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Sinesio López Jiménez
El Estado moderno ha sido visto desde diversas perspectivas: racionalidad e irracionalidad, interés particular dominante e interés general, coerción y consenso, autonomía y subordinación, estamento y nación. Este artículo presenta abreviadamente algunas de estas perspectivas en algunos autores clásicos y contemporáneos. El Estado asume diversas formas que dependen de las modalidades de desarrollo capitalista y de las coaliciones sociales y políticas que pugnan para forjarlas. En este artículo se presentan esas diversas formas para el caso latinoamericano a partir de algunos trabajos de Fernando Henrique Cardoso y de Rosemary Thorp . La relación entre las formas de Estado y los tipos de desarrollo capitalista no es directa sino mediada por clivajes sociales y por los sistemas electorales y los partidos, razón por la cual se plantean una serie de hipótesis de trabajo sobre esas relaciones complejas con la finalidad de desarrollar futuras investigaciones. Por razones de espacio, ha quedado fuera de este artículo el análisis de las transiciones económicas y estatales que son momentos constitutivos de tipos de estado y de desarrollos capitalistas en los que se puede examinar, como en un laboratorio, a los actores, las estrategias y las políticas, los conflictos y las coaliciones, las relaciones entre la economía y la política, las crisis, así como las estructuras y contingencias que les dan origen.
1. El Estado : Perspectivas de Análisis
Cinco han sido los temas principales en torno a los cuales ha girado el debate sobre el Estado moderno: racionalidad e irracionalidad , interés particular dominante e interés general , coerción y consenso , autonomía y subordinación , estamento y nación . Estas perspectivas del Estado han sido presentadas generalmente en forma unilateral o sólo parcialmente articuladas. Un análisis complejo del Estado que ayude a los fines de investigación empírica sobre el tema requiere, por un lado, integrar estas cinco perspectivas y, por otro, concretarlas y operacionalizarlas, teniendo en cuenta las principales investigaciones que se han realizado sobre el mismo. Esto es lo que propongo en el cuadro N. 1.
CUADRO N. 1. DIMENSIONES DEL ESTADO, SEGÚN PERSPECTIVAS DE ANALISIS
Perspectivas de
Análisis Dimensiones para la investigación del Estado
Racionalidad e
Irracionalidad Diferenciación y especialización institucional
Calificación de los funcionarios
Racionalización de las instituciones del Estado
Eficacia de las instituciones
Interés particular e
Interés general Coaliciones que sustentan el Estado
Grado de cerrazón y apertura del Estado
Forma política de apertura
Sistema legal
Igualdad ante la ley
Igualdad de oportunidades
Políticas públicas ( económicas, sociales y culturales)
Coerción y
Consenso
Rol militar y político de las FF.AA.
Presupuestos militares
Importancia y estabilidad de instituciones hegemónicas
Presupuesto dedicado a la educación y cultura
Autonomía y
Subordinación Monopolio de la violencia legítima
Importancia de las FF.AA
Densidad institucional del Estado
Calificación de los funcionarios
Presión tributaria
Estamental y
Nacional Dominio sobre el territorio nacional
Nivel de integración social
Grado de cerrazón y apertura
Forma de apertura política
Reconocimiento y extensión de los derechos ciudadanos
Existencia de garantías a los derechos
Multiculturalidad estatal
Los estudios más relevantes del Estado tanto clásicos como contemporáneos lo han visto como una forma política de dominación social de la época moderna a través de la cual una clase impone su dominio sobre otras apoyándose en la ley, en el monopolio de la violencia legítima y en la burocracia. Marx y Weber hablan de la burguesía y el capitalismo para explicar el Estado; Otto Hintze, de caudillos políticos y de caudillos empresarios; Barrington Moore, de elites rurales y apertura al mercado; Tilly, de coerción y capital, Clauss Offe, de la protección de los intereses colectivos de todos los miembros de una sociedad de clases dominada por el capital, Thedda Skócpol, de autonomía del Estado frente a las clases sociales y a los sistema de estados.
a. Marx: El dominio del capital y el interés general
Dejando de lado los escritos juveniles , Marx define al Estado como la forma política de la dominación burguesa y como condensación o síntesis de la sociedad civil de una época . En el Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte, el Estado es definido como la dominación política de los intereses particulares de la burguesía y como expresión de los intereses generales de la sociedad, ambos administrados por la burocracia e impuestos por la fuerza material y espiritual de la represión. Según Marx, el estado moderno como poder centralizado con toda su maquinaria nació con la monarquía absoluta , asumiendo algunos privilegios anteriores, se perfeccionó con las revoluciones burguesas, incrementando la centralización de la autoridad y especializando a la burocracia, y acompañó la transformación de los intereses comunes de la sociedad (que proceden de la división social del trabajo) en intereses generales del Estado, los mismos que son asumidos por la burocracia, dando lugar a su propia y compleja división política del trabajo. Mediante la burocracia y la forma política que el Estado asume, se expresa, según Marx, la dominación de clase de la burguesía, aunque él mismo (el Estado) aspira también a su propio poder absoluto. Y aunque parezca “haber adquirido una completa autonomía”, como en el caso del segundo Bonaparte, “el poder del Estado no flota en el aire”, sino que representa a una clase social . En el examen histórico del caso español, previo al tratamiento de los acontecimientos y al golpe de 1854, Marx señala que la monarquía absoluta no cumplió allí un rol civilizador, que ella no logró una corporización visible y que fue el ejército la única institución estatal que mantuvo la unidad del territorio, transmitiendo, por su intermedio, todas la pulsaciones de la fragmentada sociedad española .
b. Weber: El capital, la coerción, la ley y la administración
La perspectiva weberiana de análisis del Estado lo considera como una forma de dominación social institucionalizada que da sentido a los otros elementos que lo integran: poderes del estado, monopolio de la violencia, monopolio de los medios de administración, la burocracia, jurisdicción territorial y el sistema legal. Según Max Weber, el Estado, desde una óptica racional, sólo se da en Occidente y está estrechamente asociado con el capital dando origen a la burguesía nacional: “De la coalición necesaria del Estado nacional con el capital surgió la clase burguesa nacional, la burguesía en el sentido moderno del vocablo. En consecuencia, es el Estado racional a él ligado el que proporciona al capitalismo las oportunidades de subsistir; así, pues, mientras aquél no ceda el lugar a un estado universal, subsistirá también éste” . Max Weber define al Estado, justamente en el acápite El estado racional como asociación de dominio institucional con el monopolio del poder legítimo, como “aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio –el concepto de “territorio” es esencial a la definición- reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima. Porque lo específico de la actualidad es que a las demás asociaciones o personas individuales sólo se les concede el derecho de la coacción física en la medida en que el Estado lo permite. Éste se considera, pues, como única fuente del “derecho” de coacción” . “El Estado, lo mismo que las demás asociaciones políticas que lo han precedido, es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima (es decir, considerada legítima)” precisa M. Weber. El Estado moderno es, pues, una asociación de dominio de tipo institucional que, en el interior de un territorio, monopoliza tanto la coacción física legítima como la administración, luego de expropiarlas a aquellos que la poseían.
