Sinesio López Jiménez

En uno de sus ensayos más imaginativos sobre el Estado y la democracia, Guillermo O´Donnell atribuye los colores azul, verde y marrón a los países de América Latina. Azul es el color de los países estructuralmente homogéneos (Uruguay, Chile, Costa Rica) en los que el Estado penetra en todo el territorio y en todas las clases sociales. La ley es efectiva y la burocracia es eficaz. En el polo opuesto, marrón es el color de los países con mucha heterogeneidad estructural (los países andinos) en los que el Estado no llega a todo el territorio ni a todas las clases sociales. En ellos la ley no se aplica por igual en el territorio ni alcanza a todas las clases sociales. La burocracia no es eficaz ni las políticas públicas llegan a todos. Entre estos polos, el verde es atribuido a los países que no tienen una acentuada heterogeneidad estructural (Argentina, Venezuela) en los que la efectividad de la ley y la eficacia de la burocracia tienen un cierto alcance tanto en el territorio como en las diferentes clases sociales.

En esta policromía de países latinoamericanos el Perú presenta obviamente un color marrón. Pero si se analiza el grado de penetración del Estado en una escala regional, el Perú presentaría más matices. Probablemente, la costa mostraría un color azul; algunas ciudades de la sierra y de la selva, un color verde y las amplias áreas rurales de la sierra y de la selva, un intenso color marrón. En una perspectiva más exigente se podría imaginar un mapa del Estado peruano en una escala distrital considerando siempre el grado de penetración del Estado tanto en la efectividad legal como en la eficacia de la burocracia. Los matices serían mayores. En la costa predominaría el azul, seguido de cerca por una vasta zona marrón (los distritos pobres y muy pobres) y acompañado por algunas pocas zonas verdes. En la sierra y en la selva predominaría el marrón, acompañado por algunas zonas verdes. La mayoría de los distritos (alrededor de 900 distritos) y de la población (un poco más del 50%) de todas las regiones tendrían un color marrón.

Hace más de 10 años (en el libro Ciudadanos Reales e Imaginarios, IDS, 1997) elaboré un mapa de ciudadanía efectiva en todos los distritos del Perú. Se midió el grado de acceso efectivo de los ciudadanos a los derechos civiles (que tienen que ver con la libertad), a los derechos políticos (la participación en las decisiones y en la designación de las autoridades) y a los derechos sociales (educación, salud, etc. ). Los resultados fueron desalentadores: El 44% estaba conformado por ciudadanos de primera clase (accedía a todos los derechos por igual) y habitaba mayoritariamente en los distritos de clases medias y altas y en algunos distritos populares de las principales ciudades; el 23% estaba integrado por ciudadanos de segunda clase (ejercía todos sus derechos políticos y tenía algunos derechos civiles y sociales) y habitaba en los distritos pobres de las diversas ciudades; y el 33% estaba conformado por ciudadanos de tercera clase (ejercía sólo sus derechos políticos y no contaba con derechos civiles ni sociales) y habitaba en las zonas rurales de la sierra y de la selva.

Se relacionó este mapa de ciudadanía efectiva con el de la desigualdad (expresada en el mapa de la pobreza de 1993) y se encontró que existía entre ellos una alta relación inversa: en las zonas más pobres existía menos ciudadanía efectiva y en las zonas menos pobres había más ciudadanía efectiva. Es probable que exista también una alta correlación entre el mapa de la ciudadanía efectiva con el grado de penetración estatal en el territorio y en la sociedad. En los distritos en donde la justicia y las políticas públicas llegan a todos (azul) los ciudadanos son de primera y en los distritos en donde el Estado no es legalmente efectivo ni es burocráticamente eficaz (marrón) los ciudadanos son de tercera clase.