14/Ago/09: ¿Renovación o revocación? Precisiones sobre una propuesta presidencial

IMPORTANTE:Una actualización necesaria sobre este tema se realiza en el post: “Continúa confusión sobre la renovación por mitades del parlamento”

“Debemos establecer la renovación de la mitad del Congreso a la mitad del gobierno, para dar más oportunidad a la opinión del pueblo. Y si eso no logra la aprobación en el Parlamento, propondré un referéndum para que el pueblo decida.”

Con esas palabras el Presidente de la República realizó uno de sus principales anuncios, en su mensaje a la nación del 28 de julio pasado: la renovación por mitades del Congreso, a la mitad del periodo de gobierno (que, como sabemos, en nuestro país es de cinco años y es el mismo que el periodo del mandato parlamentario).
LA RENOVACIÓN PARCIAL DEL PARLAMENTO NO ES REVOCACIÓN DEL MANDATO

Tal como ya lo han precisado algunos especialistas, como Fernando Tuesta o Agustín Haya de la Torre, no se debe confundir renovar con revocar.

Tal precisión es necesaria ya que muchos piensan, equivocadamente, que la renovación es algo así como la revocatoria del mandato que actualmente se aplica a las autoridades municipales (e hipotéticamente también a las autoridades regionales), que es un mecanismo de control ciudadano que permite a los electores, a través del voto popular, revocar o “recortar” el mandato a las autoridades elegidas para dar lugar a que sean sustituidos por otros representantes hasta culminar con el mismo periodo del mandato.

La renovación parcial del parlamento (que podría ser por mitades, por tercios o por cualquier otra fórmula), en modo alguno implica recortar el mandato de los congresistas, sino, simplemente, consiste en que la elección de los representantes se hace de manera escalonada.

En tal sentido, suponiendo que lo que rija sea la renovación por mitades, un número equivalente a la mitad de representantes que integran el Congreso (es decir, 60 congresistas si consideramos el tamaño actual del parlamento peruano), sería elegido simultáneamente con la elección del Presidente de la República y duraría en sus cargos hasta completar los cinco años de mandato parlamentario previsto en la Constitución, que corre paralelamente al periodo de mandato presidencial; tal como ocurre actualmente. La otra mitad de representantes se elegiría e iniciaría su mandato dos años y medio después, coincidiendo con la mitad del periodo presidencial. Estos parlamentarios, completando su mandato de cinco años, durarían en sus cargos hasta la mitad del siguiente periodo presidencial.

RENOVACIÓN PARCIAL DEL PARLAMENTO Y GOBERNABILIDAD

Entonces, la razón de ser de la renovación parcial del parlamento, no es sancionar a ningún representante recortándole su periodo de mandato parlamentario. Su razón de ser es lograr una recomposición de las fuerzas políticas en el parlamento, lo que eventualmente puede tener un gran impacto en las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo; relaciones que en gran medida dependen de que el partido de gobierno cuente o no con mayoría en el parlamento.

Sobre el particular, Agustín Haya de la Torre destaca las ventajas de la renovación parcial del parlamento, señalando que la misma “es una excelente medida, pues esto permitirá calibrar a la mitad del período cuál es el respaldo que el Gobierno tiene”, o que “resulta un estupendo termómetro para medir el respaldo de los electores hacia el gobierno de turno.”

Sin embargo, consideramos que debe tenerse presente que la recomposición del parlamento originada como consecuencia de la renovación parcial, al generar eventualmente la modificación de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo (si, por ejemplo, la oposición se convierte en mayoría), tendrá también un gran impacto en la gobernabilidad. Al respecto, conviene tomar en cuenta la advertencia de Francisco Eguiguren Praeli, en el sentido que la parte negativa de la renovación es que si se produce el desgaste del gobierno de turno, su representación parlamentaria disminuye, y que la experiencia peruana revela que es difícil para un régimen gobernar con una oposición en el Congreso, como ocurrió en los gobiernos de Bustamante y Rivero, Fernando Belaunde (primer periodo) y Alberto Fujimori, quienes no tuvieron mayoría en el Congreso, lo que generó tal entrampamiento que esos gobiernos devinieron en golpes de Estado.

Si bien el mecanismo de la renovación parcial del parlamento funciona sin mayores complicaciones en los Estados Unidos, consideramos que ello en gran parte obedece a la estabilidad política y del sistema bipartidista que existe en ese país; situación muy distinta a la peruana, que por el contrario se caracteriza por tener una alta volatilidad e inestabilidad política, con un sistema de partidos muy fragmentado y débil. En suma, consideramos que esta propuesta presidencial no necesariamente es lo más conveniente para nuestro sistema político.

¿QUIÉNES SE QUEDARÍAN Y QUIÉNES SE IRÍAN?

Ahora bien, sin perjuicio de nuestra posición sobre la pertinencia de aprobar la renovación por mitades del parlamento, es menester analizar qué pasaría en caso que la propuesta presidencial sea aprobada, a través de la correspondiente reforma de artículo 90 de la Constitución (que es la norma constitucional que establece el periodo del mandato de los congresistas).

