19/Jun/08: ¿Es necesario el bicameralismo en el parlamento peruano? Depende

Entre los puntos de agenda de la frustrada reforma constitucio- nal, destacó la pro- puesta de restablecer el sistema bicameral (“bicameralismo” o “bi- cameralidad”) en el parlamento peruano.

Aunque el debate sobre esta reforma se ha postergado por tiempo indefinido, considera- mos pertinente pro- nunciarnos sobre el particular, toda vez que es una demanda que en nuestro país es reiteradamente requerida por muchos sectores de la academia y de la política (a pesar de no ser muy popular entre la mayoría de ciudadanos), y es de suponer que tarde o temprano será nuevamente puesta en el candelero.
La propuesta de reforma constitucional para restablecer el bicameralismo fue aprobada por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, a través del dictamen recaído en los proyectos de ley N.º 094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006-CR y 1064/2006/CR. El dictamen implícitamente planteaba retornar a la tradición rota por la Constitución de 1993, al proponer la reinstauración del sistema bicameral con un Senado conformado por 50 senadores elegidos en circunscripción electoral nacional o “distrito electoral único”; así como una Cámara de Diputados integrada por 120 diputados, elegidos en circunscripciones departamentales o regionales, bajo el sistema de “distrito electoral múltiple”, tal como actualmente son elegidos los congresistas de nuestro parlamento unicameral.

Sobre la base del referido dictamen se ha desarrollado la discusión sobre si habría que mantener el actual parlamento de una sola cámara o si, por el contrario, convendría retornar a un modelo bicameral similar al de la Constitución de 1979. Surge entonces la pregunta: ¿es realmente tan necesario restablecer el bicameralismo en el parlamento peruano, como afirman sus promotores?

La respuesta, sin embargo, no es tan simple como optar entre una o dos cámaras; y más bien es necesario que la discusión trascienda la simple dicotomía bicameralismo contra unicameralismo, debiendo analizarse los distintos tipos de segundas cámaras que existen en el Derecho Constitucional Comparado, y comprenderse las razones por las que han adquirido las características que actualmente tienen. Veamos.

TIPOS DE BICAMERALISMO

Según la más conocida clasificación de los parlamentos, estos pueden ser o unicamerales o bicamerales. Los parlamentos unicamerales están conformados por un único órgano legislativo o cámara, en tanto los bicamerales cuentan con dos cámaras: una primera cámara denominada Cámara Baja, Cámara de Diputados o Cámara de Representantes; y una segunda cámara generalmente denominada Cámara Alta, Senado o Cámara de Senadores. Sin embargo, existen por lo menos tres tipos de parlamentos bicamerales: el aristocrático, el federal y el meramente revisor o de control.

Bicameralismo aristocrático

El bicameralismo aristocrático tiene en el parlamento británico a su caso más emblemático. Este parlamento está conformado por la Cámara Alta (o Cámara de los Lores) y la Cámara Baja (o Cámara de los Comunes). Esta división se explica en el original carácter estamental de la sociedad británica, que distingue a sus integrantes entre nobles

(congregados en la Cámara de los Lores) y plebeyos (el resto de ciudadanos, representados en la Cámara de los Comunes); sectores sociales que, de acuerdo a la concepción aristocrática, no deben mezclarse en el mismo órgano político por pertenecer a distintos estamentos, con distintos derechos y privilegios, y distintos intereses, que deben equilibrar entre sí sus poderes. La Cámara de los Lores representa los intereses conservadores de la nobleza británica, como un freno al radicalismo de la Cámara de los Comunes, integrada por representantes de la burguesía y la plebe.

Ciertamente, este tipo de bicameralismo no se condice con el principio democrático de los regímenes republicanos según el cual todos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes. Sin embargo, dicha institución se mantiene (como parte del régimen monárquico), por una cuestión de tradición histórica. Pero si algún día se llega a abolir la monarquía, también se abolirá la nobleza y, con ella, la Cámara de los Lores.

Bicameralismo federal

El bicameralismo federal corresponde a los Estados republicanos federales o con una organización política de tipo federal (como las autonomías de España). En estos casos, la existencia de dos cámaras ha obedecido a la necesidad de establecer dos diferentes tipos de representación: una cámara para representar al conjunto de los ciudadanos de la república (propio del modelo republicano) y otra cámara para representar a los estados miembros de la federación (propio del modelo federal).

