Sinesio López Jiménez

Pese a que nuestra cultura política es profundamente estatista, como lo muestran todas las encuestas que tocan el tema, la reforma del estado, considerada en sí misma y en forma aislada, es un asunto frío, casi gélido. Ella no despierta, en efecto, las pasiones de los gobernantes ni las de los gobernados. Eso explica que, para colocarlo en la agenda pública, hay que asociarlo a un tema caliente que ya está de antemano allí movilizando conciencias, suscitando debates, desplegando iniciativas, etc, como lo demuestra el excelente libro de Juan Carlos Cortázar Velarde que lleva por título “La reforma de la Administración Pública Peruana (1990-1997), conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas”.

Cortázar sostiene que las propuestas de reforma de la administración pública en el Perú pasaron por dos ciclos entre 1990 y 1997. El primero, que fue relativamente exitoso, tenía que ver con la reducción del tamaño del Estado y con la creación de entidades autónomas como la SUNAT y el FONCODES, temas que se debieron asociar con la estabilización (para acabar con el déficit fiscal y con la inflación) y con la privatización de las empresas públicas (con la finalidad de destronar al Estado y entronar al mercado en la asignación de recursos para el desarrollo) para que fueran discutidas como un paquete único. En la práctica, estos primeros temas de la reforma de la administración pública formaron parte de lo que los técnicos de los organismos internacionales llaman reformas de primera generación y que los académicos, desde una perspectiva clásica y no empirista del Estado, llaman cambio en la forma de Estado puesto que se transita del Estado Populista al Estado Neoliberal. Este es el eje central de la carreta del estado que da sentido y organiza las reformas parciales del estado. Cortázar demuestra también que la reforma de la administración pública no es sólo un asunto técnico sino también político, esto es, que si dicha reforma no es asumida por una coalición social y política que la sustente está condenada al fracaso. El éxito de de lo que Cortázar llama reformas de enclave del primer ciclo de políticas se debió a la amplitud y solidez de la coalición que las respaldó. Las políticas de reforma no caen solas del cielo sino que son diseñadas, propuestas, gerencialas y gestionadas por un equipo especial que Cortázar llama empresarios de políticas porque tienen algunas características especiales: liderazgo, audacia, experiencia de gerencia. En el caso peruano, no se puede hablar propiamente de empresarios de políticas sino de empresarias de políticas puesto que sendos equipos que impulsaron los dos ciclos de reformas estuvieron integrados por mujeres guapas, simpáticas, audaces e inteligentes. Hobbes y los federalistas (Madison, Hamilton y Jay), a mi juicio los más brillantes diseñadores de estados en el mundo occidental, estarían orgullosos de contar entre sus filas a estas ilustres e ilustradas seguidoras, aunque que no compartan con ellas la ciega fe liberal que inspira sus discutibles ideas sobre el cuado administrativo del Estado Neoliberal.

El fracaso del segundo ciclo de reformas, cuya propuesta giró en torno a una reforma global para resolver el desorden administrativo y ya no sobre el tamaño del Estado, tiene que ver con las dificultades del equipo, que ya no estaba constituido por empresarios de políticas sino por “funcionarios-consultores”, para colocar su propuesta en la agenda pública y promover la formación de una coalición política que le diera su respaldo y la hiciera viable.

Sin cuestionar la indudable calidad académica del libro de Juan Carlos Cortázar, quiero relativizar la tesis del éxito del primer ciclo de reformas. Mientras no se coloquen en el centro de las reformas estatales los intereses del ciudadano, los éxitos serán siempre relativos. En los casos analizados por Cortázar, el éxito tiene que ver con el funcionamiento del modelo económico neoliberal y no con los intereses de los ciudadanos. ¿Exitos para quien?, ¿la SUNAT exitosa?, ¿exitosa en qué y para quien?. ¿ Es exitosa para el ciudadano común y corriente?. Es una cruel ironía hablar de éxito ante estas dos imágenes inevitables cuando se habla de política impositiva: la SUNAT metiendo la mano al bolsillo de los ciudadanos y Montesinos entregando cerros de billetes a los corruptos en la salita del SIN. Ante esas imágenes irritantes, es legítimo preguntarse a lo Bodino ¿cuál es la diferencia entre un asaltante y la SUNAT?. Materialmente ninguna. La diferencia radica en los fines supuestamente diferentes. ¿Exitoso el Foncodes?. ¿A quien le ha ganado?. ¿A la pobreza?. ¿En qué porcentaje ha reducido la inmensa cantidad de pobres?. Pese a que Fujimori gastó 800 millones de dólares al año desde 1993 en adelante, allí están las cifras victoriosas de la pobreza –más del 50% de pobres y 20% de extrema pobreza- para desmentir sus supuestos éxitos.
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Sinesio López Jiménez

Con el debate sobre el tercio superior hemos comenzado a arañar el problema de fondo: el estado calamitoso de la educación pública. Es un error, sospechosamente cometido, quedarse en la selección de los maestros calificados para la enseñanza como si eso fuera la clave para resolver todos los males de la educación pública. Ese es un planteamiento inadecuado y tramposo para el caso peruano y latinoamericano. En el Perú, los gobernantes de turno y la prensa conservadora quieren maestros europeos con sueldos africanos: la política del cholo barato aplicada en el campo educativo. La pregunta que hay que formularse para tocar los problemas de fondo es si la educación pública cumple la función de mecanismo de igualación de las oportunidades en sociedades tan profunda y extensamente desiguales como las latinoamericanas. La respuesta es negativa. Los informes de los organismos internacionales especializados en el tema (UNESCO, PREAL, CEPAL y otros) llegan a las siguientes conclusiones: En primer lugar, los rendimientos nacionales e internacionales de los escolares es alarmantemente bajo. Con la excepción de los escolares cubanos que alcanzaron, en una prueba internacional de matemáticas aplicada en 1998, un alto rendimiento, los de los otros países latinoamericanos sólo obtuvieron resultados medianos y mediocres: “incluso el cuarto inferior de los alumnos cubanos superó el promedio regional” de AL (PREAL, Diciembre del 2001). En segundo lugar, los niveles promedio de educación siguen siendo inferiores a los patrones mundiales, a pesar del incremento de la matrícula en los niveles de primaria y pre-escolar: “La fuerza laboral latinoamericana tiene, en promedio, menos de seis años de educación, dos años menos de los patrones mundiales” (PREAL) y varios menos de los Cuatro Tigres Asiáticos (Corea, Taiwán, Singapur y Hong Kong). En tercer lugar, la tasa de los egresados de primaria es baja: En América Latina, sólo Cuba, Uruguay y Chile, tienen altas tasas de egreso en el nivel primario, comparables a las de China y a las de los Tigres Asiáticos. La tasa de egresados de la secundaria es menor aún: En los países más desarrollados de América Latina (Chile, Brasil, Argentina y México) egresan menos de la mitad de los que estudian la secundaria. ¿Qué decir del Perú?.

