30/Jul/08: La reforma legal del régimen sobre el Proceso Contencioso Administrativo

IMPORTANTE: Una actualización sobre este tema se realiza en el post: “Precisiones sobre la modificación del artículo 23 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”.

Como se sabe, mediante la Ley N.º 29157, el Congreso de la República delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú Estados Unidos (el famoso TLC) y el apoyo a la competitividad económica. Dentro de esas materias, la ley considera la “mejora de la administra- ción de justicia en materia comercial y contencioso administrativa”.

Al amparo de dicha ley autoritativa, mediante Decreto Legislativo N.º 1067 (en adelante, simplemente “DL”), publicado en el Diario Oficial el 28 de junio de 2008, el Gobierno aprobó un importante conjunto de reformas a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley N.° 27584 (en adelante, simplemente “LPCA”). Seguidamente paso a reseñar las reformas:
1. PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA (Art. 5): La pretensión indemnizatoria deja de ser considerada principal y se la establece como pretensión acumulable a alguna de las señaladas por los numerales 1 a 4 del art. 5 de la LPCA. Queda claro que el daño que pretende ser resarcido a través de la pretensión indemnizatoria tiene que haberse originado como consecuencia de la actuación que se impugna a través del proceso contencioso administrativo.

2. NUEVAS REGLAS SOBRE LA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES (Arts. 6, 6-A y 6-B): El DL ha sustituido el art. 6 por otros tres: los arts. 6, 6-A y 6-B. Se especifica que la acumulación de pretensiones puede ser originaria o sucesiva (en el caso de la modificación o ampliación de demanda), y se establece el procedimiento en caso de admitirse una nueva pretensión en el proceso. Al respecto, el art. 6-B precisa que se puede incorporar al proceso otra pretensión sobre una nueva actuación administrativa, siempre que el pedido de acumulación se presente antes que se expida la sentencia de primera instancia. En caso de admitirse el pedido, este se resolverá previó traslado a la otra parte. De ser necesario se citará a una audiencia de pruebas. Asimismo, el juez solicitará a la entidad demandada que remita el original o copia certificada del expediente administrativo o los actuados referidos a la actuación administrativa incorporada al proceso.

3. PRODUCCIÓN EN SERIE DE RESOLUCIONES (Art. 7): Dentro de las facultades del órgano jurisdiccional, se incorpora la figura de la “motivación en serie” que puede ocurrir frente a casos análogos y que requieren de idéntica motivación para su resolución, siempre que no se lesionen las garantías del debido proceso.

4. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO (Art. 14): Se establece un plazo perentorio de quince días hábiles, que antes no existía, para que el Ministerio Público emita dictamen; y se dispone que vencido el referido plazo dicho organismo

debe devolver el expediente, con o sin dictamen, bajo responsabilidad funcional. En tal senti- do, se ha derogado la disposición sobre el carácter obligatorio del dictamen. Considera- mos que esta modifi- cación es muy impor- tante ya que obligará al Ministerio Público a ser más diligente al emitir sus dictámenes.

5. MODIFICACIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA (Art. 16): Se deroga la disposición que exigía que en la demanda se reserve el derecho de ampliación de demanda. En tal sentido, ya no es exigible reservar tal derecho para poder ejercerlo en caso necesario.

6. PLAZOS DE CADUCIDAD EN CASO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO (Art. 17): Se establecen plazos de caducidad para interponer la demanda que aplican al nuevo régimen del silencio administrativo negativo y positivo. Sobre el silencio administrativo negativo se dispone que carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la administración después de notificada la demanda, y si el acto expreso se produce antes de dicha notificación, el juez podrá, a solicitud del actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir el proceso; asimismo, se dispone que cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta al silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la demanda. Respecto al silencio administrativo positivo por transcurso del plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas especiales, se establece que el plazo para el tercero legitimado será de tres meses.

7. EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO NUEVA EXCEPCIÓN AL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA (Art. 19): Se establece un nuevo caso en que no es exigible el agotamiento de la vía administrativa: cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido esencial del derecho a la pensión y haya sido denegada en la primera instancia de la sede administrativa.

8. REMISIÓN DE ACTUADOS ADMINISTRATIVOS (Art. 22): Esta norma establece la potestad del juez de requerir a la entidad demandada para que remita el expediente administrativo respectivo. Mediante la reforma se hace más eficiente dicha potestad del juez, fijando un plazo perentorio de entrega de las copias del expediente y facultando al juez a aplicar los apremios necesarios para garantizar el cumplimiento de lo ordenado, incluyendo multas compulsivas y progresivas.