Es el caso del Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica, que tiene una Cámara de Representantes y un Senado (a razón de dos senadores por cada estado, sin importar su población electoral), elegidos a través de sufragio universal. O del Parlamento Federal de Alemania, compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, cuyos miembros son elegidos por sufragio universal; y por el Bundesrat o Consejo Federal, cuyos miembros son delegados o representantes designados por los gobiernos de los estados federados (bundesländer o, simplemente, länder) de la federación alemana, siendo estos miembros, por tanto, una suerte de embajadores sujetos a las órdenes de sus respectivos gobiernos, de lo que se deduce que los gobiernos de los länder desempeñan un rol fundamental en el proceso legislativo federal y en la determinación de la política federal alemana.

Es también el caso de España y de muchas repúblicas unitarias, que no obstante no estar organizadas bajo el modelo federal, han establecido un modelo bicameral según el cual la primera cámara, la Cámara de Diputados, se concibe como el órgano representativo de los ciudadanos, mientras que la segunda cámara, el Senado, se concibe como el órgano representativo de las unidades territoriales que integran la república (regiones o provincias).

Bicameralismo meramente revisor o de control

El bicameralismo meramente revisor o de control, corresponde a los países que no están organizados oficialmente como aristocracias ni como estados federados; por lo que la existencia de dos cámaras no se justifica en las distintas necesidades de representación, sino únicamente en la supuesta calidad revisora o rol de control que tendría el Senado dentro de la estructura parlamentaria.

Este modelo parte del supuesto que las decisiones de la Cámara de Diputados (“cámara joven” o “cámara política”) obedece a criterios políticos más que a criterios técnicos, lo que podría afectar la calidad de las leyes aprobadas por esta. Frente a esta situación, un Senado, supuestamente compuesto por individuos más experimentados, desempeñaría el rol de “cámara reflexiva”, encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cámara baja; o serviría como un control intraorgánico de la actividad legislativa del Parlamento.

PROBLEMAS DEL BICAMERALISMO MERAMENTE REVISOR O DE CONTROL

El problema de este tipo de bicameralismo es que se basa en un supuesto falso: que la aprobación de las leyes en la “cámara política” obedece a las correlaciones de fuerzas propias del juego político, lo cual es verdad; mientras que la revisión realizada por el Senado obedecería a un mayor análisis y a una ponderada y madura reflexión, más que a criterios políticos. Esto último no es necesariamente cierto ya que la aprobación de las leyes y la toma de decisiones tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, siempre obedecerá a razones políticas, es decir a las correlaciones de fuerza, a las alianzas o acuerdos políticos a los que pueden arribar las bancadas.

Ciertamente, es deseable que dentro del parlamento existan mecanismos que garanticen una mejor calidad de leyes. Pero para alcanzar tal objetivo bastaría con institucionalizar mecanismos —dentro del actual unicameralismo— que garanticen un análisis más minucioso, así como una adecuada sustentación técnica y la deliberación pública

de las iniciativas legislativas, antes de su aprobación. A nivel de las comisiones parlamentarias, por ejemplo, se podría establecer como regla que el debate de los proyectos de ley sea público y que sea obligatorio contar con la opinión de los organismos públicos, organizaciones de la sociedad civil y especialistas relacionados con los asuntos debatidos. Sólo aquellos proyectos que hayan cumplido esos pasos podrían ser dictaminados, requisito sin el cual no podrían pasar al Pleno del parlamento para ser votados.

De otro lado, sobre el supuesto rol contralor del Senado, cabe señalar que la Constitución estable dos mecanismos interorgánicos que permiten controlar eficientemente la actividad legislativa del parlamento: la atribución de observar la ley del Presidente de la República (art. 108) y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional (art. 202, num. 1). Estos dos mecanismos de control, propios del sistema de frenos y contrapesos del constitucionalismo moderno, funcionan eficientemente en nuestro país. ¿Para qué entonces sumarle otro mecanismo –el Senado– el cual, por lo demás, no asegura un eficiente desempeño como órgano de control?

