El pasado 7 de enero se publicó la Ley N.º 29313, que modificó diversos artículos de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.º 26300 [en lo sucesivo, simplemente “LDPCC”]. Era de esperar que aquella ley realice reformas importantes a la LDPCC, atendiendo a que, tras 15 años de su vigencia [la LDPCC se publicó el 3 de mayo de 1994], esta importante ley ha mostrado muchos vacíos y deficiencias, además de ser en gran parte inaplicable; y más aún si se tiene en cuenta que han existido interesantes proyectos de reforma.
No obstante, luego de una exhaustiva revisión de la Ley N.º 29313, podemos concluir que, en su mayoría, las modificaciones realizadas por dicha ley no introducen reformas de fondo al régimen sobre los derechos de participación y control ciudadanos. Se trata, pues, de “reformas cosméticas”, modificaciones meramente formales, que en nada o muy poco mejorarán el régimen legal en la materia. En tal sentido, no compartimos el optimismo demostrado por algunos medios de comunicación respecto a las virtudes de la Ley N.º 29313. Específicamente, no creemos que con esta ley se haya perfeccionado el derecho a la revocatoria de autoridades, ni que se vaya a lograr mayor transparencia pública con el mecanismo de rendición de cuentas, como afirma El Comercio en su edición de hoy. Veamos. Las modificaciones realizadas por la Ley N.º 29313 son las siguientes.
1. Precisión de la denominación de las ordenanzas regionales y municipales para efectos de las “iniciativas normativas”
El artículo 2 de la LDPCC establece la lista de los derechos de participación ciudadanos (entre las que se encuentran las distintas “iniciativas normativas” y el referéndum). La Ley N.º 29313 modificó el literal d) del artículo 2 de la LDPCC, sustituyendo la frase: “Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales” por “iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas municipales”.
Ciertamente, el término “ordenanza” es la denominación precisa para aludir a las normas generales, con rango de ley, que pueden ser aprobadas por los consejos regionales o los concejos municipales; conforme a los artículos 38 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N.º 27867, y 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.º 27972. Sin embargo, del término genérico “dispositivo”, utilizado por la norma antes de su modificación, se colegía que se aludía a las ordenanzas regionales y municipales, que son las únicas normas de carácter general con rango de ley que pueden ser aprobadas por dichos gobiernos subnacionales.
De otro lado, también se modificó el literal e) del artículo 2 de la LDPCC, sustituyendo la frase: “Otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales” por “Otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente”, el cual es un literal meramente enunciativo, ya que la LDPCC no establece ningún régimen sobre otros mecanismos de participación además de los expresamente tipificados por los literales a) al d) del artículo 2.
En tal sentido, los mecanismos de participación establecidos por la LDPCC para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales, según la versión anterior del numeral e), remitían al artículo 7 de la LDPCC, aún vigente en sus mismos términos, que establece que: “Los Derechos de Participación y Control Ciudadano a que se refieren los incisos d) y e) del Artículo 2 y d) del Artículo 3 de la presente ley; así como el referéndum sobre normas municipales y regionales serán regulados por las leyes orgánicas que reglamenten lo referente a los Gobiernos Locales y Regionales.” Tras la modificación, al hacerse referencia a otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente, se sigue aludiendo únicamente a los mecanismos de participación establecidas en dichas leyes orgánicas. Es decir, aparte de haberse realizado una formulación más genérica, no se ha cambiado nada de fondo.
2. Precisión de la denominación de los cargos de las autoridades regionales y judiciales que pueden ser sometidas a revocatoria
El artículo 20 de la LDPCC establece la lista de las autoridades elegidas que podrían ser destituidas de sus cargos mediante la consulta popular de revocatoria de autoridades. La Ley N.º 29313 sustituye, en el literal b), la mención genérica a las “autoridades regionales, que provengan de elección popular”, por la alusión específica a los presidentes, vicepresidentes y consejeros regionales. El caso es que todas y las únicas autoridades regionales provenientes de elección popular son, precisamente, los presidentes, vicepresidentes y consejeros regionales.
De otro lado, sustituye, en el literal c), la mención genérica a los “magistrados que provengan de elección popular”, por la alusión específica a los “jueces de paz que provengan de elección popular”. Al igual que en el caso anterior, los únicos magistrados que pueden provenir de elección popular son, precisamente, los jueces de paz.