La medida comenzaría a regir recién a partir del año 2011 y, hasta su total adecuación, habría un necesario periodo de transición. De los 120 congresistas que deben elegirse ese año, 60 deberían cumplir el mandato ordinario de cinco años y los otros 60 culminarían su mandato a los dos años y medio, a fines del año 2013, para ser reemplazados por otros 60 congresistas, quienes sí cumplirían sus cinco años de mandato.

Al respecto, un hecho muy importante que deberá precisarse en su momento, antes de las respectivas elecciones del año 2011, es el criterio que se debe aplicar para determinar cuales serán los 60 congresistas que, de manera transitoria, sólo tendrán un mandato de dos años y medio.

Sobre el particular, consideramos que la definición por sorteo no resulta la medida más conveniente. Más bien, somos de la opinión que para determinar quiénes se quedan y quiénes se van a los dos años y medio, se deberían tomar en cuenta los resultados electorales, lo que a su vez repercute en la distribución de los escaños por cada distrito o circunscripción electoral. De este modo, se podría establecer como regla general que la primera mitad de los escaños de cada distrito electoral (que será ocupada por los representantes que obtuvieron una mayor votación preferencial de los partidos que, a su vez, obtuvieron mayor votación), tengan el mandato ordinario de cinco años, en tanto que la mitad inferior sólo lo tenga por dos años y medio. Luego se harían los ajustes para precisar el caso de los distritos electorales que tienen un número impar de escaños.

¿REFERÉNDUM PRESIDENCIAL?

Un comentario final sobre el anuncio presidencial de que si su propuesta no logra la aprobación en el Parlamento, propondrá un referéndum “para que el pueblo decida”. Al respecto, tal como lo han manifestado Samuel Abad y Francisco Eguiguren, bajo nuestro régimen jurídico y constitucional, el Presidente de la República no tiene la atribución de convocar a un referéndum, menos aún si esa consulta es para promover una reforma constitucional.

En efecto, la convocatoria a referéndum es, en principio, un derecho ciudadano, el cual puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del electorado nacional, de conformidad con el artículo 38 de a Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300.

Así también, el referéndum está previsto en el procedimiento de reforma constitucional, en caso que en primera votación el proyecto respectivo obtenga el voto de la mayoría absoluta del número legal de los miembros del Congreso (esto es, 61 votos), pero que no supere los dos tercios del número legal de congresistas (80 votos), de conformidad con el artículo 206 de la Constitución.

Por lo manifestado, si la propuesta presidencial no recibe la acogida necesaria en los predios parlamentarios, y en primera votación no obtiene cuando menos 61 votos, al Presidente de la República no le quedará más remedio que conformarse. O, en todo caso, podría motivar a sus seguidores para que consigan el respaldo de un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del electorado nacional (aproximadamente un millón seiscientos mil ciudadanos), para promover el referéndum ciudadano respectivo.

ACTUALIZACIÓN (19/ago/2009):

En su artículo “Las mitades del Congreso”, publicado ayer en el diario El Comercio, Fernando Tuesta se pronuncia en términos parecidos a los expuestos en este post, respecto a la forma en que operaría la renovación por mitades del parlamento; así como, respecto a que dicha reforma no necesariamente sería lo más conveniente para nuestro sistema político, debido al impacto negativo que podría tener en la gobernabilidad, considerando la debilidad del sistema de partidos.

Sobre el mecanismo de la renovación por mitades Tuesta señala que: “El sistema operaría de tal manera que 60 congresistas iniciarían su mandato de cinco años en julio del 2011, conjuntamente con el mandato presidencial. Los otros 60, en enero del 2014. / Para que ello suceda sería necesario que en las próximas elecciones, y por única vez, 60 congresistas tengan un mandato de solo dos años y medio. ¿Quiénes serían los elegidos (perjudicados)? La mitad de los representantes de cada departamento, quedando la difícil decisión en aquellos casos de representación impar y Madre de Dios.”

Y sobre el impacto negativo de la propuesta de reforma, considera que: “El resultado [de la renovación por mitades] es una alta probabilidad de dispersión parlamentaria y un gobierno sin mayoría en el Congreso, cuando el sistema de partidos es débil. (…) en aquellos casos en que no coinciden en el tiempo elecciones presidenciales y parlamentarias, sea porque esta se realiza en otro momento, favorece a una mayor pluralidad. Pero también, la probable pérdida de la mayoría por parte del partido de gobierno. Esto último solo ocurre en sistemas presidencialistas. (…) En países con sistema institucional y partidario débiles debe mejorarse la representatividad, pero sin descuidar la gobernabilidad. En tal sentido, la propuesta del Gobierno no es la más adecuada.”

Es de destacar, pues, que entre los especialistas (como Tuesta o Eguiguren), va generándose un consenso respecto a lo inconveniente que podría ser la reforma propuesta por el Presidente, si consideramos las peculiaridades del devenir del sistema político peruano; a pesar que, según las encuestas, el 64 % de peruanos estaría a favor de dicha reforma. No obstante, consideramos que no se necesita ser muy avispado para darse cuenta que cuando la mayoría de peruanos apoya tal propuesta, lo hace porque confunde renovación con revocación.

OTROSÍ: Aprovechamos esta ampliación para enlazar el Proyecto de Ley N.° 3387/2009-PE, presentado por el Poder Ejecutivo el 5 de agosto pasado, a través del cual se propone modificar el artículo 90 de la Constitución, referente a regular la renovación parcial del Congreso de la República.