EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
MÁS DE 5,000 CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:
1. Llega a conocimiento de este Tribunal la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por mas cinco mil ciudadanos contra la Ley N° 28564, que derogó la Ley N° 25704 y restituye el tercer párrafo del artículo 5° de la Ley Universitaria bajo los argumentos de que es incompatible con los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la constitución de centros docentes universitarios, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa. Refieren los demandantes en su escrito de demanda que si bien los artículos que en estricto estarían viciados de inconstitucionalidad serían los artículos 1° y 2° de la cuestionada ley, también la inconstitucionalidad debe alcanzar a los otros artículos de la Ley por conexidad. Expresan los demandantes que:
a) La cuestionada ley vulnera el derecho fundamental de acceso a la educación, considerando que dicha prohibición afecta principalmente a pobladores que se encuentran en lugares alejados, lo que impide que puedan acudir a la sede central de la universidad, puesto que ello implicaría el traslado de éstos a lugares en donde puedan obtener el servicio educativo, encontrándose muchas veces imposibilitados totalmente de acceder a una educación adecuada. Agrega que en ciertos casos existen zonas en los que por su ubicación geográfica es innecesario que se instale una sede principal, con todas las oficinas administrativas que corresponden a una sede principal, lo que acarrearía que el costo para que se brinde el servicio educativo sea mas elevado.
b) Refiere que la cuestionada ley afecta su derecho a la libertad de creación y constitución de centros docentes universitarios, puesto que le impone la prohibición que impide la creación de filiales creando una prohibición inconstitucional puesto que el artículo 18° de la Constitución Política del Perú permite la creación de filiales, fijando sólo las condiciones respectivas para su autorización.
c) Consideran los demandantes que no era necesaria una medida tan radical, puesto que debió de implementarse otros mecanismos de fiscalización y supervisión a las filiales, ya que existen organismos como el Consejo Nacional para la Autorización y Funcionamiento de Universidades (CONAFU), quien al advertir irregularidades está facultado para tomar las medidas pertinentes.
d) Finalmente refieren que se les está afectando su autonomía, puesto que se les niega la facultad de autodeterminar su régimen de gobierno, se limita el ejercicio de la iniciativa privada pues las universidades se encuentran limitadas al no tener posibilidades de abrir filiales en distintas zonas departamentales, afectando esto a la vez su derecho a la libertad de empresa en su manifestación de acceso al mercado y libertad de organización, ya que al encontrarse las universidades limitadas para abrir filiales, tendrían que constituir toda una universidad, lo que es demasiado costoso y limitaría la expansión organizativa y de desconcentración de las universidades.
El apoderado del Congreso de la República contesta la demanda bajo los siguientes argumentos:
a) Refiere que la ley cuestionada tiene como principal objetivo que el servicio universitario se brinde con calidad, requiriéndose para ello que exista mayor rigor y supervisión de las universidades. Es así que considera de necesidad la infraestructura adecuada e idónea para la prestación eficiente del servicio educativo.
b) La ley promociona a los inversionistas crear universidades y no filiales, favoreciendo de esta manera a los destinatario de dicho servicio público
c) Sostiene que no se puede hacer referencia a un derecho constitucional de constituir filiales al amparo del artículo 18° de la Constitución Política del Perú, pues dicha norma sólo hace referencia a las condiciones para el funcionamiento de universidades y no de filiales.
d) Considera que el legislador en uso de sus facultades está estableciendo los requisitos necesarios para iniciar, impulsar y dirigir universidades, y en consecuencia puede legítimamente promover la creación de dichas instituciones educativas, por lo que a su consideración el servicio educativo debe ser brindado por las universidades y no por las filiales.
e) Refiere que la ley cuestionada no vulnera la autonomía universitaria ni la libre iniciativa privada, pues respecto a la primera no realiza variación alguna en relación a su currícula, régimen de estudios ni sistema de créditos de los cursos, no interfiriendo en la amplitud de la cátedra, gobierno y otros; y respecto a la segunda no limita en demasía la libre elección económica, sino que mas bien cumple con la función supervisora y correctiva o reguladora del Estado respecto al mercado.
f) Expresa que la Ley cuestionada no vulnera la libertad de creación de empresa y de acceso al mercado, puesto que no existe limitación alguna para fundar universidades, buscándose sólo que el servicio educativo se brinde con calidad, considerándose que aunque exista una mínima incidencia en la libertad organizativa ello no resulte inconstitucional por los fines constitucionalmente legítimos que persigue.
g) Finalmente expresa que debe tenerse en cuenta para determinar la validez de la ley sometida a juicio, la conveniencia, utilidad, oportunidad, eficiencia y eficacia de la medida adoptada y no sólo realizar un control de carácter político.
Fundamentos
Derecho Fundamental a la Educación
El artículo 13º de la Constitución Política del Perú expresa que “La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. El Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza. Los padres de familia tienen el deber de educar a sus hijos y el derecho de escoger los centros de educación y de participar en el proceso educativo.” Asimismo el artículo 14º señala que “La educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta la solidaridad.
Es deber del Estado promover el desarrollo científico y tecnológico del país.
La formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo civil o militar. La educación religiosa se imparte con respeto a la libertad de las conciencias.
La enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la correspondiente institución educativa.
Los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la formación moral y cultural.”
Es claro que la educación cumple un papel prioritario en la formación de la persona humana, otorgándole así no solo preparación profesional sino brindándole a la persona formación en valores, en ética, en relaciones humanas, etc, abriendo un espectro de amplitud necesario para la vida de todo ser humano. Es así que la Educación es concebida como aquel proceso por el cual el ser humano adquiere conocimientos, valores, usos, costumbres y conductas que permiten el desarrollo integral de la persona humana, trascendiendo hasta las relaciones con los demás integrantes de la sociedad. Debe tenerse presente que sin el cabal desarrollo y protección del derecho a la educación no podemos hablar de libertades, puesto que no sería posible concebir a un ser humano que exija el cumplimiento de derechos sin ni siquiera saber en que consisten éstos. Es así que las otras libertades van de la mano con este derecho, erigiéndose en un derecho fundamental que le permite a todo ser humano su desarrollo integral y la defensa cabal de sus demás derechos.