En ambos casos, entonces, sólo se modifica una forma de identificar a ciertas autoridades que pueden ser sometidos a revocatoria, por otra forma de identificar a las mismas autoridades.
3. Precisión de que sólo puede someterse a una autoridad a revocatoria por una vez durante el mandato respectivo
La Ley N.º 29313 precisa al modificar el primer párrafo del artículo 21 de la LDPCC que “la consulta de revocatoria sólo procede una vez en el periodo de mandato”. En el mismo sentido, deroga el último párrafo del artículo 23 de la LDPCC, que disponía que en caso que la autoridad sometida a consulta no haya sido revocada, por no alcanzarse la votación requerida, “la autoridad sobre la cual se consulta la Revocatoria se mantiene en el cargo sin posibilidad de que se admita nueva petición hasta después de dos (2) años de realizada la consulta.”
Al respecto, según lo informado por la agencia de noticias Andina el 24 de enero pasado, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) habría subrayado que con esta reforma, “el derecho a revocar autoridades elegidas solo procede una vez durante el periodo de mandato, excluyendo la posibilidad de realizarse el primer y último año.”
Ciertamente, la nueva redacción es más clara, pero, contrariamente a lo manifestado por el JNE, en verdad no se ha realizado ninguna reforma de fondo en la LDPCC ya que antes de la vigencia de la Ley N.º 29313 la revocatoria también procedía sólo por una vez durante el periodo de mandato. Si bien el artículo 23 de la LDPCC aparentemente abría la posibilidad de someter nuevamente a revocatoria a una autoridad que no haya sido revocada en una primera consulta, al disponer que no se admite nueva petición hasta después de dos años de realizada la consulta, en los hechos esa posibilidad no existía, ya que el artículo 21 de la misma ley disponía (y sigue disponiendo) que la consulta no procede durante el primer y el último año de mandato. Siendo el mandato de las autoridades regionales y municipales de cuatro años, de conformidad con los artículos 191 y 194 de la Constitución, sólo procede la consulta durante el segundo y tercer año. Por tanto, no existía posibilidad de someter a una autoridad a consulta de revocatoria por más de una vez durante el mismo mandato.
4. Precisiones y reforma sobre la acreditación de los reemplazantes de las autoridades revocadas
La versión anterior del artículo 24 de la LDPCC, escuetamente establecía que: “El Jurado Nacional de Elecciones acredita como reemplazante de la autoridad revocada, salvo los jueces de paz, a quien alcanzó el siguiente lugar en el número de votos de la misma lista para que complete su mandato.” En verdad esta norma estaba muy mal formulada ya que en las elecciones municipales y regionales no existe voto preferencial, por tanto, los electores votan por una lista completa, sin posibilidad de elegir entre los integrantes de la misma al candidato de su preferencia, siendo la organización política la que establece el orden de ubicación de cada candidato dentro de la lista. En tal sentido, siempre se ha entendido que a quien se acredita como reemplazante de la autoridad revocada es a quien está ubicado en el siguiente orden de ubicación dentro de la misma lista (no al que le sigue en el número de votos).
La Ley N.º 29313 modificó dicho artículo para precisar con mayor detalle sobre la acreditación de los reemplazantes, según cada tipo de autoridad, lo cual ha implicado ciertas reformas en algunos casos. En tal sentido, el nuevo artículo 24 de la LDPCC establece hasta tres formas de reemplazar a la autoridad revocada:
– En primer lugar, manteniendo el espíritu de la versión primigenia del artículo, en el sentido que reemplaza a la autoridad revocada a quien está ubicado en el siguiente orden de ubicación dentro de la misma lista, el artículo modificado dispone en el inciso a), que el presidente regional es reemplazado por el vicepresidente regional, y en el inciso e), que el alcalde es reemplazado por el primer regidor hábil que sigue en la lista electoral a la que pertenece la autoridad revocada.
III Concurso Sumando Esfuerzos, 2005, impulsado por la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú)%>
– En segundo lugar, establece una nueva modalidad de designar al reemplazante de la autoridad revocada, otorgando al Consejo Regional la potestad de elegir al reemplazante, entre los consejeros hábiles de la lista a la que pertenece la autoridad revocada, mediante la votación de la mitad más uno del número legal de consejeros. Tal situación puede ocurrir en el caso que se haya revocado al vicepresidente regional, conforme lo dispone el inciso b); o cuando se haya revocado simultáneamente al presidente y vicepresidente regional, conforme lo prevé el inciso c).
