En este blog hemos presentado varios artícu-los (aquí, aquí y aquí) sobre la necesidad de reformar la Ley de Partidos Políticos, Ley N.º 28094, con el objetivo de afianzar y profundizar la demo-cracia interna en estas organizaciones funda-mentales para el sistema democrático, disponiendo, entre otras cuestiones, una intervención más decidida de los orga-nismos electorales en sus elecciones internas.
Sin embargo, a más de cinco años de su vigencia, un hecho evidente es que la Ley de Partidos Políticos requiere más ajustes aún. Es el caso de las normas sobre su constitución y reconocimiento, materia sobre la cual se requiere de una urgente reforma para evitar que sigan proliferando partidos que lo son sólo en el registro de partidos políticos, pero que no tienen una existencia real como tales; o de las normas sobre financiamiento y supervisión de fondos partidarios, que también requieren de diversas modificaciones, con el objeto de que el control estatal sobre la actividad económico financiera de las organizaciones políticas sea efectivo.
Al respecto, es menester señalar que la Ley de Partidos Políticos tuvo cuatro grandes objetivos fundamentales:
1. Institucionalizar a los partidos políticos: es decir, lograr que los partidos políticos sean instituciones realmente existentes, con activa vida orgánica, con permanencia en el tiempo, de modo que sean efectivos canales de las demandas que se van generando en la sociedad. De este modo se pretendía superar la actual situación en que la gran mayoría de partidos sólo son membretes registrados en el Registro de Partidos Políticos, es decir, son “partidos fantasma” que únicamente cobran vida cuando se acercan las elecciones.
2. Democratizar a los partidos políticos: es decir, lograr que la vida interna de estas organizaciones se rija por los principios democráticos, sobre todo en lo que concierne a la elección de sus dirigentes y candidatos a cargos de elección popular; superando de este modo la cultura caudillista, oligárquica y autoritaria que caracteriza a la la mayoria de estas organizaciones.
3. Establecer la transparencia en el manejo de las finanzas partidarias: con el objeto de “iluminar” la relación entre el poder económico (o el dinero) y la política, de modo que dicha relación no sea la fuente de eventuales malos manejos en el ejercicio del poder político. Cabe señalar que el financiamiento de las organizaciones políticas tiene una importancia vital para las mismas, pues es fundamental para su subsistencia y la difusión de su ideario. En tal sentido, la confluencia de partidos que requieren financiamiento y de grupos dispuestos a financiar dichas actividades a cambio de incidir posteriormente en el gobierno electo, genera el riesgo de ingreso de dinero ilegal, corrupción y otras situaciones similares, lo que puede afectar valores básicos de la democracia como la igualdad de los ciudadanos, la libertad de los electores, la autonomía de los elegidos, entre otros.
4. Establecer el acceso equitativo a los medios de comunicación a los partidos políticos: con el objeto que todos los partidos políticos tengan similares oportunidades de hacer llegar su mensaje (tanto en epoca electoral como en periodo no electoral) a los ciudadanos; sin que ello se vea afectado por la diferencia en el manejo de recursos económicos o las relaciones con los medios de comunicación.
Aunque se han presentado ciertos avances, ninguno de esos objetivos ha sido alcanzado aún a cabalidad.
Seguidamente presentaremos, sucintamente, los lineamien-tos que consideramos se deberían seguir para una reforma de las normas sobre financiamiento y supervisión de fondos partidarios, contenidas en la Ley de Partidos Políticos; aquellas reglas de juego que permitirían el cabal cumplimiento del tercer gran objetivo señalado respecto a la transparencia en el manejo de las finanzas partidarias. A nuestro juicio, una reforma de dichas normas debería lograr los siguientes objetivos:
Hacer efectivo el financiamiento público directo a los partidos políticos
El artículo 29 de la Ley de Partidos Políticos establece que los partidos políticos que obtienen representación en el Congreso reciben del Estado financiamiento público directo, en función al número de votos que han obtenido. Asimismo, señala que dicha transferencia de fondos debe ser utilizada por los partidos para actividades de formación, capacitación e investigación, además de solventar sus gastos de funcionamiento ordinario.
Sin embargo, la propia ley, a través de su Tercera Disposición Transitoria, establece que la referida transferencia de fondos depende de las posibilidades de la economía nacional, por lo que si el Ministerio de Economía y Finanzas informa que no existen recursos para este fondo, no existirá transferencia alguna. Al amparo de dicha disposición, uno de los primeros anuncios del actual gobierno fue que no otorgaría el financiamiento público directo ordenado por ley a favor de los partidos políticos. Ciertamente, en tanto no exista voluntad política de hacer efectivo dicho financiamiento, cualquier gobierno podrá ampararse en esta disposición transitoria para no otorgar dichos fondos, haciendo que el artículo 29 de la ley sea inaplicable. Por ello, la citada disposición transitoria debe ser derogada.
Precisar que es la ONPE el organismo encargado de calcular y entregar el financiamiento público directo
El artículo 29, ya citado, tampoco precisa cual es la entidad responsable de repartir los fondos del financiamiento público directo. Al respecto, el Ministerio de Economía y Finanzas se ha pronunciado, señalando que no existe una expresa autorización en la Ley de Partidos Políticos para que la ONPE asuma la función de distribuir entre los partidos políticos, el monto del financiamiento público directo establecido por la norma.