En la perspectiva weberiana, el Estado es también una empresa que se encarga de la administración, la dirección política, la burocracia y el sistema legal y que, como tal, acompaña y refuerza el desarrollo capitalista moderno. En el Estado moderno, el verdadero dominio se encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar como civil. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el cálculo y necesita para su existencia una justicia y una administración cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente. Como empresa moderna el Estado actual reposa, a semejanza del capitalismo, en la separación entre los medios de administración y los administradores .
Siguiendo a Max Weber, Otto Hintze, historiador alemán, sostuvo que los estados modernos fueron construidos por los caudillos políticos, que los capitalismos fueron forjados por los caudillos empresarios y que en algún momento de la historia se produjo un encuentro fortuito pero productivo (afinidad electiva lo llamaron Weber y Hintze, tomando las palabras de Fausto de Goethe) entre ambos tipos de caudillos, dando origen, con el tiempo y las circunstancias, a una estrecha relación estructural entre el capitalismo y el Estado moderno .
a. Barrington Moore: Elites rurales, campesinos y mercado
Barrington Moore trata de comprender “el papel de las clases altas rurales y de los campesinos en las revoluciones burguesas que condujeron a la democracia capitalista, las revoluciones abortadas que condujeron al fascismo y las revoluciones campesinas que condujeron al comunismo” . Según Barrington Moore, las formas como las clases altas rurales y los campesinos reaccionaron al reto de la agricultura comercial fueron factores decisivos para que produjeran determinados resultados políticos pudiendo distinguirse tres grandes vías de tránsito del mundo preindustrial al mundo moderno: las revoluciones democrático-burguesas que dieron origen a los estados liberales, las revoluciones desde arriba que abrieron las puertas a los Estados fascistas y las revoluciones campesinas que culminaron en los estados comunistas .
Para comprender el camino democrático al capitalismo es necesario tomar en cuenta tres puntos fundamentales: el punto de partida feudal, las precondiciones y el proceso mismo. Los puntos de arranque hacia el camino democrático son importantes aunque no de por sí decisivos, pero pueden ser unos más favorables que otros al desenvolvimiento democrático. Esos puntos de partida favorables fueron los siguientes:
1) La inmunidad de ciertos grupos y el derecho de resistir a la autoridad injusta. En China hubo este último, pero no el primero.
2) El contrato como compromiso mutuamente libre. Este no existe ni en el feudalismo de Rusia ni en el de Japón.
3) Equilibrio delicado entre el poder real y el de la aristocracia.
Las precondiciones del camino democrático al capitalismo han sido las siguientes:
a. El proceso de modernización que se expresó en el desarrollo de la soberanía estatal y en la centralización de la autoridad, lo que se produjo con la implantación del absolutismo. El absolutismo del siglo XVI y XVII (Inglaterra, Francia, parcialmente Alemania), en la medida que centralizó el poder feudal y desarrolló el mercantilismo, permitió el inicio de la modernización, refrenó a la nobleza y favoreció a la democracia.
La persistencia, en cambio, del absolutismo en los tiempos modernos creó las condiciones desfavorables a la democracia liberal. Estos son los casos de China, Persia, Alemania.
b. Otra precondición para la democracia moderna ha sido el establecimiento de cierto equilibrio entre la corona y la nobleza en que el poder real predominaba con independencia de la nobleza. Es importante tomar en cuenta las nuevas maneras como se ha forjado la independencia.
1. La guerra que debilitó a la nobleza favorece el equilibrio en la monarquía. Tal cosa sucedió en la guerra de las Dos Rosas en Inglaterra.
2. La presencia de la nobleza sin contrapeso urbano burgués es desfavorable al establecimiento monárquico y al desarrollo de la democracia. Estos son los casos de Rusia y Alemania.
La segunda ruta fue también capitalista, pero asumió un carácter reaccionario: Representa un tipo de revoluciones desde arriba. Los países que siguieron este camino -Japón Alemania e Italia- acabaron en el fascismo. En estos países el impulso burgués fue más débil y cuando él asumió un carácter revolucionario, fue desbarato rápidamente: “Más tarde la relativamente débil clase comercial e industrial contaron con elementos disidentes de las más rancias y aún dominantes clases rectoras, reclutados sobre todo en el campo, para imponer cambios políticos y económicos indispensables para la construcción de una sociedad industrial moderna, bajo los auspicios de un régimen semiparlamentario. El desarrollo industrial, bajo tales auspicios, fue quizás rápido. Pero el resultado, tras un breve e inestable período, fue el fascismo” . Este segundo camino al mundo moderno fue capitalista y reaccionario, pues él avanzó hacia la industria sin producir un cataclismo revolucionario. Esta ruta, que conduce a la sociedad moderna pero bloquea la democracia, asume dos formas:
a) La aristocracia rural mantiene intacta la sociedad agraria preexistente, elevando el excedente como sucedió en el Japón.
b) Reinvención de instituciones nuevas como el esclavismo de plantación o reimplantación del servilismo, tal como sucedió en Alemania.
La revolución desde arriba produjo una racionalización del orden político: autoridad firme, administración uniforme, máquina militar potente, fabricación de ciudadanos en un nuevo tipo de sociedad y lealtad al Estado. Ella trajo y se apoyó en una galaxia de distinguidos líderes políticos: Cavour en Italia, Hindenburg y Bismarck en Alemania y los estadistas de la era Meiji en Japón. El estado alentó la industria ligera, impulsó la acumulación primaria, creó una industria de guerra que motorizó a la industria pesada, sacó recursos de la agricultura y domesticó a la clase obrera.
Las condiciones de éxito de la modernización conservadora fueron las siguientes:
a) Dirigentes hábiles para arrastrar tras sí a las élites rurales en alianza con la corona.
b) Creación de un aparato burocrático poderoso, administrativo, militar y policial para controlar a los extremos. El camino de modernizarse sin cambiar estructuras sociales tiene un costo: el militarismo para frenar a los descontentos de arriba y de abajo.
El fascismo pudo surgir en las siguientes condiciones:
a) En respuesta a tensiones del industrialismo ascendente sin fondo social y cultural específico.
b) Las profundas raíces que encontró en la vida rural tanto a nivel de las élites como de los campesinos.
c) Débil impulso a la democracia parlamentaria frente a la cual surge como reacción vigorosa.
d) Industrialismo pesado apoyado por el capital bancario.
e) Impulso de una violencia extrainstitucional: las centurias negras en Rusia, los fasci en Italia.
El fascismo es, además, inconcebible sin la entrada de las masas en la escena. El fascismo es la tentativa de hacer popular y plebeyo al conservadorismo, exaltando la violencia y la jerarquía e imponiendo la obediencia y la disciplina.
El tercer camino fue el de las revoluciones campesinas victoriosas que culminaron en el comunismo. La contribución revolucionaria del campo es decisiva en Rusia y China, importante en Francia, menor en el Japón e insignificante en la India. Las teorías que tratan de explicar las revoluciones campesinas se apoyan generalmente en un solo factor que los induce a un grave error. Antes que el campesinado hay que fijarse en la sociedad entera. La pregunta clave que es necesario formularse y responder es la siguiente: Qué sociedades agrarias premodernas están más sujetas a la revolución campesina y qué rasgos estructurales las explican?. En el intento de responder esta pregunta hay una hipótesis clave:”Una sociedad muy segmentada que se apoye en sanciones altamente esparcidas para salvaguardar su coherencia y para extraer el excedente campesino es casi inmune a la rebelión campesina, toda vez que la oposición tiende a tomar la forma de un nuevo segmento. En cambio, una burocracia agraria dependiente de un país centralizado, es más vulnerable”. El sistema feudal está entre ambos casos.