– En tercer lugar, sin afectar el espíritu de la versión original de la norma, el inciso d) dispone que el consejero regional revocado será reemplazado por el accesitario correspondiente; asimismo, el inciso f) dispone que el regidor revocado es reemplazado por el correspondiente “suplente” de su lista. Cabe precisar que la Ley de Elecciones Municipales no prevé la existencia de suplentes, por lo que las autoridades electorales han entendido que los suplentes son los integrantes de la lista que, debido a su orden de ubicación, no lograron conseguir un puesto dentro del concejo municipal.
Entonces, hasta este punto de la reseña, la modificación del artículo 24 de la LDPCC es la única que realiza alguna reforma de fondo, al otorgar al Consejo Regional la posibilidad de elegir al reemplazante en caso se haya revocado al vicepresidente regional o, de forma simultánea, al presidente y vicepresidente regional. Sólo un dato final sobre este asunto, hasta la fecha, a pesar de que se vienen realizando de manera periódica consultas de revocatoria desde el año 1988, nunca se ha podido realizar una consulta de revocatoria contra autoridades regionales.
5. Rectificación de la denominación del órgano colegiado del gobierno regional
El artículo 25 de la LDPCC, en su versión original, disponía que si se revoca más de un tercio de los miembros del Concejo Municipal o del “Consejo de Coordinación Regional”, se convoca a nuevas elecciones. En este caso, existía un evidente error material en la norma al mencionar al “Consejo de Coordinación Regional”, que es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades, en lugar de mencionar al “Consejo Regional”, que es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional, integrado por el presidente, el vicepresidente y los consejeros regionales, de conformidad con el artículo 11 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
A través de la modificación de este artículo, se corrige la denominación del órgano del gobierno regional, aludiéndose, como corresponde, al “Consejo Regional”.
6. Reforma del porcentaje de solicitantes para la demanda de rendición de cuentas y su ineficiencia frente a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
La demanda de rendición de cuentas es el derecho de interpelar a las autoridades sobre la ejecución presupuestal y el uso de recursos propios, a través de un pliego interpelatorio. Procede contra las mismas autoridades que pueden ser sometidas a revocatoria (las autoridades regionales y municipales) y contra los funcionarios designados del gobierno central y de los gobiernos regionales. Ahora bien, según la versión anterior del artículo 34 de la LDPCC: “Para que se acredite la rendición de cuentas se requiere que la soliciten cuando menos el 20% con un máximo de 50,000 firmas de la población electoral con derecho a voto en la respectiva circunscripción territorial.” La Ley N.º 29313 modificó la norma con el objeto de disminuir el número de solicitantes requerido para acreditar la demanda de rendición de cuentas, del 20% con un máximo de 50 mil, al 10% de la población electoral con un máximo de 25 mil.
En apariencia, esta sería una reforma importante ya que facilitaría los requisitos para hacer uso de este derecho de control ciudadano. Sobre el particular es menester señalar que en el país prácticamente no se ha hecho de este derecho, a pesar que la LDPCC se encuentra vigente hace 15 años. Podría suponerse que bajando la valla del número de firmas requerido para ejercerlo podría ser más efectivo. Sin embargo, estamos convencidos que ni aún así se podrá persuadir a la mayoría de ciudadanos sobre sus virtudes. Y no se podrá hacer, simplemente, porque no es un eficaz; exige un requisito muy alto (aún con la reciente modificación) para obtener un tipo de información que perfectamente se puede obtener, de manera mucho más expeditiva por otros medios. Nos referimos concretamente al derecho fundamental de acceso a la información pública que, al amparo del numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política, ha desarrollado la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley N.º 27806, cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por el Decreto Supremo N.º 043-2003-PCM.
En efecto, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública otorga a los ciudadanos herramientas mucho más rápidas y eficientes para obtener información relevante, incluyendo por supuesto la referida a la ejecución presupuestal y el uso de recursos propios, de todas las entidades públicas. Esta ley parte del principio fundamental de que todas las actividades y disposiciones de las entidades públicas están sometidas al principio de publicidad, por lo cual toda información que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por la misma ley (información clasificada como secreta en el ámbito militar y de inteligencia, información clasificada como reservada por razones de seguridad nacional, e información confidencial). Asimismo, establece un conjunto de responsabilidades y sanciones en caso que la entidad pública no cumpla con entregar la información solicitada. En tal sentido, los funcionarios o servidores responsables de omitir entregar la información requerida por los ciudadanos pueden ser sancionados por la comisión de una falta grave y ser denunciados penalmente por la comisión de delito de abuso de autoridad.
