14/Jul/14: A la caza de “golondrinos”. Acciones de los organismos electorales contra el fraude al Registro Electoral

Una de las amenazas que pueden afectar los resultados de los procesos electorales es la presencia de los denominados “electores golondrinos”, es decir, de aquellos que cambian su domicilio a una circunscripción (distrito, provincia o región) distinta a la de su residencia habitual con el propósito de incidir en el resultado de los comicios. Este fenómeno se produce, especialmente, en la elección de autoridades locales (elecciones municipales) en distritos rurales o de relativamente poca población electoral.

Además de constituir un atentado directo contra la democracia al torcer la voluntad de los ciudadanos expresada en las urnas, dicha práctica ha sido expresamente tipificada como delito de fraude al Registro Electoral por la Ley N.º 29287 (publicada el 06 de diciembre de 2008), que incluye un numeral 8 al artículo 359 del Código Penal, estableciendo una pena de entre dos y ochos años de pena privativa de libertad al que, con propósito de impedir o alterar el resultado de un proceso o favorecer o perjudicar a un candidato u organización política, realiza cambio de domicilio o induce a realizarlo a una circunscripción distinta al de su residencia habitual, induciendo a error en la formación del Registro Electoral.

Este fenómeno también se presenta en otros países. Por solo poner un ejemplo, en Colombia a este mismo delito se le conoce como trashumancia, trasteo de votos o fraude en inscripción de cédulas, tipificado por el artículo 389 del Código Penal colombiano en los siguientes términos:

“El que por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento o cédula de ciudadanía en una localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con el propósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de 3 a 6 años. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público.”

Según la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia, la trashumancia es un delito que además de afectar los resultados de las elecciones, atenta contra la eficacia del voto, pues puede causar la nulidad de la elección si la cantidad de votos trasteados son determinantes en el proceso electoral. Asimismo desfigura los mecanismos de participación, afecta el derecho a la autonomía e influye desfavorablemente a las comunidades, ya que quien resulta electo por este medio no tiene ningún sentido de compromiso con la sociedad.

Volviendo a nuestra realidad, debemos tener en cuenta que por mandato constitucional, los organismos electorales (Jurado Nacional de Elecciones – JNE, Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – RENIEC) tienen por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa.

En tal sentido, al haberse constatado que, ante la cercanía de las Elecciones Regionales y Municipales 2014, se han venido presentando cambios domiciliarios masivos en muchos distritos de la República, los tres organismos electorales emitieron el domingo 13 de julio un comunicado conjunto anunciando diversas acciones y compromisos importantes:

1. Informan que el RENIEC ha realizado verificaciones de cambios domiciliarios en 43 distritos, visitando 14 mil domicilios y observando la dirección domiciliaria de aproximadamente 3600 electores; y que el JNE está fiscalizando 71 distritos y está visitando 19 mil domicilios, priorizando aquellos distritos donde, en los últimos meses, se ha incrementado la población electoral en porcentajes muy elevados.
2. Señalan que el artículo 33 de la Constitución establece las causales por las cuales se puede suspender la ciudadanía de una persona y, por tanto, limitar el derecho de sufragio. Por tanto, cuando, como resultado de las acciones de verificación domiciliaria del RENIEC o de la fiscalización del padrón electoral del JNE, se determine que una persona ha realizado un cambio indebido de domicilio, se anulará el último cambio domiciliario y, de oficio, el RENIEC reincorporará a dicha persona al padrón electoral del distrito donde se encontraba domiciliado previo a dicho cambio. Por tanto, la persona sobre la que recaiga esta medida administrativa podrá emitir su voto, pero en el distrito de su domicilio previo al último cambio. Para dicho efecto, el ciudadano debe tramitar la expedición de un nuevo DNI.
3. Informan que el RENIEC, a través de su Procuraduría Pública, realizará las denuncias penales correspondientes, para que los organismos del Sistema de Justicia realicen las investigaciones respectivas y, de ser el caso, impongan a los infractores las sanciones penales establecidas por el artículo 359 numeral 8 del Código Penal. En ese sentido, asumen el compromiso de hacer un seguimiento más intensivo del resultado de las denuncias e invocan a los órganos del Sistema de Justicia para que, de acuerdo a sus competencias, adopten las medidas necesarias que conduzcan a que este tipo de delito sea efectivamente sancionado.

Además de lo señalado en el comunicado es preciso tener en cuenta que, como parte de su función constitucional de elaborar los padrones electorales, en julio de 2011 el RENIEC asumió directa y decididamente la verificación administrativa de las direcciones declaradas ante la entidad por ciudadanos que solicitaron cambiar su domicilio en el DNI. Desde entonces, realizó operativos en distritos donde se realizaron elecciones municipales complementarias, consultas populares de revocatoria o nuevas elecciones municipales, y donde encontró indicios de presencia de “electores golondrinos”. Para fortalecer esta nueva labor y darle permanencia y sostenibilidad, el 2013 se creó la Gerencia de Registro Electoral y, dentro de ella, la Subgerencia de Procesamiento del Registro Electoral. Desde entonces, también, se volvió más fluida la relación con el JNE para tratar este problema. Por su parte, el JNE ha venido realizando visitas de constatación domiciliaria, en el marco de su función constitucional de fiscalización del padrón electoral, coordinando sus acciones con el RENIEC, de tal manera que se optimicen esfuerzos y recursos, y se evite la duplicidad de gastos.

Respecto de la decisión de que las personas que hayan realizado cambios indebidos de domicilio ya no sean retiradas del padrón electoral, como se hacía anteriormente, sino que sean reincorporados por el RENIEC al padrón electoral que corresponde al domicilio previo al cambio fraudulento, cabe precisar que esta medida es coherente con la Constitución Política del Perú, cuyo artículo 33 establece como únicas causales para suspender el ejercicio de la ciudadanía de una persona y, por tanto, limitar su derecho de sufragio, las siguientes: a) por resolución judicial de interdicción; b) por sentencia con pena privativa de la libertad; y c) por sentencia con inhabilitación de los derechos políticos. Al respecto, cabe señalar que el mismo 13 de julio se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución Jefatural N.° 176-2014/JNAC/RENIEC, que aprueba un nuevo “Reglamento para la Verificación del Domicilio Declarado”, en el que se incorpora el referido criterio.

Finalmente, respecto de las denuncias penales a los infractores, debemos hacer hincapié en que, a la fecha, el delito de fraude al registro Electoral carece de sanciones efectivas, habiéndose generado una sensación de impunidad para quienes cometen este delito, lo que contribuye a su proliferación. En tal sentido, nos parece fundamental el compromiso de los organismos electorales de hacer un seguimiento más intensivo sobre el resultado de las denuncias que oportunamente interpondrá el RENIEC; así como la invocación para que  los órganos del Sistema de Justicia (Ministerio Público y Poder Judicial) adopten las medidas necesarias que conduzcan a que este tipo de delito sea efectivamente sancionado. Al respecto, consideramos que se debería prestar especial atención a quienes inducen o promueven la realización de los cambios domiciliarios fraudulentos, que finalmente son los que resultan ser los principales beneficiarios de estos ilícitos penales.