Sinesio López Jiménez

El triunfo del NO en el plebiscito colombiano ha envalentonado a algunos escribas de la derecha peruana y los ha llevado a pedir lo que ni el expresidente Uribe se atreve: la renuncia del Presidente Santos. Son más papistas que el Papa. ¿Qué importancia política tiene este pedido para el gobierno colombiano y para su oposición?. Ninguna. Es probable que los políticos colombianos los miren compasivamente como loquitos que están pidiendo tonterías. ¿Saben nuestros escribas derechistas que su pedido es irrelevante para la política colombiana?. Creo que lo saben. Entonces, ¿por qué lo hacen? Mi hipótesis es que le dicen a Santos para que escuche PPK.

Según los derechistas locales, la causa principal por la que el Presidente Santos debe renunciar es el fracaso del SI y de su política de pacificación acordada con las FARC. Este fracaso implica una pérdida de legitimidad para seguir dialogando con las FARC y con la oposición política colombiana (Uribe y Pastrana). ¿Ha perdido legitimidad el Presidente Santos?, ¿ha perdido legitimidad de desempeño o legitimidad de origen?. Sin duda, Santos ha perdido legitimidad de desempeño. No es poca cosa la derrota del SI. Pero ¿esta pérdida de legitimidad de desempeño trae consigo la pérdida de legitimidad de origen?.

La legitimidad de origen se obtiene en las elecciones generales limpias y justas y el triunfo en ellas autoriza al candidato victorioso a gobernar. La legitimidad de desempeño, en cambio, se obtiene en el exitoso ejercicio del gobierno. Si este fracasa, pierde legitimidad de desempeño, pero la legitimidad de origen se mantiene en pie. ¿Por qué entonces el Presidente Santos tiene que renunciar?. El fracaso, por más desastroso que sea, es un criterio demasiado ligero y a veces subjetivo como para traerse abajo la legitimidad de origen de los gobernantes.

Sostener que un presidente de la República debe renunciar porque fracasa se debe a cualquiera de las siguientes razones: o porque se confunden los dos tipos de legitimidad, o porque se cultiva in pectore una predisposición golpista o por ambas cosas. En los regímenes democráticos peruanos las oposiciones políticas, en particular las de derecha, no han sido siempre leales a la democracia. Apenas el Presidente de La República perdía popularidad y legitimidad por desempeño, las oposiciones pedían elecciones adelantadas o exigían un mayor protagonismo del Presidente del Consejo de Ministros en desmedro del poder del Presidente y si no pedían su destitución era porque no tenían una mayoría parlamentaria que la hiciera viable.

Ahora la derecha, de tradición golpista, tiene mayoría en el Congreso. ¿Qué va a pasar si PPK fracasa y pierde legitimidad de desempeño?. ¿Le van a pedir su renuncia o le van a pedir que dé medio paso al costado para que el titular de la PCM actúe como si fuera jefe de gobierno?. Esta fórmula política ya se la quisieron aplicar al Presidente Toledo como si la forma de gobierno del Perú fuera semi-presidencialista. El golpismo actual en AL asume diversas formas y la ciudadanía y las fuerzas políticas democráticas tienen que estar vigilantes para impedirlo.

                                               Sinesio López Jiménez

La delegación de facultades legislativas del Congreso al Ejecutivo es moneda corriente en todas las democracias contemporáneas. Ella tiene que ver con la complejidad creciente de los Estados y los gobiernos que requiere un alto nivel de especialización en el manejo de los asuntos públicos del que carecen los Congresos, especialmente los de los países atrasados. El nuestro, por ejemplo, ha incrementado su representatividad gracias al sufragio universal, pero ha disminuido su calidad con las excepciones del caso, por supuesto.

La delegación legislativa hace parte de la devaluación de los Parlamentos en las democracias actuales, aunque siguen siendo un componente fundamental de las mismas. Sin ellos no hay democracia. Hay otros roles parlamentarios, como el de foro público y el de espacio casi exclusivo de formación de las élites, que también se han devaluado debido a los profundos cambios en la estructura social y cultural y en la revolución de los medios de comunicación. Las funciones parlamentarias que se mantienen vigorosas son el control y la fiscalización de los poderes del Estado, pese a que existen también otras formas de accountability: el control ciudadano (que se expresa en las elecciones) y el control de la esfera pública y de la sociedad civil (que no es vinculante).