9. PROCESO URGENTE (Arts. 24 y 24-A): El DL ha sustituido el art. 24 por otros dos: los arts. 24 y 24-A. Se reemplaza el “proceso sumarísimo” por el “proceso urgente”, el cual tiene reglas de procedimiento aún más expeditivas: el traslado de la demanda es de tres días; la sentencia se dicta dentro de los cinco días de vencido dicho plazo, con o sin absolución de la demanda; el plazo de apelación de la sentencia es de cinco días desde la notificación (art. 24-A). El nuevo art. 24 señala que se tramitan como proceso urgente únicamente, además de las dos pretensiones que podían demandarse a través del proceso sumarísimo, la siguiente: “3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión”; asimismo, dispone que para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe: a) interés tutelable cierto y manifiesto; b) necesidad impostergable de tutela, y c) que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.

10. PROCESO ESPECIAL (Art. 25): Se adecuan los procedimientos del proceso especial a la nueva situación regulada por el modificado art. 14 de la LPCA, que ha derogado la disposición sobre el carácter obligatorio del dictamen, disponiendo que el Ministerio Público debe emitir dictamen en el plazo de 15 días y, vencido ese plazo, debe devolver el expediente incluso sin dictamen.

11. NOTIFICACIÓN ELEC-TRÓNICA (Art. 26): En lugar del primigenio art. 26 de la LPCA, referido a la pretensión indemnizatoria (que actual-mente ha sido recogido en el art. 5 de la LPCA modificado por el DL), el nuevo texto del art. 26 establece la notificación electrónica (mediante sistemas de comunicación electrónicos o telemáticos, tales como el correo electrónico, Internet u otro medio idóneo que permita confirmar fehacientemente su recepción) como la modalidad regular de realizar las notificaciones, salvo cuando se trate de las resoluciones que deben ser necesariamente notificadas mediante cédula (traslado de la demanda, inadmisibilidad o improcedencia; citación a audiencia; auto de saneamiento procesal, fijación de puntos controvertidos, saneamiento probatorio y/o el juzgamiento anticipado; sentencia; y otras resoluciones que el juez disponga motivadamente).

Cabe precisar que la reforma del art. 26 de la LPCA es la única que tiene un periodo de vacatio legis de 180 días, a partir de la fecha de publicación del DL. Todas las demás reformas han entrado en vigencia el 29 de junio pasado.

12. ACTIVIDAD PROBATORIA (Art. 27): Se incorpora la probanza de hechos nuevos en el proceso, posibilidad que estaba prohibida en la versión anterior de la norma. Asimismo, se establece un régimen probatorio especial para el caso de la pretensión indemnizatoria, que, a diferencia de las otras pretensiones cuya actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, permite alegar hechos y ofrecer medios probatorios distintos a dichas actuaciones administrativas. La reforma del régimen probatorio de la pretensión indemnizatoria tiene sentido, ya que parte de la probanza de los hechos que sustentan esa pretensión están dirigidos a acreditar el daño que sustenta la reparación solicitada.

13. MEDIOS PROBATORIOS EXTEMPORÁNEOS (Art. 28): Se incorpora una regulación para los medios probatorios extemporáneos. El objeto de la reforma, sin modificar el criterio general de que los medios probatorios se ofrecen en los actos postulatorios, y siendo coherente con la reforma del art. 27 de la LPCA que permite incorporar la probanza de hechos nuevos en el proceso, ha sido establecer una regulación especial para los medios probatorios extemporáneos, que incluye el procedimiento para la actuación de estos medios.

14. CARGA DE LA PRUEBA (Art. 30): Se amplían los supuestos para sustituir el criterio de que la carga de la prueba le corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión, por el régimen de que la carga de la prueba le corresponde a la entidad administrativa. Anteriormente, sólo en el caso que la actuación administrativa impugnada haya establecido una sanción, la carga de la prueba de los hechos que configuran la

infracción correspondía a la entidad administrativa. Con la reforma también le corresponde la carga de la prueba, “cuando por razón de su función o especialidad la entidad administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos”.

15. RECURSOS (Art. 32): Se establece que no son apelables las sentencias expedidas en revisión; se establece que la casación procede en los casos que versen sobre pretensiones no cuantificables; y se aumenta el monto de las pretensiones cuantificables de 70 a 140 Unidades de Referencia Procesal (URP) para que proceda el recurso de casación.