Es tan importante dicho derecho fundamental a la educación que el Estado se convierte en el responsable y principal garante para exigir que este servicio se brinde con calidad a toda la sociedad. Es así que en la STC Nº 0008-2008-AI/TC este Tribunal expresó que “Las principales manifestaciones del derecho a la educación que emanan del propio texto constitucional son las siguientes: a) el acceder a una educación; b) la permanencia y el respeto a la dignidad del escolar; y, c) la calidad de la educación. Asimismo en dicha sentencia (citando la STC N.º 04646-2007-PA/TC) señaló que:
“(…) en un Estado Social y Democrático de Derecho el derecho a la educación adquiere un carácter significativo. Así, del texto constitucional se desprende una preocupación sobre la calidad de la educación, la cual se manifiesta en la obligación que tiene el Estado de supervisarla (segundo párrafo del artículo 16º de la Constitución). “También se pone de manifiesto al guardar un especial cuidado respecto al magisterio, a quienes la sociedad y el Estado evalúan y, a su vez, le brindan capacitación, profesionalización y promoción permanente (Art. 15º, primer párrafo, de la Constitución). Asimismo, se incide firmemente en la obligación de brindar una educación ‘ética y cívica’, siendo imperativa la enseñanza de la Constitución y los derechos fundamentales (art. 14, tercer párrafo)” (subrayado agregado).
Por esto es que ponemos de relevancia la función y obligación del Estado de cumplir el rol encomendado por la Constitución el que lo lleva a estar inmerso en todos los ámbitos relacionados con el proceso educativo, debiendo constituirse en el primer garante del servicio educativo. Es así que aparece el concepto de educación como servicio público, pues al convertirse en una obligación del Estado le corresponde el encargo de velar porque se brinde a la sociedad un servicio educativo optimo al que todos los seres humanos tengan acceso en igualdad de condiciones.
Las Universidades y su rol en la sociedad
Las Universidades son centros educativos dedicados a la enseñanza superior, en las que se lleva a cabo el proceso de formación profesional, transmitiendo a los usuarios de dicho servicio público los conocimientos necesarios en diversas materias para el desempeño óptimo del profesional en la sociedad. Es así que ante la existencia de un derecho fundamental a la educación universitaria las universidades se erigen como centros de investigación, creación intelectual, trasmisión cultural, entre otros servicios capaces de dotar al ser humano con la suficiente información y capacitación que le asegura seguridad de un buen desempeño profesional al servicio de la comunidad. En tal sentido el ser humano se convierte así en el destinatario de un servicio calificado otorgado por las universidades, obligándose a éstas a adoptar los medios necesarios para hacer viable la transmisión del conocimiento pleno y de calidad, adecuando para ello la infraestructura necesaria y todo lo que pudiera asegurar un servicio educativo idóneo para poder cumplir con el objetivo principal de formación de profesionales de primer nivel, capaces de desempeñarse con decoro y seguridad dentro de la sociedad y estar al servicio de élla-.
Siendo así se evidencia que la función de las universidades no se reduce meramente a la trasmisión de conocimientos dislocados sino que trasciende a una función axiológica que nos dice que el ser humano no sólo adquiere conocimientos calificados en la universidad y fortalece su personalidad, su ideología, sus valores, su moral, etc., constituyéndose ésta en una entidad capaz de formar no a simples profesionales mecanizados en su labor sino a personas solventes moral y profesionalmente que aseguren a la sociedad un servicio calificado.
Formadores de Profesionales e incidencia en la sociedad
Es así que concebimos a la universidad como el encargado de la formación integral de nuestros médicos, ingenieros, abogados, profesores, congresistas, Presidentes de la República, etc, es decir centros de estudios superiores capaces de otorgar bases sólidas a nuestros futuros profesionales y representantes políticos, adquiriendo tal relevancia su función, lo que significa que el futuro de toda una sociedad está directamente ligada a la formación que tengan sus integrantes.
Considero necesario resaltar por ende la importancia en que radica la formación de nuestros profesionales y la función y misión singularísima a la que responden. Es esta misión la que ha sido el argumento o fundamento para que las universidades obtengan el apoyo del Estado en ámbitos, como por ejemplo el Tributario, debiendo por ello los consumidores de dicho servicio educativo recepcionar un aprendizaje que le permita, como lo hemos señalado anteriormente, no sólo la transmisión de conocimientos sino la formación integral capaz de asegurarle a la sociedad que el profesional que vende sus servicios va a servir a quien los requiere, con idoneidad y con pleno conocimiento de sus derechos y libertades desde que un profesional que se exhibe ante la comunidad debe satisfacer exigencias mínimas que aseguren a ésta idoneidad profesional. Es evidente que un egresado de la universidad, bien formado, será también un baluarte de la democracia dispuesto a apoyar al Estado en el deber de éste de organizar y proteger a la ciudadanía, mostrando interés social y no solo beneficio económico personal, como suele ocurrir cotidianamente.
El Rol del Estado en el servicio educativo
Conforme lo hemos expresado el servicio educativo es preponderante para una sociedad civilizada que goza de sus derechos fundamentales donde impera una verdadera democracia. Es en tal sentido que el Estado está llamado a brindar, garantizar y supervisar que este servicio sea ofrecido con calidad, exigiendo a las universidades el cumpliendo del objetivo constitucional para el que han sido creadas.
El artículo 16° de la Constitución Política del Estado expresa que “El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación.
Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas.
Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República.”
Asimismo en su artículo 17° del citado texto señala en su tercer y cuarto párrafo que “El Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera.