El Ejecutivo ha despertado expectativas exageradas en la dación de las facultades legislativas que son presentadas como si fueran la varita mágica que permite hacer los cambios que la ciudadanía espera en las materias a legislar: Reactivación económica y formalización, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción, agua y saneamiento y reorganización de Petro-Perú.  Los cambios que es necesario hacer en estas materias no dependen sólo de la ley sino también y principalmente de la voluntad política y de las habilidades de los que manejan el gobierno, de las capacidades del Estado y de los recursos disponibles.

A lo anterior hay que añadir los recortes en el tiempo y en el contenido que el fujimorismo ha impuesto a la delegación de facultades legislativas, especialmente en lo se refiere a la lucha contra la corrupción tratando de evitar que la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) pueda enviar información sobre el secreto bancario y la reserva tributaria de los candidatos a los organismo electorales. El fujimorismo se cura en salud y blinda a su ex-secretario general y a otros dirigentes y parlamentarios acusados de lavado de activos.

Las expectativas exageradas en la delegación de facultades legislativas pueden desembocar en una gran frustración de la ciudadanía si, una vez otorgadas con los recortes impuestos y culminados los plazos, el gobierno no ha realizado medidas concretas que mejoren o tiendan a mejorar la situación de la gente de a pie. Por confiar demasiado en las facultades delegadas para legislar sobre determinadas materias, el gobierno está desperdiciando los míticos 100 días de luna de miel para proponer algunos cambios de impacto que susciten el apoyo de la ciudadanía, como lo hizo el primer gobierno de Belaúnde en la década del 60. ¿O no sabe qué hacer?.

                                               Sinesio López Jiménez

En el 2000 el fujimorismo para tener mayoría en el Congreso compró a algunos congresistas de la oposición. A estos se les denominó tránsfugas. El transfuguismo tenía entonces un sentido preciso: Eran los congresistas de un partido de oposición que se vendían al gobierno para darle mayoría en el Congreso. Posteriormente el término ha experimentado desplazamientos de sentido hasta llegar a significar ahora el cambio de partido de los políticos, independientemente de los fines y de los medios. Este es el significado actual a partir del cual el fujimorismo quiere legislar estableciendo sanciones drásticas a los que cambian de organización partidaria. El objetivo ahora es conservar la mayoría convirtiendo a los potenciales tránsfugas en rehenes de sus líderes.

La verdad es que hay múltiples motivos por los cuales un parlamentario puede renunciar a un partido e inscribirse en otro sin ser sometido a ningún tipo de sanción. Un primer motivo puede ser ético. Un congresista renuncia porque está en desacuerdo con los dirigentes de su organización a los que acusa de cometer o avalar determinados actos de corrupción. Otro motivo puede ser programático. Un congresista abandona la organización partidaria porque esta cambió de programa cuando llegó al gobierno. Este es el caso de los congresistas izquierdistas y nacionalistas que renunciaron a Gana Perú porque Humala los traicionó.

Otro motivo legítimo puede ser de carácter orgánico. Un congresista está en desacuerdo con el manejo arbitrario y autoritario de la organización a la que pertenece. Este es el caso de algunos nacionalistas que renunciaron a Gana Perú por que Nadine manejaba “su partido” como si fuera su chacra. Es el caso también de otros congresistas con sus autodenominados partidos. Hay finalmente múltiples motivos políticos que pueden inducir legítimamente a los congresistas a dejar sus partidos e inscribirse en otros. Uno de ellos es el manejo político del partido (que algunos congresistas pueden juzgar equivocado) por parte de sus dirigentes. Sospecho que este es el caso de varios congresistas invitados por el fujimorismo.

El proyecto fujimorista, aprobado por la Comisión de Constitución, está profundamente equivocado porque legisla y sanciona muchos casos posibles de cambio de partidos que son legales y legítimos y viola algunos derechos fundamentales de los congresistas, en particular los que se refieren a la libertad de elección y de asociación. Los partidos políticos se basan en el reconocimiento de estos derechos civiles fundamentales.

