Los países con parlamentos bicamerales constituyen una minoría en el mundo actual. De los 180 países miembros de la Unión Interparlamentaria en el 2002, 72 eran bicamerales y 116, unicamerales. Los parlamentos de los 18 países democráticos de América Latina se dividen paritariamente entre unicamerales y bicamerales. La tendencia en el mundo actual es la unicameralidad. En la década del 90, Perú y Venezuela pasaron de una estructural bicameral a una unicameral basándose en consideraciones y en perspectivas autoritarias. ¿De qué factores depende la estructura parlamentaria? Esta, al parecer, no depende del grado de desarrollo de los países ni del tipo de sistema político democrático. De hecho, los países desarrollados y los no desarrollados cuentan, por igual, tanto con parlamentos unicamerales como con bicamerales. Puede decirse lo mismo de los tipos de sistemas políticos democráticos: los sistemas presidencialistas, parlamentaristas o semipresidencialistas tienen indiferentemente parlamentos unicamerales o bicamerales. Pareciera que los factores determinantes son las tradiciones que provienen de la cultura política. El diseño institucional de muchos países de América Latina, tanto en el presidencialismo como en el parlamentarismo, fue copiado del diseño norteamericano, introduciendo algunas novedades como el sistema proporcional en la elección de los congresos, lo que incide decisivamente en la división de poderes, en la conformación de los partidos parlamentarios y en la gobernabilidad democrática de estos países. Sin caer en determinismos geográficos, los congresos unicamerales de América Latina parecieran ser propios de países pequeños, sobre todo en América Central y en el Caribe, con la notable excepción de Santo Domingo. Aunque, es necesario reconocerlo, existen países pequeños en Sudamérica (Bolivia, Uruguay y Paraguay) cuyo congreso es bicameral. El tamaño y el volumen de la población de un país en el mundo moderno están estrechamente vinculados con la complejidad social y ésta incide decisivamente en el fenómeno de la representación que, a diferencia de las repúblicas clásicas, tiene que vérselas con las facciones de todo tipo y con la pluralidad social y cultural.

Las argumentaciones que justifican una u otra de las opciones (unicameral o bicameral) en la estructura parlamentaria son diversas. Los partidarios del unicameralismo apelan a dos razones principales: la agilidad del sistema unicameral y el menor costo que él implica. La primera razón es atendible, pero la segunda no es cierta, al menos para el caso peruano: el actual congreso unicameral es más caro que el antiguo bicameral. Los partidarios de la bicameralidad levantan cuatro argumentos importantes: la representación de intereses diferentes, la configuración de un sistema de pesos y contrapesos, la mejora en la calidad de la ley y la conformación de una élite política nacional. De estas cuatro razones, la principal es, sin duda, la representación de intereses. En todo caso, de la diferencia de intereses nacieron las dos cámaras legislativas en Inglaterra: La Cámara de los Comunes y la de los Lores. En el caso norteamericano, la Cámara Alta representaba y representa los intereses de los estados federales. De esta manera, el Senado se convirtió en uno de los garantes de la equidad en la relación entre los estados federales de Estados Unidos. La mayoría de países de América Latina, sean Federales o no, ha seguido el modelo norteamericano y elige a sus senadores que representan los intereses de sus respectivas regiones. En otros países (Uruguay, Paraguay) los senadores son elegidos en el nivel del distrito nacional y representan, por consiguiente, el interés de nacional. Santo Domingo y Colombia son casos especiales. La mitad del Senado dominicano es elegido por las provincias (uno por cada una de ellas) y la otra, en el distrito nacional. En el caso colombiano, la mayoría del Senado (100) es elegida en distrito único, 2 son elegidos en la circunscripción especial de comunidades indígenas y cinco representan a otras circunscripciones territoriales. La actual propuesta peruana, a diferencia de la propuesta de la Constitución del 79, es parecida a los modelos de Uruguay y Paraguay. En el caso peruano, la elección del Senado en distrito nacional tiene la ventaja de impulsar la formación de una élite política nacional en circunstancias en que la actual representación congresal tiende más bien a la fragmentación y al localismo. No hay que desdeñar tampoco el papel de contrapeso que ha jugado el Senado en el pasado frente a un presidencialismo exacerbado. En los peores momentos del primer gobierno desastroso de García (estatización de la banca e hiperinflación), fue el Senado el que serenó el partido y puso orden. Uno de los temas importantes que no toca el debate actual es el tamaño de la representación, chantajeados quizás por el desprestigio del Parlamento y por el argumento de los altos costos de la representación parlamentaria. Casi en todos los países de América Latina el tamaño de las Cámaras está determinado por el volumen de la población y se va ajustando cada vez que se realiza un nuevo censo poblacional. Visto en perspectiva comparada, el Perú es un país sub-representado con respecto a los otros países de América Latina.

Me parece que, en términos de diseños institucionales, el debate sobre la estructura parlamentaria importa, pero no tanto. En realidad, el debate no debiera centrarse en la estructura de la representación parlamentaria sino en el tipo de sistema político. El único presidencialismo que funciona es el norteamericano. En América Latina casi todos son deficitarios. ¿Qué tipo de sistema político requiere el Perú y América Latina?. ¿Presidencialismo, parlamentarismo o semipresidencialismo? En el nivel teórico y normativo ya se produjo ese debate hace algún tiempo entre Juan Linz que apuesta al parlamentarismo, Giovanni Sartori que es partidario del semipresidencialismo a la francesa y Dieter Nohlen que prefiere más bien un presidencialismo renovado. Urge peruanizar ese debate.