El éxito o fracaso de la clase alta en el desarrollo de agricultura comercial tiene importantes efectos políticos:
1) Cuando la clase alta rural produce para el mercado y la vida rural se abre a los influjos comerciales, las revoluciones campesinas han tenido poca importancia.
2) Donde la aristocracia rural no ha logrado un impulso comercial poderoso, la revolución campesina es más posible. También puede suceder que la aristocracia rural trate de obtener un mayor excedente rural. Esto sucedió en Francia del siglo XVIII, Rusia y China del siglo XIX y parte del siglo XX. El caso de la revolución de Bauernkrieg de 1524-1525 ilustra estos distintos resultados si se comparan las zonas en donde ella fue avasalladora y aquellas donde apenas se hizo presente. Rusia y China no transitaron a la agricultura comercial ni destruyeron la base campesina. Ellas estuvieron abiertas a las revoluciones campesinas.
Es necesario considerar tres aspectos en las comunidades campesinas que explican su proclividad o no a la revolución: El carácter del vínculo entre la comunidad campesina y la élite rural, la distribución de la tierra y las divisiones de clase en el campo y el grado de solidaridad de la comunidad campesina. Cuando existen vínculos fuertes entre comunidad campesina y la élite rural, la tendencia a la rebelión campesina es débil. Tanto en Rusia como en China los vínculos fueron tenues y las compulsiones campesinas fueron endémicas. En Japón, en cambio, esa relación fue fuerte, razón por la cual no hubo revolución campesina.
En resumen, las causas más importantes de las revoluciones campesinas son:
a) La ausencia de una revolución comercial agraria dirigida por la aristocracia rural.
b) La mantención de instituciones sociales campesinas
c) La debilidad de vínculos institucionales que atan al campesinado con las clases altas rurales.
Los campesinos, por lo demás, nunca han hecho una revolución por sí solos. Necesitan líderes de otras clases. Además, se requieren otras circunstancias para que triunfen. Necesitan otros aliados descontentos que dependen de la fase histórica de la revolución. En Francia de los sans-coulottes, los burgueses; en Rusia, los obreros e intelectuales.
Barrington Moore señala un cuarto camino, de destino incierto, que se caracteriza por el débil impulso hacia la modernización, pero que cuenta con rasgos históricos previos de la democracia occidental tales como un régimen parlamentario más o menos sólido. Este es el caso de la India.
d. Tilly: Coerción y capital
La argumentación central de Tilly es la siguiente: La relación esencial entre coerción y capital se basa en que la guerra y la preparación para la guerra obligaban a los gobernantes a dedicarse a la extracción de los medios bélicos entre aquellos que poseían los recursos esenciales -hombres, armas, dinero para la adquisición- y se resistían a entregarlos sin fuertes presiones o compensaciones. La organización de las grandes clases sociales dentro del territorio de un Estado y sus relaciones con dicho Estado influyeron de modo significativo en las estrategias utilizadas por los gobernantes para extraer recursos, teniendo en cuenta la resistencia que habían de vencer. Dentro de los límites impuestos por otros estados, la extracción y la lucha en torno a los medios para la guerra crearon la estructura organizativa central de los estados. La configuración de las grandes clases sociales y sus relaciones con el Estado, variaban considerablemente entre las regiones de Europa intensivas en coerción (áreas de pocas ciudades y predominio agrícola en donde la coerción directa desempeñaba una función primordial en la producción) y las regiones intensivas en capital (áreas de múltiples ciudades y predominio comercial y predominaba la producción para el mercado). Las estrategias de extracción variaban según estos diversos tipos de regiones (intensivas en coerción o intensivas en capital). En conclusión, las formas organizativas de los estados siguieron trayectorias diferentes en estas diversas partes de Europa.
Los estados europeos difieren considerablemente con respecto a las actividades y organizaciones más sobresalientes. Tres tipos de estado han proliferado en diversas partes de Europa después de 990: imperios receptores de tributos, sistemas de soberanía fragmentada como las ciudades-estado y las federaciones urbanas y los Estados Nacionales. Con el primero se construyó un estado militar y extractivo, pero la mayor parte de la administración local quedaban en manos de poderosos regionales que conservaban una gran autonomía. En los sistemas de soberanía fragmentada, las coaliciones transitorias y las instituciones consultivas desempeñaban una parte significativa en la guerra y la extracción, pero era escaso el aparato de Estado duradero que surgía a escala nacional. Los Estados nacionales unen sustanciales organizaciones militares, extractivas, administrativas e incluso productivas en una estructura central relativamente bien coordinada. La prolongada pervivencia y coexistencia de los tres tipos de Estado es un argumento en contra de un solo proceso unilineal.
No hubo una sola ruta al Estado Nacional sino tres que fueron las siguientes:
1. La vía intensiva de coerción: Los que ejercieron coerción se valieron de manipuladores de capitales para sus propios fines.
2. La vía de coerción capitalizada: Diversas combinaciones de coerción y capital dieron origen a diversos tipos de Estados.
3. La vía intensiva de capital: Las ciudades reaccionaron a alteraciones de capital, pero la organización de la coerción también la afectó.
e. Offe: la dominación sistémica del capital
Offe distingue dos teorías marxistas del Estado que se disocian:
a. Una teoría instrumentalista que sugiere que existe una relación instrumental entre la clase dominante y el aparato del Estado.
b. Una teoría sistémico-marxista. El Estado protege y sanciona un grupo de instituciones y relaciones sociales necesarias para el dominio de la clase capitalista. El Estado garantiza no los intereses particulares de una clase sino los intereses colectivos de todos los miembros de una sociedad de clases dominada por el capital. Offe se inscribe en esta corriente.
Sostiene que el Estado capitalista es una forma institucional de poder político guiado por cuatro condiciones funcionales :
1. La Producción privada que prohibe al poder político organizar la producción de acuerdo a criterios políticos. La propiedad es privada y ella decide el uso de los medios de producción.
2. Las restricciones tributarias, según las cuales el poder político depende indirectamente del volumen de acumulación privada por los mecanismos del sistema impositivo. Los políticos son impotentes para promover cualesquiera metas políticas salvo las que tiene que ver con el impulso a la acumulación.
3. La acumulación hace que los políticos se hallen interesados en promover la acumulación de la que dependen. El auto-interés institucional del Estado en la acumulación se halla condicionado por el hecho que el Estado no cuenta con recursos indispensables para el ejercicio del poder político.