En cuarto lugar, los sistemas educaciones reproducen las diversas desigualdades que existen América Latina: “El 10% más rico de las personas de 25 años de edad tienen entre 5 y 8 años más de escolaridad que el 30% más pobre” (PREAL). La desigualdad es más profunda en las zonas rurales y en los grupos étnicos y raciales discriminados (negros, indios, cholos, etc). En efecto, el rendimiento es menor en los alumnos de los sectores pobres y de las zonas rurales: “En Chile, por ejemplo, los niños provenientes de grupos de menores ingresos obtienen aproximadamente 20 puntos menos en lenguaje que los niños provenientes de familias de mayores ingresos. La prueba de UNESCO/OREALC para los alumnos de tercero y cuarto grados de 13 países latinoamericanos concluyó que, con pocas excepciones, los alumnos de zonas rurales obtenían puntajes más bajos que sus contrapartes de las zonas urbanas en matemáticas y lenguaje” (PREAL). Pese a la relativa igualdad en el nivel educativo entre hombres y mujeres, existe, en el reclutamiento del personal docente en las escuelas de los países latinoamericanos, un sesgo de género que tiene que ver con la desvalorización de la educación en nuestros países. Cuando existe un arraigado machismo estructural, toda actividad que se desvaloriza se feminiza.

En quinto lugar, la distribución del gasto público refuerza la desigualdad al concentrarse desproporcionadamente en la educación superior: “Dado que la educación superior sirve principalmente a los sectores medios y altos de la población, este patrón de gasto discrimina de manera importante en contra de los pobres, que rara vez logran alcanzar niveles universitarios” (PREAL). Hay que relativizar está última tesis porque puede sugerir la idea de que es necesario reducir el gasto en la educación universitaria pública para contribuir a la equidad, cuando de lo que se trata es de incrementar el gasto público en los niveles de primaria y secundaria. El gasto en estos niveles tiende a bajar en e Perú: “ Así, luego de que en la primera mitad de los años setenta se gastara en promedio 399 dólares por alumno, desde 1976 hasta 1986 la cifra correspondiente osciló alrededor de 255 dólares. El nivel mínimo al cual se llegó fue de 162 dólares en 1990. Hacia el 2000, el gasto por alumno fue de 278 dólares, monto similar al observado en 1981” (Jaime Saavedra y Pablo Suárez, El financiamiento de la educación pública en el Perú: el rol de las familias, Grade, p. 12). Haciendo una comparación con otros países de América Latina, estos autores llegan a esta dramática conclusión: “…el gasto estatal por alumno en el Perú equivale a 18% del correspondiente a Chile y a 31 % del desembolsado en Brasil, aunque es superior al gasto por alumno en el Paraguay. En secundaria, el gasto estatal por alumno en el Perú es menor que el gasto por alumno en el resto de países considerados”. Si esto es así, ¿con qué derecho y con qué moral los gobernantes de turno y la prensa conservadora se quejan de los maestros y de la mala calidad de la educación pública?
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Sinesio López Jiménez

Los países con parlamentos bicamerales constituyen una minoría en el mundo actual. De los 180 países miembros de la Unión Interparlamentaria en el 2002, 72 eran bicamerales y 116, unicamerales. Los parlamentos de los 18 países democráticos de América Latina se dividen paritariamente entre unicamerales y bicamerales. La tendencia en el mundo actual es la unicameralidad. En la década del 90, Perú y Venezuela pasaron de una estructural bicameral a una unicameral basándose en consideraciones y en perspectivas autoritarias. ¿De qué factores depende la estructura parlamentaria? Esta, al parecer, no depende del grado de desarrollo de los países ni del tipo de sistema político democrático. De hecho, los países desarrollados y los no desarrollados cuentan, por igual, tanto con parlamentos unicamerales como con bicamerales. Puede decirse lo mismo de los tipos de sistemas políticos democráticos: los sistemas presidencialistas, parlamentaristas o semipresidencialistas tienen indiferentemente parlamentos unicamerales o bicamerales. Pareciera que los factores determinantes son las tradiciones que provienen de la cultura política. El diseño institucional de muchos países de América Latina, tanto en el presidencialismo como en el parlamentarismo, fue copiado del diseño norteamericano, introduciendo algunas novedades como el sistema proporcional en la elección de los congresos, lo que incide decisivamente en la división de poderes, en la conformación de los partidos parlamentarios y en la gobernabilidad democrática de estos países. Sin caer en determinismos geográficos, los congresos unicamerales de América Latina parecieran ser propios de países pequeños, sobre todo en América Central y en el Caribe, con la notable excepción de Santo Domingo. Aunque, es necesario reconocerlo, existen países pequeños en Sudamérica (Bolivia, Uruguay y Paraguay) cuyo congreso es bicameral. El tamaño y el volumen de la población de un país en el mundo moderno están estrechamente vinculados con la complejidad social y ésta incide decisivamente en el fenómeno de la representación que, a diferencia de las repúblicas clásicas, tiene que vérselas con las facciones de todo tipo y con la pluralidad social y cultural.

