Publicado en la web de noticias Spacio Libre (18 de junio de 2013)
Hemiciclo Raúl Porras Barrenechea del Palacio Legislativo, recinto donde sesionaba la antigua Cámara de Senadores.
La cuestión del retorno al modelo bicameral de organización del Poder Legislativo ha vuelto a la agenda parlamentaria y, al parecer, existe cierta voluntad política de un sector del Congreso por aprobar la respectiva reforma constitucional para lograrlo.
No es la primera vez que se pretende con seriedad dicho propósito. En el periodo legislativo 2006-2011 también se intentó restablecer una segunda cámara (el Senado) e incluso se llegó a votar en el Pleno, aunque no se alcanzó la votación calificada suficiente para aprobarla en sede parlamentaria sin necesidad que se tenga que convocar a un referéndum. Conscientes los congresistas promotores de la reforma que en un referéndum era poco menos que imposible que se aprueba la bicameralidad, ahí quedó el esfuerzo.
En dicha coyuntura, publiqué un artículo en la revista jurídica JUS Doctrina & Práctica (julio 2007) y un post en este blog (junio 2008), proponiendo mi postura al respecto. A la pregunta sobre la necesidad o conveniencia de volver a la organización bicameral del Parlamento peruano mi respuesta era entonces: depende. ¿Depende de qué? Del tipo de bicameralidad que se pretenda establecer. A la misma pregunta hoy día mi respuesta sigue siendo básicamente la misma.
Si la propuesta es repetir el modelo bicameral de la Constitución de 1979, el cual considero centralista e innecesario, estoy en contra. Si de lo que se trata es establecer una segunda cámara que converja con el profundo proceso de descentralización a través de la regionalización en que se haya inmerso nuestro país (que es seguramente la más profunda reforma del Estado peruano de todos los tiempos), estoy a favor.
A propósito del reciente esfuerzo por restablecer la bicameralidad recibí la gentil invitación del Parlamento Joven (programa de la Oficina de Participación, Proyección y Enlace con el Ciudadano del Congreso de la República) para disertar sobre la “Pertinencia del retorno a la bicameralidad en el Poder Legislativo” en una jornada académica que se realizó el 14 de junio pasado. Con motivo de esa invitación, tuve ocasión de revisar los proyectos de reforma constitucional sobre el particular que se han presentado en el presente periodo legislativo (2011-2016): Proyectos de Ley N.º 07/2011-CR (Grupo Parlamentario Alianza por el Gran Cambio), N.º 258/2011-CR (Grupo Parlamentario Alianza Parlamentaria), N.º 1457/2012-CR (Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú) y N.º 1493/2012-CR (Grupo Parlamentario Solidaridad Nacional).
Más allá de sus matices, el común denominador de esos proyectos es que proponen establecer un régimen bicameral parecido al de la Constitución de 1979. Si de lo que se trata es de volver a un modelo centralista ya superado, prefiero que se mantenga el actual régimen unicameral, haciéndole sólo algunos ajustes.
Precisemos nuestro punto recordando que en el Derecho Constitucional Comparado y la Política Comparada existen básicamente tres tipos de organización bicameral de los parlamentos: la estamental o aristocrática; la federal; y la funcional de revisión y control.
El caso emblemático de bicameralidad aristocrática es el Parlamento Británico con su Cámara Alta (o Cámara de los Lores) y Cámara Baja (o Cámara de los Comunes) que, como sus nombres lo indican, responden al carácter estamental de la sociedad británica, que no se condice con el principio democrático de los regímenes republicanos según el cual todos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes, pero que aún hoy en día se mantiene junto con la monarquía por razones de tradición histórica e identidad nacional.
La bicameralidad federal es propia de los Estados republicanos federales o con una organización política territorial de tipo federal (como los Estados regionales), en que la existencia de dos cámaras obedece a la necesidad de establecer dos diferentes tipos de representación: una cámara para representar al conjunto de los ciudadanos de la república (propio del modelo republicano) y otra cámara para representar a los estados miembros de la federación (propio del modelo federal).