4. La legitimación democrática, según la cual los regímenes políticos democráticos sólo pueden acceder al poder si cuentan con respaldo electoral expresado en elecciones generales. El mecanismo electoral juega el papel clave en disfrazar el hecho que los recursos materiales del Estado dependen primariamente del proceso de acumulación y no del electorado. Hay una determinación dual del poder político moderno: La forma institucional depende de las reglas de juego democrático, pero el contenido material está condicionado por las exigencias del proceso de acumulación. Cómo conciliar la forma y el contenido?, se pregunta Offe. Sugiere que existe una sola forma: Ella es que todos los ciudadanos se conviertan en partícipes estables de relaciones mercantiles. Mientras todos los propietarios de mercancías logren intercambiarlas en el mercado, no hay problema. Este surge cuando las medidas económicas de valor no logran operar en forma mercantil. La forma mercantil es el punto de equilibrio entre el Estado capitalista y la acumulación. El vínculo entre las subestructuras políticas y la subestructuras económicas es la forma mercantil.
El problema surge cuando se produce la parálisis de la forma mercantil. La dinámica del desarrollo capitalista parece exhibir una tendencia constante a paralizar la forma mercantil de valor.
En un mercado autorregulado, la parálisis temporal puede ser una forma de auto-corrección: el propietario de la mercancía que no se vende se verá forzado a bajar el precio y los costos o cambiar de rubro. Una economía plenamente mercantilizada es auto-estabilizadora y autoperpetuadora. La crisis crea condiciones de un nuevo boom.
El denominador común de la política estatal en sociedades capitalistas tardías es el aseguramiento de las relaciones de intercambio entre actores económicos individuales. Las políticas estatales tienen como meta suministrar un máximo de oportunidades de intercambio para el trabajo y el capital, de manera que los individuos de ambas clases puedan entrar en relaciones capitalistas de producción. Las políticas estatales de investigación y desarrollo abren nuevos mercados y escudan la economía doméstica frente a la inversión extranjera.
Frente a esas dificultades, el estado apela a algunas estrategias para manejar el problema estructural de valores que no logran funcionar como mercancías:
a. La estrategia clásica es la inacción, esto es, confiar en el mecanismo autorregulador o autocorrector. Los propietarios de capital y de trabajo vuelven al mercado cuando siente que el desempleo de esos factores es desagradable.
b. La segunda alternativa abierta a la política estatal es una protección de valores mediante subsidios. Los propietarios de las mercancías trabajo y capital vuelven y se reencuentran bajo condiciones creadas artificialmente por el Estado en lo que Offe llama la remercantilización administrativa. El problema de esta estrategia del Estado del Bienestar es que la producción de valores desmercantilizados se hace demasiado costosa en términos fiscales, produciendo la crisis fiscal del Estado. Prestar servicios a propietarios de valores obsoletos como mercancías es especialmente costoso para el Estado, pues implica una categoría de gastos que no son en modo alguno autofinanciados.
Desde una perspectiva crítica, Offe discute los elementos constitutivos de las matrices del poder social y las fuentes de la autoridad política con el marxismo clásico y con el pluralismo, combinando en sus reflexiones el análisis sistémico de Luhman y el marxismo . El marxismo clásico subsumió, según Offe, ambas dimensiones (las matrices del poder social y las fuentes de la autoridad política) en el modelo de la lucha de clases como expresión política de la contraposición entre trabajo asalariado y capital. Las teorías pluralistas, en cambio, han defendido la existencia de una multiplicidad orgánica de núcleos de poder que impediría hablar como tal de una matriz de poder social. En ambos casos, las categorías de análisis político sufren una cierta desvirtuación teórica: Mientras el estado en el marxismo aparece como mero instrumento al servicio de la clase dominante, el pluralismo lo concibe como una agencia neutra destinada a realizar un conjunto de funciones. Los actores también quedan desvirtuados: El marxismo los reduce a actores socio-económicos y el pluralismo los reduce sólo a grupos de intereses.
Offe pretende proporcionar un esquema para el análisis de los límites, las contradicciones y los sesgos de las tareas encomendadas al Estado moderno, así como de las estructuras que modelan las pautas de organización y de conflicto de sus actores colectivos. Offe cuestiona la primacía de las categorías del trabajo para reconstruir las matrices del poder social, lo que marca un distanciamiento del marxismo. El agotamiento del paradigma del trabajo se hace presente en los movimientos disidentes de la sociedad industrial. La hipótesis sobre el rol de las clases medias como sustrato de los nuevos movimientos sociales, sobre el cambio de las jerarquías normativas hacia valores posmaterialistas o la obturación de los diseños neocorporativos para la representación de intereses organizados aproximan los paradigmas del post-industrialismo y del capitalismo tardío en su diagnóstico de las transformaciones de las sociedades modernas: en última instancia, los frentes de organización y del conflicto social se encuentran regulados bajo el primado de la política . Este primado se debe a las funciones asumidas por la autoridad política que van desde la preservación de la paz hasta la obtención de los derechos sociales y políticos garantizaos por el Estado. Esta evolución encuentra en el estado del bienestar su culminación contradictoria. En sus análisis de los problemas estructurales del capitalismo de estado, Offe subrayó la idea del poco potencial explicativo que tiene la propiedad de los medios de producción en las sociedades capitalistas contemporáneas. Su dinámica política no proviene tanto del poder de disponer de ellos como de la manera de disponer de ellos, esto es, de las prioridades, criterios y estrategias empleadas en la configuración institucional de las políticas estatales y en las decisiones privadas de inversión. En este contexto de capitalismo politizado por la intervención estatal el conflicto entre capital y trabajo se expresa en un conflicto entre las funciones de integración social y de integración sistémica, entre los imperativos de acumulación económica y las necesidades de legitimación política.
f. T. Skócpol: La autonomía del Estado
Theda Skócpol postula la consideración de “tres principios de análisis” como alternativa a las prevalecientes teorías sobre las revoluciones sociales: una perspectiva estructural, las estructuras internacionales y la autonomía potencial de los estados como organizaciones administrativas y coactivas. Ella discute con las tradiciones liberal y marxista cuya “diferencia decisiva de opinión es sobre qué medios encarna claramente la arena política: una autoridad legítima fundamentalmente basada en el consenso, o una dominación fundamentalmente coactiva. Y esta diferencia corre paralela a las distintas opiniones acerca de las bases del orden social que mantiene cada tradición teórica” . Discute asimismo con las transformaciones más recientes del marxismo (Ralph Miliband, Nicos Poulantzas, Perry Anderson, Goran Therbom y Claus Offe) que han planteado la cuestión de “la autonomía relativa del Estado ante todo control directo por las clases dominantes”, autonomía que se diluye dentro de la “necesidad de mantener la estructura de clase y el modo de producción en conjunto” .
Theda Skócpol sostiene que “sólo podremos encontrar un sentido a las transformaciones sociorrevolucionarias si tomamos seriamente al Estado como macroestructura. El Estado apropiadamente concebido no sólo es una arena en que se desarrollan las luchas socioeconómicas. Antes bien, es un conjunto de organizaciones administrativas, políticas y militares encabezadas y más o menos bien coordinadas por una autoridad ejecutiva. Cualquier Estado primero y fundamentalmente saca sus recursos de la sociedad y los despliega para crear y apoyar a sus organizaciones coactivas y administrativas. Desde luego, estas básicas organizaciones del Estado se edifican y deben operar dentro del marco de las relaciones socioeconómicas divididas por clase, así como dentro del marco de la dinámica económica nacional e internacional” . Sostiene asimismo que “las organizaciones coactivas y administrativas sólo son parte de los sistemas políticos en general. Estos sistemas tam¬bién pueden contener instituciones a través de las cuales están representados los intereses sociales en la política del Estado, así como instituciones por las cuales se movilizan los actores que no pertenecen al Estado, para participar en la puesta en vigor de la política. Sin embargo, las organizaciones administrativas y coactivas son la base del poder del Estado, como tal.