Las argumentaciones que justifican una u otra de las opciones (unicameral o bicameral) en la estructura parlamentaria son diversas. Los partidarios del unicameralismo apelan a dos razones principales: la agilidad del sistema unicameral y el menor costo que él implica. La primera razón es atendible, pero la segunda no es cierta, al menos para el caso peruano: el actual congreso unicameral es más caro que el antiguo bicameral. Los partidarios de la bicameralidad levantan cuatro argumentos importantes: la representación de intereses diferentes, la configuración de un sistema de pesos y contrapesos, la mejora en la calidad de la ley y la conformación de una élite política nacional. De estas cuatro razones, la principal es, sin duda, la representación de intereses. En todo caso, de la diferencia de intereses nacieron las dos cámaras legislativas en Inglaterra: La Cámara de los Comunes y la de los Lores. En el caso norteamericano, la Cámara Alta representaba y representa los intereses de los estados federales. De esta manera, el Senado se convirtió en uno de los garantes de la equidad en la relación entre los estados federales de Estados Unidos. La mayoría de países de América Latina, sean Federales o no, ha seguido el modelo norteamericano y elige a sus senadores que representan los intereses de sus respectivas regiones. En otros países (Uruguay, Paraguay) los senadores son elegidos en el nivel del distrito nacional y representan, por consiguiente, el interés de nacional. Santo Domingo y Colombia son casos especiales. La mitad del Senado dominicano es elegido por las provincias (uno por cada una de ellas) y la otra, en el distrito nacional. En el caso colombiano, la mayoría del Senado (100) es elegida en distrito único, 2 son elegidos en la circunscripción especial de comunidades indígenas y cinco representan a otras circunscripciones territoriales. La actual propuesta peruana, a diferencia de la propuesta de la Constitución del 79, es parecida a los modelos de Uruguay y Paraguay. En el caso peruano, la elección del Senado en distrito nacional tiene la ventaja de impulsar la formación de una élite política nacional en circunstancias en que la actual representación congresal tiende más bien a la fragmentación y al localismo. No hay que desdeñar tampoco el papel de contrapeso que ha jugado el Senado en el pasado frente a un presidencialismo exacerbado. En los peores momentos del primer gobierno desastroso de García (estatización de la banca e hiperinflación), fue el Senado el que serenó el partido y puso orden. Uno de los temas importantes que no toca el debate actual es el tamaño de la representación, chantajeados quizás por el desprestigio del Parlamento y por el argumento de los altos costos de la representación parlamentaria. Casi en todos los países de América Latina el tamaño de las Cámaras está determinado por el volumen de la población y se va ajustando cada vez que se realiza un nuevo censo poblacional. Visto en perspectiva comparada, el Perú es un país sub-representado con respecto a los otros países de América Latina.

Me parece que, en términos de diseños institucionales, el debate sobre la estructura parlamentaria importa, pero no tanto. En realidad, el debate no debiera centrarse en la estructura de la representación parlamentaria sino en el tipo de sistema político. El único presidencialismo que funciona es el norteamericano. En América Latina casi todos son deficitarios. ¿Qué tipo de sistema político requiere el Perú y América Latina?. ¿Presidencialismo, parlamentarismo o semipresidencialismo? En el nivel teórico y normativo ya se produjo ese debate hace algún tiempo entre Juan Linz que apuesta al parlamentarismo, Giovanni Sartori que es partidario del semipresidencialismo a la francesa y Dieter Nohlen que prefiere más bien un presidencialismo renovado. Urge peruanizar ese debate.

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Sinesio López Jiménez

El gobierno de García ha mostrado hasta ahora una sorprendente habilidad para pasar piola y concentrar toda la responsabilidad de la mala situación de la educación pública en los maestros. Casi todas las políticas que despliega el gobierno tienen que ver con tareas que deben realizar los maestros para mejorar la educación pública, pero casi ninguna que apunte a las responsabilidades que debe asumir el estado para obtener los mismos resultados. La opinión pública, en cambio, es más abierta en el señalamiento de los problemas que afectan a la educación. Si bien el 28% cree también que la mala formación de los maestros es el principal problema que enfrenta la educación en el Perú, el 25% opina que la falta de presupuesto en el sector educación es uno de los problemas principales, el 21% apunta con razón a la mala voluntad de los políticos y los gobiernos para enfrentar los problemas de la educación y el 10% achaca los problemas al inadecuado y desactualizado contenido educativo de los cursos. La mayoría de los medios acompaña la visión unilateral del problema educativo que tiene el gobierno y presta poca o ninguna atención a la visión más amplia de la opinión pública. Pese al despliegue publicitario que hace el gobierno sobre las políticas educativas, sólo un tercio de los limeños valora como positivas o muy positivas esas medidas, otro tercio las ve más bien como negativas y muy negativas. Sorprende la drástica caída de la aprobación del ministro de educación en el lapso de un año: En marzo de este año la aprobación (46%) y la desaprobación (43%) casi empatan frente al 61% de aprobación y al 20% de desaprobación en marzo del 2007.

