Reproduzco el siguiente Informe (2014-07) del Instituto de Análisis y Comunicación Integración (del grupo RPP), en que se me incluye como uno de los especialistas consultados.
En una encuesta realizada por el Instituto Integración (1), el 50% de los encuestados cree que el Congreso de la República debería mantenerse con una sola cámara, como en la actualidad. La brecha que separa a los que creen en la unicameralidad de aquellos que apoyan la bicameralidad es de apenas 10% de acuerdo al gráfico 1.
Esta no es la primera vez que se propone el retorno a la bicameralidad. La Comisión de Constitución del Congreso ha planteado ya una propuesta de ley que busca restituir el sistema parlamentario bicameral en el Perú, lo cual supondría aumentar el número de congresistas de 130 a 190. La propuesta establece que a partir del 2016 el Congreso estaría compuesto por dos cámaras: la de Diputados, con 130 representantes, y la de Senadores, denominada la cámara reflexiva, con 60 representantes. Esta última tendrá a su cargo la revisión, perfeccionamiento y aprobación en segunda instancia de las leyes, la ratificación de embajadores, la designación de los miembros del Tribunal Constitucional, del defensor del Pueblo y de los directores del BCR, entre otras funciones. También se revive la figura del senador vitalicio para el caso de los presidentes constitucionales, quienes tendrían inmunidad permanente. Falta que la medida sea discutida y aprobada por el Pleno del Congreso.
Más allá de aumentar el número de congresistas, el hecho de preferir la bicameralidad es quizá una búsqueda de los ciudadanos por contar con un Parlamento más coherente. Según la misma encuesta de Integración, 7 de cada 10 peruanos desconfía del Congreso de la República, al tratarse de la institución con peor reputación para los entrevistados. Más aún, la encuesta revela que las personas que más desconfían del Poder Legislativo son las que tienen un mayor rechazo hacia la bicameralidad (ver gráfico 2). David Sulmont, director del Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica (PUCP), afirma que por más que se haga cualquier reforma en el Perú, la percepción de gran parte de los ciudadanos es que tenemos un Congreso desprestigiado y que no nos representa. Para muchos, aplicar las dos cámaras generaría más gasto para el Estado y procesos más lentos en la promulgación de leyes a cargo de congresistas que no demuestran ser eficientes.
Percy Medina, jefe de la misión para el Perú de IDEA Internacional, opina que contar con un sistema bicameral en el Perú es una gran oportunidad de reforma siempre y cuando la norma esté bien elaborada; si se vuelven a aplicar las dos cámaras en el Perú, no debería existir duplicidad de roles entre los senadores y diputados, como sucedía con el Congreso regido por la Constitución de 1979. Sin embargo, Medina advierte que en el Perú no existen tantos políticos con la capacidad de liderazgo necesaria para asumir las importantes funciones de un Senador si es que en el país se asume la bicameralidad.
En América el 56% de los países son bicamerales, mientras que 44% son unicamerales, según IDEA Internacional. Además, de los trece países que conforman América del Sur, solo cinco son unicamerales (Perú, Ecuador, Venezuela, Guyana y Surinam). Cabe recordar que el Perú dejó de ser bicameral con la nueva Constitución de 1993, Venezuela abandonó las dos cámaras en 1999 durante el Gobierno de Hugo Chávez, mientras que Ecuador eligió un parlamento de una sola cámara en 1979.
Fernando Tuesta Soldevilla, profesor principal de ciencia política de la Pontificia Universidad Católica (PUCP), sostiene que si bien el sistema bicameral se encuentra en países grandes y con democracias más estables, no existe ni en la teoría ni en la realidad ejemplos que sostengan que este sistema es superior al unicameral o viceversa (4) . En principio, la unicameralidad puede generar una serie de beneficios como menores costos para el Estado y evitar la duplicación de órganos parlamentarios de administración y control, lo cual promueve procesos legislativos más cortos y simples.
José Elice, director Ejecutivo de Reflexión Democrática, considera que el sistema bicameral permite la revisión de los proyectos de ley de forma más minuciosa y por ende generaría mejor calidad en la producción de normas. El Comercio (5) añade que la bicameralidad es beneficiosa porque permite dividir el poder Legislativo en grupos diferentes que no responden a los mismos intereses. Eso hace más difícil la captura del Congreso por parte de lobbies privados o el poder Ejecutivo.