“Donde existen, estas organizaciones fundamentales del Estado son al menos potencialmente autónomas ante todo control directo de la clase dominante. El grado hasta el cual son en realidad autónomas, y con qué efecto, varía de un caso a otro. Vale la pena indicar que la verdadera extensión y las consecuen¬cias de la autonomía del Estado sólo pueden analizarse y explicarse en términos específicos de tipos particulares de sistemas sociopolíticos y de conjuntos particulares de circuns¬tancias históricas internacionales” .
El estado como organización autónoma se relaciona con las clases sociales y con el sistema internacional de Estados, lo que lo hace “fundamentalmente bifacético, como Jano, con un arraigo intrínsecamente doble en las estructuras socioeconómicas divididas por clase y en un sistema internacio¬nal de Estados” . Skócpol reconoce que su perspectiva de análisis del Estado es tributaria de los enfoques de Weber, Hintze y Tilly.
En trabajos posteriores Theda Skócpol ha reforzado sus puntos de vista sobre la autonomía del Estado reseñando una serie de investigaciones y de resultados de política comparada en diversos lugares del mundo, especialmente en Africa y América Latina . Skócpol sostiene que la resistencia de los pluralistas y de los estrucutral-funcionalistas a hablar de los estados y la reticencia de los neomarxistas a aceptar su autonomía tienen que ver con los inicios de las ciencias sociales modernas en los siglos XVIII y XIX, en los que los fundadores de las mismas situaron el lugar de la dinámica de la sociedad, no en las monarquías anticuadas y superadas, sino en la sociedad civil, entendida como mercado, división industrial del trabajo o relaciones de clase. La inercia se rompió con la revolución keynesiana de los años 30 y con el desarrollo de los movimientos de liberación nacional que relievaron el papel de los estados como “potentes y autónomos actores organizativos” .
Según Skócpol, la autonomía del Estado no es un rasgo estructural de ningún sistema de gobierno sino que es el producto de ciertos factores coyunturales combinados con ciertas posibilidades estructurales tanto nacionales como internacionales que relievan en ciertas circunstancias el papel autónomo de los colectivos de funcionarios estatales.
Las acciones autónomas del Estado no necesariamente tienen un alto grado de racionalidad, especialmente diferente de la que logran otras élites no estatales, pero no hay que descartar la posibilidad de que las acciones total o parcialmente autónomas pueden encontrar salidas más eficaces que las acciones sometidas a transacciones de intereses sociales. Una política autónoma, sin embargo, no puede ser desinteresada. Su interés consiste con frecuencia en reforzar el colectivo de los funcionarios que impulsan la actividad autónoma del estado.
Otra fuente de la autonomía de los estados proviene de sus capacidades que dependen, además de la lealtad y calificación de sus funcionarios, del control total, integral y absoluto del territorio y de la existencia y de la cuantía de sus recursos económicos así como de la densidad y flexibilidad de sus instituciones. Estas fuentes de las capacidades proporcionan a los estados los adecuados instrumentos de actuación política para el logro de sus objetivos.
La autonomía de los estados no niega su relación con lo que Skócpol llama los marcos socio-económicos. Esta perspectiva relacional entre el estado y la sociedad puede asumir dos modalidades: una interna y otra de interdependencia con el sistema mundo. La primera tiene que ver con la capacidad de los estados autónomos para influir en las estructuras y actores no estatales dentro del ámbito nacional y la segunda alude al poder del Estado para la elaborar estrategias que le permiten establecer una relación de interdependencia dentro del sistema-mundo. Estos enfoques que Skócpol llama relacionales suponen romper con los supuestos social-deterministas del pluralismo, del desarrollismo estructural-funcionalista y del neomarxismo.
En el análisis de la autonomía de los estados, Thedda Skócpol apela al camino que ella denomina tocquevilliano puesto que fue Alexis de Tocqueville el primero que lo recorrió en sus conocidos libros La Democracia en América y el Antiguo Régimen y la Revolución. El método tocquevilliano no sólo toma en cuenta la acción de los funcionarios del estado sino también sus estructuras estatales en la medida que las configuraciones organizativas y los modelos globales de acción del estado influyen en la cultura política y fomentan la formación de grupos y de acciones políticas colectivas. Las estructuras estatales y sus efectos en la cultura política y en la acción colectiva están vinculados a las trayectorias históricas propias de cada país. Siguiendo a Nettl, Skócpol afirma que cuando los europeos continentales aluden a la soberanía, piensan en las instituciones administrativas centralizadas; los británicos, en los partidos políticos y en el parlamento; y los norteamericanos, en el Derecho y la Constitución. Del mismo modo, las estructuras de la administración pública y las organizaciones políticas partidarias contribuyen a seleccionar los tipos de cuestiones que se incluirán en la agenda política de una sociedad.
2. AL: Desarrollo del capitalismo y formas de estado
En diversos estudios tanto de Europa como de América Latina, las formas de estado aparecen como el producto de la relación entre la economía y la política, especialmente de la relación entre un determinado tipo de desarrollo capitalista y la correspondiente composición de la coalición social que lo anima. En Europa, las monarquías absolutas, los estados liberales y los estados socialdemócratas han sido analizados como resultados de las interacciones entre los tipos de desarrollo capitalista y las cambiantes coaliciones sociales que los impulsan . Lo mismo sucede en América Latina con los estados oligárquicos, los estados populistas y los estados neoliberales . Pese a la similitud formal entre las formas de estado de Europa y las de AL, existe importantes diferencias entre ellas, las mismas que proceden de las especificidades tanto de los tipos de desarrollo capitalista como de las coaliciones sociales. Estas especificidades no sólo proceden del tiempo en el que se desarrolla el capitalismo –temprano y tardío- sino del carácter dependiente del capitalismo latinoamericano. A su vez, las diversas formas de estado en cada país tienen sus propias peculiaridades que dependen de su inserción particular en el sistema capitalista mundial, de sus clivajes sociales y de su sistema político.
Ninguna economía moderna está limitada a las fronteras de sus países. Constantemente las economías nacionales están envueltas en relaciones económicas a nivel mundial y encuentran—o son forzadas a ello—un lugar en la división internacional del trabajo. Esta integración en la economía transnacional ha tenido un impacto significativo en las estructuras internas de clases, y los intereses del capital internacional se han vuelto un factor significativo en las relaciones internas de clases. Es ampliamente plausible entonces, considerar a las estructuras transnacionales de poder—relaciones internacionales y políticas—como vitalmente importantes para el balance del poder interno de un país y la conformación de los estados .