Antigua Sala de Sesiones del Senado de España.
Casos emblemáticos de este modelo son el Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica, con una Cámara de Representantes y un Senado (a razón de dos senadores por estado elegidos por sufragio universal); o el Parlamento Federal Alemán, compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, con miembros elegidos por sufragio universal, y por el Bundesrat o Consejo Federal, con miembros designados por los gobiernos de los länder (estados) de la federación alemana, por lo que los gobiernos de los länder tienen un rol crucial en el proceso legislativo federal y en la determinación de la política federal alemana. Es también el caso de España y de otras repúblicas unitarias pero territorialmente regionalizadas, que sin ser propiamente estados federados han establecido una organización bicameral propia de tales estados, con una primera cámara que representa a los ciudadanos y una segunda cámara que representa a las unidades territoriales que integran la república (regiones o provincias).
Finalmente, la bicameralidad funcional de revisión y control se presenta en Estados unitarios en que, como bien señaló el colega Pedro Hernández Chávez en la jornada académica referida, en verdad no sería necesario establecer una segunda cámara por lo que en tales Estados es algo optativo. En efecto, en los Estados unitarios, que no están organizados oficialmente como aristocracias ni como estados federados, la existencia de dos cámaras no se justifica en las distintas necesidades de representación, sino únicamente en la supuesta calidad revisora o rol de control que tendría el Senado dentro de la estructura parlamentaria.
Se parte del supuesto que las decisiones de la Cámara de Diputados (“cámara joven” o “cámara política”) obedece a criterios políticos poco técnicos, que podría afectar la calidad de las leyes. Frente a ello, un Senado, supuestamente compuesto por individuos más experimentados, sería una “cámara reflexiva”, encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cámara baja. No obstante, ese es un supuesto falso, ya que en verdad la aprobación de las leyes y la toma de decisiones, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, siempre obedecerá a las correlaciones de fuerza, a las alianzas o acuerdos políticos a los que pueden arribar las bancadas o grupos parlamentarios.
Aunque es deseable que haya mecanismos que garanticen una mejor calidad de leyes, para lograrlo bastaría que —dentro de la actual organización unicameral— se otorgue un mayor peso al trabajo en las comisiones parlamentarias, proscribiéndose la práctica de la dispensa del trámite de comisiones. De otro lado, sobre el supuesto rol contralor del Senado, cabe señalar que la Constitución Política ya prevé dos controles interorgánicos de control de la actividad legislativa: la atribución de observar la ley del Presidente de la República (art. 108) y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional (art. 202, num. 1). ¿Para qué entonces sumarle otro mecanismo –el Senado– el cual, por lo demás, no asegura un eficiente desempeño como órgano de control?
Como adelantamos, si el objetivo de la reforma es retornar a una organización bicameral meramente revisora o de control (como proponen los proyectos de ley mencionados), que además es profundamente centralista, sin considerar los distintos tipos de representación que debe tener cada una de las dos cámaras, no es necesaria la reforma del parlamento, ya que los costos de tal reforma no justifican sus supuestos beneficios.
Sí tendría sentido, en cambio, tener un organización bicameral de tipo federal, coherente con el proceso de regionalización por el que transita el Perú. En tal sentido, de existir una segunda cámara debería ser un órgano representativo de las regiones en el parlamento. Ello, además, contribuiría a superar la actual inexistencia de una instancia de articulación entre los gobiernos regionales y el nivel nacional del Estado. Ello implica que los senadores o representantes de la segunda cámara sean elegidos (o designados) en el ámbito de cada uno de los gobiernos regionales. No como proponen los proyectos de ley analizados (que plantean la elección del Senado en distrito nacional único), como se precisa en nuestros escritos de 2007 y 2008.
Moderno Hemiciclo (Sala de Sesiones) del Senado de España.