LAS MUNICIPALIDADES ESTAN OBLIGADAS A JUSTIFICAR DETALLADAMENTE LAS BASES SOBRE LAS QUE SUSTENTAN EL COBRO DE LOS ARBITRIOS
EXP. N.º 00018-2010-PI/TC
LIMA
JUAN BACILIO
SARMIENTO PARI
EN REPRESENTACIÓN DE
767 CIUDADANOS
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Juan Bacilio Sarmiento Pari en representación de setecientos sesenta y siete (767) ciudadanos del Distrito de Miraflores de la Provincia y Departamento de Arequipa
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Bacilio Sarmiento Pari y 767 ciudadanos del Distrito de Miraflores, contra la Ordenanza N.° 035-MDM, publicada el 15 de julio de 2006, en el periódico “La República”.
Magistrados firmantes:
MESÍA RAMÍREZ
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
URVIOLA HANI
EXP. N.º 00018-2010-PI/TC
LIMA
JUAN BACILIO
SARMIENTO PARI
EN REPRESENTACIÓN DE
767 CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima (Arequipa), a los 5 días del mes de julio de 2011, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Mesía Ramírez, Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Bacilio Sarmiento Pari y 767 ciudadanos del Distrito de Miraflores de la provincia de Arequipa, contra la Ordenanza Distrital Nº 035-MDM, que establece la Determinación y Distribución de Costos por Servicios Públicos de Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos y Barrido de Calles y Vías Públicas para los años 2002, 2003, 2004 y 2005.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad
Demandante : Juan Bacilio Sarmiento Pari y 767 ciudadanos del distrito de Miraflores de la provincia de Arequipa.
Norma sometida a control : Ordenanza Distrital Nº 035-MDM
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Distrital Nº 035-MDM.
III. NORMA DEMANDADA POR VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
Ordenanza Nº 035-MDM, de fecha 6 de julio de 2006, de la Municipalidad Distrital de Miraflores de la provincia de Arequipa, que establece la Determinación y Distribución de Costos por Servicios Públicos de Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos y Barrido de Calles y Vías Públicas para los años 2002, 2003, 2004 y 2005, publicada el 15 de julio de 2006 en el diario La República.
IV. DEMANDA Y CONTESTACIÓN
Demanda
Con fecha 26 de julio de 2010, don Juan Bacilio Sarmiento Pari, en representación de 767 ciudadanos, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Nº 035- MDM, publicada el 15 de julio de 2006, último día del plazo que estableció la Ley Nº 28762. Manifiesta que dicha Ordenanza fue publicada con sólo ocho artículos, cuando su Ordenanza de ratificación ¾la Ordenanza Municipal Nº 406, de la Municipalidad Provincial de Arequipa, en su artículo 1º¾ indica que consta de 10 artículos y 6 Disposiciones Finales y Transitorias.
Señalan los demandantes que con la Ordenanza Nº 035-MDM se viene cobrando arbitrios correspondientes al período 2006, cuando la Ordenanza ratificatoria no ha sido para ese período, sino para los períodos 2002 a 2005. Asimismo, en base a dicha Ordenanza Nº 035-MDM “se pretende cobrar” por “el mantenimiento de parques y jardines”, sin que ello esté contenido en la Ordenanza ratificatoria.
Finalmente, indican que los costos establecidos en la citada Ordenanza no explican ni detallan sus componentes y tampoco se disgregan los mismos, pese a que ya el Tribunal Constitucional estableció que no pueden admitirse como válidos los costos que integren el rubro “otros gastos indirectos” sin que sean especificados para dar cuenta al contribuyente de cuáles son los gastos que han elevado el valor del servicio que reciben. Asimismo, no se publicó ninguna explicación o justificación de los incrementos de costos de los años 2002, 2003, 2004 y 2005, siendo éstos muy por encima del Índice de Precios al Consumidor.
Contestación de la demanda
Con fecha 15 de octubre de 2010, la Procuraduría Pública Municipal de la Municipalidad Distrital de Miraflores de la provincia de Arequipa contestó la demanda, argumentando que la emplazada cumplió con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo sobre el servicio de recolección y disposición final de residuos sólidos y barrido de calles y vías públicas.
Señala que la Ordenanza Nº 035-MDM utilizó los parámetros objetivos de distribución de costos, existiendo una conexión lógica con la naturaleza del servicio brindado, como es recolección, disposición final de residuos sólidos y barrido de calles y vías públicas.
