En nuestro post anterior comentamos los alcances de la sentencia del 27 de setiembre, expedida en el Exp. 0002-2011-PCC/TC (STC), a través de la cual el Tribunal Constitucional (TC) resolvió el proceso competencial promovido por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) contra el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), respecto de la franja electoral y la supervisión de las finanzas de las organizaciones políticas, funciones previstas en la Ley de Partidos Políticos, Ley N.° 28094 (LPP).
En dicho post señalamos que, respecto de la flanja electoral, el TC le dio la razón a la ONPE al resolver que dicho organismo es competente para regular todos los aspectos relacionados con su implementación y ejecución en todo proceso electoral; sin perjuicio de las competencias fiscalizadoras, supervisoras y jurisdiccionales que le corresponden al JNE. Sin embargo, respecto de la otra cuestión, precisamos que, aunque el TC reconoce que es competencia de la ONPE supervisar o realizar el control externo de la actividad económico-financiera de las organizaciones políticas, también hace hincapié en que es competencia del JNE, fiscalizar y supervisar el ejercicio de la competencia de control externo de la actividad económico-financiera de las organizaciones políticas ejercida por la ONPE; por consiguiente, ésta tiene la obligación constitucional de remitir los informes y documentos que el JNE le requiera para el debido ejercicio de tal supervisión.
Además de lo señalado, a través de dicha STC, el TC realiza algunas precisiones que consideramos importantes respecto de las funciones o competencias constitucionales del JNE.
El JNE es fundamentalmente un organismo jurisdiccional
El TC señala que, a su juicio, el ámbito principal, aunque no único, de delimitación constitucional de competencias del JNE, está constituido por el ejercicio de funciones de carácter jurisdiccional en materia electoral, siendo instancia definitiva en esta materia, lo que se deriva de los artículos 178º, inciso 4), 181º y 142º de la Constitución (Fundamento 29 STC).
Sobre el particular, no obstante, el TC precisa que la fuerza vinculante de los derechos fundamentales y determinados deberes internacionales de protección de los derechos humanos, exigen interpretar los artículos 142º y 181º de la Constitución, en el sentido de que, excepcionalmente, es posible controlar las resoluciones del JNE a través del proceso de amparo, cuando son flagrantemente violatorias de los derechos fundamentales. Sin embargo, ello no enerva el reconocimiento de que el JNE es el supremo intérprete del Derecho electoral, y que sus principales funciones se desenvuelven en el ámbito jurisdiccional (Fundamento 30 STC).
Aunque es principalmente jurisdiccional, el JNE también tiene funciones administrativas
Según el TC, si bien el JNE ejerce funciones principalmente jurisdiccionales, también tiene competencia constitucional para ejercer funciones administrativas. En relación con este punto, en el ámbito del sistema electoral, el TC distingue entre las funciones administrativas directas o ejecutivas y las funciones administrativas indirectas o supervisoras. Las primeras implican una relación directa con los ciudadanos o las organizaciones políticas, delimitando bajo ciertos actos y decisiones administrativas, entre otros aspectos, el ejercicio de los derechos políticos de las personas y otros ciertos derechos de ciudadanía, relacionados, básicamente, con la identidad y el estado civil. Las segundas implican realizar actos contralores de la acción de los órganos administrativos que llevan a cabo las funciones administrativas directas o ejecutivas (Fundamento 33 STC).
Teniendo en cuenta lo señalado, el TC considera que las funciones administrativas del JNE son predominantemente indirectas o supervisoras; como se desprende del artículo 178º, incisos 1) y 3), de la Constitución que disponen que son competencias del JNE, “[f]iscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos electorales, del referéndum y de otras consultas populares, así como también la elaboración de los padrones electorales”, y “[v]elar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral”. Se trata de funciones administrativas supervisoras fundamentales y generales, que sitúan al JNE en un rol contralor del adecuado desenvolvimiento del sistema electoral en su conjunto (Fundamento 34 STC).
Ahora bien, el JNE también ejerce competencias administrativas ejecutivas, como mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas; proclamar los resultados del referéndum o de las consultas populares; proclamar a los candidatos elegidos en los procesos electorales; expedir las credenciales a los candidatos elegidos; entre otras (Fundamento 37 STC). Al respecto, el TC precisa que, “las competencias administrativas ejecutivas del JNE deben ser realizadas sin afectar las competencias ejecutivas de los otros órganos constitucionales del sistema electoral, los cuales, fundamentalmente, ejercen este tipo de funciones” (Fundamento 38 STC).
Cabe señalar que, a nuestro juicio, uno de los defectos del diseño constitucional de los organismos electorales establecido por la Constitución de 1993 es, precisamente, atribuir a un organismo jurisdiccional otro tipo de funciones que escapan al ámbito de la impartición de justicia, como las denominadas funciones administrativas supervisoras o administrativas ejecutivas.