El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional.” (resaltado nuestro)
Entonces observamos que el texto constitucional, consciente de la relevancia del servicio educativo, ha establecido obligaciones amplias al Estado para que imparta, difunda, supervise, etc la mejor educación para los integrantes de una sociedad, siendo por ello que las universidades, que son las encargadas de la formación superior, se encuentran supeditadas a los lineamientos que el Estado proponga. En la STC N° 0005-2008-AI/TC este Tribunal señaló que:
“(…) en un Estado Social y Democrático de Derecho el derecho a la educación adquiere un carácter significativo. Así, del texto constitucional se desprende una preocupación sobre la calidad de la educación, la cual se manifiesta en la obligación que tiene el Estado de supervisarla (segundo párrafo del artículo 16º de la Constitución). “También se pone de manifiesto al guardar un especial cuidado respecto al magisterio, a quienes la sociedad y el Estado evalúan y, a su vez, le brindan capacitación, profesionalización y promoción permanente (Art. 15º, primer párrafo, de la Constitución). Asimismo, se incide firmemente en la obligación de brindar una educación ‘ética y cívica’, siendo imperativa la enseñanza de la Constitución y los derechos fundamentales (art. 14, tercer párrafo)” (subrayado agregado). (Cfr. STC N.º 04646-2007-PA/TC).”
Asimismo en el párrafo siguiente expresó que:
“(…) la educación posee un carácter binario, pues no sólo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público. Así lo ha señalado este Tribunal al establecer que,
“la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos (…)” (subrayado agregado). (Cfr. STC N.º 04232-2004-PA/TC).”
Es por tal razón entonces que la educación es considerada como un servicio público, puesto que es una de las funciones-fines del Estado, como lo ha manifestado este Colegiado en jurisprudencia anterior, debiendo por ello ser el primer garante para crear e implementar todos los instrumentos legislativos, judiciales, administrativos, tendientes a cumplir con el citado objetivo. En conclusión, es sobre el Estado que recae la obligación de que este servicio sea brindado bajo los cánones exigidos por la Constitución, debiéndose crear entes idóneos, con atribuciones y funciones estrictamente establecidas, para que coadyuven en tal finalidad.
La Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y el Consejo Nacional para la Autorización y Funcionamiento de Universidades (CONAFU)
Con fecha 17 de diciembre de 1983 se emitió la Ley N° 23733, Ley Universitaria, que estableció en su artículo 7° “La ley de creación de una Universidad establece una Comisión Organizadora de ella, la que debe realizar su labor y regirla por el plazo máximo e improrrogable de cinco años. En el caso de una Universidad privada, sus fundadores, organizados como personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, designan a los miembros de la Comisión Organizadora. Los miembros de las Comisiones Organizadoras deben tener el título o grado previstos en el artículo 45 de esta ley para el ejercicio de la docencia.
Durante el plazo señalado, y anualmente, la Asamblea Nacional de Rectores evalúa a la nueva Universidad, de acuerdo con lo dispuesto en la ley de su creación y en la presente ley. En caso de ser desfavorable el resultado de la evaluación, al término del plazo, será remitida al Poder Legislativo para el efecto de la derogatoria de la ley de creación de la Universidad.” (resaltado nuestro) Asimismo en su artículo 90° establece que “Los Rectores de las Universidades públicas y privadas constituyen la Asamblea Nacional de Rectores cuyos fines son el estudio, la coordinación y la orientación general de las actividades universitarias en el país, así como de su fortalecimiento económico y de su responsabilidad con la comunidad nacional. En el ámbito regional los Rectores constituyen Consejos Regionales.”
Asimismo encontramos en la pagina web de la ANR (http://www.anr.edu.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=14&Itemid=77), que dentro de sus principales atribuciones ostenta:
– Estudiar, coordinar y orientar las actividades de las universidades.
– Compilar y remitir los proyectos de presupuesto anuales y planes estratégicos de las Universidades Públicas y pedidos de las Universidades Privadas.
– Elaborar y publicar un informe anual sobre la realidad y política universitaria.
– Elaborar y difundir estándares académicos.
– Elegir a los representantes de las Universidades Privadas ante la Comisión de Coordinación Interuniversitaria.
En el artículo 92° de la Ley 23733, Ley Universitaria también se establecen dentro de sus principales atribuciones indelegables:
– Evaluar a las nuevas Universidades de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la presente ley; (resaltado nuestro)
Con fecha 21 de enero se publicó la Ley N° 26439 que creó el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), estableciendo en su artículo 1° “Créase el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) como órgano autónomo de la Asamblea Nacional de Rectores, con sede en la ciudad de Lima.”, y estableciendo en su artículo 2° de sus principales atribuciones:
– Evaluar los proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las nuevas universidades a nivel nacional, y emitir resoluciones autorizando o denegando el funcionamiento provisional, previa verificación del cumplimiento efectivo de los requisitos y condiciones establecidos.
– Autorizar la fusión de universidades, previa evaluación del proyecto, así como la supresión de las mismas.
– Evaluar en forma permanente y durante el tiempo que estime conveniente el funcionamiento de las universidades, hasta autorizar o denegar su funcionamiento definitivo. La autorización de funcionamiento definitivo no puede ser concedida antes de transcurridos cinco años, contados a partir de la fecha de la autorización provisional de funcionamiento. (resaltado nuestro)
Asimismo encontramos en su artículo 3° de la mencionada Ley que “El CONAFU está integrado por cinco ex-rectores de reconocida trayectoria institucional, elegidos entre los candidatos propuestos por las universidades institucionalizadas. Tres de ellos son elegidos por las universidades públicas y los dos restantes por las universidades privadas. La Asamblea Nacional de Rectores convoca y organiza el proceso electoral respectivo y emite la resolución de nombramiento.
El mandato de los miembros de CONAFU es de cinco años. Pueden ser reelegidos. Eligen a su presidente y vicepresidente. En caso de vacancia, la Asamblea Nacional de Rectores convoca al proceso electoral respectivo para cubrirlo dentro de los cuarenta y cinco días de producida.”