V. FUNDAMENTOS
Sobre la inconstitucional de la Ordenanza Nº 035-MDM por su publicación parcial
1. La Ordenanza Municipal Nº 406, de fecha 14 de julio de 2006, de la Municipalidad Provincial de Arequipa, al ratificar la Ordenanza Nº 035-MDM, señala (artículo 1º) que esta última consta de “10 Artículos y 6 disposiciones finales y transitorias”. Sin embargo, la Ordenanza Nº 035-MDM aparece publicada en el periódico “La República” (el 15 de julio de 2006) con sólo ocho artículos y ninguna disposición final y transitoria.
2. Los demandantes consideran que la no publicación de dos de los diez artículos de la Ordenanza Nº 035-MDM y de sus seis disposiciones finales y transitorias, hace a ésta totalmente inconstitucional por falta de publicidad. Este Tribunal no comparte ese criterio, pues como en otra ocasión hemos expresado,
“tal como se desprende de una interpretación sistemática del artículo 51°, in fine, y del artículo 109° de la Constitución, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no determina su constitución, pues ésta tiene lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas. Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma, no deben resolverse en clave validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no haya sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de inconstitucionalidad, pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él” (STC 0021-2003-AI/TC, fundamentos 3 y 4).
3. A juicio de este Tribunal, la no publicación de alguna(s) disposición(es) de una norma legal no invalida necesariamente las prescripciones de ésta que sí han sido publicadas, siendo consecuencia de esta publicación parcial, que sólo resultarán vigentes y obligatorias las disposiciones de la norma que sí han sido objetos de la debida publicidad.
Por ello, en tanto que la publicación parcial de la Ordenanza Nº 035-MDM no determina la inconstitucionalidad de ésta en su integridad ¾como reclaman los demandantes¾, este punto de la demanda debe ser desestimado.
Sobre el supuesto cobro de períodos o tributos no contemplados en la Ordenanza ratificatoria
4. Señalan los demandantes que con la Ordenanza Nº 035-MDM se vienen cobrando arbitrios correspondientes al período 2006, cuando la Ordenanza ratificatoria (Ordenanza Municipal Nº 406 de la Municipalidad Provincial de Arequipa) no ha comprendido ese período, sino los períodos 2002 a 2005. Asimismo, en base a dicha Ordenanza Nº 035-MDM “se pretende cobrar” por “el mantenimiento de parques y jardines”, sin que ello esté contenido en la Ordenanza ratificatoria.
5. Si, como afirman los demandantes, la emplazada estaría cobrando por períodos y tributos no contemplados en la Ordenanza ratificatoria, tales actos pueden ser reclamados por el afectado en la forma y vía legal correspondientes, pero no en el presente proceso de inconstitucionalidad, pues se trataría de casos específicos de arbitrariedad que no caben ser controlados en vía de proceso de inconstitucional, ya que éste tiene por objeto realizar un control abstracto de constitucionalidad de lo dispuesto en la norma legal impugnada y no controlar actos concretos supuestamente arbitrarios como los que alegan los demandantes.
En consecuencia, este extremo de la pretensión debe desestimarse.
Sobre la determinación del costo del servicio
6. Alegan los demandantes que los costos del servicio establecidos en la Ordenanza Nº 035-MDM no se encuentran detallados, pese a que el Tribunal Constitucional ha señalado que no pueden admitirse como válidos los costos bajo el rubro “otros gastos indirectos”, sin que sean especificados para dar cuenta al contribuyente de cuáles son los gastos que han elevado el valor del servicio que recibe.
7. Al respecto, debe tenerse en cuenta lo señalado por este Tribunal en la STC 0041-2004-AI, de fecha 11 de noviembre de 2004. Dicha sentencia vincula a todos los poderes públicos (como la Municipalidad emplazada) no sólo porque así lo indica el artículo 82º del Código Procesal Constitucional, sino también porque la STC 0053-2004-AI (punto 8º de su parte resolutiva) dispuso que la STC 0041-2004-AI “tiene fuerza de ley, de modo que tiene calidad de cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento en todos sus términos, estando las autoridades municipales obligadas a respetar el espíritu de su contenido y cumplir, bajo responsabilidad, las reglas vinculantes establecidas”. Por tanto, la Municipalidad emplazada debía seguir las reglas y criterios establecidos en la STC 0041-2004-AI al regular el arbitrio por “Servicios Públicos de Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos y Barrido de Calles y Vías Públicas”.
8. Sobre los criterios objetivos que pueden considerarse razonables para la determinación del costo de los servicios públicos, en la STC 0041-2004-AI (fundamentos 30 y 31), este Tribunal expresó que:
“Tampoco podría admitirse como costos válidos aquellos que integran el rubro “otros gastos indirectos”, sin que ellos sean disgregados para dar cuenta al contribuyente de cuáles son esos gastos indirectos que han elevado el costo del servicio a recibir. Por estas consideraciones, reviste especial importancia la ratificación provincial y su intervención para proponer directrices técnicas orientadoras en aras de una mejor estructuración de costos.