Para que el proyecto fujimorista sea válido y útil tendría que circunscribirse al sentido primigenio del transfuguismo: cambio de partido por intereses económicos individuales o de grupo. Como lo señala la propuesta de la minoría parlamentaria. En este caso el cambio de partido comete una injusticia que es necesario sancionar porque se intercambia una libre adhesión por dinero. En los otros casos señalados no hay ningún tipo de injusticia. El proyecto fujimorista los mete a todos en el mismo saco cuando son diferentes. En todo caso, la mejor solución del transfuguismo y de todos los cambios partidarios es la construcción de un sistema vigoroso de partidos.

                        Sinesio López Jiménez

Como sostiene Hillel Soifer, la capacidad de las instituciones del estado para ejercer una autoridad efectiva en todo el territorio nacional es la base del acceso a las oportunidades económicas, a la prestación de los bienes públicos y a la protección de los derechos legales de la población (Soifer, State Building in Latin America, 2015). La diferencia más notable entre los estados de AL es la mayor o menor capacidad en el desempeño de sus funciones básicas en el territorio.

El objetivo del libro de Soifer es explicar por qué en algunos países de América Latina, las instituciones del Estado alcanzan a todo el territorio nacional y operan con un cierto grado de capacidad, mientras que en otros, el estado es débil e ineficaz. El libro de Soifer busca responder dos preguntas: ¿Cuáles son los factores que provocan los esfuerzos de creación de un estado? ¿Y cuáles son los factores que conducen al éxito? Soifer sostiene que la construcción del Estado dependía de la naturaleza de la geografía política y económica: donde existía un solo núcleo urbano dominante y el desarrollo era visto en una dinámica centro-periferia (Perú, México y Chile), podía afianzarse un consenso de la élite sobre la importancia de extender la autoridad central para lograr el desarrollo. Por el contrario, donde existían varios centros regionales y cada uno se asentaba en una economía política regional distinta, la construcción de la autoridad central del Estado no parecía una estrategia de desarrollo favorable (Colombia).

Los proyectos de construcción del Estado son insuficientes para explicar la variación en la capacidad del Estado. Perú tuvo proyectos e hizo importantes esfuerzos de construcción del Estado, pero fracasó. Después de 1845, los líderes del estado en Perú encabezaron un esfuerzo concertado para extender el alcance del Estado a todo el territorio nacional y financiaron este esfuerzo con inmensos ingresos del monopolio del guano, pero los resultados fueron mínimos. ¿Por qué los esfuerzos de construcción del Estado tuvieron éxito en México y Chile, pero fracasaron en el Perú, pese a su éxito parcial entre 1895 y 1920? Los esfuerzos de construcción del Estado fracasaron donde las élites locales se encargaron de administrarlos, pero tuvieron éxito donde los administradores locales eran extraños a las comunidades a la que ellos servían. En el Perú, especialmente antes de 1895, los líderes estatales delegaron la administración a las elites locales y lograron muy poco. En cambio, en Chile y México, los líderes estatales desplegaron  burócratas forasteros  en todo el territorio nacional y tuvieron un mayor éxito en la construcción del Estado.

Soifer examina tres categorías de funciones básicas del Estado (la administración de un conjunto básico de servicios [educación pública primaria], la movilización de mano de obra y la extracción de los ingresos) y desarrolla un esquema de medición matizada para cada uno. Estas medidas están diseñadas para captar el alcance de las instituciones del Estado sobre el territorio y su penetración en la sociedad, en lugar de confiar en los resultados a nivel nacional. Es el primer mapa de capacidades. El desafío actual es la construcción de un nuevo mapa de capacidades estatales.

                                               Sinesio López Jiménez

Los mapas del Estado peruano tienen una historia y sus actores. La historia de formación del estado peruano del siglo XIX y XX ha sido contada por varios autores. En este artículo quiero destacar la contribución de Marcus Kurtz (Latin American State Building in Comparative Perspective. Social Foundations of Institutional Order, Cambridge, 2013),   quien ha iluminado ese proceso desde la perspectiva política comparada.

Marcus Kurtz se pregunta ¿por qué Chile tuvo un desarrollo institucional efectivo y de larga data y por qué Perú sufrió un irremediable y persistente estancamiento?. La pregunta es relevante si se considera que Perú contaba en la etapa previa a su independencia con una burocracia gobernante y un aparato coercitivo, extractivo y humano mucho más fuerte y Chile, en cambio, era una región periférica colonial, lejana de las instituciones centrales.  Kurtz señala que tanto Chile como Perú tienen algunos factores que son comunes: una economía exportadora y su participación en algunas guerras del siglo XIX. Estos factores, al ser iguales en ambos casos, quedan como constantes y no explican el resultado final.