Es así que tenemos que el Estado ha creado por Ley a dos instituciones autónomas cuya independencia queda en tela de juicio debido a las personas que la conforman, ya que al estar conformados por integrantes que son personas ligadas a las universidades, la evaluación, supervisión y control que realizarán no podrá ser objetiva sino todo lo contrario, puesto que todas las medidas que éstos implementen estarán en función a interés particulares.
Es por ello que no podemos exigir a una Comisión, que tiene como función principal controlar y evaluar el funcionamiento de las universidades, imparcialidad y objetividad cuando los integrantes de dicha comisión evidentemente defenderán intereses de las universidades de las cuales han sido propuestos o a las cuales están ligados, por lo que dicha función no podría ser ejercida de ninguna manera por dicho órgano, por los fundamentos expuestos.
¿Qué nos muestra nuestra realidad?
Como he venido sosteniendo en el desarrollo del presente voto el derecho a la educación finalmente tiene un impacto social, puesto que los resultados positivos o negativos de lo recepcionado a nivel universitario se reflejarán en el servicio que éstos brindarán a la colectividad. Es así que día a día encontramos que las deficiencias en la calidad educativa nos ha traído como consecuencia a una sociedad que recibe servicios de profesionales que carecen no sólo de sólidos conocimientos sino también carencias de valores y principios necesarios e imprescindibles en un ser humano. Es por ello que afirmo que la realidad nos muestra y nos golpea día a día en el rostro con una educación deficiente, que mas que ser supervisada y controlada por los entes mencionados, busca de todas las maneras beneficiar a las universidades de las que son parte. Actualmente el servicio educativo es concebido más que como un servicio de relevancia que permite el desarrollo de una sociedad, como una empresa rentable con la que, sin mayor inversión, se pueda obtener grandes beneficios económicos.
Es así que he venido señalando en oportunidades anteriores que el Estado ha abdicado de su función contralora, dejando en manos de dos entes, que tienen total independencia y autonomía, al punto que sin control superior alguno, hacen que el servicio educativo nos convierta en el penúltimo país con peor calidad de servicio educativo (conforme lo expresa la sentencia en mayoría en su fundamento 214), lo que nos muestra que existe graves fallas, no de las Universidades ni de los entes encargados de supervisarlas, sino del Estado que en una actitud facilista considera que dejando su labor en manos de dos entes autónomos para la supervisión y fiscalización de la calidad educativa, cumple cabalmente con lo ordenado por el texto constitucional, lo que es un craso error.
Es por ende que considero que mientras no exista interés del Estado en asumir el rol que le corresponde dentro del sistema educativo, no tendremos educación de calidad y continuaremos siendo golpeados con una realidad que nos muestra una formación deficiente, sin ética, sin valores, y que finalmente egresan (puesto que el servicio educativo es visto como una cuestión empresarial) profesionales que día a día son denunciados, por ejemplo, por mala praxis medica, por corrupción, o por estafa, sin importar que la sociedad es la única que sufre las consecuencias de estas deficiencias de formación educativa. En dicho sentido es que no encontramos que la realidad nos muestre que nuestros profesionales han cumplido con su labor ante la sociedad, ya que el profesional no se hace para obtener un beneficio propio sino para brindar a la sociedad con decencia y con amor lo adquirido en conocimientos y en moral y devolver así un servicio de calidad. Debe tenerse presente pues que ese es el fundamento del Estado para beneficiar tributariamente a las universidades, puesto que en su afán de cumplir con la función atribuida constitucionalmente, les otorga concesiones a favor consiguiendo así que puedan invertir lo necesario para obtener mas que un servicio a la sociedad, un servicio en pro de sus utilidades. Pero contrario a lo esperado y con el mismo fundamento, los dueños de universidades dan una prestación de servicios ciertamente muy rentables sin importarles la calidad.
En el presente caso
En el presente caso tenemos que lo que ha hecho el Estado es, ante una realidad educativa universitaria superior preocupante, adoptar una medida simple para decir la prohibición de la apertura de nuevas filiales, sin preocuparse por esta realidad doliente y palpitante que dice de una universidad deficitaria para la sociedad y boyante para sus propietarios, que hacen una inversión con la seguridad de utilidades exageradas que sobrepasan el real valor del servicio que prestan. En atención a ello concuerdo con la sentencia en mayoría respecto a que la medida adoptada no es la idónea para la protección de un derecho. Es así que por medio del presente voto quiero hacer énfasis en que la solución a este problema que aqueja a la comunidad no es el prohibir la apertura de filiales, sino “tomando al toro por las astas” buscar la solución integral que el Perú espera, dando una legislación adecuada a partir del establecimiento de un ente idóneo capaz de supervisar y controlar de manera continua y permanente a todo el sistema universitario. Es cierto que las denominadas “filiales” así como la llamada “educación a distancia” constituyen sistemas inoperantes de los que se sirven algunos propietarios de estos “centros de enseñanza privados” para engatusar a una juventud desprovista de valores que solo le interesa “comprar” un titulo profesional que a su vez le permita patentizar el engaño a su comunidad. No son buenas pues, como solución, las medidas que tiendan a salidas fáciles que poco o nada consiguen.
Finalmente concuerdo con todos los extremos expuestos en la ponencia, principalmente los referidos al CONAFU, puesto que en la realidad este ente no cumple ni siquiera minimamente con el objetivo constitucional establecido.
Por lo expuesto mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda con las especificaciones señaladas, y en consecuencia inconstitucionales los artículos 1° y 2° de la Ley N° 28564, por haber afectado el derecho al acceso a la educación universitaria.
SS.
