En la primera parte del artículo, nos enfocamos en la reforma del artículo 90 de la Constitución con el objeto de incrementar el número de congresistas de 120 a 130. Ahora nos referiremos a la creación del distrito electoral de Lima Provincias.
UNA BUENA MEDIDA: LIMA PROVINCIAS COMO DISTRITO ELECTORAL
Desde este blog hemos venido informando sobre la propuesta de reformar la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N.° 26859 (LOE), con el objeto de crear el distrito electoral de Lima Provincias. Recordemos que la norma vigente (artículo 21 de la LOE), al disponer que cada departamento del país constituye un distrito electoral, no consideró la situación sui géneris del departamento de Lima, dentro de cuyos linderos, por un lado, existe un gobierno regional que abarca a todas sus provincias, excepto a la provincia de Lima, y, de otro lado, existe un gobierno local con funciones y competencias propias de un gobierno regional; por lo que hay dos circunscripciones políticas claramente diferenciadas y autónomas entre sí, cada una de la cuales cuenta con su propio gobierno subnacional de nivel regional: Lima-Provincias y Lima Metropolitana (o provincia de Lima).
Siendo así, no existía ninguna justificación válida para que Lima Provincias no cuente con una representación propia en el parlamento. Por ello, la propuesta de crear el distrito electoral de Lima Provincias (es decir, de darle a dicha circunscripción el mismo trato que al resto de circunscripciones de ámbito regional), recibió nuestro apoyo.
No obstante, una vez que la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó el dictamen correspondiente, consideramos necesario realizar una atingencia de fondo a dicho documento.
Como lo señalamos en otro artículo, la fórmula legal del dictamen, en lugar de proponer la creación del distrito electoral de Lima Provincias como una circunscripción electoral autónoma, pretendía mantener un único distrito electoral de Lima, en cuyo interior recién se realizaría una subdivisión en dos subdistritos electorales: Lima Metropolitana y Lima Provincias.
Sobre el particular, en el aludido artículo manifestamos dos observaciones. En primer lugar, aunque sólo parezca una diferencia de palabras; considerar a dichas circunscripciones como subdistritos, y no como distritos electorales, afectaría el número de escaños que les correspondería. Considerando el tamaño actual del parlamento, con la fórmula de los subdistritos la provincia de Lima tendría 32 representantes y Lima Provincias 3 (que sumarían los actuales 35 representantes del departamento de Lima); mientras si se crea el distrito electoral de Lima Provincias, la provincia de Lima tendría 33 y Lima Provincias 4 representantes.
Asimismo, señalamos que la creación de subdistritos electorales tendría sentido sólo en circunscripciones políticas regionales unitarias, en cuyo interior se pretenda realizar una mejor distribución de la representación que le corresponde; como podría ocurrir, por ejemplo, si dentro del distrito electoral de Lima Metropolitana se crean varios subdistritos: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este y Lima Centro.
Afortunadamente, superando el inconveniente señalado, el Pleno del Congreso de la República, en su sesión del 21 de mayo pasado, aprobó, en primera votación, el siguiente texto sustitutorio para modificar el artículo 21 de la LOE:
“Artículo 21.- Los Congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio.
La elección de Congresistas a que se refiere el Artículo 90 de la Constitución Política del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional.
Para efectos del párrafo precedente, el territorio de la República se divide en veintiséis distritos electorales, uno por cada departamento y los distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima.
El Jurado Nacional de Elecciones asigna a cada Distrito Electoral un escaño, distribuyendo los demás escaños en forma proporcional al número de electores que existe en cada distrito.”
El texto sustitutorio aprobado, a diferencia del propuesto por el dictamen, sí considera a Lima Provincias como un distrito electoral, totalmente autónomo de Lima Metropolitana. Ahora, sólo queda esperar que esta reforma sea aprobada en segunda y definitiva votación.
UNA DISPOSICIÓN INNECESARIA E INCONVENIENTE
Sin perjuicio de lo manifestado, habíamos señalado en la primera parte de este artículo que junto con la reforma del artículo 90 de la Constitución, el Pleno del Congreso aprobó una Tercera Disposición Transitoria Especial de la Constitución según la cual:
“El Jurado Nacional de Elecciones distribuirá los escaños en cantidad de cuatro para Lima Provincias sin afectar la distribución nacional existente y los seis escaños restantes conforme a ley.”
Consideramos que dicha disposición no sólo es innecesaria, sino que es inconveniente ya que generará problemas en la aplicación de la reforma de la LOE para crear el distrito electoral de Lima Provincias.
Es innecesaria porque, si lo que se pretendía es asegurar que el nuevo distrito electoral de Lima Provincias tenga cuatro escaños, y que ninguno de los actuales distritos electorales se vea afectado con la disminución de escaños; pues, aplicando las reglas previstas por el artículo 21 de la LOE, el nuevo distrito electoral tendrá exactamente cuatro escaños y ningún distrito electoral perderá escaños. Cabe precisar que, conforme a un cálculo realizado por la ONPE aplicando ambas reformas (el incremento del número de congresistas a 130 y la creación del distrito electoral de Lima Provincias):
– El nuevo distrito electoral de Lima Provincias tendría 4 escaños.
– El distrito electoral de Lima Metropolitana tendría 36 escaños (es decir, uno más de los que tiene actualmente a pesar que incluye a Lima Provincias).
– Asimismo, otros cuatro distritos electorales tendrían un escaño más: Piura pasaría de tener 6 a tener 7; Arequipa y Cajamarca pasarían de tener 5 a tener 6; y Loreto de tener 3 a tener 4.
– Finalmente, quedaría un escaño por distribuir, que podría asignarse a Lima Metropolitana, por representar a la mayor proporción de electores del país, o al Callao, por ser el distrito electoral que en los resultados tiene una parte decimal mayor.
– El resto de distritos electorales quedaría con el mismo número de escaños con que cuenta actualmente.
Asimismo, dicha disposición transitoria especial es inconveniente porque su redacción podría prestarse a diversas interpretaciones, cuya aplicación puede dar a resultados muy disímiles, debido a que no precisa si la distribución de los “seis escaños restantes conforme a Ley” se debe realizar sobre la base de los 25 distritos electorales actuales, o sobre la base de 26, incluyendo al nuevo distrito electoral de Lima Provincias. Tampoco precisa si la distribución de esos “seis escaños restantes” se debe realizar por separado, o si esos seis escaños deben sumarse a los otros 120 para recién hacer la distribución conforme a las reglas del artículo 21 de la LOE.
Cabe también señalar que la asignación directa y de un número fijo de escaños al distrito electoral de Lima Provincias, puede generar distorsiones en la distribución de escaños al colisionar con los criterios de distribución proporcional establecidos por el artículo 21 de la LOE.
Por lo manifestado, consideramos que al momento de realizar la segunda votación de la reforma constitucional, debería votarse únicamente la reforma del artículo 90 de la Constitución, debiendo excluirse a la referida disposición transitoria especial.
Finalmente, somos de la opinión que un eventual resultado negativo en la segunda votación de la reforma constitucional, no debería arrastrar a la reforma de la LOE para crear el distrito electoral de Lima Provincias; ya que esta reforma legal, cuyas motivaciones de justicia están sobradamente justificadas, no requiere de la reforma constitucional para entrar en vigor.