La encuesta del Instituto de Opinión Pública (IOP) de la PUCP presenta una contradicción en la opinión de los limeños que exige alguna explicación: La mayoría coloca una nota aprobatoria a la educación, pero cree al mismo tiempo que ella no prepara a los jóvenes para conseguir buenos empleos ni contribuye a formar mejores ciudadanos. La educación ha dejado de ser una canal de movilidad social y un mecanismo de formación de ciudadanos como en otras décadas (la del 60 y la del 70 por ejemplo). En esas décadas un padre de familia podía decirle a su hijo lo siguiente: No tengo fortuna que ofrecerte, pero la mejor herencia que puedo dejarte es una buena educación. La ciudadanía política (más que la civil y la social) en el Perú y casi en toda AL del siglo XX fue un resultado de la educación más que del cambio en las reglas de juego electoral. Con el sufragio universal, la educación ha dejado de cumplir un papel importante en la emergencia de los ciudadanos, aunque puede jugar un papel decisivo en la calidad de los mismos. Pero eso exige también una educación de calidad. Quizá la aprobación de la educación por parte de la opinión pública tiene que ver más con un cierto prestigio y autoestima que ella otorga (o con el desprestigio que implica la situación de analfabetismo y la carencia de algún nivel de educación) que con su utilidad. En forma concordante con su diagnóstico, los limeños creen que las principales medidas para superar la crisis de la educación son: la capacitación de los docentes (41%), la mayor inversión en el sector educación (16%), la evaluación de los docentes (8%), el mayor interés en el tema educativo por parte del gobierno (6%) y el aumento de los sueldos de los maestros (6%). Esa perspectiva más amplia explica quizás la unanimidad en la exigencia al Estado para dedique más recursos a la educación de los más pobres así como sobre la gratuidad de la educación pública. La exigencia es muy justa si tiene en cuenta que el Perú es uno de los Estados de AL que menos gasta en la educación y si se considera que existe una muy alta correlación entre el nivel de inversión en la educación con la alta calidad de la misma. Jaime Saavedra y Pablo Suárez han mostrado (para el año 2000) que la educación pública no es gratuita puesto “que la sociedad peruana gasta, en promedio, 200 dólares por cada niño en el sistema público en la primaria, de los cuales 32% corresponde al aporte de las familias. En el caso de la secundaria, el Estado invierte 191 dólares y las familias, en promedio, 94 dólares; es decir, de un total de 285 dólares, las familias aportan 33%” (El financiamiento de la educación pública en el Perú: el rol de las familias, GRADE, Lima, 2002, p.25). Pero lo más grave es que el Estado comete inequidades en la inversión en educación: “sumando el gasto del Estado y el de las familias, un alumno en primaria en el quintil más rico del ingreso que accede a la educación publica recibe 326 dólares, 96% más que lo recibe otro en el quintil más pobre. En el caso de secundaria, un alumno del quintil más rico recibe 374 dólares, 53% más de lo que recibe otro en el quintil más pobre. Es más, existe evidencia de que esta diferencia se encuentra subestimada, ya que el gasto del Estado que llega a los quintiles más pobres es menor que el llega a los quintiles menos pobres…”. La baja inversión en la educación y la inequidad de la misma colocan al Estado en la picota. Si el gobierno de García no asume esta responsabilidad, las exigencias de calidad a los maestros, siendo justas, puede parecer una coartada.

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Sinesio López Jiménez

El estado es constitucionalmente de todos, pero, en realidad, es sólo de algunos. Lo que me preocupa (y nos debiera preocupar a todos) es que García y su gobierno parecen estar de acuerdo con esta brecha entre la ley justa y la realidad injusta. Para recuperar el optimismo, el lunes de esta semana se abrió, bajo el lema de un Estado para todos, la primera mesa de debate del Seminario sobre la Reforma del Estado que, bajo la dirección de Henry Pease, concluye hoy en la Pontificia Universidad Católica del Perú. El lema es una crítica implícita a un estado que no funciona en todo ni para todos sino que en algunas cosas funciona y en otras no y que funciona bien para algunos sectores pero mal para la mayoría de los ciudadanos. El Worl Economic Forum acaba de publicar el último Informe Global de Competitividad en el que señala, para vergüenza de los gobernantes, que el Perú ocupa el 15 lugar en el mundo en la fortaleza de protección de las inversiones y el último lugar (131) en la calidad de la educación primaria. Puesto en blanco y negro, esto significa que el Estado peruano funciona bien para los ricos, pero pésimo para los pobres. Si se analiza la relación que el Estado tiene con la economía, por un lado, y con la sociedad, por otro, se puede llegar fácilmente a la conclusión siguiente: El Estado opera más o menos bien en el campo de la economía, pero opera pésimo en lo que refiere a la sociedad. El despliegue de las políticas (macroeconómicas, inversión en infraestructura, subsidios al capital y otras) que tienen que ver con la función estatal de promoción de la inversión privada ha obtenido logros importantes en estos últimos 7 años. Sólo las políticas de investigación científica en desarrollo y la remercantilización de la mano de obra no han funcionado en este campo. En cambio, las políticas de seguridad ciudadana, las políticas culturales y, sobre todo, las políticas sociales (educación, salud, lucha contra la pobreza) que tienen que ver con la función estatal de asignar bienes y servicios públicos a la sociedad han operado y siguen operando mal y pésimo.

El Estado depende, sin embargo, para desempeñarse con eficacia, por un lado, de la economía a través de los impuestos y, por otro, de la sociedad a través de la legitimad que ésta le otorga. Pero, ¿qué sucede en este campo?. En el caso peruano, el Estado es financiado por dos fuentes importantes: la renta de de los empresarios y el IGV de los consumidores. El 62% de los ingresos fiscales provienen de los consumidores en el 2006. Hablando en forma clara y precisa, esto significa que todos los peruanos financiamos un Estado que sólo sirve a unos pocos: los ricos. En otras palabras, el nuestro es un estado de los ricos, financiado por todos, incluidos los pobres que, proporcionalmente, son los que más pagan si se considera el bajísimo nivel de sus ingresos. Esta situación injusta alcanzará ribetes de escándalo si se aprueba la reducción del impuesto a la renta al capital que se invierte, propuesta por el Ministro de Economía que, en este como en otros casos, se muestra como el verdadero ministro del capital. Este tipo de políticas podría implicar una reducción significativa de la presión tributaria (15%) que está por debajo de la media latinoamericana y muy debajo de países latinoamericanos como Brasil y Chile. Es obvio que, con esos montos, no se puede brindar a la sociedad una educación ni una salud de calidad ni tampoco una seguridad ciudadana medianamente aceptable. La respuesta esperada de la sociedad es obvia: la desaprobación de las instituciones estatales y de las autoridades gubernamentales. Con este tipo de políticas que favorecen a los ricos y que perjudican a las clases populares y a los pobres los gobiernos pierden legitimidad. Lo que quiero decir es que, en este caso, la pérdida de legitimidad no tiene que ver sólo con el mal desempeño de los gobernantes que se muestran incapaces de corregir estos injustos desequilibrios sino que se funda principalmente en la dinámica misma de estos desequilibrios estructurales que hay que corregir con adecuadas políticas impositivas si se quiere salir de esta fuente estructural de injusticias.