VERGARA GOTELLI
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN
Con el debido respeto que merece la opinión de mis colegas emito el siguiente fundamento de voto, con el fin de precisar mi posición respecto de alguna de las medidas que con carácter de obligatorias se disponen en la parte resolutiva de la presente sentencia:
1. Considero importante precisar que la parte resolutiva recogida en el punto 4. a) en cuanto se dispone que es obligación del Estado adoptar ciertas medidas institucionales entre las que se encuentra la de disponer “la clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU. A ellas no alcanza autonomía universitaria alguna por haber sido creadas al margen del orden jurídico. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados”, solo incluye a aquellas filiales que han recibido pronunciamiento de la CONAFU denegando su autorización o ratificación así como aquellas que no hubieran iniciado el procedimiento de autorización y ratificación conforme lo dispuesto en las resoluciones Nº 128-2005-CONAFU y Nº 114-2006-CONAFU y no a aquellas que tengan procedimiento en trámite, si las hubiera, en todo caso respecto de estas últimas el propio Estado deberá tomar las previsiones urgentes para la definición de su condición de filial debidamente autorizada o su clausura definitiva.
2. Por otro lado, respecto del punto 7 de la parte resolutiva y del fundamento en el que se apoya (cfr. fundamento jurídico 207), en el que se dispone que “el legislador tiene la obligación de establecer entre las condiciones para la creación de nuevas universidades, la demostración de que las carreras profesionales que se pretenden implementar se adecuan a la demanda del mercado laboral nacional” conviene precisar que esta medida, atendiendo a la libre configuración de la ley por parte del legislador, se puede cumplir con el establecimiento de un mecanismo de cotejo entre el proyecto de creación de una nueva universidad —el que deberá contar con una proyección del índice de empleabilidad— y la realidad de la colocación de los egresados en el mercado laboral; dicho cotejo deberá arrojar como resultado la evidencia de que se ha superado el índice mínimo dispuesto por el legislador, ello en atención a la procura del fomento de una sana competencia en la oferta educativa de calidad y una adecuada protección de la satisfacción de la demanda evitando la instalación de una suerte de monopolio en la oferta referida.
S.
CALLE HAYEN
EXP. N.º 00017-2008-PI/TC
LIMA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ETO CRUZ
No obstante que suscribo los fundamentos de la sentencia de autos y, por tanto, concuerdo con el fallo al que finalmente se ha llegado, deseo añadir las siguientes consideraciones:
a. Sobre la función social de las universidades en un Estado constitucional de Derecho
1. Conforme se desprende de la lectura de varios de sus fundamentos, la sentencia de autos ha optado por mantener un sano equilibrio entre dos exigencias constitucionales que se derivan directamente del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria. Me estoy refiriendo a la tensión existente entre el derecho de acceso a la educación universitaria y el derecho a una educación universitaria de calidad.
2. Así, por ejemplo, en el Fundamento 14 de la sentencia, se menciona que “[…] en procura de garantizar el acceso a la educación, no es posible permitir y menos aún promover la apertura indiscriminada de centros educativos que no garanticen ciertos estándares de calidad educativa. Como tampoco resulta razonable que ante la constatación de la baja calidad de la educación impartida, el Estado opte por la llana prohibición de la apertura de centros educativos […] Todo accionar del Estado debe estar orientado a garantizar el derecho fundamental de acceso a una educación de calidad.”
3. Más adelante, al pronunciarse sobre los alcances del Decreto Legislativo N.º 882–Ley de Promoción de la Inversión Privada en Educación, la sentencia señala que “[e]l Tribunal Constitucional, prima facie, no encuentra mérito para cuestionar este enfoque económico y competencial en el ámbito de la educación universitaria, pues advierte que su finalidad se desenvuelve dentro de los márgenes de lo constitucionalmente permitido […]” (Fundamento 19). No obstante ello, hace bien en advertir que dicho cometido “no puede ser abordado perdiendo de vista los alcances del contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la educación universitaria y la función que le compete al Estado en asegurar el cumplimiento de las finalidades que ella está constitucionalmente llamada a cumplir.” (Fundamento 20).
4. A mi modo de ver, no existen razones valederas para sostener que la amplitud del acceso y la calidad de la oferta constituyan fines irreconciliables de la educación universitaria, máxime si, como se recuerda en el Fundamento 21 de la sentencia, toda iniciativa privada “[s]e ejerce en una economía social de mercado”. En esa medida, concuerdo plenamente con los argumentos esgrimidos por la sentencia de autos.
5. Sin embargo, estimo que, aunado a todo ello, existen importantes razones de índole histórica, y no sólo jurídica, que podrían aclarar aún más el panorama de los intereses y valores comprometidos en la presente causa; sobre todo, si tenemos en cuenta la relación que es posible establecer entre la universidad como centro del conocimiento y del humanismo, por un lado, y el animus lucrandi que subyace a la lógica de la inversión privada ofertante de este tipo de servicios, por el otro.
6. En efecto, si nos remontamos a los orígenes históricos de las universidades, podremos comprobar que ellas nacen bajo la forma de comunidades o gremios que reunían a estudiantes y profesores en una relación simbiótica de mutuo aprendizaje, donde la formación crítica a través de la investigación ocupaba un lugar preponderante. Así pues, la universidad era el espacio donde el saber y la ciencia se construían y reinventaban a través de la interacción entre educadores y educandos, quienes así enriquecían sus bagajes culturales y espirituales.
7. Sin embargo, lejos de cumplir un rol meramente académico en la esfera de lo individual, es de verse que la universidad proyectaba también una importante función social consistente en la aplicación final de los beneficios de esos saberes al plano de la realidad. Con lo cual, se promovía en los círculos intelectuales un fuerte sentimiento de compromiso con el progreso de la sociedad en todos sus aspectos, así como una saludable actitud de tolerancia o cultura de paz, en tanto la universidad era también un espacio para la confrontación respetuosa e informada de las ideas y opiniones de todos sus integrantes.