Hacia una representación adecuada
Hasta al año 1992 el Perú tenía un Congreso de 240 representantes y había un parlamentario por cada 41,722 electores (6). Sin embargo, hoy un congresista debe representar a 153,461 electores. Al respecto, Tuesta Soldevilla cree que un Parlamento con 130 integrantes, como se propone, es inviable para un electorado de 20 millones de habitantes ya que el número de legisladores debe estar en función del tamaño de la población. El especialista cree que por más que tengamos muy buenos legisladores, si se aplica la bicameralidad seguiremos teniendo pocos representantes para el total de ciudadanos.
Si tomamos en cuenta la importancia de la descentralización, José Elice precisa que en la actual propuesta de ley para restablecer la bicameralidad no se ha especificado quiénes van a representar a la nueva Cámara Reflexiva. Si actualmente el número de congresistas por región es proporcional a su población electoral, se podría desencadenar un problema muy grande de representación si no se define el número de Senadores necesarios que velen por los intereses de cada territorio. Carlo Magno Salcedo, profesor de ciencias políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, agrega que si efectivamente se quiere fortalecer el proceso de regionalización en el Perú (que implica otorgar más competencias a los gobiernos regionales), sería pertinente impulsar una segunda cámara que funcione como un organismo representativo de las regiones dentro del parlamento. Ello, además, contribuiría a superar la actual inexistencia de una instancia de articulación entre los gobiernos regionales y el nivel nacional del Estado peruano.
Reformas conjuntas
Nadie puede garantizar que restablecer el sistema bicameral mejorará automáticamente el Congreso. De hecho, Geoffrey Cannock, socio gerente de APOYO Consultoría, precisa que si se aplica la bicameralidad en el Perú, la iniciativa debería ser planteada solo como un elemento adicional dentro de un conjunto de reformas políticas que deben ser coherentes entre sí (7). Eso incluye la redefinición de los distritos electorales y su respectiva lógica de representación, replantear el número de congresistas a elegir por distrito electoral, renovar el sistema de partidos políticos y mejorar la relación del Parlamento con el Poder Ejecutivo.
Milagros Campos, docente del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP, dice que un sistema bicameral no garantiza el fortalecimiento de la democracia (8) y que la calidad de las leyes no va a mejorar necesariamente si existe un Senado, pues eso depende de otro tipo de aspectos, como la implementación de un adecuado servicio de información dentro del Congreso o del presupuesto que se dispone para la aplicación de una norma.
Adicionalmente, los especialistas refieren que antes de aplicar cualquier reforma, hace falta fortalecer el Poder Legislativo y contar con congresistas con la suficiente preparación en gestión pública para que formulen leyes acordes a las necesidades de los ciudadanos y tomen las decisiones más adecuadas para el país. En el Perú la Constitución no contempla un nivel mínimo de preparación para tener un curul en el Congreso; los requisitos son solamente tres: ser peruano de nacimiento, ser mayor de veinticinco (25) años y gozar del derecho de sufragio. Dada la desconfianza que existe hacia el Parlamento, estos requisitos podrían ser más estrictos: cualquier persona que desee ser legislador debería contar con un récord crediticio limpio y no tener antecedentes policiales ni penales. De lo contrario, se seguirá deteriorando la imagen de un cuerpo de representantes que se supone debe velar por los intereses de la mayoría y las minorías cualquiera sea la coyuntura por la que atravesamos.
AGRADECIMIENTOS:
• José Élice, director Ejecutivo de Reflexión Democrática.
• Carlo Magno Salcedo, profesor de ciencias políticas de la UNMSM.
• Percy Medina, jefe de la misión para el Perú de IDEA Internacional.
• David Sulmont, director del Instituto de Opinión Pública de la PUCP.
• Fernando Tuesta Soldevilla, profesor principal de ciencia política de la Pontificia Universidad Católica (PUCP).
(1) La encuesta se realizó a 2,200 personas en 19 regiones del país. El campo fue realizado en setiembre del 2013 por la Compañía Peruana de Estudios de Mercados y Opinión Pública (CPI).
(2) Reglamento del Congreso de la República.
(3) Elaboración propia a partir de la base de datos del Barómetro de las Américas por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP), www.LapopSurveys.org.
(4) En: Blog de Fernando Tuesta Soldevilla http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta
(5) Editorial “Bicameralidad, pero no así” publicada en el diario El Comercio Domingo 01 de diciembre del 2013.
(6) En: Blog de Fernando Tuesta Soldevilla http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta.
(7) Cannock, Geoffrey. Bicameralidad: ¿Calidad legislativa o simple incremento de costos? Artículo publicado en Gestión el 3 de septiembre del 2012.
(8) Entrevista realizada a Milagro Campos por Punto EDU. “La calidad de las leyes no va a mejorar necesariamente si existe un Senado”. http://puntoedu.pucp.edu.pe/entrevistas/bicameralidad-leyes-parlamento-peruano.