Kurtz sostiene que hay dos variables explicativas: i) el carácter de las relaciones sociales prevalecientes en la agricultura y la minería y ii) la habilidad de las elites de diferentes facciones para cooperar, mientras al mismo tiempo mantienen la exclusión política de otros grupos. Son estas variables las que explican el desigual desarrollo institucional. En el caso chileno, su administración desarrolló una fuerte capacidad para extraer impuestos, rasgo que contrasta claramente con el Estado peruano que por entonces era dependiente de herramientas primitivas con muy poca capacidad para extraer recursos de su población.

Las guerras del Perú con Chile, Colombia, España y Ecuador no fueron capaces de activar un trabajo cooperativo entre las elites peruanas. ¿Qué explica entonces la situación de atraso del Estado peruano en términos históricos? Este resultado es explicado por los efectos políticos de la economía servil rural que produjo un contexto social bastante fragmentado. Las elites terrateniente mantenían las relaciones serviles de los indígenas y bloqueaban la centralidad de la autoridad del Estado.

Aunque Ramón Castilla buscó fortalecer el Estado en el contexto singular de la era del guano, el fortalecimiento estatal fue sólo parcial. Pronto la era del guano acabó y vino la escasez de recursos sin que se lograra forjar un Estado fuerte en el largo plazo.  En ese contexto sobrevino la guerra con Chile que sirvió para conocer que ni siquiera en esas circunstancias las elites peruanas tuvieron interés en unirse para la defensa nacional. Estas elites no permitieron el aumento de los impuestos para financiar la guerra contra Chile. Prefirieron la invasión chilena antes que la victoria de las rebeliones indígenas. Ellos no estaban dispuestos a financiar la guerra ni a apoyar la centralización y fortalecimiento militar dado que la masa de soldados serian extraídos de las clases oprimidas. Había un temor a armarlos, dado que temían una rebelión que acabara con el sistema laboral existente.

                                   Sinesio López Jiménez

Una cosa es el discurso del 28 de Julio y otra cosa es el presupuesto en el que se expresan las políticas públicas en cifras. Una cosa es el conjunto de sueños y otra cosa es la dura realidad de lo que se quiere y se puede hacer con los recursos que se tiene. La cruda realidad está en el presupuesto, no en el discurso.  Casi todos están de acuerdo con la extensión universal de los derechos sociales a todos los peruanos de todas las regiones por igual, pero es probable que muchos discrepen de las cifras presupuestales encaminadas a concretar esos sueños.

Es cierto que los sueños tenían el horizonte del bicentenario, mientras el presupuesto se refiere a las políticas públicas del primer año de gobierno.  Lo que llama la atención es que las cifras presupuestales no son muy diferentes a las de los presupuestos anteriores. Las cifras no expresan una ruptura con respecto a las políticas de los anteriores gobiernos. El presupuesto del 2017 crece un 4.7% con respecto al año anterior. Esto significa que la presión tributaria del próximo año será probablemente igual a la de este año: 14%, porcentaje que está por debajo del promedio de AL: 20%.

El presupuesto mantiene la política de recentralización del gasto de los dos últimos años del gobierno de Humala: el gobierno central controla el 75.3% del presupuesto, mientras los gobiernos regionales y locales tienen en sus manos 24.7%. En años del boom exportador estos últimos llegaron a controlar casi el 30% del presupuesto. Educación, infraestructura y seguridad son los rubros que más crecen, pero su crecimiento no es nada significativo. Salud, agua y saneamiento, rubros también prioritarios en el discurso, no se han movido prácticamente en las cifras.

Como es previsible, el monto mayor de todos los rubros del presupuesto está dedicado a gastos corrientes (sueldos y salarios, gastos administrativos, bienes y servicios, etc.) y un monto menor a gastos de capital.  Esta composición del gasto no ha cambiado significativamente, pese al incremento del presupuesto en los últimos años. El presupuesto de orden público y seguridad, por ejemplo, pasó de 5,064 millones de soles en el 2010 a 9,394 millones de soles en 2016, pero el gasto de capital se mantuvo en el 5% del presupuesto del sector.