Los recientes desarrollos de la teoría de la dependencia, que se concentran en las consecuencias de la misma para el desarrollo económico, han llevado a un cambio paradigmático desde sus formas radicales que fueron rígidas y ahistóricas. Las visiones más elaboradas no ven la dependencia como un fenómeno unitario que tiene consecuencias homogéneas—la obstrucción del desarrollo y la creación del subdesarrollo—a través de un amplio rango de situaciones históricas, sino que adopta una más compleja concepción. En esta concepción la dependencia permanece central pero puede tomar diferentes formas, interactuar con desarrollos tecnológicos significativos, puede ser balanceado por el Estado nación, y puede ser dirigida a una variedad de resultados. Esta nueva concepción de dependencia permite la realización de un estudio comparado en términos del su impacto de la misma en la conformación de los estados y de la democracia .
Existe un cierto consenso básico entre los principales historiadores y analistas de las estructuras y procesos latinoamericanos sobre las formas de desarrollo capitalista en América Latina y las correspondientes formas de Estado, pese a que pueden diferir en el análisis de cada etapa, en el examen de los factores que intervienen en cada una de ellas, en el peso que cada uno de esos factores tiene y en las consecuencias de los mismos. Para ilustrar esta hipótesis me propongo examinar brevemente los análisis de Fernando Enrique Cardoso y Enzo Faletto y las muy importantes contribuciones de Rosemary Thorp y su equipo de investigadores sobre el desarrollo latinoamericano . En ambas perspectivas, sin embargo, el Estado no recibe la suficiente atención y no se le considera una variable independiente, salvo en el período de industrialización sustitutiva de importaciones en el que el Estado desempeñó un papel fundamental. En realidad, falta la contraparte estatal de la sólida historia económica de América Latina que han escrito Rosemary Thorp y su equipo de investigadores. El cubrimiento de ese vacío requiere, por un lado, mirar al Estado en sí mismo y en sus diversos grados de autonomía como sistema de dominación, como organización coercitiva y administrativa en cada uno de los países de América Latina y, por otro, analizar desde esa autonomía su relación con la economía, las clases y los partidos.
a. La economía de exportación y el estado oligárquico
La clave interpretativa de Cardoso y Faletto sobre esta etapa es la forma de propiedad y de control del capital en el sector agroexportador (producción nacional controlada y enclave), la capacidad de negociación y de apertura de las élites y el grado de autonomía de los estados, mientras la explicación de Rosemary Thorp reposa en una gama más amplia de factores: La demanda de los países centrales, la entrada de capitales, la diversidad de los productos que podía ofrecer cada país, el volumen de su población, la extensión geográfica y las características sociopolíticas.
En la fase de desarrollo hacia fuera, Cardoso y Faletto han distinguido dos situaciones: la producción nacional controlada y el enclave . En el primer caso, las élites nacionales apostaron a instaurar una nación y un estado nacio¬nal, pero sin poner en peligro sus vínculos con el mercado internacional que garantizaba su propio dominio al mismo tiempo que limitaba sus posibilidades de acción y de decisión. Los sectores hegemónicos de las élites fueron el sector agropastoril exportador y el sector mercantil moderno, los mismos que establecieron conflictos y alianzas con los latifundistas tradicio¬nales. El corte entre esos bloques fue la capacidad empresarial moderna para poner en marcha la producción, pero sus alianzas impregnaron a las instituciones políticas y estatales una serie de ambiguedades y compromisos que limitaban tanto la soberanía como la democracia.
El enclave se caracterizó porque la producción de los países dependientes se constituyó en una prolongación directa de la economía central y porque no existía una vinculación directa con la economía local, pero sí con la sociedad dependien¬te a través del sistema de poder. Cardoso y Faletto han diferen¬ciado dos tipos de enclave: Los que se organizaron por iniciativa directa del capital extranjero y los que se organizaron por expropiación de una élite que ya no podía competir en el merca¬do internacional. En el primer caso, los latifundistas fueron los interlocutores privilegiados de los enclaves, su capacidad de negociación no fue muy grande y los beneficios que pudieron arrancar a los enclaves, para diversificar la estructura económica y social, fueron escasos. Se produjo entonces la paradoja de algunos países que tenían clases dominantes tradicionales y clases dominadas modernas: “Las consecuencias de esa situa¬ción se dejan sentir en forma acentuada cuando, por motivos que veremos más adelante, la presión de las clases medias contra “la dominación de enclave” se intensifica. La denuncia del pacto antinacional hecho por las clases dominantes pasa rápidamente del plano jurídico y moral en que lo colocan las clases medias y los sectores productivos internos, al plano de reivindicaciones económicas y sociales, muchas veces violentas, de los trabajado¬res urbanos y, en situaciones más limitadas, de los asalariados agrícolas, sin que las clases dominantes locales puedan dar solución a estas presiones” . En esta situación la moderniza¬ción es más limitada que la democratización. En el segundo caso “las clases dominantes internas preservan al menos parte de sus funciones económicas. Pueden elaborar políticas de compromi¬so con los enclaves externos, reservándose algunas fajas margi¬nales de la actividad exportadora y pueden reducir y concentrar sus actividades en el comercio, en algunas actividades agrarias, etc.” . El impacto del enclave en la diversificación de la economía y la sociedad fue relativamente importante dando origen a los sectores medios y populares que devinieron un baluarte de las luchas nacionales y democráticas. El sistema de dominación señorial y oligárquico limitó, sin embargo, el proceso de institu¬cionalización del estado así como la democratización de la sociedad, pese a que ésta, como en el caso anterior, se adelantó también a la modernización.
Rosemary Thorp postula que los diversos resultados conseguidos con el crecimiento impulsado por la exportación a principios del siglo XX pueden explicar, en alguna medida, las diferentes experiencias que se dieron en los periodos siguientes de este siglo.
A principios del siglo XX América Latina estaba en medio de una fase de expansión económica inscrita dentro del crecimiento experimentado por la economía mundial: “La demanda de productos básicos y la entrada de capital que esa demanda había generado, al interactuar con las diversas condiciones que presentaban los países, favorecieron cambios”…, “tuvieron un impacto profundo en las diversas estructuras económicas, sociales y políticas de América Latina durante este periodo. Influyeron asimismo, “tanto la lotería de los productos básicos” como el “tamaño”… “en función de la población, el ingreso y la extensión territorial. La geografía, el legado político y las características sociopolíticas subyacentes fueron otros aspectos importantes” .
Rosemary Thorp sostiene que el capital que llegaba a América Latina no estaba relacionado necesariamente con una proyectada expansión de la exportación, su disponibilidad respondía generalmente a coyunturas específicas de los países del centro . Los países que crecieron más rápidamente fueron generalmente los de mayor población: “…Argentina, México, hasta la revolución de 1910, y Chile. … Es posible que la inestabilidad política de Colombia en el siglo XIX explique su arranque más tardío, aunque luego registró un crecimiento rápido. El caso de Brasil es una excepción parcial compleja… De los países pequeños, tanto Uruguay, que se benefició de la inversión extranjera al mismo tiempo que Argentina, aunque no en igual medida, como los países abiertos a la inversión de Estados Unidos en la actividad azucarera, a saber, Cuba, Puerto Rico y República Dominicana son las excepciones a la regla” . Pero el interés del inversionista fue determinado también por la geografía, la dotación de recursos naturales, las relaciones políticas y la estabilidad política. El crecimiento significativo estimuló la infraestructura y el desarrollo urbano creando mercados nacionales. También se dieron ejemplos de crecimiento rápido con escaso desarrollo institucional y ninguna diversificación (en las economías azucareras). El crecimiento también agotó recursos destruyendo suelos y bosques.