Teniendo cualquier ciudadano la posibilidad de acceder a la información pública, a su sola solicitud y sin expresión de causa, conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la demanda de rendición de cuentas resulta, en verdad, un mecanismo inútil. A nuestro juicio, lo que se tendría que hacer él es, simplemente, derogarlo por inútil.
CONCLUSIONES
Salvo la modificación del artículo 24 de la LDPCC, que es la única que implica, parcialmente, alguna reforma que podría tener cierta posibilidad de aplicación efectiva, en caso que en algún momento se llegue a realizar una consulta de revocatoria contra autoridades regionales; el resto de modificaciones son básicamente formales o cosméticas y en nada cambian el régimen vigente sobre los derechos de participación ciudadana.
Lo mismo pasa con la modificación del artículo 34 de la LDPCC, sobre la demanda de rendición de cuentas, que a pesar que en apariencia introduce una reforma de fondo, pretendiendo facilitar la efectividad de dicho derecho de control ciudadano; en verdad es una reforma que no tendrá impacto alguno, porque el mecanismo en sí, tal como está diseñado, resulta perfectamente inútil frente al desarrollo del derecho a la información pública realizado por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Por tanto, consideramos que las modificaciones realizadas por la Ley N.º 29313, en conjunto, son intrascendentes, y lo único que demuestran es que el actual Congreso de la República se encuentra incapacitado para realizar reformas realmente de fondo en el ejercicio de los derechos políticos. Existen y han existido proyectos de reforma de la LDPCC que sí serían importantes en caso de aprobarse; pero no ha existido la voluntad política para aprobarlas.
IMPORTANTE: Una versión ampliada de este artículo es la siguiente: “Modificaciones intrascendentes a la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos”, Actualidad Jurídica, N.º 182, Lima, Gaceta Jurídica, enero 2009, pp. 237-240.
Hola Carlo Magno,
Interesante el artículo de tu autoría con relacion a las modificaciones a las Ley de Participacion y Control Ciudadano (26300). En ese sentido, la citada ley a 15 años de vigencia, amerita reformas sustantivos para viabilizarla, sino especialmente, difundir su contenido para hacerla mas efectiva y, cualquier ciudadano habilitado y en ejercicio de sus derechos civiles y políticos, ponga en práctica los tres derecho de Control Ciudadano puesto que la mayor incidencia, está orientada al ejercicio de la Consulta Popular del Mandato de Autoridades Elegidas.
Asimismo, los derechos de Participación con propuestas legislativas en reforma totales o parcial de la Constitución, además de las propuestas en los tres niveles de gobierno, dinamizará al Congreso, Consejos Regionales y Municipales y mejorará sustantivamente la legislación vigente.
Carlomagno: ¿no es importante haber rebajado el porcentaje de firmas a 10% para pedir rendición de cuentas? ¿no se pueden evitar muchos conflictos sociales con este mecanismo de participación?
Carlomagno:
En parte de acuerdo contigo, pero hay que destacar que las modificaciones al artículo 24 de la LDPCC era una necesaria precisión, cuyo vacio aún no se había sentido por que no se ha revocado autoridades regionales; pero hay normas de mayor transcendecia que requieren aprobación.
Carlo Magno:
Felicitaciones por escribir este artículo respecto a la LDPCC, tu análisis demuestra cómo en nuestro país "la ciudadanía" en su máxima expresión -como fortalecimiento de la democracia- es aún una utopía.
"Maquillar" una ley es el GRAN TRABAJO y esfuerzo de aquellos que los peruanos elegimos para "legislar" en representación nuestra.
Aún lo anterior, estoy de acuerdo con Marcos Pasapera en difundir la Ley, para que los ciudadanos y ciudadanas inicien el camino a la democracía.
Discrepo con la Sra Loredo respecto de la rebaja al 10% en Rendición de Cuentas, los conflictos suscitados en el país, en su mayoría no han sido motivados por la Rendición de Cuentas.
Atentamente,
Agustina Lozano
Estimados amigos, gracias a todos por sus comentarios.