Carlos Casas, profesor e investigador de la Universidad del Pacífico, sostiene que “los futuros incrementos presupuestales deben destinarse prioritariamente a la inversión de capital. La experiencia en otros países señala que este rubro representa entre el 30% y el 40% del presupuesto de seguridad” (El Comercio, 31/08/16).

El límite principal que encuentran los sueños de extender la educación y la salud de calidad para todos, la seguridad, la infraestructura y el agua y saneamiento radica en la debilidad del estado y en su dificultad para extender sus funciones y capacidades a toda la población y a todo el territorio y en su incapacidad para extraer los recursos que necesita para financiar el conjunto de estos bienes públicos.

                                   Sinesio López Jiménez

Al fujimorismo no le quedaba otra cosa que otorgar el voto de confianza. Negarlo hubiera sido un suicidio político si se tiene en cuenta los límites constitucionales que dicho voto tiene. Abstenerse hubiera tenido altos costos políticos que, al parecer, ya no está dispuesto a pagar. Para demostrar su poder, le bastó demorar dos días en otorgarlo y para justificarlo pidió una definición políticamente irrelevante: Distanciamiento del gobierno de PPK con respecto al humalismo. El gobierno atendió el pedido naranja sin problemas.

Y ahora qué viene?. En términos inmediatos, el pedido del Ejecutivo al Congreso de facultades delegadas. Este será un nuevo escenario de tensiones y negociaciones con resultados inciertos. Todo depende para qué cosas específicas el Ejecutivo pida facultades delegadas. Si las pide para reformas relevantes claramente favorables a la gente de a pie, entonces vale la pena que el Ejecutivo las pida porque el fujimorismo tendría que pagar altos costos políticos si las negara. De lo contrario, no vale la pena pedirlas. Humala no las pidió porque iba a hacer lo mismo que los gobiernos anteriores.

Otro tema de fricciones y tensiones será, sin duda, el intento del fujimorismo de gobernar el país desde el Congreso, arrinconando a PPK y estableciendo un semi-presidencialismo de facto y una especie de poder dual (que diferencia el jefe de Estado del jefe de gobierno), tal como la derecha y el Apra quisieron hacer en el gobierno de Toledo cuando Beatriz Merino era primera Ministra. Una variante igualmente dura de este escenario es que el fujimorismo se proponga dar leyes demagógicas sin respaldo presupuestal con la clara intención de aislar al gobierno y de recibir el apoyo popular, sin que el Ejecutivo pueda hacer algo para evitarlo.

De acuerdo a la Constitución, el veto del Presidente de la República no es fuerte ni suspensivo sino débil. En sus dos variantes, este es el escenario de la confrontación, del obstruccionismo y de la ingobernabilidad, parecido al que el Perú vivió entre 1963-1968, en el que la Coalición APRA-UNO hizo la vida imposible a Belaúnde, y que desembocó en el golpe militar de Velasco Alvarado. Son, sin duda, los peores escenarios del gobierno dividido en un presidencialismo parlamentarizado.

Hay otros escenarios para evitar el peor: el del acuerdo entre Ejecutivo y Legislativo que puede tener dos variantes: acuerdos parciales y cogobierno. A Ambos poderes les convienen los acuerdos parciales en ciertos temas claves que tendrían que precisar. El cogobierno no le conviene al fujimorismo porque la excesiva cercanía lo comprometería demasiado, lo desgastaría y lo alejaría del éxito electoral en el 2018 y en el 2021. El escenario de los acuerdos parciales es el más viable y el más estable. Sospecho que tendría el respaldo de los poderes fácticos, especialmente de los medios concentrados.

El otro escenario de un gobierno dividido, como ya lo he señalado, es el de la concertación abierta, plural y convocada desde el Ejecutivo. Me parece que es el escenario en el que todos ganan. Ganan el Ejecutivo y el Congreso, el oficialismo y las oposiciones de derecha y de izquierda, gana el país.

                                   Sinesio López Jiménez

En los diversos estudios comparados sobre el Estado en AL, el peruano es uno de los más débiles si se consideran la dimensión coercitiva, la de provisión de bienes públicos y la de extracción de los recursos de la población. Los más fuertes son Chile, Uruguay, México y Argentina. Del mismo modo, el estado peruano es uno de los que distribuyen más desigualmente sus funciones y capacidades en el territorio, a diferencia de los estados chileno y uruguayo cuyas funciones y capacidades se distribuyen mucho más igualitariamente en todas sus regiones.