Sobre el particular, consideramos que se debe reformar dicho artículo con el objeto que señale expresamente que la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es la entidad competente para realizar dicha distribución de fondos, ya que ningún otro organismo de la Administración Pública se encarga de determinar los votos válidos que corresponden para cada elección, constituyendo ello uno de los criterios que sirve de base para determinar el monto que corresponde a cada partido político; siendo además que es dicha institución la que determina cuales son los partidos políticos que obtuvieron representación en el Congreso, entre los cuales se repartirá el 40% del financiamiento público de manera igualitaria.
Concentrar en la ONPE la administración de la “franja electoral” en todos los procesos electorales
Además del financiamien-to público directo establecido por el artículo 29 de la Ley de Partidos Políticos, la ley prevé un mecanismo de financia-miento público indirecto a favor de los partidos, a través de la denominada “franja electoral”, que consiste en el acceso gratuito de los partidos políticos a los medios de radiodifusión y televisión públicos y privados.
Para el caso de las Elecciones Generales (presidenciales y parlamentarias), conforme a la la Ley de Partidos Políticos, la administración de la franja electoral le corresponde a la ONPE. No obstante, para el caso de las Elecciones Regionales, la administración de la franja electoral (salvo la realización del sorteo de orden de aparición que realiza la ONPE) le corresponde al Jurado Nacional de Elecciones, según lo establecido por la Cuarta Disposición Transitoria y Complementaria de la Ley de Elecciones Regionales, Ley N.º 27683. Tal situación atenta contra la racionalidad en la atribución de competencias a las instituciones del Estado, ya que resulta absurdo que la misma función (administrar la franja electoral), sea competencia de dos instituciones distintas según se trate de un proceso electoral u otro.
Por tanto, proponemos que se modifique dicha disposición transitoria y complementaria, con el objeto que se concentre en una sola de estas instituciones, específicamente en la ONPE, la administración de la franja electoral.
Incluir a los movimientos dentro de las normas sobre financiamiento y supervisión
Actualmente los movimientos (organizaciones políticas de ámbito regional o departamental, que pueden presentar candidatos en las elecciones regionales y municipales), tienen un régimen especial; lo que en términos prácticos implica que no se encuentran sujetos a las mismas exigencias que los partidos políticos, por lo que su situación resulta injustificadamente ventajosa.
Los movimientos, una vez que se inscriben, no se hayan sujetos a las normas sobre la barrera electoral (a la que sí se hayan sujetas los partidos), motivo por el cual pueden mantener la vigencia de su registro independientemente de la votación que obtengan. En cambio, a los partidos que no superan la barrea electoral establecida (5% de los votos válidos a nivel nacional o haber alcanzado cuando menos 6 representantes en distintas circunscripciones), se les cancela su inscripción. Los movimientos tampoco se hayan sujetos a las normas de democracia interna, por lo que no existe control alguno sobre sus mecanismos de elección de dirigentes y candidatos. Tampoco se hayan sujetos a la supervisón de sus finanzas, por lo que no existe ningún tipo de regulación ni supervisión por parte del Estado sobre el origen y transparencia tanto de los aportes recibidos como de los gastos realizados por estos; a pesar que estas organizaciones son beneficiarias de la “franja electoral” regional.
Siendo los movimientos organizaciones políticas de vigencia permanente, consideramos que resulta un imperativo incluir a dichas organizaciones dentro del ámbito de supervisión de los fondos partidarios realizados por la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE, específicamente en lo que se refiere a los ingresos y gastos de campaña electoral, para evitar que estas organizaciones políticas se sometan a los mismos riesgos a los que se encuentran sometidos los partidos políticos, como son las situaciones de corrupción e incumplimiento de la ley. En tal sentido, se debe establecer para los movimientos los mismos requisitos que hay para los partidos políticos respecto a las fuentes de financiamiento prohibido o los tipos de fuente de financiamiento privado permitido; asímismo, se les debe hacer pasibles de un régimen de sanciones similar al de los partidos.
Incluir expresamente a los aportes anónimos como fuente de financiamiento prohibida
Aunque el artículo 31 de la ley establece las fuentes de financiamiento prohibidas (entre ellas las que provienen de entidades estatales, de confesiones religiosas, o de partidos políticos o gobiernos extranjeros), no ha incluido expresamente la prohibición de recibir aportes anónimos. Tal situación genera que, en la práctica, los partidos podrían recibir aportes anónimos, camuflados como ingresos provenientes de actividades de financiamiento proselitista que no requiere identificar a los aportantes, a que se refiere el inciso b) del artículo 30 de la ley.
En tal sentido, consideramos que debe incluirse expresamente dicha prohibición, ya que los “aportes anónimos” atentan contra la idea de transparencia que debe guiar el régimen del financiamiento de la actividad partidaria.
Tipificar infracciones leves, graves y muy graves y las correspondientes sanciones pecuniarias
La Ley de Partidos Políticos no establece sanciones efectivas que se puedan aplicar ante el incumplimiento de sus disposiciones. Por ejemplo, cuando los partidos no cumplen con presentar la contabilidad detallada de sus ingresos y gastos anuales la sanción establecida es la pérdida del financiamiento público directo a que se refiere el artículo 29 de la Ley; no obstante, como hemos visto, este financiamiento no es efectivo, por lo que dicha sanción no tiene efecto alguno. Se requiere corregir tal situación estableciendo sanciones eficaces.