16. PRINCIPIOS JURISPRUDENCIALES Y PRECEDENTE VINCULANTE (Art. 34): Se enfatiza la existencia del precedente jurisprudencial vinculante en el proceso contencioso administrativo, el cual puede generarse no sólo a través de las decisiones adoptadas en casación, sino también mediante otro tipo de resoluciones de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. Además, se dispone la obligación de publicar las sentencias de dicha Sala en la página web del Poder Judicial.

17. CONTRACAUTELA PARA OTORGAR MEDIDAS CAUTELARES (Art. 36): Se incorpora la exigencia de la contracautela como uno de los requisitos de procedencia de las medidas cautelares.

18. SENTENCIA ESTIMATORIA EN EL CASO DE LA PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA (Art. 38): El art. 38 de la LPCA establece los diversos sentidos que puede tener una sentencia estimatoria. Mediante la reforma se prevé el sentido de la sentencia para el caso de la pretensión indemnizatoria, estableciéndose que en este caso la sentencia debe fijar el monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.

19. CONCLUSIÓN DEL PROCESO POR RECONOCIMIENTO, TRANSACCIÓN Y CONCILIACIÓN (Arts. 38-A y 38-B): El DL ha incorporado dos nuevos arts, el 38-A y el 38-B, referidos a las instituciones de la conclusión anticipada del proceso, la transacción y la conciliación. Al respecto, se establece que la conclusión anticipada procede ante una especie de allanamiento o reconocimiento realizado fuera del proceso, a nivel del procedimiento administrativo, pero al que se otorga efectos dentro del proceso; y la conclusión por transacción o conciliación. En este último caso, se exige a la entidad administrativa que analice objetivamente la expectativa de éxito de su posición jurídica en el proceso, antes de acceder a transigir o conciliar. Se entiende que si la entidad tiene muchas expectativas de éxito no debería transigir o conciliar, mientras que si no las tiene si debería hacerlo.

20. OTRAS MODIFICACIONES: El DL también modifica otras normas de la LPCA, en lo que respecta a la competencia territorial (art. 8 de la LPCA), competencia funcional (art. 9 de la LPCA) y el efecto de la admisión de la demanda sobre la ejecución del acto administrativo (art. 23 de la LPCA). Sin embargo, tales modificaciones no afectan los criterios establecidos en las versiones primigenias de dichos artículos. Por tanto, no se trata de verdaderas reformas legales (que afecten el sentido de la norma), sino únicamente de modificaciones formales destinadas a mejorar la redacción o realizar precisiones terminológicas.

Finalmente, debe precisarse que las reformas legales al régimen sobre el proceso contencioso administrativo no alcanzarán a los procesos iniciados antes de la entrada en vigencia del DL.

ACTUALIZACIÓN (02/set/2008):

Se aprobó el TUO de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo

La Segunda Disposición Complementaria del Decreto Legislativo N.º 1067 dispuso que el Ministerio de Justicia, dentro de los sesenta (60) días contados a partir de la entrada en vigencia del referido Decreto Legislativo, elabore el Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo.

En cumplimiento de dicha disposición, mediante Decreto Supremo N.º 013-2008-JUS, publicado en el diario oficial el 29 de agosto pasado, se aprobó dicho Texto Único Ordenado, cuyo texto compuesto de siete (7) Capítulos, cincuenta (50) artículos, dos (2) Disposiciones Complementarias, dos (2) Disposiciones Derogatorias, una Disposición Modificatoria y cuatro (4) Disposiciones Finales es parte integrante de dicho Decreto Supremo.

Ponemos a disposición de nuestros lectores el referido TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

IMPORTANTE: Un estudio más exhaustivo sobre este tema ha sido realizado en nuestro trabajo “La reforma legal del régimen sobre el proceso contencioso-administrativo”, Actualidad Jurídica, N.º 179, Lima, Gaceta Jurídica, octubre de 2008, pp. 97-105.

Una versión más concisa de dicho artículo ha sido publicado, bajo el título “Breves apuntes sobre la reforma del régimen del proceso contencioso administrativo”, en Revista ESDEN – Revista de Derecho, Empresa & Negocios, Año 2, N.º 6, Lima, Escuela Superior de Derecho, Empresa & Negocios, noviembre 2008 – febrero 2009, pp. 49-56.