Para comparar a los Estados las diferentes investigaciones discuten las dimensiones del Estado que se consideran tanto en sus funciones como en sus capacidades. Las dimensiones que ellas asumen, con pequeñas variantes, son las ya señaladas. Una vez establecidas las dimensiones buscan los indicadores más vigorosos que las cuantifiquen adecuadamente. Debido a que las comparaciones son históricas y de larga duración, la ausencia de datos e indicadores limita con frecuencia la consideración de las dimensiones estatales.

En un primer avance que irá mejorando, el equipo de investigadores sobre Estado y Democracia en el nivel subnacional ha logrado establecer el nivel de penetración del Estado peruano en todas las provincias de las diversas regiones del Perú. Las dimensiones estatales y sus respectivos indicadores que se han tomado en cuenta son las siguientes: efectividad legal (jueces, comisarías y policías), eficacia burocrática (capacidad del gasto público, número de profesionales y funcionarios de los gobiernos locales), seguridad ciudadana (homicidios dolosos), provisión de bienes públicos (indicadores de salud y educación), capacidad extractiva (impuestos de los gobiernos locales) y nivel de penetración del estado en la población (población con DNI, ciudadanía efectiva) y en el territorio (% de viviendas con agua y desagüe, % de viviendas con electricidad, Kms de carreteras). Cuando tengamos los datos necesarios mediremos la función coercitiva.

A partir de las cuantificaciones parciales de las diversas dimensiones estatales se construyó un índice general que mide la distribución de las funciones del Estado en todas las provincias del Perú. El mapa del Estado peruano es claro: El estado es básicamente costeño. En la mayoría de las provincias de la sierra y de la selva, el Estado es débil o no está presente. Existe una brecha estatal entre la costa, por un lado, y la sierra y la selva por otro. El mapa del estado muestra la distribución de las funciones estatales en el territorio. El análisis de las capacidades estatales o las habilidades con que cuenta el Estado para desempeñar las funciones que tiene requiere la realización de estudios de casos regionales.

Es cierto que el mapa real del Estado tiene su historia y sus actores que será el tema de reflexión de otro artículo. Por ahora quiero señalar los límites que tiene el Estado peruano para gestionar las políticas públicas en las regiones y provincias donde es débil o casi no existe. Si no hay Estado o este es débil, no hay políticas públicas o éstas son deficientes.

                                   Sinesio López Jiménez

En su primera visita como presidente a las regiones, PPK ha reclamado la necesidad de un Estado fuerte para realizar lo que él ha llamado la “revolución social” que no es otra cosa que la demanda de extensión universal de los derechos sociales a todos los ciudadanos: educación pública de calidad, salud pública de calidad, agua y desagüe para todos, etc. ¿Qué dirán de esto nuestros neoliberales criollos y primitivos que se quedaron en el obsoleto consenso de Washington?.

La necesidad de un Estado fuerte implica una revolución política y estatal porque de lo que se trata es de generar las capacidades necesarias (organizativas, institucionales, burocráticas, meritocráticas) del Estado para que este pueda desempeñar bien las diversas funciones (monopolio de la fuerza, dación y vigencia de la ley, administración pública, seguridad ciudadana, provisión de bienes públicos [educación, salud, seguridad, justicia, etc], penetración estatal en la población y en el territorio que ocupa, extracción de recursos de su población y gestión de las políticas públicas) que tiene. La estatalidad tiene, pues, dos dimensiones (las funciones y las capacidades) que es necesario diferenciar con claridad.

Casi todos los estados tienen las mismas funciones, pero no todos tienen las mismas capacidades. Algunos Estados (USA) tienen pocas funciones pero cuentan con muchas capacidades, otros (los estados europeos) tienen muchas funciones y muchas capacidades y la mayoría de los estados post-coloniales (Perú entre ellos) tienen muchas funciones pero pocas capacidades (Fukuyama, 2004). El desarrollo de las funciones es producto de la formación de los Estados, pero las capacidades son el resultado de un proyecto político de construcción de un Estado fuerte que impulse y acompañe el desarrollo económico y el bienestar de la gente (Centeno, Soifer, 2015). Michael Mann (1986) llama a las funciones, poder despótico y a las capacidades, poder infraestructural. En 1930 Gramsci llamó a las primeras Estado económico-corporativo y a las segundas, Estado Hegemónico.