¿Se puede construir un Estado de todos?. Este es un amplio y profundo debate académico y político. Desde la perspectiva académica clásica que ve al Estado como sistema de dominación social institucionalizada (Marx, Weber y otros) que se canaliza a través de la ley, la coerción, la burocracia es difícil, sino imposible, organizar un Estado para todos. Pero en otra perspectiva académica (Theda Skócpol), teóricamente sólida también, el Estado puede ser autónomo con respecto a las clases dominantes privilegiadas y a otros Estados si cuenta con un cuerpo calificado de funcionarios, si las instituciones estatales son densas y eficaces, si el sistema legal ofrece efectivamente a todos los ciudadanos tanto igualdad ante la ley como igualdad de oportunidades, si el Estado domina en todo el territorio y si tiene la adecuada presión tributaria para atender las necesidades sociales. A todo ello puede contribuir una Reforma del Estado bien pensada y mejor diseñada. En este sentido, me parece importante la presencia del Primer Ministro, del Ministro de Defensa, del Presidente de la Corte Suprema y de otros altos funcionarios porque ella muestra su sincera preocupación por este tema fundamental.

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Sinesio López Jiménez

En uno de sus mejores libros, Coerción y Capital, la formación del Estado del 900 a 1990, Charles Tilly, sociólogo y políticólogo norteamericano, ha escrito que todos los estados son obra de empresarios y guerreros y que los estados nacionales europeos no han seguido, en su origen y desarrollo, una misma ruta sino tres caminos diferentes, dependiendo, en cada caso, de la forma como se combinaron la coerción y el capital. En varios de ellos (Hungría, Prusia, Rusia, Polonia) predominaron los guerreros; en algunos (Holanda, Venecia, Génova), los empresarios y en otros (Irlanda, Escocia, Inglaterra, Gales y Francia) actuaron equilibradamente empresarios y guerreros. Antes que Tilly y siguiendo a Max Weber, Otto Hintze, historiador alemán, había escrito en su obra Historia de las Formas Políticas que los estados modernos fueron construidos por los caudillos políticos, que los capitalismos fueron forjados por los caudillos empresarios y que en algún momento de la historia se produjo un encuentro fortuito pero productivo (afinidad electiva lo llamaron Weber y Hintze, tomando las palabras de Fausto de Goethe) entre ambos tipos de caudillos, dando origen, con el tiempo y las circunstancias, a una estrecha relación estructural entre el capitalismo y el Estado moderno. Es teóricamente sugerente y políticamente útil formular algunas hipótesis sobre los estados latinoamericanos, apelando a estas categorías, con la condición de que se añadan y combinen los factores económicos y políticos de carácter imperialista.

En el caso peruano se pueden distinguir hasta cuatro formas de estado en la época republicana: El Estado Criollo, el Estado Oligárquico, el Estado Populista (Velasquista) y el Estado Neoliberal. Cada forma de estado está estrechamente asociada a un modelo de acumulación y ambos están articulados por una misma coalición social y política en la que pueden tener hegemonía los empresarios o los guerreros, dependiendo, en cada caso, de la forma de estado y del modelo de acumulación. Más allá de los regímenes democráticos y no democráticos en los que se expresa cada forma de estado, ésta mantiene algunos elementos permanentes que la caracterizan: un cierto tipo de coaliciones sociales y políticas, una forma de inclusión o de exclusión de las clases populares, un cierto tipo de cuadro administrativo y el tipo de políticas económicas.

Es casi un abuso del lenguaje llamar al Estado Criollo del siglo XIX, que no había logrado un sistema estable de dominación social ni una corporización visible en presupuestos, instituciones y burocracias, un Estado o una forma de Estado, pese a que contaba con algunos elementos estatales como el territorio heredado de la colonia, las constituciones y ciertas tradiciones culturales comunes. En ese contexto, fueron los caudillos, especialmente los caudillos militares, los que encarnaron el Estado y mantuvieron (es un decir) la unidad del territorio. Las cosas cambiaron con el Estado Oligárquico, en el cual los oligarcas (empresarios agrarios exportadores), en estrecha alianza y conflicto con los gamonales de la sierra y el capital extranjero, organizaron e hicieron funcionar un estado patrimonialista, excluyente, racista, con una autoridad mediada, indirecta y poco centralizada, con débiles instituciones y una pequeña burocracia, sin monopolio de la violencia y económicamente liberal. En ese Estado, los militares, como bien lo señaló Basadre, se pusieron al servicio de la coalición oligárquica. Los papeles se invirtieron con el Estado Velasquista que, a diferencia de otros Estados Populistas de América Latina en donde los caudillos políticos jugaron un papel central, fue construido por los guerreros, desplazando a las élites tradicionales, impulsando a élites industriales nacionales y organizando un estatismo orgánico, corporativo, incluyente, con una autoridad centralizada y directa, con una burocracia pesada y con un capitalismo de Estado, naturalmente voluntarista y heterodoxo en su política económica. Con el Estado Neoliberal, el péndulo se desplazó nuevamente hacia el lado empresarial, pero esta vez, ante la debilidad de las élites locales y las instituciones estatales, el componente externo (FMI, organismos económicos internacionales y el capitalismo globalizado) jugó un papel central mientras los empresarios locales y los militares sólo fueron comparsa y soporte de esta nueva forma de Estado, particularmente durante el gobierno autoritario de Fujimori. La nueva coalición social entronó al mercado como asignador de recursos para el desarrollo, destronó al estado mediante las llamadas reformas estructurales (apertura de la economía al mercado internacional, desregulación de los mercados y privatizaciones), secuestró sus aparatos económicos y lo organizó como un estado excluyente que impulsa la autorregulación de la economía de mercado, pero deja de lado la protección y la autoprotección de la sociedad, que despliega una política económica liberal y una política social focalizada y que busca legitimarse mediante modestas reformas de la administración pública y la descentralización. En el Cono Sur, a diferencia del caso peruano, fueron los guerreros los que se pusieron a la cabeza de la organización del Estado Neoliberal.

Una reforma del Estado de gran aliento, además de reformas parciales necesarias, debiera tener como objetivo poner fin al péndulo fatal de empresarios, guerreros y caudillos para construir una nueva forma de estado, producto de una política de compromiso entre las diversas clases y grupos sociales.
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Sinesio López Jiménez

A 180 días del nuevo gobierno, propongo a los lectores la siguiente hipótesis de trabajo para comprender mejor sus características fundamentales: Por su estilo político, el gobierno actual es alanista más que aprista, por su forma política, es un régimen de presidencialismo retórico y por su contenido social es la voz de un estado que expresa el dominio abierto de los ricos en desmedro de los pobres.