8. Dentro de este contexto, no cabe duda que estos caros ideales podrían verse seriamente comprometidos, si no frustrados, si el Estado permitiera la creación “a diestra y siniestra” de universidades y filiales universitarias con el pretexto de fomentar la libre iniciativa privada, ya que ello sería tanto como consentir el abuso de un derecho, en este caso el reconocido en el segundo párrafo del artículo 18 de la Constitución. A decir verdad, la finalidad de la universidad como centro del saber y la investigación quedaría herida de muerte si el Estado no controlase la calidad de la educación realmente impartida, cualidad que, como ya expuse, es la justificación misma de la universidad como institución social. Naturalmente, ello cobra mayor sentido si tenemos en cuenta que el problema de la educación universitaria en el Perú no es sólo ni principalmente cuantitativo, sino básicamente cualitativo.
9. Antes bien, el legislador no puede perder de vista los graves efectos contraproducentes que el libre juego de la oferta y la demanda podría causar en el campo de la educación universitaria, así como los abusos que esto podría propiciar en perjuicio de los consumidores. Al respecto, no debe olvidarse que aún hoy es una creencia extendida entre los peruanos sostener que el ascenso social sólo puede basarse en la obtención de un título universitario1. Siendo ello así, parece evidente que el Estado no puede permitir que una determinada actividad económica lucre sin ningún tipo de limitaciones con esta clase de expectativas.
10. En definitiva, si bien creo que la sentencia acierta al afirmar que el derecho a la educación universitaria no es uno de acceso universal sino que corresponde “según cada quien” (Fundamento 125), también estimo que ello no enerva los valiosos servicios que presta o podría prestar la educación universitaria al sistema democrático y a la construcción de una verdadera ciudadanía. Teniendo este objetivo en mente, el Estado debiera asumir el firme compromiso de crear un ambiente propicio para la gestación de universidades de rango mundial donde se conjuguen la concentración de talento, la abundante financiación y una gobernabilidad adecuada, que es el estándar que actualmente exige la globalización2.
b. Sobre la falta de representatividad de la Asamblea Nacional de Rectores como ente rector del sistema universitario en el Perú
11. Finalmente, deseo aludir a un tema gravitante que, en mi opinión, atraviesa y explica en gran medida el problema de la universidad peruana de nuestros días. Me refiero a la falta de representatividad que actualmente aqueja al ente rector del sistema universitario en nuestro país: la Asamblea Nacional de Rectores (ANR).
12. Como es sabido, la ANR es un organismo público autónomo creado por la Ley 23733 –Ley Universitaria–, norma que a la fecha cuenta ya con veintisiete años de existencia, al haber sido aprobada el 9 de diciembre de 1983. Pues bien, el artículo 93 de esta ley señala que “los Rectores de las Universidades públicas y privadas constituyen la Asamblea Nacional de Rectores cuyos fines son el estudio, la coordinación y la orientación general de las actividades universitarias en el país, así como de su fortalecimiento económico y de su responsabilidad con la comunidad nacional” (énfasis agregado). Cabe concluir, por tanto, que el Pleno de la ANR lo conforman los rectores de todas las universidades de nuestro país, tanto públicas como privadas.
13. Pues bien, entrando ahora a revisar su conformación actual, tenemos que el número total de universidades que conforman el Pleno de la ANR asciende a setenta y cinco (75), de los cuales treinta y uno (31) son universidades públicas, y cuarenta y cuatro (44) son universidades privadas, tal como podemos apreciar en los siguientes cuadros:
UNIVERSIDADES QUE ESTÁN BAJO LA JURISDICCIÓN DE LA ANR
UNIVERSIDADES PÚBLICAS
1.
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Dr. Luis Fernando Izquierdo Vásquez
2.
Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga
M. SC. Jorge Adolfo Del Campo Cavero
3.
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
Dr. Víctor Raúl Aguilar Callo
4.
Universidad Nacional de Trujillo
Dr. Orlando Velásquez Benites
5.
Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa
Dr. Valdemar Medina Hoyos
6.
Universidad Nacional de Ingeniería
Mg. Ing. Aurelio Padilla Ríos
7.
Universidad Nacional Agraria La Molina
Dr. Jesús Abel Mejía Marcacuzco
8.
Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica
Mg. Juan Marino Alva Fajardo
9.
Universidad Nacional del Centro del Perú
Dr. Carlos Antonio Adauto Justo
10.
Universidad Nacional de la Amazonía Peruana
Dr. Antonio Pasquel Ruiz
11.
Universidad Nacional del Altiplano
Ms. Sc. Martha Nancy Tapia Infantes
12.
Universidad Nacional de Piura
Dr. José Raúl Rodríguez Lichtenheldt
13.
Universidad Nacional de Cajamarca
Ing. Carlos Segundo Tirado Soto
14.
Universidad Nacional Federico Villarreal
Dr. Juan Néstor Escudero Román
15.
Universidad Nacional Agraria de la Selva
Dr. Milthon Muñoz Berrocal
16.
Universidad Nacional Hermilio Valdizán
Dr. Víctor Pedro Cuadros Ojeda
17.
Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle
Dr. Máximo Juan Tutuy Aspauza
18.
Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión
Dr. Santos Salvador Blanco Muñoz
19.
Universidad Nacional del Callao
Dr. Víctor Manuel Merea Llanos
20.
Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión
Mg. Alberto Coayla Vilca
21.
Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo
M. Sc. Francis Villena Rodríguez
22.
Universidad Nacional Jorge Basadre Grohmann
Mg. Huberto Noriega Tirado
23.
Universidad Nacional Santiago Antúnez de Mayolo
Dr. Heraclio Fernando Castillo Picón
24.
Universidad Nacional de San Martín
25.
Universidad Nacional de Ucayali
Ing. Edgar Juan Díaz Zúñiga
26.
Universidad Nacional de Tumbes
Ing. Napoleón Puño Lecarnaque
27.
Universidad Nacional del Santa
Mg. Pedro Eliseo Moncada Becerra
28.
Universidad Nacional de Huancavelica
Dra. Yda Flor Camposano Cordova
29.
Universidad Nacional Amazónica de Madre de Dios
Dr. Juan Huayllani Moscoso
30.
Universidad Nacional Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas
Dr. Vicente Castañeda Chavez
31.