UNA PROPUESTA ALTERNATIVA: HACIA UN BICAMERALISMO DE TIPO FEDERAL

Si el objetivo de la reforma es retornar a un bicameralismo meramente revisor o de control (conforme se propone en el dictamen bajo comentario), sin considerar los distintos tipos de representación que debe tener cada una de las dos cámaras, no es necesaria la reforma del parlamento, ya que los costos de tal reforma no justifican sus supuestos beneficios. De otro lado, nuestro régimen político es republicano, por tanto, está descartado de plano el modelo aristocrático (aunque existen ciertos sectores en nuestra sociedad que, no lo dudo, no se sentirían incómodos con un Senado aristocrático).

Sí tendría sentido, en cambio, avanzar hacia un bicameralismo de tipo federal, de acuerdo al cual la primera cámara se constituiría en el órgano representativo de los ciudadanos, en tanto la segunda cámara sería el órgano representativo de las regiones. Consideramos que esta es la única propuesta coherente con el proceso de regionalización por el cual viene transitando el Perú.

En efecto, si bien el Perú es una república unitaria (no federada), su gobierno es descentralizado (art. 43 de la Constitución) y, en ese sentido, actualmente nos encontramos en un proceso de descentralización y regionalización (art. 188), cuyo resultado debe ser la conformación de gobiernos regionales que, de manera análoga a los estados federados, tengan autonomía política, económica y administrativa (art. 191).

Si efectivamente se quiere fortalecer el proceso de regionalización (que implica otorgar atribuciones y competencias, es decir, transferir poder a los gobiernos regionales), lo coherente sería impulsar una segunda cámara que responda al modelo federal, es decir, que se considere a esta cámara como un órgano representativo de las regiones dentro del parlamento. Ello, además, contribuiría a superar la actual inexistencia de una instancia de articulación entre los gobiernos regionales y el nivel nacional del Estado peruano.

Ahora bien, un elemento muy importante para determinar el tipo de parlamento que se configurará es el sistema electoral. En tal sentido, la propuesta contenida en el dictamen bajo comentario (elegir a los 120 diputados de su propuesta por “distrito electoral múltiple” y a los 50 senadores por “distrito electoral único”), no es en absoluto apropiado para conformar una segunda cámara de tipo federal (o regional). Lo apropiado con este tipo de bicameralismo sería que los miembros de la segunda cámara sean elegidos en el ámbito de cada gobierno regional.

Respecto a la modalidad específica de elección podría optarse entre alguna de las siguientes alternativas:

– La elección de los miembros de la segunda cámara por los ciudadanos, a través de sufragio universal, como en los Estados Unidos.

– La elección (o designación) de los miembros de la segunda cámara por algún órgano de gobierno regional (el Consejo Regional o la Presidencia Regional), como en Alemania. En este caso, personalmente, considero que lo más adecuado sería que la elección corresponda al Consejo Regional, por ser el órgano colegiado y normativo del gobierno regional.

– La conformación mixta de la segunda cámara, estableciéndose que una parte de sus miembros se elija por sufragio universal, en el ámbito de cada región o departamento, y otra parte sea designada por alguno de los órganos de gobierno regional, de manera parecida al caso español.

De otro lado, respecto al número de miembros de la segunda cámara, básicamente existen dos alternativas:

– Establecer un mismo número de representantes para cada una de las circunscripciones regionales (territorios sobre cuya base se han constituido gobiernos regionales), atendiendo al principio de igualdad que deben tener estas circunscripciones entre sí; como en los Estados Unidos.

– Establecer un número distinto de representantes para las circunscripciones regionales, atendiendo a criterios poblacionales, como ocurre en Alemania o en la elección de los senadores españoles elegidos por las Comunidades Autónomas; atendiendo al distinto peso relativo que tienen las respectivas circunscripciones en función a criterios demográficos.

IMPORTANTE: Un análisis más exhaustivo sobre este tema se realiza en nuestro artículo: “¿Unicameralidad o bicameralidad? Falsos dilemas en la discusión sobre la reforma del Parlamento peruano”,

Jus Doctrina & Práctica, N.º 7, Lima, Grijley, julio 2007, pp.271-283.

Asimismo, para una mayor comprensión sobre el funcionamiento del sistema parlamentario alemán, véase la reseña que realizamos de la exposición del Dr. Ulrich Schöler, Director de la Oficina de la Presidencia del Parlamento Alemán (Deutscher Bundestag): “Historia y experiencia del sistema parlamentario alemán”. Serie Excerpta N.º 98, Lima: Fundación Friedrich Ebert, noviembre 2003.