Las decisiones gubernamentales y las formas de gestión no provienen del Apra ni de las instituciones estatales sino de Alan García. Este estilo político, más acentuado ahora que en 1986, no anula al partido de gobierno pero lo debilita. El nombramiento de ministros, viceministros y altos funcionarios así como las políticas públicas que no tienen que ver con la economía están en manos de García, pero el APRA es la encargada de llevar a cabo la política estatal de clientela, esto es, de copar la administración central del Estado con apristas, especialmente ahora que ha perdido muchos gobiernos regionales y locales.

El alanismo no sólo define el estilo político gubernamental sino también el
régimen político de gobierno. En efecto, los seis meses de gobierno han mostrado que el régimen político actual, más allá de las irrelevantes incrustaciones semipresidencialistas de la Constitución, es, en realidad, un presidencialismo exacerbado y asfixiante. Aunque se pueden formular algunas observaciones a la manera cómo fue elegido García, el régimen político actual es, sin duda, democrático en su origen, pero tiende a no serlo en su funcionamiento por los valores que promueve García, las reglas de juego que quiere imponer y las estructuras de decisión política en las que se asienta. Los valores que mueven a García no son democráticos ni republicanos, pese a su énfasis verbal en la austeridad gubernamental y en los deberes de los ciudadanos. García no es, con toda seguridad, Jefferson que entró millonario al gobierno y salió quebrado por servir desinteresadamente a sus ciudadanos. Los valores profundos que mueven a García, como a la mayoría de los presidentes peruanos y quizás latinoamericanos, provienen del patrimonialismo como cultura política predominante. El se siente dueño de pelota (el gobierno y el poder) y no la quiere repartir ni a sus propios compañeros de partido.

Algunas políticas promovidas por García, tales como la pena de muerte, el control de las ONGs y otras, revelan la voluntad de cambiar las reglas de juego democrático y constitucional para imponer otras de carácter plebiscitario y autoritario. Las políticas económicas revelan que las estructuras de decisión del régimen político no están constituidas por los poderes formales de un Estado democrático sino por una coalición del Presidente de la República con los grandes poderes empresariales que, para esquivar toda presión social y el escrutinio público, han blindado y secuestrado la economía de mercado y administran los aparatos económicos del Estado a través de sus representantes sociales y políticos, apoyados por los grandes medios de comunicación. Esta coalición social y política muestra el corazón del Estado entendido, no sólo como administración pública y como sistema legal, sino también y principalmente como sistema institucionalizado de dominación social. Como es obvio, esta coalición gobierna para los ricos en desmedro de los pobres. Aparte de los grandes gestos y las pequeñas medidas de alivio temporal de la pobreza, ¿existe alguna política del gobierno alanista que mejore el empleo, reduzca la pobreza y combate la desigualdad social?.

En el primer gobierno aprista, García ejerció un presidencialismo plebiscitario. Fue un decisionista que obtenía su legitimidad de la plaza pública, de las masas y de los famosos balconazos. Su decisionismo era de izquierda para enfrentar la crisis económica de entonces y de derecha para enfrentar el terrorismo. En el actual gobierno aprista, García, en cambio, ejerce un presidencialismo retórico de derecha que obtiene su legitimidad, no de la plaza pública, sino de su inserción en la política como espectáculo y de su capacidad para convencer al auditorio a través de los medios de comunicación que, en su mayoría, se han puesto a su servicio. Tanto el presidencialismo plebiscitario como el retórico proceden de y se emparentan con el tronco autoritario y se caracterizan por el desprecio de las instituciones y por cierto desapego a la ley.

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Sinesio López Jiménez
Leer es un proceso complejo. Leer en el Perú y en América Latina es un proceso más complejo aún. Asumido por los medios, tengo la impresión que el tema, lejos de ser esclarecido, ha sido más bien maltratado y distorsionado. Para entendernos, propongo un esquema básico de comprensión. La lectura es un proceso que comprende tres elementos centrales: la fenomenología de la lectura, las determinaciones causales y las consecuencias. Dejando de lado este último elemento, me concentro en los dos primeros. La fenomenología de la lectura, que busca ser recatada por las encuestas especializadas, alude a los siguientes componentes: el sentido (qué significa leer?), los motivos (las razones por las que se lee), los estímulos (familia, escuela, amigos, etc), el nivel (el porcentaje de gente que lee), el contenido (los temas leídos), el soporte ( libro, revista, internet, periódico, etc. en que se lee), la densidad (número de libros, periódicos, temas leídos en diversos soportes), la intensidad (días a la semana y horas al día dedicadas a la lectura), el lugar en donde se lee (casa, biblioteca, etc.), la forma como se lee (en silencio, en alta voz), el contexto socio-histórico (sociedad ágrafa, caligráfica, etc.) y la comprensión lectora (aplicación de técnicas y nivel de comprensión).

Qué sentido tiene leer?. Descartes afirmaba que leer es dialogar con los hombres más eminentes de la inteligencia. Proust subrayaba, en cambio, la asimilación de ideas y el acto de reflexión. Descartes enfatizaba el sentido crítico de la lectura y Proust, el desarrollo personal. La gente de a pie identifica, en cambio, el sentido con el motivo de la lectura. En el Perú, el 28% lee por entretenimiento o gusto; el 21.2%, por estudio; el 19.5%, por desarrollo personal y el 1l 16.0%, por cultura general. En dónde encontró la gente los estímulos para leeer?. El 44% lee por iniciativa propia; el 27.9%, por consejo de sus profesores y el 20.1%, inducidos por la familia. ¿Cuántos peruanos leen?. Casi 19 millones de peruanos pueden leer y escribir, pero sólo leen 15 millones (79%) y casi 4 millones (21%) no leen, pese a que pueden hacerlo. Son analfabetos funcionales. El 7.3% de los peruanos debiera leer, pero no puede hacerlo porque es analfabeto, según la Encuesta Nacional de Hogares. Sin embargo, el dato peruano del siglo XX es el repliegue del analfabetismo (57.6% en 1940, 38.9% en 1961, 18.1% en 1981, 12.8% en 1993, 7.3% en 2004). ¿ Cuántas personas leen en cada hogar?. De 3 a 4 personas (50.9%), de 1 a 2 personas (25.7%) y de 5 a más personas (23.4%) ¿Qué leen los peruanos o en que soporte leen?. El 71.6% leen periódicos; el 55.0%, libros; el 36.1%, revistas; el 24.2%, internet (en Lima, el 34.6% en 2004 y casi el 50%, en 2007, según la ultima encuesta de la PUCP), el 20.1%, la Biblia. ¿Qué temas leen los peruanos?. La respuesta es múltiple: Arte y cultura, el 32.2%; lengua y literatura, el 27.8%; deporte, el 23.8%; política, el 21.7%, historia y geografía, el 13.3%; economía, el 7.3%; religión, el 7.3%.