Universidad Nacional Micaela Bastidas de Apurímac
Dr. Leoncio Teófilo Carmero Carmero
UNIVERSIDADES PRIVADAS
1.
Pontificia Universidad Católica del Perú
Dr. Marcial Rubio Correa
2.
Universidad Peruana Cayetano Heredia
Dra. Fabiola León-Velarde Servetto
3.
Universidad Católica Santa María
Dr. Abel Tapia Fernández
4.
Universidad del Pacífico
Dr. Felipe Portocarrero Suárez
5.
Universidad de Lima
Dra. Ilse Wisotzki Loli
6.
Universidad de San Martín de Porres
Ing. Raúl Eduardo Bao García
7.
Universidad Femenina del Sagrado Corazón
Hmna. Dra. Elga García Aste
8.
Universidad Inca Gracilazo de la Vega
Dr. Luis Claudio Cervantes Liñán
9.
Universidad de Piura
Dr. Antonio Abruña Puyol
10.
Universidad Ricardo Palma
Dr. Elio Iván Rodríguez Chávez
11.
Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez
Dr. Juan Luque Mamani
12.
Universidad Peruana Los Andes
Dr. Dimas Fernández Barrantes
13.
Universidad Peruana Unión
Dr. Juan Choque Fernández
14.
Universidad Andina del Cusco
Dra. Gloria Charca Puente de la Vega
15.
Universidad Tecnológica de los Andes
Dr. David Rufino Terrazas Estacio
16.
Universidad de Tacna
Dra. Elva Inés Acevedo Velásquez
17.
Universidad Particular de Chiclayo
Dr. Augusto Virgilio Tello Amenero
18.
Universidad Privada San Pedro
Dr. Jose María Huaman Ruiz
19.
Universidad Privada Antenor Arrego
Dr. Guillermo Gregorio Guerra Cruz
20.
Universidad Privada de Huanuco
Dr. José Antonio Beraun Barrantes
21.
Universidad José Carlos Mariátegui
Dr. Aya Chaparro Guerra
22.
Universidad Particular Marcelino Champagnat
Pdre. Pablo Gonzáles Franco
23.
Universidad Científica del Perú
24.
Universidad César Vallejo
Dr. Brijaldo Sigifredo Orbegoso Venegas
25.
Universidad Católica Los Ángeles de Chimbote
Dr. Julio Domínguez Granda
26.
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
Dr. Luis Bustamante Belaunde
27.
Universidad Privada del Norte
Econ. Daniel Rodríguez Risco
28.
Universidad San Ignacio de Loyola
Dr. Edward Roekaert Embrechts
29.
Universidad Alas Peruanas
Dr. Fidel Ramírez Prado
30.
Universidad Peruana Norbert Wiener
Dr. César Alonso Lip Licham
31.
Universidad Católica San Pablo
Dr. Pío Alonso Quintanilla Pérez-Wicht
32.
Asociación Universidad San Juan Bautista
Dr. Víctor César Mayhuasca Cabrera
33.
Universidad Tecnológica del Perú
Dr. Enrique Bedoya Sánchez
34.
Universidad Continental de Ciencia e Ingeniería
Dr. Esau Caro Meza
35.
Universidad Científica del Sur
Dr. Agustín Iza Stoll
36.
Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo
Dr. Hugo Martín Calienes Bedoya
37.
Universidad Privada Antonio Guillermo Urrelo
Dr. Wilman Manuel Ruiz Vigo
38.
Universidad Católica Sedes Sapientiae
Dr. Joaquín Martínez Valls
39.
Universidad Privada Señor de Sipán
Dr. Humberto C. Llempen Coronell
40.
Universidad Peruana de las Américas
Dr. Luis Efraín Hurtado Valencia
41.
Universidad ESAN
Dr. Jorge Talavera Traverso
42.
Universidad Peruana de Ciencias e Informática
Dr. Héctor Vilca Palacios
43.
Universidad Peruana TELESUP
Dr. Walter Manrique Pacheco
44.
Faculta de Teología Pontificia Civil de Lima
Mons. Dr. Pedro Hidalgo Díaz
Fuente: www.anr.gob.pe (consultado el 22 de marzo de 2010)
14. Ahora bien, el artículo 92 de la Ley 23733 –Ley Universitaria– señala las funciones que cumple el Pleno de la ANR como ente rector del sistema universitario. Ellas son las siguientes:
“a) Informar a requerimiento del Poder Legislativo, en los casos de creación, fusión o suspensión de Universidades públicas o privadas;
b) Elevar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo los proyectos de los presupuestos anuales de las Universidades públicas y los pedidos de ayuda de las privadas, con la información correspondiente a cada uno, y formula su propio proyecto de presupuesto;
c) Publicar un informe anual sobre la realidad universitaria del país y sobre criterios generales de política universitaria;
d) Elegir a los Rectores de las Universidades que integran la comisión de coordinación interuniversitaria conforme al artículo 93 de la presente ley;
e) Coordinar, proporcionando información previa e indispensable, la creación de carreras, títulos profesionales y de segunda especialidad acordados por una Universidad y de las facultades en que se hacen estudios respectivos;
f) Concordar en lo referente a los requisitos mínimos exigibles para el otorgamiento de grados y títulos universitarios y a la unificación de sus nominaciones, sin perjuicio del derecho privativo de cada universidad a establecer la currícula y requisitos adicionales propios;
g) Evaluar a las nuevas Universidades de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la presente ley;
h) Designar a las Universidades que puedan convalidar estudios, grados y títulos obtenidos en otros países;
i) Elegir a los miembros del Consejo de Asuntos Contenciosos Universitarios;
j) Recopilar los Estatutos vigentes en las Universidades del país;
k) Conocer y resolver de oficio y en última instancia, los conflictos que se produzcan en las Universidades Públicas y Privadas del país relativos a la legitimidad o reconocimiento de sus autoridades de gobierno;
l) Llevar el Registro nacional de Grados y Títulos expedidos por las Universidades de la República.” (énfasis agregado)
15. Complementando lo anterior, el artículo 13 del Reglamento General de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria, aprobado mediante Resolución N.º 913-2002-ANR, indica como funciones de la ANR a las siguientes:
“a. Estudiar, coordinar y orientar las actividades de las universidades.