En su excelente libro State building in Latin America (2015), Soifer sugiere, para entender los estados latinoamericanos, desplegar una política comparada en tres niveles: el primero, intercontinental entre Europa y AL; el segundo, entre los Estados dentro de AL; y el tercero, entre las diversas regiones del territorio que ocupa un Estado. En este último se trata de analizar el diverso grado de penetración del Estado en la población y en el territorio. Se trata de examinar la construcción del Estado hacia adentro. La tesis de Soifer en este nivel es muy sugerente: Cuando la construcción del Estado se apoya en los deployed (funcionarios destacados) tiene éxito, pero fracasa cuando se apoya en los delegated (funcionarios locales).

En una investigación en curso algunos profesores de la Escuela de Gobierno y Políticas públicas de la PUCP (López, Magallanes, Incio y Cruz) hemos avanzado una primera construcción de los mapas de la desigual distribución de las funciones y las capacidades del Estado en el territorio peruano dentro de una investigación mayor: Estado y democracia en el nivel subnacional.  En la próxima columna haré algunos comentarios.

Sinesio López Jiménez

Las encuestas muestran que la política de confrontación lo debilita, pero el fujimorismo insiste en mantenerla. Es probable que su actitud frente a PPK en la toma de mando del 28 de julio le cueste unos puntos más de desaprobación ciudadana. Lo veremos en las próximas encuestas. Si la confrontación continúa no le va a otorgar el voto de confianza al gabinete Zavala, votando en contra o absteniéndose. El encuentro entre el titular de la PCM y la presidenta del Congreso es una pequeña tregua que no acaba con la política de confrontación.

Es probable que el fujimorismo se abstenga como hizo frente a los gabinetes del gobierno de Humala con el que mantuvo una permanente política de confrontación. Ellos no obstante, esos gabinetes obtuvieron el voto de confianza gracias al apoyo de Perú Posible y de otras bancadas menores. Un caso excepcional fue el del gabinete Jara al que una coalición del fujimorismo con otras pequeñas bancadas no fujimoristas no le dio el voto de confianza absteniéndose y lo mantuvo en suspenso durante varios días. El humalismo había perdido la mayoría en el Congreso debido al fraccionamiento de Gana Perú y de Perú Posible. Finalmente el Gabinete Jara obtuvo el voto de confianza rozando gracias al voto dirimente de la Presidenta del Congreso de entonces.

El problema ahora es que, debido a la aplastante mayoría fujimorista, ni con los votos de todas las bancadas no fujimoristas el gabinete Zavala alcanza el voto de confianza. Con la abstención, el fujimorismo muestra su poder en el Congreso manteniendo en suspenso la aprobación del gabinete Zavala. Pero no puede mantenerlo colgando indefinidamente y va a terminar cediendo. La política de confrontación lo está llevando a un callejón sin salida y sus costos políticos son demasiado altos.

Uno de los costos es el aumento de la desaprobación de KF y del desprestigio del Congreso. El otro es el riesgo de la fragmentación del fujimorismo por desacuerdo dentro de sus propias filas con la política confrontacional o por compra de un sector del mismo como hicieron el Apra y García (2006-2011) con el nacionalismo al que dividieron dando lugar a una bancada de UPP que, con una veintena de congresistas, terminó apoyando a su gobierno. Es una ironía de la política que el fujimorismo, promotor del transfuguismo desde los tiempos de Vladimiro Montesinos, y que los campeones del transfuguismo (a los que acoge) acusen a PPK de promoverlo.

El problema del voto de confianza y sus secuelas se agravan en un gobierno dividido (en el que el Presidente de la República es de un partido y el control del Congreso lo tiene otro partido) dentro de un presidencialismo parlamentarizado. Si no se puede cambiar la forma de gobierno, hay que aligerar, por lo menos, los controles parlamentarios eliminando el voto de confianza a los gabinetes y transformando el débil veto presidencial en un veto suspensivo. Si las fuerzas políticas no se enrumban en esa dirección, el país va a vivir una frecuente inestabilidad política. La gobernabilidad estará permanentemente en suspenso.