¿Cuánto tiempo le dedican los peruanos a la lectura?. El 29% lee todos los días; el 31.6%, interdiario y el 30.4%, los fines de semana. En términos de horas, el 49.2% lee de 1 a 3 horas; el 31.5%, de 4 a 7 horas y el 18.4%, más de 8 horas. ¿Cuántos libros han leído los peruanos en los últimos tres meses?. El 18.9% leyó un libro; el 10.9%, 2 libros; el 5.2%, 3 libros, el 2.5%, 4 libros y el 4% más de 5 libros. Vista la lectura en una perspectiva comparada, el promedio de libros leídos llega a 3.6 al año en 2004, mientras Colombia llega a 2.4 libros promedio en el 2000 (DANE, Encuesta Nacional de Hogares). Esta cifra debe haber cambiado significativamente en el caso colombiano después de 7 años. ¿En dónde leen los peruanos?. En su casa (79.3%), en cualquier lugar (10.8%), en su centro de estudios (3.1%) y en las bibliotecas en donde no encuentra generalmente los libros que busca (1.4%). Y ¿de donde provienen los libros qué leen los peruanos?. El 33.6% son libros propios, el 5% son libros prestados por particulares y 2.8% son prestados por las bibliotecas (lo que constituye una vergüenza porque las bibliotecas no prestan ni cuentan con fondos para adquirir libros). Si toman los libros propios leídos como 1000%, el 66.6% son libros originales; el 17.4% son fotocopiados y el 15% son de ediciones piratas: Un poco más de un millón de libros leídos provienen de la piratería.
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Sinesio López Jiménez

La encuesta de julio del IOP de la PUCP revela algunos datos interesantes que merecen algunas reflexiones: La evaluación de la democracia ha bajado significativamente, la insatisfacción y la desafección con ella se han incrementado, pero la apuesta por ella, como forma deseada de gobierno, se mantiene, aunque en franco descenso especialmente en las regiones el centro, sur y oriente en donde casi el 50% simpatiza con una forma no democrática de gobierno y/o no le interesa la forma de gobierno. Estos datos revelan procesos cognitivos, afectivos y de apuesta política sobre la democracia. Desde una perspectiva cognitiva, la mayoría de la gente, sobre todo de los sectores populares, pobres y muy pobres, percibe que la democracia tiene un nulo desempeño en la solución de sus problemas y, por ende, la desaprueba como ejercicio efectivo de gobierno. Pero si queremos profundizar en el tema es necesario preguntarse qué es lo que realmente no funciona. ¿Es la democracia?, ¿es el Estado en el que opera la democracia?, ¿son los partidos que organizan la representación en la democracia?, ¿son los ciudadanos pasivos que se niegan asumir un papel activo y responsable?. Gullermo O´Donnell, destacado politólogo argentino y profesor de la Universidad de Notre Dame (USA), se planteó algunas de estas preguntas para explicar la fragilidad de las democracias latinoamericanas y sugirió algunas respuestas que apuntan más a responsabilizar al tipo de ciudadanos y a la ineficiencia de los Estado que a la democracia como régimen político. O´Donnell sostiene, en síntesis, que los ciudadanos latinoamericanos, a diferencia de los ciudadanos de los países del norte, son principalmente políticos y no civiles (que no valoran la libertad, la autonomía ni la iniciativa individual) ni sociales (que no participan en el bienestar que producen sus sociedades) y que la exclusiva ciudadanía política no es sólido soporte de la democracia. Sostiene asimismo que los estados latinoamericanos no funcionan ni como sistemas legales, ni como burocracias, ni como seguridad ciudadana, ni como distribución funcional (poderes del estado) ni territorial (descentralización) del poder, ni como estados-para-la-nación. O´Donnell olvidó señalar que lo único que funciona es la forma-estado, esto es, el estado como sistema institucionalizado de dominación social (Weber) que organiza, entre otras cosas, el monopolio de la coerción, la relación inclusión-exclusión y las políticas económicas. Olvidó asimismo señalar las deficiencias de los partidos como organizadores de la representación democrática. Lamentablemente la encuesta del IOP tampoco formula preguntas que permitan conocer la percepción ciudadana sobre la actividad y el desempeño de los partidos actuales y medir el grado de insatisfacción y de desafección con ellos pues se limita a preguntar sobre la evaluación de la relación de los partidos con la democracia. Ello no obstante, los datos revelan que el 65% de los peruanos cree que la existencia de los partidos es importante, muy importante y extremadamente importante para el funcionamiento de la democracia, sobre todo en Lima y Callao (67%) y en el norte (66%) y en menor medida en el sur (61%) y en el oriente (61%), pero la región centro (55%) tiene una posición anti-partido pues cree que los partidos son poco o nada importantes para la vigencia de la democracia. Estas respuestas son concordantes con la creencia mayoritaria (56%) de todas las regiones según la cual “sin partidos políticos no puede haber democracia”, con la notoria excepción del centro del país. Más de un tercio de los peruanos (37%) cree, sin embargo, que la democracia puede funcionar sin partidos políticos.