b. Compilar y remitir los proyectos de presupuesto anuales y planes estratégicos de las Universidades Públicas y pedidos de las Universidades Privadas.
c. Formular su propio proyecto presupuestal.
d. Elaborar y publicar un informe anual sobre la realidad y política universitaria.
e. Elaborar y difundir estándares académicos.
f. Elegir a los representantes de las Universidades Privadas ante la Comisión de Coordinación Interuniversitaria.
g. Evaluar y designar universidades para revalidar Grados y Títulos del extranjero con países sin convenio.
h. Recopilar Estatutos vigentes de las universidades.
i. Intervenir y adoptar medidas correctivas en universidades Públicas y Privadas, sobre irregularidades.
j. Intervenir ante conflictos de legitimidad en las universidades Públicas y Privadas conforme el inc.) K, Artículo 92º de la Ley Universitaria Nº 23733.
k. Administrar el Registro Nacional de Grados y Títulos Profesionales.
l. Administrar el Registro Nacional de Trabajos y Proyectos de Investigación según lo dispuesto por la Ley Nº 27705.
m. Evaluar y emitir pronunciamiento favorable para la creación de Escuelas de Post Grado o Sección de igual carácter.
n. Expedir Carnés Universitarios.
o. Reconocer Grados y Títulos extranjeros de países con los que se ha suscrito convenios.
p. Certificar Grados de Maestría y Doctorado.
q. Establecer Comisiones Reorganizadoras, Transitorias, de Orden y Gestión y Comisiones Organizadores y de Institucionales por mandato de la Ley.
r. Ejercitar auditorias financieras en las universidades.
s. Designar a los representantes de la ANR ante los organismos que las normas legales establecen.
t. Evaluar y aprobar proyectos de filiales universitarias (Ley Nº 27504).
u. Funciones específicas acordadas por el Pleno de Rectores (Resolución No. 1028-2007-ANR)
1. Constituir Fondos con Recursos Propios de la Asamblea Nacional de rectores, sujeto a la disponibilidad presupuestal, con la finalidad de estimular la investigación científica y promover la excelencia académica de estudiantes y docentes universitarios.
2. Auspiciar con estímulo económico la realización de investigación científica por los docentes universitarios, incluida la adquisición de equipos y su transferencia en uso a las universidades nacionales.
3. Apoyar el otorgamiento de becas a estudiantes universitarios que acrediten buen rendimiento académico durante su formación profesional y no cuenten con recursos económicos suficientes.
4. Apoyar la edición y publicación a través de un fondo editorial de los trabajos de investigación realizados por docentes universitarios o intelectuales.” (énfasis agregado)
16. Como podemos apreciar, las funciones que la ley atribuye a la ANR son de suyo trascendentales para los destinos de la educación universitaria en nuestro país. Ellas abarcan temas tan amplios que van desde la elección de los miembros de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria (que es el órgano de representación de la ANR) hasta la elaboración y difusión de estándares académicos, pasando por la evaluación y aprobación de nuevas filiales universitarias.
17. Ahora bien, tal como se advierte en la sentencia, lo cierto es que, a juzgar por los datos consignados, el rol cumplido por la ANR en el ejercicio de la competencia de autorizar el funcionamiento de filiales universitarias (cuando tuvo a cargo esa función) ha sido, cuando menos, displicente o desvinculada de su deber de asegurar una educación universitaria de calidad (Fundamentos 128-138 y 146-161), todo lo cual ha llevado finalmente a este Tribunal a declarar una inconstitucionalidad por abuso del Derecho (Fundamento 150). A su vez, la sentencia explica que esa inconstitucionalidad se deriva de la falta de imparcialidad objetiva de la ANR al momento de ejercer esa competencia, dado que ella es parte del propio círculo universitario (Fundamento 105); es decir, esta apariencia de falta de imparcialidad objetiva se deriva de la estructura normativa y de la regulación de las competencias antes asignadas a la ANR (y ahora al CONAFU) en la materia señalada (Fundamento 151)
18. A mi modo de ver, esta situación revela un problema en la conformación de la ANR como ente rector del sistema universitario en nuestro país. En efecto, resulta paradójico que la ANR, que es una entidad cuya finalidad consiste en garantizar una educación universitaria de calidad, pueda terminar siendo capturada por las universidades privadas, cuyo enfoque empresarial, si bien no es del todo incompatible con aquella finalidad, sí puede generar trabas e incoherencias en la gestión de dicho ente rector; máxime si, como hemos comprobado, a la actualidad existen más universidades privadas que públicas en su conformación.
19. En realidad, éste es un problema de diseño normativo cuya solución corresponderá, en última instancia, al legislador. En esa medida, resultan saludables algunas iniciativas que buscan darle una mayor cuota de representatividad a la ANR como ente rector de nuestro sistema universitario (v. gr. Proyecto de Ley N.º 3748-2009-CR, que dispone la representatividad de la universidad pública y privada en la Asamblea Nacional de Rectores)
20. En todo caso, es mi deber dejar sentada mi posición en el sentido de que la ANR debiera estar conformada sólo por universidades nacionales, con lo cual, ciertamente, no se estaría vetando o disminuyendo las posibilidades de coordinación de las universidades privadas, las cuales a tal efecto podrían constituir sus propios entes de organización en el ámbito privado.
Sr.
ETO CRUZ
________________________________________________________________________________________________________________
1 TORRES ARANCIVIA, Eduardo: Buscando un rey, Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007, p. 239.
2 SALMI, Jamil: El desafío de crear universidades de rango mundial, Banco Mundial-Mayol Ediciones, Colombia, 2009, p. 17.