(Velasquista) ESTADO NEOLIBERAL
Coaliciones
Sociales y políticas Oligarquía,
Gamonalismo,
Capital extranjero,
Militares Militares,
Industriales,
Clases medias,
Sectores populares Organismos económicos internacionales,
Inversión extranjera,
Burguesía local,
Equipo tecno-político
Exclusión-inclusión
Exclusión total Inclusión total (corporativa con Velasco) Inclusión cultural y política,
Exclusión económica y social
Tipo de apertura
Política Liberalización (1900-1931)
Participación
(socio-política, no electoral con Velasco) Liberal-democrática
Tipo de políticas
Económicas Liberales Populistas
Intervencionistas Liberales
Control de la
violencia política Violencia faccionalista Monopolio de la violencia (limitado por SL) Recuperación del Monopolio de la violencia
Tipo de relación
de la autoridad Mediada Directa Directa
Sistema legal Discriminación
institucionalizad Igualdad formal y discriminación efectiva Igualdad formal y discriminación efectiva

cultural, pero de exclusión económica y social, aceptó tanto la competencia liberal como la participación democrática, aplicó políticas económicas ortodoxas (liberales), reestableció el monopolio de la violencia política derrotando a las fuerzas subversivas, aceptó la igualdad formal del sistema legal, pero ha sido incapaz de superar las discriminaciones efectivas.

6. ¿Es posible construir un Estado para todos?

El estado es constitucionalmente de todos, pero, en realidad, es sólo de algunos. La ley no es igual para todos, ni la burocracia es igualmente eficiente para todos, ni la policía ofrece igual protección y seguridad a todos, ni los poderes del Estado atienden las demandas de todos por igual. En realidad, el Estado no funciona bien en todo ni para todos sino que en algunas cosas funciona bien y en otras no y, en todo caso, funciona bien para algunos sectores pero mal para la mayoría de los ciudadanos. El Worl Economic Forum acaba de publicar el último Informe Global de Competitividad (2007) en el que señala que el Perú ocupa el 15 lugar en el mundo en lo que se refiere a la fortaleza de protección de las inversiones y el último lugar (131) en la calidad de la educación primaria. Puesto en blanco y negro, esto significa que el Estado peruano funciona bien para los sectores acomodados, pero mal para los pobres. Si se analiza la relación que el Estado tiene con la economía, por un lado, y con la sociedad, por otro, se puede llegar fácilmente a la conclusión siguiente: El Estado opera más o menos bien en el campo de la economía, pero opera pésimo en lo que refiere a la sociedad. El despliegue de las políticas (macroeconómicas, inversión en infraestructura, subsidios al capital y otras) que tienen que ver con la función estatal de promoción de la inversión privada ha obtenido logros importantes en estos últimos 7 años. Sólo las políticas de investigación científica en desarrollo y la recalificación de la mano de obra no han existido prácticamente en este campo. En cambio, las políticas de seguridad ciudadana, las políticas culturales y, sobre todo, las políticas sociales (educación, salud, lucha contra la pobreza, seguridad) que tienen que ver con la función estatal de asignar bienes y servicios públicos a la sociedad han operado y siguen operando mal y pésimo. En América Latina, el Estado peruano es el que menos gasta en la educación. Jaime Saavedra y Pablo Suárez han mostrado (para el año 2000) que la educación pública no es gratuita, como prescribe la ley, puesto “que la sociedad peruana gasta, en promedio, 200 dólares por cada niño en el sistema público en la primaria, de los cuales 32% corresponde al aporte de las familias. En el caso de la secundaria, el Estado invierte 191 dólares y las familias, en promedio, 94 dólares; es decir, de un total de 285 dólares, las familias aportan 33%” (El financiamiento de la educación pública en el Perú: el rol de las familias, GRADE, Lima, 2002, p.25). Pero lo más grave es que el Estado comete inequidades en la inversión en educación: “sumando el gasto del Estado y el de las familias, un alumno en primaria en el quintil más rico del ingreso que accede a la educación publica recibe 326 dólares, 96% más que lo recibe otro en el quintil más pobre. En el caso de secundaria, un alumno del quintil más rico recibe 374 dólares, 53% más de lo que recibe otro en el quintil más pobre. Es más, existe evidencia de que esta diferencia se encuentra subestimada, ya que el gasto del Estado que llega a los quintiles más pobres es menor que el llega a los quintiles menos pobres…”. (pp.26-27).

¿Se puede construir un Estado de todos o, lo que es lo mismo, un Estado-para-la nación?. Este es un amplio y profundo debate académico y político. Desde la perspectiva académica clásica, que ve al Estado como sistema de dominación social institucionalizada y canalizada a través de la ley, la coerción, la burocracia, es difícil, sino imposible, organizar un Estado para todos. Pese a ello, si el sistema legal y los aparatos judiciales fueran creíbles, transparentes e iguales para todos, si la burocracia fuera eficiente y transparente, si la policía garantizara la seguridad de todos, si los poderes de Estado actuaran con responsabilidad, eficacia y transparencia, si el Estado garantizara efectivamente los derechos que reconoce, si las políticas sociales fueran equitativas, inclusivas y aseguraran la igualdad de oportunidades de todos los peruanos, el Estado peruano se aproximaría a lo que se llama un Estado-para-la-nación.

Puntuación: 4.27 / Votos: 49

6 pensamientos en “EL ESTADO EN EL PERU DE HOY

  1. juan

    PROFESOR SINESIO, ¿SERÍA POSIBLE QUE EL "CUADRO N. 1. FORMAS DE ESTADO EN EL PERU Y EN AMERICA LATINA, SEGÚN DIMENSIONES QUE LAS DEFINEN", PUEDA VERSE COMO UN CUADRO?

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  2. Gene Rodrigo Quispe Pichiule

    Estimado Profesor:
    Si bien es cierto que para el logro de los objetivos se requiere todo un proceso, cual seria el primer paso para lograr que las nistituciones sean eficiente, eficaces y brinden servicios de alta calidad y con un valor agregado de calidez. Remitiendonos a la realidad actual de nuestro Pais, que opcion de partido o lider tenemos como esperanza para implementar los cambios en busca del Estado para la Nacion. (si bien es cierto que estos analisis de la politica y la sociologia no tiene que ver nada con lo DIENTES, pero creo que si con la lengua. Con cariño para que se acuerde de su alumno de la maestria)
    Atte. Rodrigo Quispe

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  3. Fernando

    Es verdad que la llamada democracia nunca existió, en especial en EE UU donde los candidatos se preocupan mucho más en recaudar fondos que en preparar una propuesta válida y honrada, y tienen razón: siempre gana el candidato que más dinero logra recolectar, porque para triunfar se necesita comprar espacios televisivos que mientan y desprestigien a los contrarios, se necesita comprar periodistas que investiguen al rival para desprestigiarlo por la más mínima sombra que pueda tener su pasado o el pasado de sus familiares. Con dinero se adquieren voces y silencios; se urden encuestas, manipulan datos y falsifican votos. Con dinero se eliminan de los registros electorales a los votantes sospechosos en especial a los negros e hispanos. Y si esto no funciona se compran jueces como ocurrió en Florida cuando Al Gore perdió en los tribunales lo que había ganado en las ánforas. Sí, estoy hablando de Estados Unidos y no de países tercermundistas. El fraude electoral es una larga tradición del coloso del norte, lo dice y sustenta, entre muchos otros, nada menos que el premio Nobel Paul Krugman•.

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