El tamaño fue importante en Brasil y Colombia porque hizo rentable la reinversión nacional de ganancias en el mercado interno. El tamaño pequeño y la fragmentación condenaron a Ecuador a perder beneficios del auge de la exportación y en Uruguay limitó el interés de inversionistas extranjeros. El tamaño también limitó la negociación de élites regionales entre sí y, cuando estuvo unido a la diversidad, impidió que se lograra la cohesión nacional de las minorías empresariales.
Otra condición importante fue el grado de consolidación estatal y de integración nacional así como la medida en que los recursos necesarios estaban en poder de población indígena, a la que había que arrebatárselos. Surgieron situaciones de conflicto y actitudes sobre la etnicidad y el racismo con efectos a largo plazo y consecuencias importantes en la desigualdad del ingreso.
El tipo de producto primario influyó en los resultados obtenidos: La minería por la intensidad de capital y tecnología le dio ventaja al capital extranjero para apoderarse de recursos y comercializarlos y, además, exigió menos tierra y mano de obra que la producción agrícola, la que, a su vez, planteaba la cuestión de la frontera agraria. Los productos variaban por sus posibilidades de elaboración y el valor agregado potencial así como por la amplitud de enlaces posibles. El banano fue el menos prometedor. Los productos y su distribución geográfica generaron necesidades diferentes de transporte, el que contribuyó o menor medida a fomentar el mercado nacional.
Donde el tipo de producto significaba que la tierra y la mano de obra eran factores importantes, y las poblaciones indígenas controlaban ambos, se les arrebató a la fuerza con repercusiones: “…En Guatemala, México y gran parte de los Andes, la explotación adquirió formas extremas. Aunque los pueblos indios lograron resistir a veces durante algún tiempo, esa resistencia tendió a retardar la penetración capitalista y la construcción del Estado…”
Según la naturaleza del sector de exportación (petróleo, banano, minería), las perturbaciones externas se amortiguaban con la reducción de salarios. La reacción frecuente eran la organización de sindicatos, huelgas y la respuesta eran actos de violencia y represión. Desde el punto de vista político la expansión de las exportaciones reforzó la situación de las minorías terratenientes. Los inversionistas extranjeros no modificaron el monopolio del suelo controlado por las élites terratenientes. La necesidad de establecer arreglos institucionales para obtener mano de obra dócil y barata, hizo que los sistemas tuvieran un respaldo de un prejuicio étnico que legitimaba el maltrato y la desigualdad.
b. La industria sustitutiva de importaciones y el Estado Populista
Tras su creación en 1948, la CEPAL, bajo la dirección de Raúl Prebisch, tenía que demostrar que había una perspectiva latinoamericana válida y su argumento fundamental fue que “…el aumento de la productividad debido al progreso técnico industrial en los países del centro no se reflejaba en precios más bajos sino que se retenía allí, mientras que en los países de la periferia, el aumento de la productividad en el sector primario era de menor magnitud y el excedente de mano de obra contribuía a que el nivel de los salarios se mantuviera bajo…. En consecuencia las economías latinoamericanas necesitaban que el gobierno fomentase la industrialización activamente. El crecimiento de la industria ofrecería independencia frente a un sector exportador de materias primas inestable y nada dinámico…”
Pero nadie se preguntó si depender de fuentes externas para financiar estos cambios estructurales podría limitar la libertad de los gobiernos para formular sus políticas económicas. Se aceptaron medidas de protección y proliferación de los controles en todas las economías en vías de industrialización de América Latina. Se incrementaron las relaciones entre los gobiernos y las empresas. El auge en el comercio intrarregional durante la segunda guerra mundial reanudó el interés en la integración económica. Lamentablemente los niveles de industrialización alcanzados por algunos países hacían que los menos desarrollados temieran salir perdiendo. Se desarrollaron tres iniciativas de integración en los 50s y 60s: El Mercado Común Centroamericano (MCCA), la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Pacto Andino. El caso del MCCA fue el más antiguo y más fructífero de integración debido a que formaban un grupo más homogéneo (menos industrializado). Con el ALALC se lograron adelantos importantes: En 20 años las exportaciones dentro de América Latina se duplicaron como proporción del total exportado. Pero se estancaron las negociaciones cuando la eliminación de barreras al comercio comenzaba a afectar intereses creados. A fines de 60 surge pacto Andino con la intención de funcionar al interior de ALALC: “Los países andinos confiaban en que si negociaban como una sola unidad económica los acuerdos comerciales y arancelarios con Argentina, Brasil y México, el progreso hacia la integración regional podía ser mayor…” . Periodos iniciales de optimismo se vieron superados por los acontecimientos: El golpe en 1973 en Chile hizo que se retire del Pacto Andino en 1976. Aquí podemos ver claramente la influencia de la estabilidad o inestabilidad política en una integración económica que podría generar mayor desarrollo.
Uno de los puntos más acariciados de la agenda pública en este período fueron las reformas agrarias. Las razones que las motivaron en el pensamiento de funcionarios públicos, de la CEPAL y de la Alianza para el Progreso eran las siguientes:
a. La redistribución de la tierra era un camino hacia la modernización que aliviaría abastecimiento de alimentos para población urbana en crecimiento.
b. La reforma agraria influía en el crecimiento del mercado para la industria, gracias al efecto sobre la distribución del ingreso y la pobreza.
c. La reforma agraria, al restarle influencia a las élites terratenientes, cumplía un rol político.
d. Era necesario demostrar que se estaban efectuando reformas efectivas, como la reforma agraria, para acceder a los fondos de la Alianza para el Progreso.
Tras de estos motivos estaba la percepción de que la hacienda tradicional era un tipo de propiedad ineficiente que perpetuaba estructuras sociales desiguales: ” Los reformistas sostenían que la culpa de la desigualdad social, de la marginación y del bajo nivel de vida de la mayoría de la población rural de América Latina se encontraba en la concentración de la tierra…” .
Las reformas agrarias más profundas surgieron de las revoluciones sociales: México en 1917, Bolivia en 1952, Cuba en 1959, Nicaragua en 1979. También gobiernos elegidos emprendieron reformas agrarias radicales (Chile en 1964-69 con Frei y 70-73 con Allende) e incluso regímenes militares hicieron reformas agrarias radicales (Perú con Velasco 69-75). En el resto de América Latina hubo reformas agrarias de menor alcance. Argentina fue una excepción por la abundancia de tierras, relativa importancia de propiedades agrícolas familiares y de estancias capitalistas de tamaño medio así como elevado porcentaje de urbanización. En Cuba, Bolivia y México, tres cuartas partes de las familias agrícolas se beneficiaron. En Nicaragua, Perú y Venezuela hubo un tercio de beneficiarios; en El Salvador, un cuarto y en Chile, una quinta parte. Las reformas variaron pero las dificultades vinieron de que la formulación de la reforma agraria en América Latina subestimó la importancia relativa de la agricultura campesina: aparcería y tenencia a cambio de servicios laborales que constituía una economía familiar interna campesina. El papel de la reforma agraria en la modernización y el crecimiento fue pequeño e indirecto. Sólo afectó a los trabajadores asalariados rurales y a los campesinos serviles, dejando fuera a una masa significativa de campesinos minifundistas y sin tierra.