Por eso, suscribimos lo que el maestro uruguayo Juan Rial ha señalado en nuestro blog y en nuestra cuenta de facebook, comentando nuestro post anterior: “se requiere una reforma institucional que aclare competencias y evite duplicaciones y constantes conflictos. el Jurado (JNE) debería ser un Tribunal judicial de ultima instancia, dejando todas las actividades de gerencia y operaciones a la ONPE”. A ello simplemente acotaríamos que se debería dejar las funciones administrativas electorales de naturaleza registral, como la de mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas, en manos del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que no por nada es “el Registro”, dentro del sistema electoral peruano.
El JNE no es jerárquicamente superior a la ONPE ni al RENIEC
Teniendo en cuenta que el JNE es principalmente un organismo jurisdiccional, el TC precisa que cuando este organismo resuelve los recursos presentados contra las resoluciones de la ONPE o del RENIEC, más allá de la denominación que adopte el recurso, actúa ejerciendo funciones jurisdiccionales. En estos casos, pues, el JNE no actúa como un órgano administrativo jerárquicamente superior a aquellos órganos cuyas resoluciones revisa, sino cómo un órgano constitucional que, en virtud de sus funciones jurisdiccionales, ostenta la competencia para declarar la nulidad de las resoluciones en materia electoral cuyo análisis de validez es sometido a su fuero (Fundamento 31 STC).
En otro momento el TC precisa que la condición de órganos constitucionales de la ONPE y del RENIEC, les dota de independencia estructural y autonomía administrativa, motivo por el cual, no tienen superiores jerárquicos a nivel administrativo que puedan conminarlos a adoptar una u otra decisión. Por ello, del ejercicio de las competencias administrativas supervisoras del JNE, no deriva la posibilidad de adoptar decisiones coactivas dirigidas hacia el resto de órganos del sistema electoral. No obstante, tanto la ONPE como el RENIEC, tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para que el JNE pueda ejercer debidamente sus funciones administrativas supervisoras, pues, de lo contrario, menoscabarían el adecuado ejercicio de sus competencias (Fundamento 35 STC).
De este modo, aunque no lo dice expresamente, el TC pone en cuestión la percepción que el JNE ha tenido de sí mismo, de ser el “máximo organismo electoral”; título que, por cierto, no se encuentra en ninguna norma constitucional o legal.
ACTUALIZACIÓN (04/OCT/2011):
Mediante el artículo de opinión intitulado “La función fiscalizadora del JNE”, publicado en el diario El Peruano el 03 de octubre, el Presidente del JNE, Hugo Sivina Hurtado, en parecido sentido a lo señalado en nuestro post anterior, asume que la STC bajo comentario, a pesar de haber declarada fundada en parte la demanda competencial interpuesta por la ONPE, le resulta más beneficiosa que perjudicial a la institución que representa. En tal sentido, señala que dicha sentencia “reafirma la función fiscalizadora del JNE“; o que “si bien el TC declara que la regulación y ejecución de la franja electoral constituye una competencia de la ONPE, ello no impide que el JNE ejerza las correspondientes competencias administrativas supervisoras y jurisdiccional que la Constitución le confiere“; o que “resulta conforme a la Constitución que el JNE ejerza sus funciones de fiscalización respecto de la actuación de la ONPE en materia de supervisión de fondos partidarios“; por lo que concluye que “con esta sentencia, el TC ha brindado un aporte importante“.
También señala el magistrado que el TC reconoce que el JNE ejerce funciones administrativas indirectas o supervisoras y que “son estas las que predominantemente ejerce el JNE respecto del sistema electoral en su conjunto“. Sobre el particular, sin embargo, tal como desarrollamos en este post, cabe precisar que en esta sentencia el TC es más bien bastante explícito en señalar que el JNE es fundamentalmente un organismo jurisdiccional y, por ello, aunque desempeña algunas funciones administrativas, ejerce funciones principalmente jurisdiccionales.
Respecto de las funciones administrativas, en el ámbito del sistema electoral, el TC distingue entre las funciones administrativas directas o ejecutivas y las funciones administrativas indirectas o supervisoras; señalando asimismo que, entre sus funciones administrativas, el JNE ejerce predominantemente las indirectas o supervisoras.
Una cosa es señalar, como hace el TC, que entre los dos tipos de funciones administrativas que ejerce el JNE (que de por sí son menos importantes que sus funciones principalmente jurisdiccionales), las indirectas o supervisoras predominan sobre las directas o ejecutivas; cosa distinta es señalar que las funciones administrativas indirectas o supervisoras son las que predominantemente ejerce el JNE respecto del sistema electoral en su conjunto.
Cómo está Don Carlo! me parece que ese debate debe terminar…cada organismo debe respetar el fuero de los otros. Saludos.
Coincido, y sobre tu anterior texto, tambièn comparto el parecer, aunque desde luego es discutible.