Amigo Marcos, tal como lo señalas y también lo destaca Agustina, ciertamente es necesario que la LDPCC reciba una mayor difusión; sin embargo, creo que el problema fundamental de esa ley es que la mayoría de mecanismos que ofrece no son eficientes o suficientemente útiles como para que la ciudadanía perciba sus ventajas. Por ello, creo que lo que se debe hacer con la LDPCC es una reforma de fondo e integral, que casi casi implique una nueva ley.
Mi muy apreciada Nora Loredo, contesto tu pregunta. En verdad estoy absolutamente convencido que rebajar del 20% al 10% de firmas del electorado de una circusncripción que se requiere para presentar una demanda de rendición de cuentas no tendrá efecto práctico alguno. Y es que, más allá de obligar a responder un pliego de preguntas, la demanda de rendición de cuentas no tiene ningún efecto práctico ya que no genera la destitución de la autoridad, como si puede ocurrir, por ejemplo, con la interpelación a los ministros que puede hacer el Congreso, que puede devenir en una censura (destitución) de los ministros. De hecho, esa rebaja no va a tener efecto alguno en disminuir los conflictos sociales. Es que no existe ninguna relación causal entre conflictos sociales y dicho mecanismo de control.
El mecanismo que sí ha demostrado tener capacidad de incidir en disminuir los conflictos sociales, o en canalizar democráticamente tales conflictos de modo que no degeneren en violencia ilegítima, es la revocatoria. Por ello, creo firmemente que sí se debería reformar la ley para facilitar aún más el ejercicio de este mecanismo de control ciudadano. Me parece que exigir de inicio el 25% de firmas del electorado para poder solicitar la revocatoria es una valla muy alta. Es por eso que este mecanismo sólo ha proliferado en distritos de poca población electoral. Por ejemplo, en la última consulta, hubo revocatoria en más de 240 distritos, pero sólo en 3 provincias y en ninguna región. De hecho, nunca en nuestra historia se ha podido realizar una consulta de revocatoria de autoridades regionales. Una disminución de dicho porcentaje, digamos al 10% o 15%, sí tendría un gran impacto.
Estimado Luis, de acuerdo contigo en que la modificación al artículo 24 de la LDPCC realiza algunas precisiones necesarias. Precisamente por ello he señalado en el post que: "(…) la modificación del artículo 24 de la LDPCC es la única que realiza alguna reforma de fondo, al otorgar al Consejo Regional la posibilidad de elegir al reemplazante en caso se haya revocado al vicepresidente regional o, de forma simultánea, al presidente y vicepresidente regional."
Estimada Agustina, justamente uno de los objetivos que he tenido al redactar este post ha sido demostrar cómo a veces nuestros representantes, en lugar de aprobar leyes realmente útiles, se dedican a lo que denominas "maquillar" las leyes.
En un próximo post trataré de señalar las que a mi juicio son las reformas que deberían hacerse a la LDPCC, para que de verdad incidan en mejorar los mecanismos de democracia directa.
Si bien la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública otorga a los ciudadanos herramientas para obtener información relevante del Estado, y "castiga" a los funcionarios que la incumplan, qué pasa con los ciudadanos que ABUSAN de este derecho que les otorga la ley y la utilizan como una forma de hostigamiento al funcionario?, qué salida tendría este funcionario?
Conozco un caso al respecto: es un ciudadno que solicita información de vez en cuando, pero ultimamente presentó más de 40 solicitudes en dos días seguidos y ultimamente ha presentado exactamente 100 solicitudes en un solo día, y no se trata de información consistente en expedir copias o similares, sino que son cuestionamientos a la conducta del funcionario en ejercicio de sus obligaciones, que si hizo esto, que por qué no lo hizo, etc…es decir, dicho ciudadano bajo el amparo de tal ley está hostigándolo.
El artículo 21 de la Ley 29313 no está muy claro, cuando dice "los ciudadanos tienen el derecho de revocar a sus autoridades elegidas".La consulta de revocatoria sólo procede una vez en el período de mandato, excluyendo la posibilidad de presentarla en el primer y último año, salvo el caso de losa jueces de paz.(la palabra excluir significa rechazar o no tener en cuenta una posibilidad)favor aclararme.
Las Leyes 26300,28421 y 29313, no precisan sobre el pedido de revocatoria de autoridades Regionales y Municipales que no fueron revocadas en su primer período de mandato y que fueron reelectas para un segundo período, si procede o no el pedido de revocatoria en el segundo período de mandato y cuando se solicitará, siempre se solicitará en el segundo y tercer año? o podría solicitarse en el primer año de su segundo período de mandato?