Tómese en cuenta que el contribuyente o usuario no tiene la libertad para discernir si toma o no el servicio, pues además de tratarse de un tributo (naturaleza impositiva), en el caso de servicios de limpieza pública, seguridad ciudadana, así como parques y jardines, se encuentra frente a servicios esenciales, de los cuales de ninguna manera puede prescindir. Por tal motivo, las municipalidades deben justificar de manera detallada el hecho en base al cual sustentan el cobro; para ello no bastará el anexo del informe técnico para alegar que se ha cumplido con el requisito de la justificación cuando el mismo no se encuentra detallado”.
9. Como puede apreciarse, a juicio de este Tribunal, “las municipalidades deben justificar de manera detallada el hecho en base al cual sustentan el cobro”, no pudiéndose recurrir a rubros genéricos como “otros gastos indirectos” en el informe técnico que debe acompañar a la Ordenanza, informe que, según ya ha indicado este Tribunal, es el instrumento para fiscalizar la determinación del costo de los arbitrios y que éste tenga conexión directa con el servicio prestado (cfr. STC 0006-2007-PI/TC, fundamento 8).
10. En el caso de la Ordenanza impugnada, puede apreciarse que en los cuadros de estructura de costos del servicio de Limpieza Pública de los años 2002 a 2005 (Anexo Nº 01 de su Informe Técnico, a fojas 10 y 10 vuelta), se consigna el rubro: “OTROS COSTOS Y GASTOS VARIABLES” y también: “COSTOS INDIRECTOS Y GASTOS ADMINISTRATIVOS”, de modo genérico o indeterminado, sin detallar los costos, como exige la STC 0041-2004-AI.
En ese sentido, al no detallar la Ordenanza Nº 035-MDM todos los costos de los servicios públicos de recolección y disposición final de residuos sólidos y barrido de calles y vía públicas, se impide al contribuyente conocer cabalmente cuáles son los costos del servicio a recibir, por lo que debe estimarse la demanda de inconstitucionalidad en este extremo.
Efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad
11. Conforme al artículo 81º del Código Procesal Constitucional, cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias, el Tribunal debe determinar de manera expresa los efectos de su decisión en el tiempo.
12. A juicio de este Tribunal, el presente caso encuentra similar justificación que la STC 0053-2004-AI/TC (apartado XIII) para no hacer uso de su facultad excepcional de declarar la inconstitucionalidad con efecto retroactivo. Por ello, se aplicarán al presente caso las mismas reglas establecidas en dicha sentencia:
§ No procedan las solicitudes de devoluciones por pagos indebidos cobrados en base a la Ordenanza Nº 035-MDM, declarada inconstitucional, que se interpongan luego de la publicación de esta sentencia.
§ Están exentos de la primera regla los reclamos administrativos y procesos judiciales que fueron accionados dentro de los plazos correspondientes y que aún se encontraban en trámite al momento de la publicación de la presente sentencia, a fin de que prime en su resolución el principio pro actione.
§ Se deja sin efecto cualquier cobranza en trámite basada en la Ordenanza Nº 035-MDM; asimismo, se impide el inicio de cualquier procedimiento coactivo cuya finalidad sea la de ejecutar el cobro de deudas originadas en la mencionada Ordenanza.
§ La regla anterior únicamente imposibilita la realización de la cobranza de deudas impagas basándose en la Ordenanza Nº 035-MDM; por consiguiente, no impide que las mismas puedan ser exigidas: a) sobre la base de ordenanzas válidas de periodos anteriores reajustadas con el Índice de precios al consumidor; o, en su defecto, de no encontrarse norma válida alguna, b) sobre la base de nuevas ordenanzas emitidas siguiendo los criterios vinculantes de este Tribunal, por los periodos no prescritos.
§ De estar en el supuesto b), las ordenanzas habilitadas para cobrar las deudas impagas por los periodos no prescritos deberán tramitarse conforme a los plazos del procedimiento de ratificación que hayan establecido las Municipalidades Provinciales.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, en consecuencia, inconstitucional la Ordenanza Nº 035-MDM, de fecha 6 de julio de 2006, de la Municipalidad Distrital de Miraflores, provincia de Arequipa.
2. Declarar que debe seguirse las reglas establecidas en el fundamento 12 de la presente sentencia sobre sus efectos en el tiempo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
URVIOLA HANI