Esta apuesta por los partidos como sustento de la democracia no deja de sorprender sobre todo cuando se conoce por otras encuestas (Latinobarómetro 2003) el bajo nivel de confianza de los peruanos en los partidos (8.0%), nivel que está por debajo de la media (8.4)% de los países andinos, un poco más arriba de Bolivia y Ecuador, muy por debajo de Colombia (17.3%) , Venezuela (20.1%), de los países latinoamericanos no andinos (22%) y de los países de Europa Occidental (24.6%). Estos datos expresan la profunda crisis de representación de los partidos políticos en el mundo, ciertamente en unos más que en otros. Lo que está en cuestión, como lo han analizado Scott Mainwaring, profesor de la Universidad de Notre Dame, y otros, es el lazo representativo entre los ciudadanos como titulares del poder (principales los llama Mainwaring) y los partidos políticos (agentes de la representación). Este cuestionamiento atraviesa por varias etapas que van desde la desaprobación de su desempeño hasta el colapso pasando por la insatisfacción, la desafección, la desconfianza, el rechazo y la erupción, configurando un proceso gradual de ruptura. ¿Cómo explicar esta crisis de representación?. Las respuestas van desde las que responsabilizan de la crisis representativa al mal diseño institucional de los partidos hasta las deficiencias del Estado, pasando por el mal desempeño de la democracia. Es probable que, en este caso, cada uno de estos factores tenga su propia cuota de responsabilidad.

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Sinesio López Jiménez

Julio es un mes de evaluaciones políticas, de aprobaciones y de desaprobaciones por parte de los ciudadanos. García ha salido desaprobado en su primer año de gobierno, pese al buen desempeño de la economía (que no es obra suya) o quizás por eso mismo: la gente de a pie no siente en el bolsillo (o siente que es insuficiente lo poco que le toca) las boyantes cifras de las empresas y de la macroeconomía. También ha salido desaprobada la democracia: El 65% de los peruanos cree que el Perú es poco o nada democrático, según la encuesta de julio del Instituto de Opinión Pública de la PUCP. La desaprobación es mayor en las regiones, especialmente en el norte, centro y sur del país en donde el 71% cree que el Perú es poco o nada democrático. Es probable también que la desaprobación sea mayor en los estratos populares, pobres y muy pobres del Perú. La desafección con la democracia es asimismo alta: El 63% de los peruanos se siente insatisfecho y muy insatisfecho con la democracia, especialmente en las regiones sur y centro en donde la insatisfacción se empina hasta el 78%. ¿Existe alguna conexión entre la desaprobación del gobierno, la insatisfacción y la desaprobación de la democracia?. Por supuesto que existe. A medida que la desaprobación del gobierno (elegido democráticamente) crece, se incrementa también la insatisfacción y la desaprobación de la democracia: si el gobierno (democrático) no resuelve los problemas angustiosos de la gente, entonces ¿de qué democracia hablamos?. ¿Para quién funciona la democracia?. El gran economista Albert O. Hirschamn definió alguna vez la democracia como capacidad de espera y Julio Cotler, destacado sociólogo peruano, suele decir que la democracia es saber hacer la cola. Es probable que las tesis de Hirschmann y de Cotler funcionen en las clases medias y altas, pero no en los estratos populares que ya se cansaron de esperar y de hacer la cola.

¿Qué pasa en los países como el Perú en donde coexisten una economía boyante, un gobierno desaprobado y la mayoría de ciudadanos insatisfechos? Pueden pasar varias cosas. En primer lugar, esa coexistencia no puede durar mucho tiempo porque la desaprobación del gobierno se transforma en ingobernabilidad, la insatisfacción en impaciencia y la economía puede comenzar a caer. En segundo lugar, se puede incrementar la presión distributiva desde abajo y desde las regiones justamente aprovechando la democracia (que se desaprueba y que, en este caso, muestra para que y para quien sirve también) y el sostenido crecimiento de la economía. En tercer lugar, puede emerger un Pacto Social de verdad en el que estén presentes los empresarios (la CONFIEP y otros organizaciones empresariales), los trabajadores organizados (la CGTP), los gobiernos regionales y un representante (con poder) del gobierno central para hacer compatible el desarrollo económico (crecimiento, productividad) con la democracia (distribución e igualdad), creando las políticas (reforma tributaria, capacitaciones), los mecanismos (mantención del equilibrio macroeconómico, derechos sociales) y sistemas institucionales (organismos estatales que garanticen los acuerdos del pacto social). Si lo anterior no se hace o no es posible hacer, puede pasar cualquier cosa, la más probable es que se organice un gobierno abiertamente autoritario al servicio del gran capital con el apoyo de las clases medias conservadoras.

Pese a la insatisfacción y a la desaprobación de la democracia, la mayoría de los peruanos (60%) cree que la democracia es la mejor forma de gobierno, especialmente en Lima y Callao (65%) y en el norte (57%). Pero lo que más llama la atención en este caso es que casi la mitad de los ciudadanos que viven en el sur, centro y oriente creen que a veces es necesario un gobierno autoritario, una dictadura o les da lo mismo cualquier forma de gobierno. Y es también muy probable que los sectores populares, pobres y muy pobres de todas las regiones hayan llegado a desechar la democracia como la mejor forma de gobierno. ¿Existe una relación entre la insatisfacción, la desaprobación y la falta de apoyo a la democracia como forma de gobierno?. Esa relación es innegable: A medida que se incrementa la insatisfacción y la desaprobación de la democracia, aumenta también la falta de apoyo a la democracia como forma de gobierno. Esto significa que para un sector importante de los sectores populares la democracia no es o ya no es la mejor forma de gobierno. Si eso es así, entonces se están desarrollando las bases sociales para salidas desesperadas o para gobiernos dictatoriales. El Perú ha llegado a una situación en la que ya no se puede concentrar el poder en la cúpula (el presidente, el ministro de economía, la tecnoburocracia y la coalición social y política que está detrás) evitando la presión social y el escrutinio público y en la que, si se quiere mantener la democracia y hacerla compatible el desarrollo, tiene que abrirse un juego político y social complejo hacia las clases populares. Hemos llegado a una situación social y política en la que ya no se puede mantener el juego anterior en donde muy pocos ganan y la inmensa mayoría pierde. Ya no estamos en los 90 del siglo pasado. Ya no estamos en los tiempos de Fujimori. Felizmente.
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