En esta etapa de industria sustitutiva de importancias, el crecimiento fue muy significativo en América Latina:
1. Entre 1945 y 1973 hubo resultados económicos sobresalientes: El PIB creció en 5.3% anual y el PIB per cápita aumenta en casi 3%.
2. Las manufacturas fueron el motor del crecimiento: 6% del crecimiento anual y 26% del PBI en 1973, 8% más que en 1950.
3. La industria avanzó a expensas de la producción primaria.
4. La productividad laboral creció a una tasa de más del 3%, no lejos del 4.3 registrado en los países de reciente industrialización ni del 4.5% de los países desarrollados.
5. La acumulación de capital se dio principalmente en la industria.
6. La agricultura creció pero a un ritmo muy lento como resultado de la protección a la industria.
7. La expansión se dio al mismo tiempo que el crecimiento de las empresas públicas que amplían su papel tradicional en la infraestructura.
8. Existe un diferente grado de industrialización de los distintos países según el momento en el que se industrializaron:
a. Entre el 40 y 50: Brasil, Argentina, México, Chile y Uruguay.
b. Entre 50 y 60: Venezuela, Perú
c. De 60 en adelante: Centroamérica, Caribe, Paraguay, Bolivia y Ecuador.
9. El impulso estuvo en la industria sustitutiva de importaciones: El 36% del PIB industrial es atribuible a la sustitución de importaciones entre 1929 y 1960.
10. Al caer la importación de bienes de consumo hay diversificación horizontal de las empresas.
11. Tras el incremento de la productividad en la manufactura, se encuentran cambios importantes en la organización y la tecnología.
12. Los mercados de exportación de bienes manufacturados en los 60 fueron la base del desarrollo expansivo del capital, en el que participaron también las empresas extranjeras.
El crecimiento económico se acompañó de desequilibrios sobretodo en la balanza de pagos y en el déficit fiscal. La exportación de materias primas no se mantuvo a la par con el crecimiento de la economía. La causa de ello fue la discriminación implícita en la protección industrial por la sobrevaluación del tipo de cambio. El crecimiento de la exportaciones en los 60 tuvo una tasa de 3.5 en 1960 y pasó al 11.3 en 1973. Como porción de lo exportado pasó del 9% en 1952-53 al 12% en 1960 y al 15% en 1970.
1. A medida que crecían las exportaciones industriales de América Latina, aumentaba el proteccionismo en los países desarrollados, afectando el crecimiento industrial.
2. La inversión pública que representaba entre 1/3 y la mitad de la formación del capital, registró un ascenso. Las empresas públicas rara vez contaron con financiamiento propio. Las necesidades del mismo crecieron y generaron una inflación moderada, ésta, a su vez, trajo consigo la estabilización con las recetas discutibles del FMI.
3. El Programa típico de estabilización del FMI en los 50 y los 60, se basaba en el diagnóstico según el cual la causa de la inflación se debía a un exceso de demanda debido al déficit presupuestario, al incremento de la oferta monetaria y a los créditos fáciles. Las políticas aplicadas fueron el sinceramiento de precios y la disminución del gasto público y de la actividad del gobierno. Estas políticas trajeron una mejora en la balanza de pagos por la reducción de las importaciones y por la disminución de los ingresos fiscales
4. Otro desequilibrio es el que se produjo en la relación entre el empleo en el sector formal y el crecimiento de la fuerza de trabajo. La población urbana crece mucho entre 1945 y 70, pero el empleo no tanto. La razón de ello fue el uso intensivo de capital y la alta tecnología. El sector informal crece vertiginosamente: En el caso del Perú y Ecuador este sector es casi un tercio de la PEA entre 1950 y 1970.
5. La industria no cambió la estructura de la demanda sino que se adaptó a ella, la misma que era propia de una estructura con muchas desigualdades. Las reformas agrarias en los 60 tuvieron un impacto limitado en la distribución del ingreso, salvo los casos de Cuba, México y Bolivia. En el caso peruano se distribuyó del 1 al 2 % del ingreso nacional. La reforma agraria pasó por alto la situación de la mujer, no la incluyó, lo mismo pasó con los minifundistas.
6. Las desigualdades se vieron acentuadas por el carácter de la política gubernamental. Los gastos en seguridad social, salud y educación se sesgaron hacia el entorno urbano.
7. Existen 4 tipos de experiencias desiguales en América Latina:
a. Países de fuerte proceso de industrialización orientada al mercado interno: Chile, Brasil, Colombia, Argentina, México y Uruguay.
b. Países con sector exportador de productos básicos como motor de crecimiento económico, pero que orientaron su producción en los 60 hacia la industria: Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay y países de Centroamérica.
c. Economía centralmente planificada: Cuba
d. Islas del Caribe: Que establecieron una versión propia para su industrialización.
La estrategia de industrialización hacia adentro potenció el desarrollo de funciones e instrumentos del sector público y del Estado:
8. Surgió una nueva clase de tecnócratas, con conocimientos técnicos de economía, planificación, gestión e ingeniería. Tuvieron papel decisivo en la elaboración de planes estratégicos para desarrollar la infraestructura y en la creación de nuevos organismos de desarrollo.
9. En Brasil, un factor favorable fue la calidad y continuidad de la burocracia. El BNDE (Banco Nacional de Desarrollo Económico) era nombrado por méritos y hubo continuidad en la administración.
10. En Argentina el gobierno de Perón dividió profundamente a la sociedad y la debilidad de las instituciones agravó la falta de confianza que las empresas tenían en el gobierno. No se pudo aprobar la ley de fomento industrial que la pequeña y mediana empresa interpretó como un sesgo a favor de inversionistas extranjeros.
11. En Chile, la industria y la agricultura estuvieron respaldadas por un fuerte desarrollo estatal, sobre todo en materia de transformación de los recursos naturales. Se crearon institutos tecnológicos y las universidades recibieron asistencia. La CORFO tuvo un papel importante de fomento.
12.”En toda América Latina durante este periodo el Estado desempeñó el papel principal en la expansión de la infraestructura económica que facilitó la industrialización y el crecimiento global…carreteras, redes telefónicas, abastecimiento de energía…y otros servicios públicos permitieron que se consolidase un verdadero mercado interno. Además, el Estado creó una serie de organismos con el fin de fomentar sectores específicos…”
13. El desarrollo institucional estuvo favorecido por lo que ocurría a nivel continental e internacional: A mediados de los 50 se empezó a ver que hacían falta medidas en campos que el Banco Mundial no tenía en cuenta (educación, salud, vivienda, agua y agricultura).
14. Se presentaron limitaciones al desarrollo institucional: Falta de reforma tributaria, sistemas de control y de rendición de cuentas, falta de control sobre el sistema financiero, faltó estabilidad en las reglas del juego o normas y reglamentos.
Desde la perspectiva de Fernando Henri Sigue leyendo →
